ECLI:CZ:NSS:2012:3.ADS.164.2011:73
sp. zn. 3 Ads 164/2011 - 73
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Milady Tomkové
a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Jana Rutsche v právní věci žalobce: pplk. Ing. V. Š.,
zastoupeného JUDr. Stanislavem Kadečkou, Ph.D., advokátem, se sídlem Fráni Šrámka 1139,
Hradec Králové, proti žalovanému: Ministerstvo obrany, se sídlem Tychonova 221/1, Praha 6,
adresa pro doručování: Sekce legislativní a právní Ministerstva obrany, odbor pro právní
zastupování, náměstí Svobody 471, poštovní přihrádka 154, Praha 6, proti rozhodnutí ministra
obrany ze dne 4. 8. 2009, č. j. 856/2009 - 1140, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. 6. 2011, č. j. 7 Ca 230/2009 - 36,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na nákladech řízení částku 2880 Kč k rukám
JUDr. Stanislava Kadečky, Ph.D., advokáta, a to do 30 dnů od právní moci rozsudku.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
[1] Žalobou ze dne 20. 8. 2009 se žalobce domáhal, aby Městský soud v Praze rozsudkem
vyslovil nicotnost, a eventuálně pro nezákonnost, vady řízení a nepřezkoumatelnost zrušil
rozhodnutí ministra obrany č. j. 856/2009 - 1140 ze dne 4. 8. 2009 a jemu předcházející
rozhodnutí /rozkazy ředitele Vojenského zpravodajství (ve věcech personálních) číslo 183
ze dne 18. 8. 2008, číslo 184 ze dne 18. 8. 2008 a číslo 208 ze dne 11. 9. 2008, jakož i rozhodnutí -
výnos ředitele Vojenského zpravodajství č. 70 ze dne 16. 4. 2009 a rozhodnutí ředitele
Vojenského zpravodajství o úpravě výše osobního příplatku v období květen až červenec 2006
ze dne 1. 5. a 1. 7. 2006/.
[2] Žalobce uvedl, že rozkazem ředitele Vojenského zpravodajství (ve věcech personálních)
číslo 184 ze dne 18. 8. 2008 mu byl ukončen bez odkazu na jakékoliv zákonné ustanovení výkon
služby na Úřadu přidělence obrany při velvyslanectví České republiky - zahraniční pracoviště
Moskva - Ruská federace. Současně byl rozkazem ředitele Vojenského zpravodajství (ve věcech
personálních) číslo 183 ze dne 18. 8. 2008 služebně zařazen na systematizované místo vedoucí
starší důstojník - specialista 4. referátu 318. oddělení 603. provozního střediska Ministra obrany
s odkazem na §6 odst. 3 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, (dále převážně
jen „zákon o vojácích z povolání“).
[3] Žalobce poukázal na to, že k jeho odvolání ministryně obrany rozhodnutím
č. j. 164/2009 - 8764 - OLP ze dne 25. 2. 2009 rozkaz č. 184 pro nepřezkoumatelnost zrušila
a věc vrátila řediteli Vojenského zpravodajství, „aby vydal nové rozhodnutí“. Proti dalšímu vydanému
rozhodnutí ředitele Vojenského zpravodajství (ve věcech personálních) - rozkazu č. 208 ze dne
11. 9. 2008 - (o změně služebního zařazení od 1. 10. 2008), stěžovatel podal odvolání, stejně
tak proti modifikovanému rozkazu č. 184 (upravenému výnosem č. 70 z 16. 4. 2009 tak,
že z něj byla vypuštěna věta o hodnocení doby služby v zahraničí); proti rozkazu č. 183 ze dne
18. 8. 2008 stěžovatel podal návrh na přezkoumání mimo odvolací řízení, stejně
tak proti platovému výměru ze dne 1. 5. a 1. 7. 2006. Žalovaný ministr obrany dopisem
č. j. 856/2009 - 1140 ze dne 4. 8. 2009 vyhodnotil odvolání i návrhy na přezkum rozhodnutí
mimo odvolací řízení tak, že neshledal důvod ke zrušení napadených personálních rozkazů
ředitele Vojenského zpravodajství, ani platového výměru.
[4] Žalobce tvrdil, že byl na svých právech zkrácen úkonem správního orgánu,
jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti; k otázce soudní
přezkoumatelnosti dotčeného úkonu správního orgánu vyšel ze závěrů usnesení Ústavního
soudu, sp. zn. IV. ÚS 233/02 ze dne 28. 8. 2002, a rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 24. 5. 2006, sp. zn. 1 Afs 147/2005, podle nichž je podstatná skutečná povaha právního
úkonu, nikoliv jeho označení. Podle žalobce je služební poměr mezi ním a Českou republikou
poměrem veřejnoprávním (srov. usnesení zvláštního senátu č. j. Konf 26/2005-9 ze dne
13. 12. 2007, rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 29/2003 - 97 ze dne 30. 10. 2003).
Podle žalobce se na rozhodování ve věcech služebního poměru vztahují pravidla správního
rozhodování, přičemž rozhodování se odehrává nejen při vzniku a zániku služebního poměru,
ale i během jeho trvání, kdy se autoritativně mění jeho obsah.
[5] V souladu s ustanovením §153 odst. 1 zákona o vojácích z povolání (ve znění účinném
ke dni 30. 9. 2009), bylo lze rozhodnutí napadnout včasným odvoláním; žalobce se domníval,
že řízení ve věcech služebního poměru je zvláštním druhem správního řízení a použije se
na ně subsidiárně správní řád.
[6] Žalobce napadenému aktu ministra obrany ze dne 4. 8. 2009 vytýkal nedostatek formy
a dovozoval jeho nicotnost, za vadu považoval i skutečnost, že vydání aktu nepředcházel
předepsaný postup pro odvolací řízení.
[7] Pro případ, že by namítané vady samotného správního aktu nezpůsobovaly
jeho nicotnost, žalobce namítl, že předchozí správní řízení trpělo vadami spočívajícími
v porušování ustanovení §2 až §8 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní
řád“), ve spojení s ustanoveními §151 a §153 zákona o vojácích z povolání (ve znění účinném
ke dni 30. 9. 2009), jakož i ustanoveními §36, §50, §51, §67 a násl., §90, §93 správního řádu
s tím, že napadený správní akt i jemu předcházející správní (služební) rozhodnutí se jeví být
nepřezkoumatelnými pro nesrozumitelnost i pro nedostatek důvodů. Žalobce zmínil i další vady
napadeného správního aktu spočívající v tom, že služební orgán nereflektoval žalobcovo podání
ze dne 15. 6. 2009, jímž doplnil a opravil předchozí podání ze dne 25. 3. 2009 a 10. 6. 2009
a nerespektoval předchozí rozhodnutí ministryně spravedlnosti č. j. 164/2009 - 8764 - OLP
ze dne 25. 2. 2009. Žalovaný ve vyjádření k žalobě shrnul, že zákon o vojácích z povolání,
výslovně nestanoví, že se při určení služebního zařazení a místa výkonu služby vojáka z povolání
v průběhu služebního poměru vydává rozhodnutí podle části deváté cit. zákona. Aplikace
zdlouhavého řízení vedeného podle správního řádu s následným soudním přezkumem,
které účastník řízení může protahovat, by ochromila činnost Armády České republiky,
která by tak operativně nemohla reagovat na její měnící se potřeby. Jelikož jsou dle §70 písm. a)
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ze soudního přezkumu vyloučeny úkony
správního orgánu, které nejsou rozhodnutími, navrhl žalovaný, aby soud žalobu odmítl
jako nepřípustnou podle §68 písm. e) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
[8] Městský soud v Praze rozsudkem č. j. 7 Ca 230/2009 - 36 ze dne 14. 6. 2011 napadené
rozhodnutí ministra obrany zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení, neboť dospěl
k závěru, že žaloba byla podána důvodně. Soud konstatoval, že zvláštní senát usnesením ze dne
4. 5. 2005, č. j. Konf 51/2004 - 9, dovodil ve věcech vyplývajících ze služebního poměru
příslušnost soudu ve správním soudnictví; rozkazy bylo ve smyslu §6 zákona o vojácích
z povolání změněno služební zařazení, tj. služební poměr žalobce, tyto rozkazy zasáhly do právní
sféry stěžovatele, proto je lze označit za rozhodnutí, která jsou přezkoumatelná ve správním
soudnictví. Jelikož tyto rozkazy byly vydány ve věcech služebního poměru stěžovatele,
vztahuje se na řízení o změně služebního poměru část devátá zákona o vojácích z povolání,
ve znění účinném do 30. 9. 2009. Rozhodnutí o odvolání podané proti těmto rozkazům musí
obsahovat náležitosti uvedené v ustanovení §151 zákona o vojácích z povolání, ve znění
účinném do 30. 9. 2009. Soud konstatoval, že napadené rozhodnutí neobsahuje zejména
výrokovou část; vzhledem k tomu, že ministr obrany jako služebně nadřízený služební orgán
ředitele Vojenského zpravodajství nevydal odpověď na odvolání stěžovatele jako nepříslušný
služební orgán, nehodnotil soud rozhodnutí ministra obrany jako nicotné, neboť chybějící
náležitosti rozhodnutí mají za následek toliko nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí.
K povaze platového výměru ze dne 1. 5. 2006 soud vyslovil, že se jím mění platové podmínky
stěžovatele, proto jej lze označit za rozhodnutí ve věcech služebního poměru, v případě výnosu
č. 70 naopak soud vyslovil, že nezasahuje do právní sféry žalobce, neboť samotným výnosem
nebyl přiznáván výsluhový příspěvek nebo odbytné. K námitce stěžovatele, že žalovaný porušil
ustanovení správního řádu, soud poukázal na skutečnost, že zákon o vojácích z povolání ve znění
do 30. 9. 2009 upravoval odvolací řízení jako úpravu speciální, teprve od účinnosti zákona
č. 272/2009 Sb., (od 1. 10. 2009) se v řízení použijí vymezené instituty správního řádu.
II. Kasační stížnost
[9] Proti uvedenému rozsudku městského soudu podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“)
dne 22. 8. 2011 kasační stížnost, kterou rozsudek městského soudu napadá z důvodů
nezákonnosti spočívající dle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“), v nesprávném právním posouzení otázky soudem v předcházejícím
řízení a dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. v nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost
nebo nedostatek důvodů rozhodnutí.
[10] Podle stěžovatele je voják povinen vykonávat službu podle potřeb ozbrojených sil.
Služební orgán stanoví služební zařazení a místo výkonu služby vojáka nejen s ohledem
na podmínky §6 zákona o vojácích z povolání, ale především s ohledem na konkrétní potřeby
jemu podřízených útvarů a zařízení. Vzhledem k tomu, že voják je povinen sloužit po dobu
služebního poměru podle potřeb ozbrojených sil a zákon nepřipouští žádné variantní možnosti,
s ohledem na akceschopnost armády a princip nedílné velitelské pravomoci v ozbrojených silách
se výsledný akt rozhodovacího procesu příslušného služebního orgánu o služebním zařazení
a místě výkonu služby u vojáka z povolání publikuje formou rozkazu ve věcech personálních.
[11] Zákon dle stěžovatele vychází z předpokladu, že na služební zařazení vojáka není právní
nárok, zákon o vojácích z povolání nepřiznává vojákovi žádné právo být zařazen či ponechán
na konkrétním systematizovaném místě; služební zařazení je jen jednou ze součástí rozhodnutí
o povolání vojáka, zákon tedy nepředpokládá, že by o služebním zařazení bylo vydáváno
samostatné rozhodnutí. Stěžovatel má za to, že obsah služebního poměru je primárně dán právy
a povinnostmi, které dává vojákovi zákon o vojácích z povolání. Interní předpisy ozbrojených sil
(rozkazy prezidenta republiky, ministra obrany, interní normativní akty), další rozkazy a nařízení
příslušných velitelů a dalších služebních orgánů pouze provádí a konkretizují obecné povinnosti
stanovené již v zákoně o vojácích z povolání. Rozkaz ve věcech personálních tak nezakládá
novou povinnost, kterou voják dosud neměl, ale pouze provádí a konkretizuje obecnou
povinnost vojáka vykonávat službu podle potřeb ozbrojených sil. Stěžovatel je názoru,
že ustanovení §6 a násl. zákona o vojácích z povolání nezakládají vojákům veřejná subjektivní
práva týkající se jejich zařazení na určité systematizované místo, rozkaz ve věcech personálních
není rozhodováním o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné
správy, jak má na mysli §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[12] Stěžovatel byl rovněž názoru, že zákon o vojácích z povolání nestanovil, že o platu vojáků
z povolání by mělo být rozhodováno v řízení ve věcech služebního poměru vojáka z povolání,
neboť zákon v ustanovení §66 odst. 1 předvídal, že vojákovi se poskytuje plat podle zvláštních
právních předpisů, jímž byl zákon č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost
v rozpočtových a v některých dalších organizacích, ve znění účinném do 30. 5. 2006. Je
tedy zřejmé, že zákonodárce neměl v úmyslu vztáhnout řízení ve věcech služebního poměru
na poskytování platu.
[13] Stěžovatel závěrem konstatoval, že vzhledem k tomu, že žalobce podával odvolání
proti úkonům, jež nejsou rozhodnutími služebních orgánů ve věcech služebního poměru vojáka
z povolání, formuloval svůj úkon ze dne 4. 8. 2009, č. 856/2009 - 1140, kterým na podané
opravné prostředky reagoval, formou dopisu - oznámení o řešení stížností. Stěžovatel setrval
na svém právním názoru, že předmětná žaloba byla nepřípustná dle §68 písm. e) a bylo namístě,
aby ji soud odmítl; proto se domáhal, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil
a rozhodl o odmítnutí žaloby.
[14] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 27. 9. 2011 výše uvedené argumenty
stěžovatele odmítl. V otázce přezkoumatelnosti napadeného aktu ministra obrany žalobce
odkázal na svou argumentaci v žalobním návrhu a odkázal na závěry rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 8. 2011 č. j. 3 Ads 58/2011 - 61, podle něhož je třeba odlišovat
vojenský rozkaz jako pouhý interní akt řízení v rámci principu subordinace při výkonu služby,
který nemá žádný přímý dopad do práv a povinností vojáka z právního řádu, a naproti
tomu rozkaz mající parametry rozhodnutí správního orgánu, kterým je ve smyslu ustanovení §65
odst. 1 s. ř. s. materiálně zasahováno do práv a povinností, a to zejména ve věcech vzniku, změny
a zániku služebního poměru. Žalobce setrval na názoru, že rozkazy ředitele Vojenského
zpravodajství představují z materiálního hlediska rozhodnutí ve smyslu ustanovení §65 odst. 1
s. ř. s., neboť je jimi zasaženo do právní sféry žalobce, a to v podobě změny obsahu služebního
poměru změnou místa výkonu služby, změny v náplni práce, zakládají tedy odlišná hmotná práva
vyplývající ze služebního poměru žalobce.
[15] Žalobce se domnívá, že z judikatury Nejvyššího správního soudu nevyplývá oprávnění
služebního orgánu kdykoli a jakkoli disponovat s vojáky z povolání za pomocí interních aktů –
rozkazů, nepodléhajících soudnímu přezkumu, ale naopak tam, kde dochází k materiální změně
v obsahu služebního poměru, zejména pak při jeho vzniku, změně či zániku je nutno posuzovat
správní akt dle obsahu, v posuzované věci jakožto rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
Žalobce navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[16] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitostí kasační stížnosti; ta byla
podána oprávněnou osobou (§105 odst. 1 s. ř. s.) včas a ve stanovené lhůtě (§106 s. ř. s.);
za stěžovatele jedná osoba s vysokoškolským právnickým vzděláním, které je podle zvláštních
zákonů vyžadováno pro výkon advokacie (§105 odst. 2 s. ř. s.), kasační stížnost je přípustná.
[17] Stěžovatel nepodřadil jednotlivé námitky k uplatněným stížním důvodům podle §103
odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., Nejvyšší správní soud proto subsumoval námitky stěžovatele
směřující k nesprávnému posouzení otázky právní povahy napadeného správního aktu ministra
obrany ke kasačnímu důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[18] Nejvyšší správní soud postrádá v kasační stížnosti bližší argumentaci k tomu,
v čem by měl být napadený rozsudek nepřezkoumatelný, popřípadě, k jakým vadám v řízení
před městským soudem mělo dojít /kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s./; ex officio
pak žádnou takovou vadu nezjistil. Rozsudek je jako celek srozumitelný, je z něj jednoznačně
patrno, jak soud o správní žalobě rozhodl, odůvodnění rozsudku je v souladu s jeho výrokovou
částí, je seznatelné, jakými úvahami a jakými důvody se městský soud při rozhodování řídil.
V postupu městského soudu nelze proto shledat vadu, která by znamenala
jeho nepřezkoumatelnost pro některý z důvodů uvedený v §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.,
ať již v rámci námitek uplatněných v kasační stížnosti, či z důvodů, ke kterým má kasační soud
přihlédnout ex officio (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Tato námitka nemohla tedy být Nejvyšším
správním soudem účinně posouzena.
[19] Pokud stěžovatel namítl, že městský soud nesprávně posoudil právní otázku povahy
rozhodnutí ve věcech služebního poměru podle části deváté zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích
z povolání ve znění účinném do 30. 9. 2009, Nejvyšší správní soud tento názor nesdílí.
[20] Žalobce se domáhal přezkoumání správního aktu č. j. 856/2009 - 1140 ze dne 4. 8. 2009,
jímž ministr obrany jako příslušný služební orgán dle zákona o vojácích z povolání, ve znění
účinném do 30. 9. 2009, vyřídil jako „stížnost“ odvolání a podněty na přezkoumání mimo odvolací
řízení personálních rozkazů ředitele Vojenského zpravodajství (služebního orgánu 1. stupně)
č. 183 a č. 184 ze dne 18. 8. 2008, č. 208 ze dne 11. 9. 2008, výnosu ředitele Vojenského
zpravodajství č. 70 ze dne 16. 4. 2009 a platových výměrů č. j. 738/49 - 2913/2006 - 5847
k datu 1. 5. 2006 a č. j. 738/49 - 3007 k datu 1. 7. 2006; žalobce považuje sdělení ministra obrany
za vadné z formálního i materiálního hlediska. Stěžovatel naopak trvá na správnosti formy
vydaného správního aktu, neboť se domnívá, že rozhodování o platu a služebním zařazení
vojáků z povolání není rozhodováním ve věcech služebního poměru, jež by bylo lze přezkoumat
ve správním soudnictví jako rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
[21] Nejvyšší správní soud především nepřehlédl, že stěžovatel jedním správním aktem vyřídil
rozdílné typy podání: žalobce vůči některým aktům orgánu I. stupně brojil odvoláním,
vůči některým - u nichž se domníval, že nabyly právní moci - podával podnět k přezkumu
mimo odvolací řízení podle §156 zákona o vojácích z povolání. Městský soud neměl
ve svém zrušujícím výroku možnost tyto rozdílné prostředky procesní obrany rozlišit,
byť v odůvodnění rozsudku tak učinit mohl; určitou absenci důvodů napadeného rozsudku
však může Nejvyšší správní soud překlenout: pokud jde o způsob vyřízení podnětu k přezkumu
