ECLI:CZ:NS:2012:28.CDO.5171.2008.1
sp. zn. 28 Cdo 5171/2008
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Rakovského a soudců JUDr. Ludvíka Davida, CSc. a Mgr. Petra Krause, v právní věci žalobce Cukrovaru Vrdy, s. r. o., IČ 25077805, se sídlem v Praze 10, Kutnohorská 288, zastoupené JUDr. Jiřím Vodičkou, advokátem se sídlem v Praze 5, Staropramenná 12, proti žalované České republice - Ministerstvu zemědělství, se sídlem v Praze 1, Těšnov 17, o náhradu škody, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 20 C 109/2004, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 1. 2008, č. j. 15 Co 485/2007-89, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 1. 2008, č. j. 15 Co 485/2007-89, a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 19. 6. 2007, č. j. 20 C 109/2004-69, se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 1 k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobou podanou dne 22. 5. 2003 doplněnou v průběhu řízení dne naposledy 27. 2. 2006 domáhal se žalobce náhrady škody z titulu odpovědnosti státu podle zákona 82/1998 Sb. Tvrdil, že jako právnická osoba měl předmět podnikání mimo jiné výrobu cukru a výrobků na bázi cukru. Podle nařízení vlády č. 51/2000 Sb., kterým se stanoví opatření a podíl státu na tvorbě podmínek pro zajištění a udržení výroby cukrovky a cukru a stabilizaci trhu s cukrem požádal žalobce dne 25. 4. 2000 o stanovení zvláštní individuální kvóty na výrobu cukru v členění na tuzemskou kvótu ve výši 27 tisíc tun a vývozní kvótu ve výši 5 tisíc tun na kvótový rok 200/2001. Opatřením Ministerstva zemědělství ČR ze dne 2. 6. 2000, č.j. 1914/2000-1000, byla žalobci přidělena kvóta pouze výši 9,96 tisíc tun v členění na 7,47 tisíc tun pro tuzemskou kvótu a 2.49 tisíc tun pro vývozní kvótu. Tím byl žalobce omezen ve výrobě, když s přihlédnutím k výrobní kapacitě cukrovaru Vrdy vyráběl na sklad a bez možnosti ji uvést na trh.
Ústavní soud nálezem ze dne 14. 2. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 zrušil shora uvedené nařízení vlády jako nezákonné ke dni jeho vyhlášení, tedy k 12. 3. 2001, a dalším nálezem ze dne 20. 3. 2001 sp. zn. IV. ÚS 468/2000 zrušil rovněž výše uvedené opatření Ministerstva zemědělství ze dne 2. 6. 2000. Podle žalobce tak došlo na jeho straně ke vzniku škody v podobě ušlého zisku, který by mohl získat, kdyby mohl vyrábět cukr v rozsahu výrobní kapacity svého cukrovaru.
Žalobce dále tvrdil, že v souladu s nařízením vlády č. 114/2001 Sb., podal u věcně příslušného orgánu, to je Státního zemědělského intervenčního fondu (dále jen „SZIF“), žádost o přidělení individuální produkční kvóty na výrobu cukru na kvótové roky 2001/2002 až 2004/2005. Rozhodnutím SZIF ze dne 27. 7. 2001, registrační číslo 571/01/11 byla žalobci přidělena kvóta ve výši 11.118,9 tun na kvótové roky 2001/2002 až 2004/2005. Odvolání žalobce proti uvedenému rozhodnutí bylo rozhodnutím prezídia SZIF reg. Č. 571/01//11/odv. zamítnuto. Rozsudkem Městského soudu v Praze č.j. 38 Ca 657/2001-90 bylo rozhodnutí prezídia SZIF prohlášeno za nicotné pro nedostatek věcné příslušnosti prezídia a dále bylo zrušeno prvně uvedené rozhodnutí SZIF mimo jiné pro rozpor se zákonem č. 256/2000 Sb. Další rozhodnutí o přidělení kvóty již nebylo vydáno.
Žalobce uplatnil u žalovaného nárok na náhradu škody dne 24. 4. 2002, v šestiměsíční lhůtě však nebylo o tomto nároku žalovaným rozhodnuto.
Obvodní soud pro Prahu 1 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne 19.6.2007, č.j. 20 C 109/2004-69, zamítl žalobu, jíž se žalobce vůči žalovanému domáhal náhrady škody resp. ušlého zisku ve výši 103.772.880 Kč (2x po 51.886.440 Kč za kvótový rok 2000/2001 a 2001/2002) jako rozdílu mezi možným ziskem z plné kapacity cukrovaru 32.000 t ročně a jeho skutečné produkce podle přidělených kvót.
Po skutkové stránce vyšel ze zjištění, že žalobce požádal 25. 4. 2000 o stanovení individuální kvóty na výrobu cukru podle nařízení vlády č. 51/2000 Sb. na kvótový rok 2000/2001, a to tuzemskou kvótu 27.000 tun a vývozní kvótu 5.000 tun, avšak opatřením ministra zemědělství ze dne 2.6.2000 jí byla přidělena kvóta pouze 9.960 tun. Dále vzal za prokázané, že toto opatření zrušil Ústavní soud svým nálezem sp.zn. IV. ÚS 468/2000 a posléze nálezem sp.zn. Pl. ÚS 45/2000 zrušil i nařízení vlády č. 51/2000 Sb.
Pokud jde o nárok na náhradu škod tvrzený žalobcem v souvislosti s vydaným a později zrušeným rozhodnutím SZIF ze dne 27. 7. 2001, vycházel soud prvního stupně ze zjištění o zrušení tohoto rozhodnutí v příslušném soudním řízení vydaném ve správním soudnictví včetně okolnosti, že dosud nebylo vydáno žádné nové rozhodnutí, které by zmíněné zrušené rozhodnut nahradilo.
Věc posoudil ve smyslu ustanovení §1 odst. 1, §7 odst. 1, §8 odst. 1,2, §13 a §15 odst. 2 zákona č. 82/1998 Sb. o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 82/1998 Sb.“) ve znění účinném ke dni tvrzených škodných jednání.
Soud prvního stupně poukazoval na rozhodnutí Ústavního soudu sp.zn. Pl. ÚS 45/2000, Pl. ÚS 39/01 a Pl. ÚS 50/04, v nichž se soud zabýval otázkou ústavnosti produkčních kvót cukru - regulace produkce a její formy s odůvodněním, že Ústavní soud neprohlásil za protiústavní regulaci jako zásah státu do dané oblasti trhu, ale jako protiústavní hodnotil formu této regulace - překročení normotvorného oprávnění vlády a nezákonný způsob regulace.
Vyslovil, že v řízení o náhradu škody soud nepřezkoumává věcnou správnost rozhodnutí, tudíž v případě zrušení rozhodnutí nenahrazuje rozhodovací činnost správního orgánu. Proto podle soudu prvního stupně, pokud jde o nárok na náhradu škody za kvótový rok 2001/2002, žalobu je třeba hodnotit jako předčasnou s tím, že pokud je dána pravomoc správního orgánu rozhodnout o právech a povinnostech účastníka, nelze rozhodnout o škodě z nezákonného rozhodnutí dříve, než správní orgán nerozhodne znovu a řádně . Zdůraznil, že soudu nepřísluší stanovit správnou výši kvóty, jíž by bylo možno poměřovat škodu, která žalobci měla vzniknout.
Ohledně nároku za kvótový rok 2000/2001 dovodil, že nelze shledat odpovědnost státu za to, že nebyla provedena ústavně přijatelná regulace produkce cukru, neboť zákonodárné orgány nenesou odpovědnost za svou legislativní činnost a stejně tak není dána odpovědnost výkonné moci, pokud realizuje pravomoc vlastní normotvorby . V této souvislosti poukazoval na rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR sp.zn. 25 Cdo 1124/2005 s tím, že vzhledem k ustálené dělbě moci soudní moc není oprávněna nahrazovat moc zákonodárnou, neboť jí přísluší výklad zákona a nikoli tvorba zákona, zejména jedná-li se o celospolečenské ekonomické otázky, které soud není schopen ani oprávněn posoudit a stanovit. Zaujal názor, že žalobce dovozuje odpovědnost za legislativní nečinnost vlády a parlamentu. Podle soudu prvního stupně pokud by byla protiústavní sama regulace, bylo by možno dovodit odpovědnost za škodu, jejíž výše by se rovnala rozdílu mezi stavem regulovaným a stavem neregulovaným, avšak v dané věci byly za protiústavní prohlášeny pouze forma a pravidla regulace. Dospěl k závěru, že žalovanému proto nevznikla odpovědnost za škodu. Uzavřel, že pro neexistenci odpovědnosti žalovaného není třeba se zabývat konkrétní výší možné výroby žalobce.
K odvolání žalobce Městský soud v Praze jako soud odvolací rozsudkem ze dne 29.1.2008, č.j. 15 Co 485/2007 - 89, potvrdil rozsudek soudu prvního stupně . Převzal skutková zjištění soudu prvního stupně a ztotožnil se rovněž s jeho právním posouzením.
Odvolací soud pouze dodal, že tak, jak věc žalobce koncipoval, nelze dospět k závěru, že mu tvrzeným způsobem vznikla škoda, případně jaká je její výše již proto, že žalobce mylně vychází z předpokladu, že výše škody by byla dána rozdílem mezi regulovanou produkcí a plnou výrobní kapacitou cukrovaru. Podle odvolacího soudu žalobce netvrdil a ani neprokazoval, že by se mu podařilo na trhu realizovat větší množství cukru než to, které vyrobil. Zaujal názor, že žalobce stanovené kvóty plně nerespektoval a vyráběl více. Vyslovil závěr, že regulace se netýkala výroby cukru, nýbrž jeho uvádění na trh, žalobce tak ve výrobě kvótami fakticky omezen nebyl a ani se tak nechoval.
Proti uvedenému rozsudku odvolacího soudu podal žalobce dovolání, jehož přípustnost dovozoval podle obsahu dovolání z ustanovení §237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. s tím, že jde o rozhodnutí, které má po právní stránce zásadní význam. Z formulace dovolání je zřejmé, že uplatňoval dovolací důvod nesprávného právního posouzení ve smyslu ustanovení §241a odst. 2 písm. b) o.s.ř. Tvrdil totiž, že nařízení vlády č. 51/2000 Sb. zakazovalo množství cukru vyrobené nad přidělenou kvótu uvádět na trh. Namítal, že tímto zákazem byl výrazně omezen ve výrobě , neboť by produkci ve výši výrobní kapacity cukrovaru ve Vrdech 32.000 tun vyráběl vlastně na sklad a bez možnosti ji uvést na trh. V dovolání poukazoval na skutečnost, že opatření Ministerstva zemědělství ČR ze dne 2. června 2000, č.j. 1914/2000-1000, které stanovilo dovolatelce kvótu na výrobu cukru ve výši 9.860 tun na kvótový rok 2000/2001 bylo Ústavním soudem pro nezákonnost zrušeno až dne 20.3.2001. Podle dovolatele rovněž i vládní nařízení č. 51/2000 Sb. Ústavní soud zrušil pro nezákonnost s účinností od 12. 3. 2001. Tvrdil, že v dané věci jsou splněny všechny podmínky stanovené zákonem č. 82/1998 Sb. pro náhradu škody za kvótový rok 2000/2001.
Dovolatel zdůrazňoval existenci nezákonného rozhodnutí , a to opatření Ministerstva zemědělství ČR ze dne 2.6.2000, č.j. 1914/2000 - 1000 (event. nesprávného úředního postupu), které bylo pro nezákonnost zrušeno. Podle dovolatele zásadní právní význam je třeba spatřovat v zodpovězení otázky:
1) zda opatření Ministerstva zemědělství ČR ze dne 2. 6. 2000, které je nezákonné a bylo vydáno i nesprávným úředním postupem, zakládá nárok na náhradu škody z titulu pouze stavu nezákonnosti anebo nesprávného postupu anebo při posuzování nároku obstojí rovnocenně vedle sebe,
2) zda opatření Ministerstva zemědělství ČR, které nelze považovat za správní rozhodnutí vydané ve správním řízení, a to jednak pro samotnou absenci zákonem č. 71/1967 Sb. upraveného správního procesu při jeho vydávání, i absenci základních náležitostí správního rozhodnutí ve smyslu §47 citovaného zákona, je nesprávným úředním postupem anebo nezákonným rozhodnutím.
Opakoval, že mu vznikla škoda tím, že nezákonným rozhodnutím - opatřením Ministerstva zemědělství ČR byl omezen ve výrobě cukru - tedy stanovenou výší kvóty, neboť nad rámec kvóty ve výši 9.960 tun cukru nesměl uvádět cukr na trh v České republice, do zemí Evropské unie a dalších států Evropy. Podle dovolatele tak existuje příčinná souvislost mezi vydáním nezákonného rozhodnutí či nesprávným úředním postupem a vznikem škody. Za další otázku po právní stránce zásadního významu považovala posouzení dalších otázek, a to
3)zda v případě, že rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno a neexistuje právní předpis, který by opravňoval státní orgán takové nezákonné rozhodnutí nahradit rozhodnutím novým, je vyloučeno použití zákona č. 82/1998 Sb., ačkoli všechny podmínky stanovené tímto zákonem byly splněny,
4) zda v případě, kdy bylo zrušeno nejen napadené správní rozhodnutí, ale i jeho zákonný podklad, zda lze požadovat, respektive vynucovat nové správní rozhodnutí. Podle dovolatele bylo na žalovaném, aby jeho jiná organizační složka (vláda, parlament) přijala novou úpravu, jež by ministerstvu zemědělství nebo Státnímu zemědělskému intervenčnímu fondu umožnila znovu rozhodnout o kvótě.
V této souvislosti opakoval své výtky vůči úvaze správního orgánu, který vzal pro rozhodnutí údaj o vyrobeném množství cukru za kvótový rok 2000/2001, ale postupoval nesprávně, když věděl, že výroba cukru v tomto období byla co do výše nezákonně omezena. Poukazoval na to, že nesprávný úřední postup může být představován jakoukoliv činností spojenou s výkonem pravomocí státního orgánu, dojde-li při ní nebo v jejím důsledku k porušení pravidel předepsaných právními normami pro jeho počínání nebo k porušení pořádku určeného povahou a funkcí postupu, ale musí tak vždy postupovat osoby, které plní úkoly státního orgánu a tento postup musí sloužit výkonu státní moci. V daném případě nesprávný úřední postup je spatřován v tom, že správní orgán od počátku - zahájení řízení věděl, že používá výlučně jako jediné a rozhodující kritérium pro stanovení výše kvóty na rok 2001/2002 údaj stanovený a získaný nezákonným rozhodnutím na základě nezákonného předpisu. Podle dovolatele mu nebyl dán žádný prostor k dokazování výroby, možnosti realizovat vyšší výrobu na trhu ani jinak prokazovat výši škody a příčinnou souvislost, neboť soud prvního stupně nepřipustil dokazování ohledně výše škody. Nesouhlasil s tvrzením odvolacího soudu, že by se mu podařilo na trhu realizovat větší množství cukru, neboť prokázal, že v následujícím roce 2002/2003 vyrobil a prodal více jak 18.000 tun cukru. Též namítal, že odvolací soud nerozlišoval, že pro rok 2000/2001 byl žalobce omezen v uvádění cukru na trh, ale pro kvótový rok 2001/2002 již byla omezen přímo ve výrobě cukru. Navrhl proto zrušení rozhodnutí soudů obou stupňů a vrácení věci soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Žalovaný navrhl odmítnutí, případně zamítnutí dovolání.
Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací (§10a o.s.ř.) věc projednal podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném do 30. 6. 2009, neboť dovoláním je napaden rozsudek odvolacího soudu, který byl vydán před 1. 7. 2009 (srov. článek II, bod 12 zákona č. 7/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů a další související zákony). Po zjištění, že dovolání proti pravomocnému rozsudku odvolacího soudu bylo podáno oprávněnou osobou (účastníkem řízení), zastoupeným advokátem (§241 odst. 1 o. s. ř.) a ve lhůtě stanovené §240 odst. 1 o. s. ř., se nejprve zabýval otázkou přípustnosti dovolání.
Jelikož rozsudkem odvolacího soudu byl rozsudek soudu prvního stupně ve věci samé potvrzen a nejde ani o případ skryté diformity rozhodnutí ve smyslu §237 odst. 1 písm. b) o. s. ř. (již proto, že soudem prvního stupně nebyl vydán rozsudek, který by byl odvolacím soudem zrušen), může být dovolání přípustné jen při splnění předpokladů uvedených v ustanovení §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., tedy má-li rozhodnutí odvolacího soudu ve věci samé po právní stránce zásadní význam.
Rozhodnutí odvolacího soudu má po právní stránce zásadní význam ve smyslu §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. zejména tehdy, řeší-li právní otázku, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo která je odvolacími soudy nebo dovolacím soudem rozhodována rozdílně, nebo řeší-li právní otázku v rozporu s hmotným právem.
V posuzované věci rozsudek odvolacího soudu spočívá na právním závěru, že v dané věci nebyly splněny předpoklady odpovědnosti státu za škodu podle zákona č. 82/1998 Sb., a to z důvodů, které kopírují závěry soudu prvního stupně, jak byly shora rekapitulovány.
O nesprávné právní posouzení věci (§241a odst. 2 písm. b/ o. s. ř.), může jít tehdy, posoudil-li odvolací soud věc podle právní normy, jež na zjištěný skutkový stav věci nedopadá, nebo právní normu, sice správně určenou, nesprávně vyložil, případně ji na daný skutkový stav nesprávně aplikoval.
Za situace, kdy odvolací soud v plném rozsahu převzal jak skutková zjištění soudu prvního stupně, tak i jeho právní posouzení, je namístě věnovat se rozboru argumentů, na nichž soudy obou stupňů své rozhodnutí založily.
Pro přehlednost uvádí dovolací soud, že pro náležité posouzení důvodnosti dovolání v této věci je namístě připomenout některé dosavadní závěry rozhodovací praxe dovolacího soudu i Ústavního soudu, které se k uvedené problematice vztahují.
Podle §1 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., v platném znění (dále jen „zákon“), stát odpovídá za podmínek stanovených tímto zákonem za škodu způsobenou při výkonu státní moci. Definice státní (veřejné) moci se podává ze závěrů usnesení Ústavního soudu ze dne 25. 11. 1993, sp. zn. II. ÚS 75/93 (publikovaném ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 2, č. 3). Podle něj „Veřejnou mocí se rozumí taková moc, která autoritativně rozhoduje o pávech a povinnostech subjektů, ať již přímo, nebo zprostředkovaně. Subjekt, o jehož právech nebo povinnostech rozhoduje orgán veřejné moci, není v rovnoprávném postavení s tímto orgánem a obsah rozhodnutí tohoto orgánu nezávisí od vůle subjektu.“
Podle ustanovení §3 odst. 1 písm. a) zákona stát odpovídá za škodu, kterou způsobily státní orgány. K poměru mezi ústavně právními předpisy a zákonem se připomínají závěry usnesení Nejvyššího soudu ze dne 18. 8. 2005, sp. zn. 25 Cdo 1158/2004. Podle něj „Povinnost státu k náhradě škody způsobené výkonem veřejné moci nevyplývá automaticky přímo z čl. 4 a 365 Listiny základních práv a svobod, nýbrž je dána pouze při splnění podmínek odpovědnosti stanovených zákonem č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou výkonem veřejné moci nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.“
Z okruhu subjektů, jejichž činnost (při splnění shora zmíněných předpokladů podle zákona) může založit vznik nároku na náhradu škody státem, jsou ovšem vyňaty některé orgány, případně postup přijímání některých rozhodnutí. Tak v rozsudku Nejvyššího soudu ČR ze dne 31. 1. 2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005 byl vysloven závěr obsažený v právní větě, podle níž „Proces přijímání zákonů hlasováním v Poslanecké sněmovně či Senátu PČR není úředním postupem ve smyslu §13 zákona č. 82/1998 Sb.“ Z obsahu odůvodnění citovaného rozsudku jinak plyne, že odpovědnost státu podle zákona č. 82/1998 Sb. je zásadně spojována s nesprávným úředním postupem orgánů moci výkonné a soudní.
V rozsudku Nejvyššího soudu ČR ze dne 26. 9. 2007, sp. zn. 25 Cdo 2064/2005, byl zaujat závěr, podle něhož: „ Vydání normativního právního aktu není úředním postupem vlády, nýbrž je výsledkem její normotvorné činnosti. Jestliže normotvorná činnost nebo nečinnost orgánu veřejné moci nemůže být posuzována jako nesprávný úřední postup, nelze dovodit ani odpovědnost státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem ve smyslu §13 zák. č. 82/1998 Sb. či §18 zákona č. 58/1969 Sb.“ Uvedený rozsudek reagoval na situaci, kdy předmětem sporu byl nárok uplatněný s tvrzením, že rozhodnutí vlády, které bylo odklizeno nálezem Ústavního soudu pro absenci zákonného zmocnění, zakládá odpovědnost státu za vzniklou škodu podle zákona.
Nejvyšší soud se v uvedeném rozsudku ztotožnil s námitkami žalovaného, podle něhož podle zákona č. 82/1998 Sb. stát odpovídá za škodu způsobenou pouze akty individuálními, kdežto normativní akt není způsobilý založit odpovědnost státu. Legislativní činnost vlády dle dovolatelky není úředním postupem ani rozhodovacím procesem a jde pouze o licenci k vydávání podzákonných předpisů, kterou vládě svěřuje Ústava ČR.
Poukázal přitom na okolnost, že v nálezu č. 167/2000 Sb. se Ústavní soud zabýval rozporem mezi normativním obsahem aktu vlády a absencí tomu odpovídající právní formy a shledal, že forma těchto normativních právních aktů vlády – rozhodnutí – neodpovídá jejich obsahu, a v závěru apeloval na vládu, aby se řídila článkem 78 Ústavy, podle kterého k provedení zákona a v jeho mezích je vláda oprávněna vydávat nařízení.
Dovolací soud shodně se závěry Ústavního soudu, který v nálezu č. 167/2000 Sb. řešil otázku právní povahy předmětných rozhodnutí, považoval předmětná rozhodnutí vlády za normativní právní akty, z jejichž obsahu jsou zřetelné charakteristické znaky – abstraktnost, obecnost; nejedná se o akty individuálně právní, které by byly výsledkem rozhodovací činnosti v konkrétních věcech. Je tedy nutné na ně nahlížet jako na výsledek tzv. odvozené normotvorby vlády. Vládě je Ústavou (čl. 78) svěřena pravomoc vydávat normativní právní akty ve formě nařízení k provedení zákona a v jeho mezích a k tomu není nutné výslovné zákonné zmocnění.“
Pro úplnost se v této souvislosti dodává, že zmíněné rozhodnutí se vypořádalo i s argumentací (kterou použil odvolací soud v této věci) obsaženou v nálezu Ústavního soudu I.ÚS 245/98, rozšiřující možnost aplikace dříve platného zákona č. 58/1969 Sb. na všechny orgány státu, tedy jak orgány moci zákonodárné, výkonné i soudní.
Při aplikaci shora uvedených závěrů na nyní projednávanou věc dospívá dovolací soud k závěru, že proces vydání nařízení vlády č. 51/2000 Sb. tak spadá pod pojem normotvorby vlády a z okolnosti zrušení tohoto nařízení nelze proto dovozovat důsledky náhrady škody podle zákona.
Jinak je tomu v případě aplikace uvedeného (byť formálně nesprávně vydaného) předpisu cestou individuálních právních aktů ministra zemědělství, případně jiného věcně příslušného orgánu. V tomto směru dospívá dovolací soud k závěru, že opatření ministra ze dne 2. 6. 2000, jakož i rozhodnutí SZIF ze dne 27. 7. 2001, je aktem nikoliv normotvorby, ale realizací úkolů příslušného ministerstva (v této věci ministra, případně věcně k tomu příslušného správního orgánu), vydané k žádosti konkrétního subjektu (žalobce), ukládající konkrétní omezení týkající se prodeje, resp. stanovení horní hranice množství cukru uváděného na trh, a to v přesně vymezeném časovém období. Uvedená opatření ministra a rozhodnutí SZIF nelze podřadit pod pojem obecně závazného legislativního aktu, pro něj platí předpoklady instruktivně vyložené v již zmíněném nálezu Ústavního soudu ČR 25. 11. 1993, sp. zn. II. ÚS 75/93. Pakliže následně došlo ke zrušení takovéhoto individuálního právního aktu (v tomto případě nálezem ÚS), jsou pak naplněny podmínky vzniku odpovědnosti státu za případně vzniklou škodu, pokud tato byla v přímé příčinné souvislosti s vydáním tohoto aktu.
Je namístě dodat, že v dané věci postačuje okolnost, že ke zrušení individuálního aktu došlo. Stranou rozhodování a posuzování jsou proto otázky kladené v dovolání, jmenovitě zda a nakolik takové rozhodnutí podléhá režimu tehdy účinného zákona, případně zda nutnou podmínkou uplatnění náhrady škody je navíc vydání nového, zrušené rozhodnutí nahrazujícího, rozhodnutí (§7, §8 odst. 1 zákona).
Pro potřeby řízení o náhradu škody vůči státu tento předpoklad není nutný. Tento závěr se podává z okolností projednávaného případu proto, že po zrušení právního předpisu, o nějž se opatření ministra opíralo, žalovaný nepřikročil, respektive objektivně nemohl přikročit, při absenci tomu odpovídajícího právního předpisu, k vydání žádného dalšího rozhodnutí, kterým by své původní (Ústavním soudem zrušené) rozhodnutí nahradil či změnil. (Mimochodem, otázka důvodů, proč k vydání dalšího rozhodnutí nedošlo, je z hlediska konstrukce odpovědnosti státu irelevantní, neboť zákon chápe odpovědnost státu jako objektivní odpovědnost, bez ohledu na předpoklad zavinění. Ostatně požadavek §8 odst. 1 zákona o podmínkách uplatnění náhrady škody způsobené nezákonným rozhodnutím, není bezvýjimečný, jak plyne ze znění odstavce 2 téhož ustanovení). Setrvání na splnění požadavku zákona spočívající v předpokladu zrušení a vydání nového rozhodnutí v každém případu, by vedlo fakticky k odepření soudní ochrany žalobci. Dovolací soud v tomto směru připomíná, že jde o situaci srovnatelnou s hodnocením nároků poškozeného v jiných věcech, totiž uplatnění nároku poškozeného na náhradu škodu z titulu usnesení o zahájení trestního stíhání, v nichž soudní praxe dospěla k závěru, že pro vyhovění takového požadavku poškozeného není nutno, aby toto rozhodnutí bylo formálně zrušeno (srov. k tomu usnesení Nejvyššího soudu České republiky sp. zn. 28 Cdo 1338/2011). Předmětem řízení je totiž žalobcem tvrzený nárok o ušlém zisku, o předpokladech jeho přiznání a výši je bezesporu oprávněn rozhodovat soud v nalézacím řízení (nikoliv ve správním řízení, jak se uvádí v dovoláním napadeném rozhodnutí). Plyne to z povahy věci, když posuzování nároků z náhrady škody podle zákona se podpůrně spravuje ustanoveními občanského zákoníku (§26 zákona) a spory z něj rozhodují soudy v řízení podle části prví až čtvrté, respektive šesté, pokud jde o výkon rozhodnutí, nikoli ve správním soudnictví (respektive části páté o.s.ř.). Pro závěr o existenci škody, a to i v podobě ušlého zisku, její skutečné výše a příčinné souvislosti mezi nezákonným aktem státního orgánu a tvrzenou škodou, musí účastníci nabídnout tomu odpovídající důkazy, které soud posoudí podle standardních postupů procesního práva, včetně využití závěrů případného znaleckého dokazování nebo za využití své volné úvahy.
K otázce rozlišení mezi právním důvodem uplatňování náhrady škody proti státu (nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem) podle zákona č. 82/1998 Sb. (dále jen „zákon“), jak to činí dovolatel předmětem dovolacího přezkumu, uvádí dovolací soud, že jak z doslovného znění ustanovení §5 zákona, tak z jeho smyslu a účelu úpravy je zřejmé, že odpovědnost státu může být založena jen jedním z těchto odpovědnostních titulů, nikoliv z obou důvodů současně. Pojmově je vyloučeno upínat ( při shodném skutkovém stavu vymezeném tvrzeními žaloby) odpovědnost státu jak k důsledkům plynoucím z nezákonného rozhodnutí, tak ke vzniku odpovědnosti státu za nesprávný úřední postup.
Zatímco v prvém případě jde o právní důvod uvedený zejména v ustanoveních §5 písm. a), jakož i §8 odst. 1) až 3) zákona, jako individuální právní akt, který byl následně pro nezákonnost zrušen, případně změněn (s čímž se logicky pojí i požadavky na vyčerpání dostupných opravných prostředků (s určitými výjimkami), je odpovědnost státu za nesprávný úřední postup uváděna (z důvodů zcela praktických, při nepředvídatelnosti možných situací v reálném životě) v ustanovení §5 písm. b) pouhým uvedením pojmu. Výklad přikládaný tomuto pojmu (s přihlédnutím ke znění ustanovení §13 odst. 1 zákona) vyznívá tak, že je jím porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání státního orgánu při jeho činnosti, a to i při takových úkonech, které jsou prováděny v rámci činnosti rozhodovací , avšak neodrazí se bezprostředně v obsahu vydaného rozhodnutí. Z tohoto hlediska za nesprávný postup, vedoucí k odpovědnosti státu, je třeba považovat i nevydání či opožděné vydání rozhodnutí, mělo-li být v souladu s uvedenými pravidly správě vydáno či vydáno ve stanovené lhůtě, případně jiná nečinnost státního orgánu či jiné vady ve způsobe vedení řízení, to vše samozřejmě za předpokladu, že poškozenému vznikla škoda, která je v příčinné souvislosti s uvedeným postupem, tedy je-li nesprávný postup orgánu státu se vznikem škody ve vztahu příčiny a následku (srov. závěry rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 24. 6. 1999, sp. zn. 2 Cdon 804/96). Tím je doložena samostatnost obou právních titulů odpovědnosti státu podle zákona, která vzhledem k rozdílným předpokladům naplnění odpovědnosti státu za vzniklou škodu nemůže být založena z obou těchto důvodů současně.
Z hlediska obecných předpokladů odpovědnosti státu podle zákona je pak třeba zkoumat, zda kromě předpokladu rozhodnutí státního orgánu, které bylo zrušeno, jsou splněny rovněž další předpoklady, jmenovitě vznik škody (v této věci v podobě ušlého zisku) a příčinné souvislosti mezi nimi.
Pak přichází do úvahy aplikace závěrů dosavadní ustálené rozhodovací praxe Nejvyššího soudu, jak je tato obsažena v řadě jeho dřívějších rozhodnutí. Příkladmo se odkazuje na závěry rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 29. 6. 1999, sp. zn. 2 Cdon 129/97, podle něhož „Ke vzniku objektivní odpovědnosti státu za škodu, jíž se nelze zprostit (§2 zákona č. 82/1998 Sb.), je zapotřebí současné splnění tří podmínek: 1) nezákonné rozhodnutí nebo nesprávný úřední postup, 2) vznik škody a 3) příčinná souvislost mezi nezákonným rozhodnutím /nesprávným úředním postupem/ a vznikem škody.“
Vzhledem k tomu, že zákon č. 82/1998 Sb. blíže nedefinuje pojem škody ani neupravuje rozsah její náhrady, vychází se pro účely jejího určení z ustanovení §442 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, podle nějž se hradí skutečná škoda a to, co poškozenému ušlo (ušlý zisk). Srov. shodně např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 19. října 2010, sp. zn. 25 Cdo 2008/2008, uveřejněný pod číslem 49/2011 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek (dále též jen „R 49/2011“)“.
K pojmu ušlého zisku se sluší připomenout závěry rozhodnutí rozhodovací činnosti Nejvyššího soudu, jak byly zopakovány v odůvodnění rozhodnutí sp. zn. 28 Cdo 2098/2010: „Za ušlý zisk je považována pouze ta újma, jež poškozenému vznikla tím, že v důsledku škodné události nedošlo k takovému rozmnožení jeho majetkových hodnot, jež se dalo očekávat s ohledem na pravidelný běh událostí. Nepostačuje přitom pouhá pravděpodobnost zvýšení majetkového stavu v budoucnu, ale musí být poškozeným najisto postaveno, že nebýt škodní události, tak by se jeho majetkový stav zvýšil. Vymezení ušlého zisku pak musí být podloženo existujícími či reálně dosažitelnými okolnostmi , z nichž lze usuzovat, že škodní událost skutečně zasáhla do průběhu konkrétního děje vedoucího k určitému zisku (k těmto závěrům srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 1. 2009, sp. zn. 25 Cdo 3586/2006, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 6. 2009, sp. zn. 25 Cdo 371/2007, usnesení Nejvyššího soudu ze dne 25. 1. 2006, sp. zn. 25 Cdo 818/2005).“
Otázka existence příčinné souvislosti je otázkou skutkovou, neboť v řízení se zjišťuje, zda škodná událost (zde nesprávný úřední postup) a vzniklá škoda na straně poškozeného (dovolatelky) jsou ve vzájemném poměru příčiny a následku. Příčinná souvislost se nepředpokládá, nýbrž musí být (rovněž) prokázána; právní posouzení příčinné souvislosti spočívá v určení, mezi jakými skutkovými okolnostmi má být její existence zjišťována (srov. shodně např. opět R 49/2011). Splnění těchto předpokladů musí být v soudním řízení bezpečně prokázáno a nepostačuje pouhý pravděpodobnostní závěr o splnění některého z nich. Důkazní břemeno v tomto směru leží na poškozeném (zde dovolatelce), k tomu srov. závěry rozhodnutí sp. zn. 29 Cdo 3213/2009 ze dne 31. 08. 2011.
V této souvislosti považuje dovolací soud za vhodné připojit, že v posuzované věci (po vyřešení otázek právní povahy individuálního správního aktu (tedy rozhodnutí resortního ministra v této věci, respektive věcně k tomu příslušného orgánu), jde o posouzení promítnutí důsledků plynoucích z odpovědnosti státu za škodu vzniklou v přímé příčinné souvislosti mezi nezákonným rozhodnutím státu do sféry podnikatelského záměru žalobce a důsledky, která v této věci uplatňuje. Individuální správní akt v této věci totiž založil vztah mezi žadatelem (žalobkyní, nyní dovolatelkou) a státem, reprezentovaným příslušným ministerstvem. Žadatel v době podání žádosti (a za tehdejšího stavu své pozice na trhu a výrobních kapacit) postupoval v souladu s tehdy platnou (ještě nezrušenou), právní úpravou a důsledky plynoucí z jím zpochybňovaného rozhodnutí ministra a SZIF tak měly svůj průmět do jeho rozhodování z hlediska strategie podnikání. Dovolací soud považuje za právně významné přihlédnout k takovým aspektům, kterými je povaha výrobní činnosti, závisející na dodávkách suroviny pro cukrovarnickou činnost, a to od prvovýrobců (producentů cukrové řepy), k objektivně neovlivnitelným aspektům zemědělské výroby, k legitimnímu uvažování prvovýrobců cukrové řepy z hlediska jejich očekávání odbytu své úrody, agrotechnickým lhůtám a z toho plynoucí nutnosti časového předstihu v rámci kontraktace dodávek, jak na to v podrobnostech poukazuje opakovaně žalobce i v důvodech svého dovolání. Tyto objektivní okolnosti, nazíráno rovněž z pohledu nezbytného časového předstihu, nemohou zůstat stranou při posuzování konkrétních tvrzených nároků na náhradu škody, jak takové závěry dosavadní výsledky řízení naznačují.
Pro úplnost dovolací soud uvádí k argumentům odvolacího soudu o zásadní legitimitě postupu státu při realizaci restrikcí v oblasti výroby a prodeje cukru, že tento aspekt nemůže (s přihlédnutím k výše uvedenému posouzení nezákonnosti shora uvedených rozhodnutí) vést k závěru o vyloučení odpovědnosti státu za škodu vzniklou konkrétními akty exekutivy vůči poškozeným, kteří postupovali v rámci v té době platné (byť později zrušené) sekundární legislativy v souladu se zásadou prezumpce správnosti postupu orgánů státu a legitimního očekávání správnosti rozhodnutí o jejich subjektivních právech v oblasti dosažení, udržení a rozvíjejí svých hospodářských aktivit. Podle dovolacího soudu nelze výkladem, zaujatým odvolacím soudem, odepřít poškozenému právo na náhradu škody, pakliže budou splněny ostatní předpoklady, které zákon pro její uplatnění stanoví.
Vzhledem k tomu, co bylo shora uvedeno, nemohl dovolací soud dospět spolehlivě k závěru o správnosti právního posouzení věci zaujatého odvolacím soudem v této věci. Protože odvolací soud vycházel z odlišného posouzení předpokladů důvodnosti uplatněného nároku, zůstaly stranou jeho posouzení otázky předpokladů těch důkazů, kterými žalobkyně svůj nárok odůvodňuje, případně zjištění z důkazů dosud již provedených. V dalším řízení budu proto zapotřebí v tomto rozsahu důkazní řízení zopakovat, respektive doplnit podle návrhů účastníků a výsledná zjištění posoudit ve smyslu shora uvedených právních závěrů dovolacího soudu.
S přihlédnutím k shora uvedenému shledal Nejvyšší soud v posuzované věci dovolání žalobkyně přípustným (§237 odst. 1 písm. c/ o. s. ř.) a současně i opodstatněné; proto rozsudek odvolacího soudu bez nařízení jednání (§243a odst. 1 věty první o. s. ř.) zrušil (§243b odst. 2 in fine o. s. ř.). Jelikož důvody, pro které byl tento rozsudek zrušen, platí i pro rozhodnutí soudu prvního stupně, zrušil Nejvyšší soud i toto rozhodnutí a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení (§243b odst. 3 věty druhé o. s. ř.).
Právní názor vyslovený Nejvyšším soudem v tomto rozsudku je pro soudy nižších stupňů v dalším řízení závazný (§243d odst. 1, §226 odst. 1 o. s. ř.).
V novém rozhodnutí o věci bude rozhodnuto i o náhradě nákladů dovolacího řízení (243d odst. 1 věty druhé o. s. ř.).
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 13. listopadu 2012
JUDr. Josef R a k o v s k ý
předseda senátu