ECLI:CZ:NS:2013:28.CDO.3748.2012.1
sp. zn. 28 Cdo 3748/2012
USNESENÍ
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Ludvíka Davida, CSc. a soudců JUDr. Josefa Rakovského a JUDr. Jana Eliáše, Ph.D., v právní věci žalobkyně obec Bohuslavice nad Vláří , se sídlem Bohuslavice nad Vláří 62, zastoupené JUDr. Stanislavem Polčákem, advokátem ve Vysokém Poli 118, proti žalované České republice – Ministerstvu vnitra , se sídlem v Praze 7, Nad Štolou 3, o zaplacení částky 2.537.676,- Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 7 pod sp. zn. 14 C 64/2011, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 6. 2012, č. j. 28 Co 198/2012-148, takto:
I. Dovolání se odmítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Odůvodnění:
Předmětem žaloby byl tvrzený nesprávný úřední postup orgánu státu, který měl vést k náhradě škody podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád). Žalovaná částka, představující důsledek nesprávného úředního postupu, byla dovozena z toho, že ze strany ministerstva byl návrh na vznik nové obce oddělením od původní obce (Bohuslavice nad Vláří vznikla oddělením od obce Slavičín) byl posouzen jen formálně a nikoliv věcně. Ministerstvo, resp. stát měl tedy nést odpovědnost za věcný obsah a správnost údajů v návrhu na rozdělení obce včetně příloh, tedy návrhu, který byl ministerstvu zaslán správním orgánem (Okresním úřadem ve Zlíně) a který se posléze stal předmětem ministerského rozhodnutí ze dne 3. 10. 2000. Obci Bohuslavice nad Vláří měl správně náležet podíl ve výši 5,3 % na finančním majetku obce Slavičín, což je zažalovaná částka.
Odvolací soud rozhodl výše identifikovaným rozsudkem tak, že potvrdil rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 7 ze dne 26. 10. 2011, č. j. 14 C 64/2011-123, a současně žádnému z účastníků nepřiznal právo na náhradu nákladů odvolacího řízení. Odvolací soud přisvědčil prvostupňovému soudu, za nezměněného skutkového stavu, že rozhodnutí ministerstva schvalující oddělení žalující obce od obce Slavičín bylo provedeno zcela v souladu s §11 tehdy platného zákona č. 367/1990 Sb., o obcích. Rozhodnutí ministerstva nebylo zrušeno ani změněno. Podle tehdejší právní úpravy (nyní platí zákon č. 128/2000 Sb.) byla iniciativa k rozdělení obce ponechána na vůli občanů. Tato iniciativa byla realizována podle příslušného zákona, resp. jeho pravidel, byla v projednávané věci dodržena a konvenuje též Evropské chartě místní samosprávy. Obec Slavičín vypracovala návrh na své rozdělení, Okresní úřad Zlín po příslušných jednáních postoupil písemnosti ministerstvu, a to rozhodlo. Na ten majetek, který nebyl zahrnut do příloh rozdělení, nevznikl nové obci soukromoprávní nárok (viz rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 22 Cdo 809/2005). Pozdější zákonná změna, provedena zákonem účinným od roku 2000, nemohla založit se zpětnou účinností právo žalobkyně za nové či jiné finanční vypořádání. Rozumí-li se nesprávným úředním postupem soudu porušení pravidel předepsaných právními normami či porušení povinnosti vydat rozhodnutí v zákonné lhůtě, pak - s odkazy na judikaturu - odvolací soud takový postup neshledal.
Proti tomuto rozsudku podala strana žalující dovolání, v němž dovodila přípustnost pro zásadní právní význam podle §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. a důvodnost pro nesprávné právní posouzení věci podle §241a odst. 2 písm. b) o. s. ř. Proto navrhovala zrušení rozsudků obou nižších instancí a vrácení věci zpět soudu prvního stupně k dalšímu řízení. Dovolatelka dovozovala, že právní posouzení věci odvolacím soudem vyvolává řadu právních otázek, jež odvolací soud posoudil nesprávně. Lze-li argumentaci dovolatelky řádně shrnout, pak tato tvrdí, že se jí nedostalo majetkového vypořádání v takovém rozsahu, s nímž by vyslovila souhlas a které by odpovídalo rozsahu dříve společného majetku s městem (obcí) Slavičín. Obec Bohuslavice nad Vláří nebyla účastníkem správního řízení o rozdělení, resp. oddělení obce. Neexistuje žádný účinný prostředek nápravy, který by umožnil napravit tuto situaci a žalobkyni bojovat za správnost vypořádání majetku. Nová obec vznikla až nabytím právní moci předmětného ministerského rozhodnutí; zákon před tím procesní práva účastníka této obci nepřiznával. V dispozičních možnostech žalobkyně tak nebylo dosažení zrušení rozhodnutí ministerstva vnitra (jeho části) o jejím vzniku. To by znamenalo odepření spravedlnosti a jediným možným řešením je klasifikace správního řízení o vzniku nové obce, z něhož vzešlo rozhodnutí, jako nesprávného úředního postupu. Opačný závěr by byl v přímém rozporu s č. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, podle něhož má každý právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím orgánu veřejné moci nebo jeho nesprávným úředním postupem. Žalobkyně by neměla nést nepřiměřené břemeno a odejít z oddělení prakticky bez majetku. Od samého počátku jednání zástupci nově vznikající obce nesouhlasili se způsobem majetkového vypořádání. V těchto souvislostech žalobkyně odkázala na řadu nálezů Ústavního soudu, zejména sp. zn. II. ÚS 189/02, II. ÚS 487/2000, I. ÚS 531/98, II. ÚS 97/95. Též odkázala na Dodatkový protokol č. 1 k evropské Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Podle něj má každá fyzická i právnická osoba právo pokojně užívat svůj majetek a nemůže jej být zbavena, což se týká též pohledávek. Jestliže by – podle Ústavního soudu – obecné soudy nenapravily výše popsané negativní důsledky nedostatků právní úpravy řízení při oddělení obce, pak by jednaly protiústavně. Náprava je tedy věcí interpretační praxe soudů.
K podanému dovolání se žalovaná písemně vyjádřila. Navrhla dovolání nevyhovět s tím, že (s odkazem na judikaturu Nejvyššího soudu) je podstatou věci vydané rozhodnutí Ministerstva vnitra ČR, resp. jeho obsah. Namítá-li žalobkyně nesprávný úřední postup, pak ten se projevil v obsahu ministerského rozhodnutí a může být tedy dovozována odpovědnost státu pouze za toto rozhodnutí, nikoli za předchozí tvrzený nesprávný úřední postup. Jiná interpretace věci není přípustná, jak ostatně Nejvyšší soud dovodil již ve věcech sp. zn. 25 Cdo 2162/2005, 25 Cdo 430/2000 a dalších. Dovolání by tedy mělo být jako nepřípustné odmítnuto.
Dovolací soud musel před případným plným posouzením merita věci učinit závěr, zda je dovolání přípustné.
Přípustnost dovolání mohla být při shodě rozsudků nižších instancí dána jen podle §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., pokud by dovolací soud dospěl k závěru o zásadním významu napadeného rozhodnutí ve věci samé po právní stránce. Takový zásadní význam by byl dán podle odst. 3 posledně citovaného ustanovení, jestliže by v rozsudku odvolacího soudu byla řešena právní otázka dosud nevyřešená nebo soudy rozhodovaná rozdílně nebo by měla být již dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
Nejvyšší soud nedospěl k závěru, že by přípustnost dovolání byla v posuzované věci dána.
Podle ustanovení §11 časově relevantního zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), se obec mohla rozdělit na dvě nebo více obcí za tamtéž blíže stanovených podmínek (odst. 1). Základem návrhu na oddělení obce (rozdělení) bylo místní referendum, které v nyní posuzované věci skončilo kladně. Návrh, který schvalovalo ministerstvo vnitra, mohla podat obec, ale také okresní úřad, jak se nyní stalo. Náležitosti návrhu, které nepochybně byly naplněny, obsahuje odst. 2 §11 citovaného zákona. Kromě faktu rozdělení a mapových podkladů musel návrh obsahovat též rozdělení majetku včetně finančních prostředků, ostatních práv a závazků, organizací a zařízení obce. Je opakováno, že návrh podá obec prostřednictvím okresního úřadu. Rozhodnutí o rozdělení obce tedy podle odst. 3 citovaného zákona obsahovalo náležitosti stanovené v odst. 2 a následovalo rozhodnutí ministerstva vnitra o schválení tohoto rozdělení (oddělení).
Rozhodnutí Ministerstva vnitra ČR, odboru všeobecné správy, bylo vydáno dne 3. 10. 2000 pod č. j. VS/3-5219/2000-612. Tímto rozhodnutím se rozděluje obec Slavičín v okrese Zlín ke dni 1. 1. 2001 a vzniká nová obec Bohuslavice nad Vláří. Součástí rozdělení jsou přílohy včetně rozdělení majetku, finančních prostředků a ostatních práv a závazků. Došlo k převodu těchto prostředků na nově vzniklou obec.
Je třeba dodat, že – jak zjistil soud prvního stupně – byl rozdělen majetek tak, že 1) došlo k převodu jmenovitého majetku podle přílohy č. 1, Základního vymezení, přičemž na budově č. p. 62 v nové obci vázne zástavní právo, 2) došlo k převodu movitého majetku podle přílohy č. 2 a příslušného soupisu, 3) došlo k finančnímu vypořádání podle přílohy č. 3, Slavičín převede obci Bohuslavice nad Vláří podíl na finančních prostředních dle dále uvedených pokynů.
Podle l§13 odst. 1 věty první zákona č. 82/1998 Sb. odpovídá stát za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem. Podle konstantní interpretace tohoto ustanovení je nesprávným úředním postupem činnost orgánů státu spojená s výkonem pravomocí státního orgánu, dojde-li při ní nebo v jejím důsledku k porušení pravidel předepsaných právními normami.
Jak se dovozuje z rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 29. 6. 1999, sp. zn. 2 Cdon 129/97, následovaného dalšími rozhodnutími, odpovědnost za škodu z nesprávného úředního postupu orgánu státu nezakládají vady řízení, jestliže měly za následek nesprávné rozhodnutí. Pak je nutné žalovat na nesprávnost rozhodnutí, nikoli na případnou nesprávnost úředního postupu státu.
Podle §8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. lze nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím uplatnit pouze tehdy, pokud pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem.
Posledně uvedený předpoklad nebyl v nyní posuzované věci naplněn.
Existuje tu tedy konstantní judikatura Nejvyššího soudu, přičemž žalobkyně měla, jestliže tvrdila vady postupu ministerstva, žalovat na náhradu z nesprávného úředního rozhodnutí; ke zrušení rozhodnutí však nedošlo. Po hmotněprávní stránce je ovšem třeba poznamenat, že při volbě toho či onoho titulu pro požadovanou náhradu škody absentuje splnění podmínky protiprávnosti jednání orgánů státu v jakémkoli ohledu. Státní orgán se řídil návrhem předloženým správním orgánem příslušného okresu, tento návrh obsahoval nezbytné náležitosti, jeho součástí bylo i přílohové vypořádání majetku a převod odděleného majetku na nově vzniklou obec. Lze zajisté akcentovat tu část tvrzení dovolatele, že žalující obec měla k dispozici jen minimální, pokud vůbec nějaké, prostředky právní obrany. Dovolací soud však není toho názoru, že by měl vybočit z mezí tehdy platné právní úpravy, začít dotvářet zákon a přiznávat se zpožděním 13 let žalobkyni práva, která jí nenáležela – a z toho dovozovat odpovědnost státu. Nelze tedy konstatovat jakoukoli rozpornost, neustálenost či snad potenciální novost judikatury Nejvyššího soudu a z tohoto důvodu je nutné uzavřít, že nebyly naplněny podmínky přípustnosti dovolání ve smyslu §237 odst. 1 písm. c), odst. 3 o. s. ř.
Proto bylo dovolání žalobkyně odmítnuto podle §218 písm. c) a §243b odst. 5 věty první o. s. ř.
Straně žalované, která byla v řízení úspěšná, by mohlo vzniknout právo na náhradu nákladů řízení o dovolání (§243c odst. 1, §146 odst. 3 o. s. ř.). Žádné vyčíslené náklady jí však nevznikly.
Proti tomuto usnesení není přípustný opravný prostředek podle občanského soudního řádu.
V Brně dne 13. března 2013
JUDr. Ludvík D a v i d, CSc.
předseda senátu