rozhodnutí mimo odvolací řízení, je namístě odkaz na setrvalou judikaturu Nejvyššího správního
soudu k obdobnému institutu (přezkumné řízení dle §94 a násl. správního řádu),
podle níž přípis, jímž správní orgán sděluje, že neshledává důvody k zahájení přezkumného
řízení, je sdělením úřadu straně a není rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s. (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2008, č. j. 7 As 55/2007 - 71, rozsudek ze dne
22. 5. 2008 č. j. 9 Ans 1/2008 - 135, dostupné na www.nssoud.cz). Pokud tedy ministr obrany
vyřizoval podněty žalobce k přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení (to se týkalo rozkazu
č. 183 z 18. 8. 2008, pokud byl vznesen podnět k jeho přezkoumání dne 25. 3. 2009 a platových
výměrů z roku 2006), mohl tyto podněty vyřídit přípisem, v němž mohl vyložit důvody,
které jej vedou k přesvědčení o neexistenci rozporu s právními předpisy, přičemž takový přípis
by nepodléhal soudnímu přezkumu, neboť není důvodu nahlížet na něj rozdílnou optikou
než na podněty podávané ve správním řízení. To ovšem za předpokladu, že se jednalo o správní
akty pravomocné. Touto otázkou se ovšem stěžovatel nikterak nezaobíral, a proto nelze
městskému soudu důvodně vytýkat, že měl přesněji rozlišit, vůči jakým aktům přípis ministra
obrany ze dne 4. 8. 2009 směřoval, když tak neučinil orgán, který to měl učinit v prvé řadě -
tedy stěžovatel.
[22] Pokud stěžovatel týmž podáním „vyřídil“ obdobně jako podněty k přezkumu
mimo odvolací řízení rovněž odvolání podaná proti správním aktům, o nichž žalobce tvrdí,
že z hlediska materiálního je nutno na ně nahlížet jako na rozhodnutí zasahující do jeho práv
(rozkaz č. 184 ze dne 18. 8. 2008 modifikovaný výnosem č. 70 ze dne 16. 4. 2009, kterým bylo
vysloveno ukončení výkonu služby v zahraničí, rozkaz č. 208 ze dne 11. 9. 2008, kterým bylo
změněno od 1. 10. 2008 služební zařazení žalobce, konečně i rozkaz č. 183 z 18. 8. 2008 o změně
služebního zařazení od 1. 9. 2008, pokud byl dne 10. 6. 2009 napaden odvoláním v souvislosti
s výnosem č. 70 ze dne 16. 4. 2009) je třeba posoudit, zda tyto akty představují rozhodnutí
ve věcech služebního poměru jako výsledný produkt řízení upraveného v části deváté zákona
o vojácích z povolání.
[23] Již na tomto místě může Nejvyšší správní soud vyslovit totožný náhled na povahu
správního aktu označeného jako Výnos ředitele Vojenského zpravodajství č. 70 ze dne
16. 4. 2009, kterým došlo k opravě rozkazů č. 183 a 184, jak ji vyložil městský soud; podstatou
bylo přesunutí věty o hodnocení služby v zahraničí pro výši výsluhového příspěvku a odbytného
z rozkazu č. 184 do rozkazu č. 183. Tato věta představující deklaraci právní úpravy obsažené
v §143 odst. 1 písm. b) zákona o vojácích z povolání, podle níž se určité doby služby hodnotí
pro výsluhové požitky dvojnásobně, nebyla schopna přímo zasáhnout právní postavení žalobce;
o výsluhových náležitostech se rozhoduje samostatně a v rámci takového rozhodnutí by otázka
doby služby v zahraničí musela být vzata v úvahu a v případě námitky přezkoumána v soudním
řízení správním - uplatnila by se zde úprava §75 odst. 2 s.ř.s. umožňující přezkoumat jiný úkon
správního orgánu, byl-li podkladem pro rozhodnutí a není-li možno jej napadnout samostatnou
žalobou ve správním soudnictví. Rozkazy č. 183 a 184 proto nebyly touto „opravou“ materiálně
dotčeny. Nelze ovšem nevidět, že rozkaz č. 184 byl - jak shora uvedeno - zrušen ministryní
obrany 25. 2. 2009, takže není zřejmo, co vlastně žalobce od soudu žalobou směřující v petitu
mj. i na zrušení tohoto rozkazu očekával.
[24] Stěžejní pro posouzení napadeného správního aktu vydaného ministrem obrany dne
4. 8. 2009 proto byl charakter rozkazu ředitele Vojenského zpravodajství ve věcech personálních
č. 208 ze dne 11. 9. 2008, kterým bylo podle ust. §6 odst. 3 zákona o vojácích z povolání,
změněno žalobcovo služební zařazení od 1. 10. 2008, a to z vedoucího staršího důstojníka -
specialisty 4., referátu 318 oddělení 603. provozního střediska Ministerstva obrany, ČVO 62,
na systemizované místo vedoucího staršího důstojníka - specialisty 2. referátu 319. oddělení 603.
provozního střediska Ministerstva obrany (1900002729).
[25] Zákon o vojácích z povolání stanoví v §6 odst. 1, že voják v průběhu služebního poměru
vykonává službu podle potřeb ozbrojených sil na území státu i v zahraničí; podle odstavce 3 je
voják služebně zařazován podle splněných kvalifikačních předpokladů, podle závěrů služebního
hodnocení a podle doby výkonu služby v hodnosti, přičemž každému služebnímu zařazení
odpovídá stanovená hodnost. Část devátá zákona o vojácích z povolání, ve znění účinném
do 30. 9. 2009, upravovala řízení ve věcech služebního poměru (soud věc posuzuje podle právní
úpravy, která tu byla v době rozhodování správního orgánu (srov. §75 odst. 1 s. ř. s.).
Rozhodnutí služebního orgánu ve věcech služebního poměru musí být v souladu s právními
předpisy, musí vycházet ze skutkového stavu věci a obsahovat výrok, odůvodnění a poučení
o odvolání (§151 odst. 2 zákona o vojácích z povolání), ust. §153 a §154 upravuje odvolací
řízení: stanoví lhůtu pro podání odvolání, postup služebního orgánu, který rozhodnutí vydal,
určuje odvolací orgán i lhůtu, ve které má o odvolání rozhodnout.
[26] Podle ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. platí, že kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen
přímo nebov důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu,
jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, může se žalobou
domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti.
[27] Nejvyšší správní soud nemá žádných pochyb o tom, že o změně služebního zařazení byl
služební orgán povinen vydat správní akt, jenž z hlediska formálního musel splňovat náležitosti
rozhodnutí vymezené citovaným ust. §151 zákona o vojácích z povolání, ve znění účinném
do 30. 9. 2009. Část devátá cit. zákona upravovala rozhodování ve věcech služebního poměru;
změna služebního zařazení představuje „věc služebního poměru“, neboť jde o podstatnou
náležitost služebněprávního vztahu (podle §5 odst. 1 zákona o vojácích z povolání je služební
zařazení součástí rozhodnutí o povolání do služebního poměru, změna služebního zařazení
tak představuje modifikaci tohoto rozhodnutí). Ale i pokud by tomu tak nebylo, a zákon
by nepředvídal vydání rozhodnutí ve věci služebního poměru, neobstála by argumentace
žalovaného rovněž z důvodů potřeby materiálního nazírání na úkony služebního orgánu.
[28] Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu mohou být posuzovány
jako rozhodnutí dle ustanovení dle §65 odst. 1 s. ř. s. rovněž přípisy či sdělení správního orgánu,
které nemají formu rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2006,
č. j. 1 Afs 147/2005 - 107, dostupné na www.nssoud.cz). Pojem „rozhodnutí“ je označením
technickým a je nutno k němu vždy přistupovat z hlediska jeho obsahu, nikoliv jeho formy.
Tím, že zákon neváže charakteristiku pojmu rozhodnutí na žádnou stanovenou formu
ani jiné náležitosti, podle nichž by bylo možno identifikovat úkon správního orgánu
jako rozhodnutí, je třeba vycházet především z funkčního dopadu takového úkonu do právní
sféry adresáta. Primární úlohu při posouzení, zda úkon správního orgánu naplňuje materiální
charakteristiku rozhodnutí, sehrává vždy skutkový a právní kontext posuzovaného úkonu.
„Rozhodnutí“ ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. je tak třeba v souladu s ustálenou
judikaturou Nejvyššího správního soudu nazírat v „materiálním“ smyslu jako individuální správní
akt vydaný orgánem veřejné moci při výkonu veřejné správy z pozice jeho vrchnostenského
postavení, a to bez ohledu na jeho označení, formu nebo procesní předpisy, jimiž se jeho vydání
řídí (srov. již citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2006,
č. j. 1 Afs 147/2005 - 107). Není tedy rozhodné, jak je správní akt formálně označen, ale jaký je
jeho materiální dopad do právní sféry žalobce; takový přístup garantuje ochranu veřejných
subjektivních práv, neboť vylučuje, aby správní orgán obešel možnost případného soudního
přezkoumání správního rozhodnutí vyřízením věci v jiné formě, než mu zákon ukládá.
[29] Nejvyšší správní soud ve své judikatuře dovodil, že pro kvalifikaci úkonu služebního
orgánu jako „rozhodnutí“ ve smyslu §65 s. ř. s. není podstatná forma tohoto úkonu
(tzn. zda se jedná o rozhodnutí, rozkaz či jiný akt nadřízeného), nýbrž jeho obsah a zásah do práv
a povinností vojáka jako adresáta vrchnostenského působení služebního orgánu (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu č. j. 3 Ads 58/2011 - 61 ze dne 18. 8. 2011, dostupný
na www.nssoud.cz). V tomto v rozsudku dále Nejvyšší správní soud vyslovil, že plnění rozkazů je
jednou ze základních služebních povinností vojáka a „rozkaz“ je jedním z aktů, jimiž se vojákům
služební povinnosti ukládají, ale také i již uložené služební povinnosti blíže konkretizují; samotný
institut rozkazu však není výslovně definován žádným z aktuálně platných a účinných právních
předpisů upravujících služební poměr vojáků a výkon vojenské služby. Nejvyšší správní soud
v citovaném rozsudku zásadně odlišuje vojenský rozkaz jako pouhý interní akt řízení v rámci
principu subordinace při výkonu služby, který nemá žádný přímý dopad do práv a povinností
vojáka vyplývajících z právního řádu, a rozkaz mající parametry rozhodnutí správního orgánu,
jímž je ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. mater iálně zasahováno do jeho práv a povinností, zejména
ve věcech služebního poměru (vznik, změna, zánik). Nadto lze poukázat na ust. §24 odst. 1
zákona o vojácích z povolání, jež definuje výkon služby jako plnění služebních povinností
podle služebního zařazení a podle rozkazů nadřízeného. Toto ustanovení tedy rozlišuje služební
zařazení na straně jedné a vedle toho rozkazy nadřízeného; pokud by služební zařazení bylo jen
jedním z řady rozkazů nadřízeného v rámci služební poslušnosti, nebylo by takového rozlišení
třeba. Zákonodárce však takové rozlišení učinil a Nejvyšší správní soud zastává názor, že zcela
důvodně.
[30] Pokud by ministr obrany (stěžovatel) napadeným správním aktem zjevně nesplňujícím
formální náležitosti rozhodnutí podle zákona o vojácích z povolání ukončil řízení o odvolání
proti rozhodnutí služebního orgánu I. stupně ve věcech služebního poměru, neobstojí právní
názor stěžovatele, že na tento postup se nepoužije úprava řízení ve věcech služebního poměru
obsažená v části deváté zákona o vojácích z povolání, ve znění účinném do 30. 9. 2009.
[31] Služební zařazení podle §6 odst. 3 zákona o vojácích z povolání musí odpovídat
kvalifikačním předpokladům, závěrům služebního hodnocení a době výkonu služby v hodnosti.
Vyjadřuje tak druh činnosti, kterou podle potřeb ozbrojených sil (srov. odst. 1 cit. ust. §6) voják
vykonává - z tohoto hlediska jde vlastně o ústřední obsah služebního poměru; změna služebního
zařazení musí reflektovat kvalifikaci, závěry služebního hodnocení i dobu výkonu služby
v hodnosti, nejde tedy o zcela libovolnou úvahu, nýbrž o postup, který se musí řídit hledisky
uvedenými v §6 odst. 3 zákona o vojácích z povolání, přihlížeje k potřebám ozbrojených sil.
Svou podstatou jde o změnu služebního poměru (ust. §6 je ostatně zařazeno v Části druhé Hlavě
II zákona o vojácích z povolání opatřené nadpisem „Průběh a změny služebního poměru“).
Změnou služebního zařazení dochází ke změně právní pozice vojáka - mění se jeho práva
i povinnosti, a to konstitutivně. Správní akt, kterým dojde k zásahu do již vytvořené právní pozice
v rámci služebněprávních vztahů, představuje rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.,
jemuž soud ve správním soudnictví nemůže odepřít ochranu.
[32] Nejvyšší správní soud nepřehlédl argumentaci stěžovatele zdůrazňující charakteristiky
ozbrojených sil; ani tato argumentace však nemůže v úvaze soudu převážit: byť je služební poměr
vojáka nesporně poznamenán subordinačními vztahy, nelze tuto charakteristiku - zvláště
v mírových podmínkách - vykládat tak, že ipso facto může být důvodem nižšího standardu
ochrany vzniku, změn a zániku veřejnoprávního služebního poměru vojáka. V posuzované věci
došlo nejprve k přeložení vojáka ze zahraničí, a poté během krátké doby k několika „převedením
na jinou práci“, tedy k opakované změně služebního zařazení; přitom ani v jednom případě
nebyla hodnocena kvalifikace, služební hodnocení a doba výkonu služby v hodnosti jako hlediska
sine qua non upravená v §6 odst. 3 zákona o vojácích z povolání. Změna služebního zařazení
vojáka je z hlediska jeho právní pozice zásahem do jeho právního postavení, akt, kterým
k takové změně došlo, proto představuje rozhodnutí, které mělo být vydáno postupem
upraveným v části deváté (§144 a násl.) zákona o vojácích z povolání (rozhodování ve věcech
služebního poměru) ve znění účinném do 30. 9. 2009, včetně odvolacího řízení. Ostatně stranou
pozornosti nemohlo zůstat ani to, že ministryně spravedlnosti v rozhodnutí ze dne 25. 2. 2009,
č. j. 164/2009 - 8764 - OLP, kterým zrušila rozkaz č. 184, nepochybovala o aplikaci části deváté
zákona o vojácích z povolání na změny služebního poměru; je proto zarážející, že tentýž správní
orgán (byť v jiném personálním obsazení) o pouhých šest měsíců později tak výrazně změnil
správní praxi, v podstatě ji zcela popřel. Takovýto přístup nemůže před správními soudy obstát.
[33] Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že nemá pochybnosti o právní povaze
platebního výměru jako rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s., neboť přezkum správních aktů
určujících odměňování příslušníků ozbrojených sborů ve služebním poměru není ve správním
soudnictví spornou otázkou a tyto správní akty jsou běžně správními soudy přezkoumávány.
S přihlédnutím k tomu, že služební poměr vojáka z povolání a příslušníka ozbrojeného sboru
(dle zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění
pozdějších předpisů) se v základních charakteristikách shodují, lze k povaze a přezkumu
platových výměrů poukázat například na rozsudek Nejvyššího správního soudu
č. j. 4 Ads 119/2011 - 70, ze dne 2. 11. 2011, či na rozsudek ze dne 12. 3. 2009,
č. j. 4 Ads 143/2008 - 109, dostupné na www.nssoud.cz).
[34] Ministr obrany (stěžovatel) o odvolání proti napadeným personálním rozkazům o změně
služebního zařazení č. 183, č. 184 a č. 208, které jsou po materiální stránce rozhodnutími
podle §65 s. ř. s., (a měly jimi být i po stránce formální) rozhodl správním rozhodnutím,
které však zjevně nesplňuje formální náležitosti (srov. §151 odst. 2 zákona o vojácích
z povolání), neboť v něm absentuje vymezení výrokové části, odůvodnění a poučení o opravném
prostředku. Z obsahu rozhodnutí je srozumitelné, že stěžovatel správním aktem rozhodl
v návaznosti na opravné prostředky žalobce vůči napadeným personálním rozkazům,
z rozhodnutí je rovněž srozumitelné, že ministr obrany opravné prostředky neshledal důvodnými.
V rozhodnutí pak v převážné míře chybějí důvody a úvahy, jimiž byl veden při hodnocení
důkazů, a to zejména ve vztahu k relevantnímu vypořádání žalobcem vznesených námitek
(zejména důvody zpochybňující oprávněnost jednotlivých služebních zařazení, procesní
pochybení). S ohledem na shora blíže osvětlenou pluralitu posuzovaných opravných prostředků
ze strany žalobce (srov. bod 21), o nichž rozhodl stěžovatel jediným přípisem, aniž se zaobíral
charakterem těchto prostředků (odvolání, podnět k přezkumu mimo odvolání), aprobuje Nejvyšší
správní soud zrušovací výrok městského soudu vůči napadenému správnímu aktu jako celku,
třebaže - jak uvedeno shora - nepominul, že stěžovatel určitou část podání, která směřovala
vůči pravomocným rozhodnutím, mohl vyřídit jiným způsobem než podání, která představovala
odvolání vůči nepravomocným rozhodnutím. Tato možnost ovšem musí být verifikována v řízení
před stěžovatelem v závislosti na zjištění, zda a která rozhodnutí byla v právní moci.
[35] Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji zamítl (§110 odst. 1
s. ř. s.).
IV. Náklady řízení
[36] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nevyšší správní soud v souladu s §120 s. ř. s.
ve spojení s §60 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, proto mu náhrada nákladů nepřísluší.
Žalobce měl v řízení o kasační stížnosti před Nejvyšším správním soudem plný úspěch, proto má
právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil. Jelikož žalobce
své náklady vzniklé v řízení o kasační stížnosti nespecifikoval, soud vyšel ze skutečností zřejmých
ze spisu. Zástupce žalobce v řízení o kasační stížnosti učinil jeden úkon spočívající v písemném
podání soudu - vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 27. 11. 2011; Nejvyšší správní soud
proto přiznal žalobci právo na náhradu nákladů ve výši odměny za jeden úkon právní služby
zástupce žalobce podle §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb. (advokátní tarif) ve výši
2100 Kč a paušální náhrady nákladů ve výši 300 Kč. Pokud jde o právní úkon převzetí a přípravy
zastoupení [§11 odst. 1 písm. a) téže vyhlášky], soud vzal především zřetel na to, že se jedná
o zastoupení advokátem, který žalobce zastupoval již v řízení před soudem prvního stupně.
Zástupce žalobce je plátcem daně z přidané hodnoty (dále jen daň), soud proto zvýšil nárok
o částku odpovídající dani, kterou je tato osoba povinna z odměny za zastupování a z náhrad
hotových výdajů odvést podle zákona o dani z přidané hodnoty. Částka této daně činí 480 Kč;
žalobci se tedy přiznává právo na náhradu nákladů řízení ve výši 2880 Kč. Tato částka bude
uhrazena stěžovatelem žalobci do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. března 2012
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu