ECLI:CZ:NSS:2020:2.AZS.241.2020:29
sp. zn. 2 Azs 241/2020 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň
Mgr. Evy Šonkové a Mgr. Sylvy Šiškeové v právní věci žalobce: A. M., zast. Mgr. Petrem
Václavkem, advokátem se sídlem Opletalova 25, Praha 1, proti žalované: Komise
pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem nám. Hrdinů 1634/3, Praha 4, proti
rozhodnutí žalované ze dne 31. 5. 2018, č. j. MV-39773-6/SO-2018, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 2. 6. 2020, č. j. 57 A 83/2018 - 88,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalobce ne m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalované se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] V záhlaví citovaným rozhodnutím žalovaná zamítla odvolání žalobce a potvrdila
rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky, ze dne 14. 2. 2018,
č. j. OAM-19206-59/DP-2014, kterým byla zamítnuta žádost žalobce o povolení
k dlouhodobému pobytu na území České republiky za účelem společného soužití rodiny podle
§46 odst. 3 s odkazem na §56 odst. 1 písm. g) a §9 odst. 1 písm. h) zákona č. 326/1999 Sb.,
o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), neboť existuje důvodné nebezpečí, že by žalobce
mohl závažným způsobem narušit veřejný pořádek.
[2] Napadené rozhodnutí žalované zrušil Krajský soud v Plzni (dále jen „krajský soud“)
rozsudkem ze dne 23. 7. 2019, č. j. 57 A 83/2018 - 44, neboť dospěl k závěru, že informace
opatřené správními orgány nedostojí požadavkům věrohodnosti, přesvědčivosti a relevance
ve vztahu k předmětu správního řízení. Krajský soud v tomto rozsudku uzavřel, že správní
orgány musí do utajované části spisu založit konkrétní výsledky operativně pátrací činnosti
týkající se osoby žalobce, z nichž vycházejí úvahy zpracovatele utajované informace,
což konkrétně znamená předložit nikoliv pouze úřední záznam o obsahu odposlechů,
ale samotný záznam telekomunikačního provozu, v případě sledování pak obrazový a zvukový
záznam dané činnosti, s nimiž se bude moci soud seznámit nezprostředkovaně. Tento závěr
však korigoval Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 12. 3. 2020, č. j. 2 Azs 259/2019 - 28,
podle něhož jsou informace obsažené v utajované části správního spisu z pohledu požadavků
na přesvědčivost, přesnost a věrohodnost dostačující. Tyto informace sice nejsou konkrétními
důkazy z trestních řízení vedených proti jiným osobám, v nichž byla zachycena i činnost žalobce,
nýbrž se jedná o metainformace o obsahu (reprodukci obsahu) konkrétních důkazů z trestních
řízení, které však vytvářejí plastický, dlouhodobý a poměrně ucelený obraz toho, jaké kontakty
a činnosti žalobce od roku 2011 udržuje a rozvíjí vůči kriminálnímu prostředí. Nejvyšší správní
soud proto v předchozím rozsudku konstatoval, že považuje závěr žalované o tom, že pobyt
žalobce na území není v zájmu ČR, za dostatečně podložený a zákonný, a s ohledem
na to rozsudek krajského soudu zrušil.
[3] Krajský soud, vázán tímto právním názorem, žalobu nyní napadeným rozsudkem zamítl.
Konstatoval, že utajované informace odůvodňují závěr, že pobyt žalobce není v zájmu ČR,
a neakceptoval žalobcovu námitku, že se správní orgány nedostatečně zabývaly přiměřeností
dopadu rozhodnutí do jeho soukromého a rodinného života. Krajský soud odkázal na str. 7 – 8
odůvodnění rozhodnutí správního orgánu I. stupně, které obsahují rozsáhlou argumentaci
rozebírající osobní a rodinné poměry žalobce a jeho rodiny. Krajský soud se ztotožnil se závěry
správních orgánů i po věcné stránce, totiž že zamítnutí žádosti o prodloužení dlouhodobého
pobytu nepředstavuje nepřiměřený zásah do soukromého a rodinného života žalobce.
Při posouzení této otázky je třeba vycházet z primárního závěru, že pobyt žalobce není v zájmu
ČR, a tuto skutečnost poměřovat intenzitou vazeb žalobce na území. Krajský soud neshledal
žádný faktor, který by převážil nad zájmem ČR, a to ani ve skutečnosti, že nezletilé děti žalobce
dlouhodobě pobývají v ČR a vytvořily si zde sociální vazby a zázemí. Podle krajského soudu
se jejich situace nikterak neliší od jiných běžně posuzovaných případů, v nichž žadateli není
uděleno či prodlouženo pobytové oprávnění a musí se vrátit do země původu. Proto ani nebylo
nutné provádět výslech členů žalobcovy rodiny. Pokud měl žalobce za to, že existuje výjimečná
okolnost, která by byla způsobilá zpochybnit závěr správních orgánů (například nemožnost vrátit
se na území Ruské federace, zdravotní problémy apod.), bylo na něm, aby ji tvrdil. Česká
republika nijak nemíní zasahovat do situace dětí a manželky žalobce, kteří zde mohou nadále
setrvat. Jediné, co zasáhne do chodu rodiny, je odchod žalobce; tato skutečnost však není
přičitatelná státu a jeho orgánům, nýbrž výlučně žalobci samotnému. K narušení pobytu ostatních
členů žalobcovy rodiny pak nedojde ani po stránce ekonomické, neboť jeho manželka je společně
se žalobcem statutárním orgánem obchodní společnosti a má zajištěn stabilní příjem. Krajský
soud proto považoval rozhodnutí správních orgánů za přiměřená z pohledu práva na ochranu
soukromého a rodinného života.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalované
[4] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností,
s níž spojil i návrh na přiznání odkladného účinku. Kasační stížnost založil na důvodech podle
§103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Stěžovatel namítá, že krajský soud měl napadené rozhodnutí
zrušit pro vady správního řízení, neboť skutková podstata, z níž správní orgány vycházely, nemá
oporu ve spisech, a současně byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správními orgány.
Napadený rozsudek je podle stěžovatele také nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů
a nezákonný z důvodu nesprávného posouzení právní otázky soudem.
[5] Konkrétně se stěžovatel domnívá, že jak správní orgány, tak soud vycházely
z nedostatečně zjištěného skutkového stavu, pokud jde o posouzení jeho rodinných
a soukromých poměrů. Správní orgány obou stupňů vycházely toliko z informací v Cizineckém
informačním systému, aniž by se důkladněji zabývaly zájmy nezletilých dětí stěžovatele.
Proto závěry, k nimž správní orgány dospěly, nemají oporu ve spise. Takto nedostatečně zjištěný
skutkový stav vzal krajský soud za svůj, když konstatoval, že situace stěžovatele se neliší od jiných
běžně posuzovaných případů a že nebylo třeba provádět výslech členů rodiny. Krajský soud
tak v napadeném rozsudku nedostatečně zjištěný skutkový stav převzal a zatížil rozsudek
nepřezkoumatelností. Se závěrem krajského soudu navíc stěžovatel nesouhlasí, neboť soud zcela
opomněl, že podle čl. 12 Úmluvy o právech dítěte jsou smluvní státy povinny zabezpečit dítěti,
které je schopno formulovat své vlastní názory, právo tyto názory svobodně vyjadřovat ve všech
záležitostech, které se jej dotýkají. Za tím účelem se dítěti poskytne možnost, aby bylo vyslyšeno
v každém soudním nebo správním řízení, které se jej dotýká. Tento článek je pak podle
stěžovatele úzce spjat s čl. 3 Úmluvy o právech dítěte, který zakotvuje nejlepší zájem dítěte
jako jeden ze základních principů právní ochrany dětí. Stěžovatel v této souvislosti odkázal
na judikaturu Ústavního soudu a Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“), podle
níž musí být názor dítěte vnímán jako zásadní vodítko při hledání jeho nejlepšího zájmu a dítěti
musí být umožněno účastnit se jednání a vyjádřit se k věci (nález Ústavního soudu ze dne
9. 10. 2019, sp. zn. IV. ÚS 1002/19), resp. s ohledem na čl. 12 Úmluvy o právech dítěte se jeho
požadavky uplatní v jakýchkoli soudních nebo správních řízeních, která se dotýkají práv dětí
chráněných čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (rozsudek ESLP ze dne
2. 2. 2016, M. a M. proti Chorvatsku, stížnost č. 10161/13). Stěžovatel odkázal i na další
judikaturu ESLP, podle níž platí, že veškerá rozhodnutí týkající se dětí musí v první řadě
zohledňovat jejich nejlepší zájmy (rozsudek ze dne 6. 7. 2010, Neulinger a Shuruk proti
Švýcarsku, stížnost č. 41615/07, nebo rozsudek ze dne 8. 11. 2016, El Ghatet proti Švýcarsku,
stížnost č. 56971/10), a podle níž při posouzení postupu státních orgánů ve světle čl. 8 Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) je potřeba zohlednit situaci
všech členů rodiny, neboť ochrana stanovená tímto ustanovením míří na celou rodinu (rozsudek
ze dne 3. 10. 2014, Jeunesse proti Nizozemsku, stížnost č. 12738/10).
[6] Dále stěžovatel připomněl, že podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
16. 3. 2020, č. j. 5 Azs 404/2019 - 28, „ESLP se pečlivě zabývá situací nezletilých dětí; bere v úvahu též
věk dítěte, konkrétní okolnosti, za kterých dítě pobývá ve státě původu, a míru závislosti na péči rodičů. Nejlepší
zájem dítěte pak neznamená, že je třeba přijmout všechny děti, kterým by se lépe žilo ve smluvním státě Úmluvy,
nicméně je třeba ho považovat za středobod úvah a přiznat tomuto zájmu rozhodující význam. Rozpor s čl. 8
Úmluvy nastane za situace, kdy odůvodnění vnitrostátních rozhodnutí jsou nedostatečná a neobsahují posouzení
protichůdných zájmů.“ Jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2020,
č. j. 5 Azs 343/2019 - 37, „správní orgány musí zájem dítěte nejprve definovat […] tomu však musí odpovídat
konkrétní skutková zjištění“.
[7] Ohledně povinnosti zohlednit nejlepší zájmy dítěte odkázal stěžovatel i na směrnici Rady
2003/86/ES ze dne 22. 9. 2003 o právu na sloučení rodiny (dále jen „směrnice“), konkrétně
na čl. 5 odst. 5 směrnice, který výslovně požaduje, aby při posuzování žádosti členské státy dbaly
na to, aby byl brán náležitý ohled na nejlepší zájmy nezletilých dětí. Tento požadavek
je pak imanentně obsažen v čl. 17 směrnice, dle něhož členské státy berou náležitě v úvahu
povahu a pevnost rodinných vztahů dotyčné osoby a dobu trvání jejího pobytu v členském státě,
jakož i existenci rodinných, kulturních a sociálních vazeb se zemí původu v případě, že žádost
zamítnou. Článek 6 směrnice dále stanoví povinnost, aby členské státy při zamítnutí žádosti
o vstup a pobyt rodinných příslušníků z důvodu veřejného pořádku braly v úvahu rodinné,
kulturní a sociální vazby, tedy i nejlepší zájmy dítěte, jak ostatně vyplývá z bodu 2 preambule
směrnice, kdy směrnice ctí základní práva a řídí se zásadami uznanými zejména v čl. 8 Evropské
úmluvy a v Listině základních práv EU. Důležitost zohlednění nejlepšího zájmu dětí taktéž
aproboval Soudní dvůr v rozsudku ze dne 27. 6. 2006, C-540/03, a ze dne 8. 5. 2018, C-82/16.
[8] Ze závěrů Soudního dvora mimo jiné vychází i judikatura Nejvyššího správního soudu,
podle níž „zásah do rodinného života cizince a jeho rodinných příslušníků v důsledku nepovolení dlouhodobého
pobytu za účelem společného soužití rodiny lze v tomto směru srovnávat se zásahem do rodinného života a práva
na volný pohyb v důsledku vyhoštění občana Evropské unie“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 19. 4. 2012, č. j. 7 As 6/2012 - 29).
[9] Podle stěžovatele nelze shora uvedeným požadavkům dostát jinak, než že je nutné
zohlednit situaci všech členů rodiny. To však nelze učinit bez dostatečně a průkazně zjištěného
skutkového stavu. Stěžovatel je názoru, že toho lze dosáhnout pouze výslechem členů
stěžovatelovy rodiny, resp. jeho nezletilých dětí, tedy A. M., G. M., a T. M.
[10] Pokud se však krajský soud bez další skutkové a právní argumentace ztotožnil
s nedostatečným odůvodněním rozhodnutí správních orgánů, založil nepřezkoumatelnost
napadeného rozsudku pro nedostatek důvodů (rozsudek ze dne 11. 3. 2004, č. j. 1 Afs 3/2003,
č. 327/2004 Sb. NSS).
[11] Stěžovatel dále uvedl, že bez ohledu na námitku nedostatečně zjištěného skutkového
stavu a nepřezkoumatelnosti se neztotožňuje ani s právním hodnocením krajského soudu
po věcné stránce, neboť má za to, že rozhodnutí žalované představuje nepřiměřený zásah
do soukromého a rodinného života. Připomněl, že podle judikatury Nejvyššího správního soudu
je povinností správních orgánů zvážit přiměřenost dopadu rozhodnutí do práv garantovaných
čl. 8 Úmluvy, přičemž tato povinnost vyplývá přímo z Úmluvy (rozsudek ze dne 14. 3. 2018,
č. j. 6 Azs 422/2017 - 29). Článek 8 Úmluvy je přímo aplikovatelný a má přednost před zákonem,
což znamená, že pokud stěžovatel v daném řízení namítá nepřiměřenost zásahu do soukromého
a rodinného života a porušení čl. 8 Úmluvy, správní orgán se s touto námitkou musí vypořádat
bez ohledu na to, zda zákon o pobytu cizinců v daném řízení vyžaduje nebo nevyžaduje
posouzení přiměřenosti (viz §174a zákona o pobytu cizinců). Podle stěžovatele je pak třeba
vycházet přímo z judikatury ESLP, která stanovuje pro posouzení přiměřenosti celou řadu kritérií
(povaha a závažnost trestného činu, délka pobytu v hostitelské zemi, doba od spáchání trestného
činu a chování stěžovatele během ní, státní občanství různých dotčených osob, rodinná situace
stěžovatele, zejména doba trvání manželství, jakož i ostatní okolnosti svědčící o existenci
skutečného rodinného života, otázka, zda manžel stěžovatele při vzniku rodinného pouta věděl
o trestné činnosti stěžovatele, otázka, zda z manželství vzešly děti, jejich věk, závažnost obtíží,
kterým by manžel stěžovatele čelil v domovské zemi, zájem a blaho dětí, zejména s ohledem
na obtíže, kterým by čelily v domovské zemi, pevnost rodinných, sociálních a kulturních vazeb
s hostitelskou a domovskou zemí, případně další konkrétní okolnosti, například medicínské
aspekty nebo dočasnou či trvalou povahu zákazu vstupu atd.). Tato hlediska je pak třeba
dle stěžovatele hodnotit ve vzájemné souvislosti a porovnat zájmy jednotlivce na pobytu v dané
zemi s opačnými zájmy státu (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2016,
č. j. 6 Azs 249/2015 - 32). To samé se týká nejlepšího zájmu dítěte, který má být dokonce
středobodem rozhodování o všech otázkách, které se nezletilého dítěte dotýkají (rozsudek ze dne
12. 6. 2020, č. j. 5 Azs 343/2019 - 37).
[12] Ve světle těchto požadavků nelze podle stěžovatele přisvědčit názoru krajského soudu,
že „při posouzení otázky přiměřenosti je třeba vycházet z primárního závěru, že pobyt žalobce není v zájmu
České republiky, a tuto skutečnost poměřovat s intenzitou vazeb žalobce na území“. Naopak, v případech
týkajících se dětí hrají při posuzování přiměřenosti zásahu do rodinného života zcela zásadní roli
jejich nejlepší zájmy. Tomuto zájmu je dle stěžovatele nezbytné přiznat rozhodující význam
a je třeba ho považovat za středobod všech úvah. Správní orgány a krajský soud však dospěly
k závěru, že pobyt stěžovatele není v zájmu ČR, aniž by přitom skutečně učinily středobodem
svého uvažování zájem stěžovatelových dětí a přiznaly tomuto zájmu rozhodující význam. Navíc
skutečnost, že soud vzal nejlepší zájem dítěte v úvahu a opravdu se jím zabýval, musí být podle
nálezu Ústavního soudu ze dne 14. 4. 2020, sp. zn. IV. ÚS 950/19, materiálně obsažena
v odůvodnění.
[13] Nad rámec toho stěžovatel namítl, že úvaha o opuštění území ČR s celou rodinou
a odcestování do domovského státu je zcela nepřípustná a představuje flagrantní porušení čl. 8
Úmluvy, zejména nezohledňuje blaho dětí, a to s ohledem na obtíže, kterým by čelily v domovské
zemi. Ze skutečnosti, že děti mají občanství Ruské federace, nelze bez dalšího usuzovat,
že stěžovatel má společně s celou rodinou možnost adekvátním způsobem rozvíjet rodinný život
na území Ruské federace. Pokud by došlo k přenesení rodinného života do domovského státu,
byly by stěžovatelovy děti vytrženy z dosavadního života na území ČR, a byly by nuceny
se přizpůsobit zcela jinému sociálnímu a kulturnímu prostředí.
[14] Podle stěžovatele nebylo přesvědčivě prokázáno, že zásah byl přiměřený sledovanému
účelu a byl odůvodněn naléhavou společenskou potřebou (rozsudek ze dne 16. 3. 2020,
č. j. 5 Azs 404/2019 - 28), proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek
a společně s ním i rozhodnutí žalované.
[15] Žalovaná ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že se se závěry napadeného
rozsudku plně ztotožňuje, a dále odkázala na své rozhodnutí, v němž jsou uvedena konkrétní
tvrzení a stěžovatelovy námitky vypořádány. S ohledem na to navrhla, aby Nejvyšší správní soud
kasační stížnost zamítl.
III.Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[16] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla
podána včas a osobou oprávněnou. S ohledem na to, že se v této věci jedná o opakovanou
kasační stížnost proti rozsudku, jímž krajský soud rozhodl znovu poté, co byl jeho předchozí
rozsudek zrušen Nejvyšším správním soudem, zkoumal také její přípustnost. Kasační stížnost
je podle §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. nepřípustná proti rozhodnutí, jímž soud znovu rozhodl poté,
kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem; to neplatí, je-li jako důvod kasační
stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu.
[17] Krajský soud se v předcházejícím rozsudku zabýval toliko tím, zda utajované informace,
které byly podkladem pro správní rozhodnutí, obstojí z pohledu jejich věrohodnosti,
přesvědčivosti a relevance ve vztahu k předmětu správního řízení a zda z nich lze učinit závěr
o tom, že pobyt stěžovatele na území není v zájmu ČR. Na posouzení této otázky se ke kasační
stížnosti žalované omezil také přezkum Nejvyšším správním soudem. Přiměřenost dopadů
správních rozhodnutí do práva na soukromý a rodinný život stěžovatele proto hodnotil krajský
soud poprvé až v nyní napadeném rozsudku. S ohledem na to je kasační stížnost stěžovatele,
jejímž předmětem jsou námitky směřující výlučně k posouzení této otázky, přípustná.
[18] Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Po takto provedeném řízení
dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[19] Stěžovatel založil kasační stížnost na důvodech uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b) a d)
s. ř. s., tedy na nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem,
na nepřezkoumatelnosti správních rozhodnutí, jakož i napadeného rozsudku správního soudu.
Jedinou a společnou námitkou, která se prolíná všemi uplatněnými body kasační stížnosti,
je nesouhlas stěžovatele s posouzením přiměřenosti dopadů rozhodnutí o nepovolení
prodloužení dlouhodobého pobytu do práva na soukromý a rodinný život, resp. nezohlednění
nejlepšího zájmu jeho nezletilých dětí. S ohledem na to posoudil Nejvyšší správní soud tuto
námitku, byť uplatněnou v rámci několika důvodů kasační stížnosti, v jednom celku.
[20] Stěžovatel konkrétně namítá, že správní orgány se nedostatečně vypořádaly s přiměřeností
dopadů rozhodnutí do soukromého a rodinného života, tj. že jejich rozhodnutí jsou
nepřezkoumatelná, a pokud jejich závěry krajský soud akceptoval, pak zatížil stejnou vadou také
napadený rozsudek. Vedle toho stěžovatel namítl, že samotné hodnocení přiměřenosti
je založeno na nesprávném právním posouzení, neboť ochrana soukromého a rodinného života
a zohlednění nejlepšího zájmu nezletilých dětí měly převážit nad závěrem o tom, že stěžovatelův
pobyt na území není v zájmu ČR.
[21] Správní orgány zamítly stěžovatelovu žádost o povolení k dlouhodobému pobytu
na území České republiky za účelem společného soužití rodiny podle §46 odst. 3 ve spojení
s §56 odst. 1 písm. g) a §9 odst. 1 písm. h) zákona o pobytu cizinců.
[22] S ohledem na výše uvedené proto bylo povinností správních orgánů zkoumat přiměřenost
důsledků rozhodnutí ve vztahu k důvodům neudělení dlouhodobého pobytu, zejména
přiměřenost dopadů do soukromého a rodinného života. Tato povinnost je dána skutečností,
že cizinec si v průběhu předchozího dlouhodobého pobytu (uděleného za účelem podnikání)
vytvořil na území ČR celou řadu ekonomických, společenských, kulturních, ale i rodinných vazeb
různé intenzity, které mohou být neprodloužením pobytu narušeny i zcela omezeny.
Zákonodárce proto v těchto případech přímo zavázal správní orgány povinností posuzovat
přiměřenost těchto omezení ve vztahu k právu na ochranu soukromého a rodinného života, která
jinak plyne z přímo aplikovatelného čl. 8 odst. 2 Úmluvy. I kdyby zákonodárce tuto povinnost
nestanovil výslovně, plynula by přímo z čl. 8 Úmluvy v případě, že by žadatel tuto otázku vznesl
a nepřiměřenost v řízení namítl (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2020,
č. j. 10 Azs 256/2019 - 39). Na druhou stranu je nutné připomenout, že čl. 8 Úmluvy negarantuje
cizincům právo vstupovat a pobývat na území státu a nedává jim ani právo, aby získali konkrétní
typ pobytového oprávnění. Představuje pouze určitou garanci a korektiv toho, že při rozhodování
o pobytovém oprávnění či dokonce přímo vyhoštění cizince bude brán v kontextu všech
posuzovaných zájmů také přiměřený zřetel na existující osobní a rodinné vazby cizince.
[23] V tomto případě je mimo jakoukoliv pochybnost, že správní orgány byly při svém
rozhodování povinny vážit přiměřenost dopadů rozhodnutí do soukromého a rodinného života
stěžovatele. Nejvyšší správní soud však ve své judikatuře již také konstatoval, že při posuzování
přiměřenosti dopadů není nutné výslovně hodnotit všechna kritéria uvedená v §174a zákona
o pobytu cizinců, ale je třeba výslovně zohlednit pouze důvody, které jsou v daném případě
specifické a vyplývají z průběhu řízení (viz rozsudek ze dne 4. 4. 2019, č. j. 9 Azs 72/2019 - 37,
nebo ze dne 14. 3. 2019, č. j. 7 Azs 554/2018 - 36). Míra a intenzita poměřování těchto zájmů
s právem na soukromý a rodinný život je pak přímo odvislá od množství a kvality informací,
které má správní orgán k dispozici.
[24] V této souvislosti ovšem také platí, že břemeno tvrzení tíží primárně žadatele o konkrétní
pobytové oprávnění - je to totiž sám žadatel, kdo disponuje relevantními informacemi ze svého
soukromého a rodinného života a kdo nejlépe může vylíčit specifika svého soukromého
a rodinného života do té míry, aby mohla být položena „na misku vah“ proti veřejným zájmům,
které případně naopak brání udělení pobytového oprávnění. Jde o informace z jeho vlastní
soukromé až intimní sféry (pokud by šlo například o informace týkající se zdravotního stavu
žadatele a příslušníků jeho rodiny), jejichž sdělení závisí výlučně na vůli žadatele. Jinak řečeno,
je to primárně žadatel, kdo má povinnost správnímu orgánu uvést informace ze svého
soukromého a rodinného života, o nichž se domnívá, že jsou pro posouzení věci relevantní a byly
by případně způsobilé převážit nad jinými zájmy a hledisky. Teprve v případě, že by měl správní
orgán o těchto informacích pochybnosti, nebo by nastala potřeba jejich doplnění, lze vyžadovat
odpovídající procesní aktivitu po správním orgánu. Ostatně tuto skutečnost reflektoval
zákonodárce v novele zákona o pobytu cizinců č. 222/2017 Sb., když do §174a zákona vložil
ustanovení, podle něhož je účastník řízení povinen v rámci řízení poskytnout ministerstvu veškeré
relevantní informace potřebné k posouzení přiměřenosti vydaného rozhodnutí. Ačkoliv toto ustanovení
nemohlo být ve věci stěžovatele formálně aplikováno s ohledem na to, že správní orgány měly
v řízení postupovat podle předchozího znění zákona, není důvodu, proč by toto pravidlo nemělo
platit jakožto obecná zásada v rámci rozložení břemene tvrzení. Správní orgán je sice vázán
povinností zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti (§3 správního řádu),
to však neznamená, že jsou správní orgány povinny při rozhodování o pobytovém oprávnění
samy, bez toho, že by sám žadatel uváděl informace o svém soukromém a rodinném životě, které
jsou pro posouzení jeho žádosti relevantní, zjišťovat a pátrat po podrobnostech a specifikách
žadatelova soukromí, která by případně převážila nad důvodem pro neudělení pobytového
oprávnění. Jak již Nejvyšší správní soud uvedl, tato povinnost musí primárně tížit samotného
žadatele. V této souvislosti lze také odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 3. 2019, č. j. 1 Azs 367/2018 - 34, podle něhož není povinností správních orgánů vyzývat
žadatele k doplnění dalších konkrétnějších sdělení, pokud v řízení o zrušení povolení k trvalému
pobytu bezpečně zjistily z jim dostupných podkladů osobní a rodinnou situaci cizince a cizinec
ohledně těchto zjištění nic nenamítal.
[25] Ostatně stěžovatel takové informace, které by podle něj byly způsobilé zvrátit rozhodnutí
správních orgánů a k nimž měly tyto orgány přihlížet, neuvedl ani v žalobě a nyní ani v řízení
o kasační stížnosti. Stěžovatel se tak sice dovolává nedostatečně zjištěného skutkového stavu,
ale nijak nekonkretizuje, v čem tato nedostatečnost spočívá, tedy co považuje ze svého
soukromého a rodinného života za natolik významné, že ve světle těchto skutečností musí
ustoupit veřejný zájem na tom, aby stěžovatel dále dlouhodobě nepobýval na území ČR.
[26] To samé platí o stěžovatelově argumentu nejlepším zájmem dítěte, neboť stěžovatel nikdy
sám neupřesnil, jak konkrétně vypadá rodinné a rodičovské zázemí, které svým třem nezletilým
dětem poskytuje, a jak dalece by se tohoto zázemí dotklo jejich případné osobní odloučení.
Stěžovateli lze přisvědčit v tom, že nejlepší zájem (resp. blaho) dítěte je zájmem, který v rámci
posuzování proporcionality zásahu do soukromého a rodinného života hodnotí i judikatura
ESLP, a současně, že jde o hodnotu, která musí být dle čl. 3 Úmluvy o právech dítěte předním
hlediskem při jakékoli činnosti týkající se dětí, ať už uskutečňované veřejnými nebo soukromými
zařízeními sociální péče, soudy, správními nebo zákonodárnými orgány.
[27] Relevantní soudní judikatura však nestanovuje absolutní převahu nejlepšího zájmu dítěte
za všech okolností. Naopak jak judikatura ESLP, tak Ústavního soudu jej vnímá opět jako příkaz
k vyvažování různých protichůdných zájmů, resp. nedávná judikatura Ústavního soudu zavedla
jistou kategorizaci různých řízení podle intenzity působení nejlepšího zájmu dítěte (nález ze dne
14. 4. 2020, sp. zn. IV. ÚS 950/19). První kategorií jsou řízení, v nichž se přímo rozhoduje
o úpravě práv a povinností dítěte právě jakožto dítěte (řízení o péči o dítě a styku s ním). Další
jsou řízení, jejichž účelem je upravit práva a povinnosti dítěte, aniž by se dotýkala statusu dítěte
(řízení o soukromoprávních závazcích). Konečně třetí kategorií jsou řízení, jejichž účelem není
přímo zasáhnout do právního postavení dítěte, ale která mají na dítě zprostředkovaný právní
dopad. V těchto kategoriích se pak nejlepší zájem dítěte projevuje různou intenzitou od předního
a rozhodujícího kritéria až po „prosté“ vážení s dalšími hodnotami a zájmy. Nyní projednávaná
věc spadá i podle Ústavního soudu do posledně zmíněné kategorie řízení, v němž je zájem dítěte
pouze jedním z mnoha kritérií. I v tomto případě však platí, že intenzita či „hloubka“ tohoto
vážení se primárně odvíjí od informací, které správním orgánům poskytne sám žadatel. Intenzitě
dopadu rozhodnutí do práv dítěte nepochybně odpovídá nejen způsob vážení nejlepšího zájmu
dítěte, ale i povinnost respektovat tzv. participativní práva dítěte, tj. právo dítěte být účastno
příslušného řízení a mít možnost se v něm přímo vyjadřovat. Tato povinnost je nejintenzivnější
v první kategorii řízení; v řízení, v němž se rozhoduje nynější věc stěžovatele, by bylo nutno
vyžadovat takové postavení jeho nezletilých dětí, včetně například jejich výslechu, pokud
by stěžovatel uváděl podrobnosti z rodinného života dětí, které by bylo třeba dále ověřit.
Stěžovatel však v průběhu správního řízení neuvedl žádná specifika svého rodičovského vztahu
k nezletilým dětem, proto se nelze podivovat nad tím, že správní orgány při posuzování
přiměřenosti vycházely pouze z toho, že děti dlouhodobě pobývají na území ČR, kde si vytvořily
sociální vazby a zázemí, navštěvují na denní bázi školy atd. Pokud by existovaly nějaké specifické
okolnosti rodičovského vztahu mezi stěžovatelem a jeho dětmi (například potřeba nějaké
nadstandardní péče o děti z jeho strany), měl stěžovatel nejprve sám tyto informace v průběhu
řízení uvést, aby se jimi mohly správní orgány dále zabývat.
[28] Ať už proto byla pasivita stěžovatele, pokud jde o konkrétní tvrzení týkající se jeho
soukromého a rodinného života, způsobena tím, že fakticky neexistují žádná specifika, která
by stěžovatel mohl před správním orgánem tvrdit (kromě správním orgánům známých
skutečností, že má 3 nezletilé děti, které zde žijí ve společné domácnosti s manželkou stěžovatele
a vykonávají školní docházku), nebo byla motivována určitou procesní strategií, kterou stěžovatel
v řízení zvolil, například s cílem oddálit konečné rozhodnutí o jeho žádosti, nemůže být nyní
přičítána k tíži správních orgánů a nemůže z ní být vyvozována nepřezkoumatelnost jejich
rozhodnutí. S ohledem na tuto výše popsanou pasivitu stěžovatele proto považoval Nejvyšší
správní soud podklady, které byly předmětem posuzování správních orgánů, jakož i posléze
krajského soudu, pro hodnocení přiměřenosti za dostačující. Neshledal proto důvodnou námitku,
že by správní rozhodnutí a napadený rozsudek byly nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
[29] Pokud pak jde o vlastní posouzení přiměřenosti, lze dát stěžovateli za pravdu v tom,
že správní orgány a soudy s ohledem na to, že §174a zákona o pobytu cizinců je v podstatě
zákonnou implementací čl. 8 Úmluvy zpravidla vycházejí z kritérií vyplývajících z judikatury
ESLP, která je třeba posoudit ve vzájemné souvislosti (s ohledem na to, že stěžovatel tato kritéria
věrně reprodukoval v kasační stížnosti, Nejvyšší správní soud nepovažuje za nezbytné je znovu
opakovat). Jak již Nejvyšší správní soud uvedl, tato kritéria však lze při posouzení přiměřenosti
zohlednit pouze tehdy, pokud v řízení vyjdou najevo a jsou pro daný případ relevantní, a to právě
z důvodu uplatnění výše uvedené povinnosti žadatele, aby sám tvrdil specifika svého soukromého
a rodinného života. Rozsah a kvalita těchto informací pak přirozeně ovlivňují „hloubku“,
s níž správní orgán posoudí přiměřenost zásahu.
[30] Posouzení přiměřenosti je tak vždy otázkou hodnocení konkrétních okolností toho
kterého případu, jakékoliv srovnávání či zobecnění napříč skutkově a právně odlišnými případy
je vždy zavádějící. Nejvyšší správní soud má proto za to, že četná judikatura, na niž stěžovatel
ve své kasační stížnosti odkazuje, není jeho věci zcela přiléhavá buď proto, že se týká jiné
kategorie řízení (například v odkazovaném nálezu Ústavního soudu ze dne 9. 10. 2019,
sp. zn. IV. ÚS 1002/19, šlo o řízení, jehož předmětem byla přímo práva a povinnosti nezletilého
dítěte, neboť se jednalo o řízení o návrhu na změnu příjmení nezletilého), nebo je založena
na odlišných skutkových okolnostech (v rozsudku ESLP ze dne 2. 2. 2016, M. a M. proti
Chorvatsku bylo ve hře posouzení výchovných poměrů a násilí páchaného rodičem na nezletilém
dítěti, rozsudek ze dne 6. 7. 2010, Neulinger a Shuruk proti Švýcarsku, se týkal posouzení
výchovného prostředí v kontextu mezinárodního únosu dítěte jedním z rodičů, v případě
posuzovaném v rozsudku ze dne 3. 10. 2014, Jeunesse proti Nizozemsku, pak byla mimo jiné
podstatná skutečnost, že vyhošťovaná stěžovatelka denně pečovala o nezletilé děti, a v rozsudku
ze dne 8. 11. 2016, El Ghatet proti Švýcarsku, pak šlo o rozhodování o pobytovém oprávnění
přímo pro dítě za účelem sloučení rodiny). Jak již soud uvedl, taková specifika se v případě
stěžovatelovy věci nevyskytují, resp. nevyšla v řízení najevo.
[31] Ani stěžovatelem odkazovaná směrnice a z ní vycházející judikatura Soudního dvora
Evropské unie závěry krajského soudu a správních orgánů ve věci stěžovatele nemohou zvrátit,
neboť vychází z odlišných skutkových okolností. Sama směrnice navíc v čl. 14 preambule
výslovně uvádí, že sloučení rodiny může být zamítnuto z řádně doložených důvodů. Zejména osoba, která
usiluje o to, aby jí bylo povoleno sloučení rodiny, nesmí představovat hrozbu pro veřejný pořádek nebo veřejnou
bezpečnost. Právě tato situace v nyní posuzovaném případě nastala. Směrnice tedy ve svých
důvodech dává jasně najevo, že bezpečnostní hlediska mají mimořádně vysokou prioritu
při úvaze o postavení cizince. Správní orgány i krajský soud tak nepostupovaly v rozporu
s unijním právem.
[32] Nejvyšší správní soud má proto za to, že posouzení přiměřenosti vyhovělo nárokům
kladeným na poměřování protichůdných zájmů, konkrétně zájmu státu na ochraně bezpečnosti
a předcházení kriminality na straně jedné a práva na ochranu soukromí a rodinného života
stěžovatele a příslušníků jeho rodiny na straně druhé. Závěr, že pobyt stěžovatele na území není
v zájmu ČR, vyplynul z obsahu utajovaných informací. Nejvyšší správní soud jej v předchozím
rozsudku aproboval jako věcně správný a zákonný. Jde o východisko, které vstupuje
do poměřování s dalšími protichůdnými právy, zájmy a hodnotami; v tomto smyslu Nejvyšší
správní soud (na rozdíl od stěžovatele) rozumí konstatování krajského soudu, že „při posouzení
otázky přiměřenosti je nezbytné vycházet z primárního závěru […], tj. že pobyt žalobce není v zájmu ČR“.
Jedná se o závěr prvotní (slovy krajského soudu primární), který může být ovlivněn pouze tím,
pokud nad zájmem státu, který se odráží v tomto dílčím závěru, převáží právo na ochranu
soukromého a rodinného života, jehož součástí je i posouzení nejlepšího zájmu dítěte.
[33] Nejvyšší správní soud má ve shodě s krajským soudem za to, že správní orgány svým
povinnostem při posuzování přiměřenosti dopadu rozhodnutí dostály. Zohlednily kritéria
a skutečnosti, které vyšly v řízení najevo, podřadily je obecnějším protichůdným zájmům
a právům a posoudily je v jejich vzájemné souvislosti. Jak již uvedl krajský soud, zejména
rozhodnutí správního orgánu I. stupně obsahuje poměrně rozsáhlé posouzení vztahu mezi
zájmem státu a právem stěžovatele a jeho rodinných příslušníků na ochranu soukromého
a rodinného života. Nejvyšší správní soud se s tímto hodnocením ztotožňuje. Stěžovatel dosud
rozvíjí svůj rodinný život s manželkou a třemi nezletilými dětmi, které všechny mají již v ČR
povolen trvalý pobyt, a v ČR tak mohou nadále setrvat v péči své matky. Manželka stěžovatele
je rovněž společnicí a jednatelkou obchodní společnosti, v níž podniká stěžovatel, takže rodina
v ČR nezůstane bez příjmů.
[34] Nejvyšší správní soud si je vědom své nedávné judikatury, na niž stěžovatel poukazuje,
a která se týká povinnosti správních orgánů při posuzování přiměřenosti dopadu rozhodnutí
zvažovat, jak se toto rozhodnutí dotkne nezletilých dětí cizince, tj. vážit již zmíněný nejlepší
zájem dítěte (rozsudek ze dne 16. 3. 2020, č. j. 5 Azs 404/2019 - 28, nebo rozsudek ze dne
12. 6. 2020, č. j. 5 Azs 343/2019 - 37). Tato judikatura však nejlepší zájem dítěte neabsolutizuje
a nevylučuje, aby při posouzení individuálních okolností věci nemohl převážit jiný konkurující
zájem (rozsudek ze dne 29. 5. 2020, č. j. 5 Azs 220/2019 - 33). Nejvyšší správní soud má za to,
že i v této věci byly poměry nezletilých dětí s ohledem na informace, které měly správní orgány
k dispozici, váženy dostatečně (byť úvaha o tom, že děti mohou nadále rozvíjet svůj rodinný
život v ČR s matkou, není ve správních rozhodnutích spojena výslovně s konceptem nejlepšího
zájmu dítěte, avšak je zřejmé, že zájem dětí byl brán ve vztahu k dalším konkurujícím zájmům
v potaz). Samozřejmě se lze domnívat, že nejlepším zájmem nezletilých dětí je žít v harmonickém
rodinném prostředí s oběma rodiči, avšak omezení, které pro poměry nezletilých dětí plyne
z rozhodnutí neudělit stěžovateli dlouhodobý pobyt (nemožnost osobního styku a péče o děti
na území ČR ze strany stěžovatele), je přiměřeným důsledkem posouzení jednání samotného
stěžovatele a nezbytnosti prosadit převažující veřejný zájem. Jak již soud uvedl, stěžovatel v řízení
netvrdil žádná specifika rodinného života a „běžných“ zájmů dětí být osobně vychovávány
oběma rodiči, která by případně bylo třeba brát v úvahu a která by mohla převážit zájem státu
na tom, aby stěžovatel nepobýval na jeho území. S ohledem na to shledal Nejvyšší správní soud
nedůvodnou i námitku nesprávného posouzení právní otázky.
IV. Závěr a náklady řízení
[35] Na základě výše uvedeného dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a s ohledem na to ji podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
[36] Stěžovatel připojil ke kasační stížnosti návrh na přiznání odkladného účinku. O tomto
návrhu soud nerozhodoval, jelikož odkladný účinek působí jen do skončení řízení před soudem
a soud rozhodl o samotné kasační stížnosti bez zbytečného odkladu po nezbytném poučení
účastníků řízení a obstarání dalších podkladů nutných pro rozhodnutí. Rozhodování
o odkladném účinku tak skončením řízení o kasační stížnosti pozbylo smyslu.
[37] O náhradě nákladů řízení soud rozhodl na základě §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, proto mu právo na náhradu nákladů nenáleží.
Žalované, která byla v řízení o kasační stížnosti úspěšná, pak soud náhradu nákladů řízení
nepřiznal, neboť jí žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. srpna 2020
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu