ECLI:CZ:NSS:2021:3.AS.104.2019:37
sp. zn. 3 As 104/2019 – 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců
JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobkyně ALRIA Company
s. r. o., se sídlem Praha 1, Rybná 716/54, zastoupené Mgr. Ing. Janem Boučkem, advokátem
se sídlem Praha 1, Opatovická 1659/4, proti žalovanému Ministerstvu dopravy, se sídlem
Praha 1, nábř. Ludvíka Svobody 1222/12, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 26. 2. 2019, č. j. 11 A 105/2017-48,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žalobkyně n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
[1] Rozhodnutím Ministerstva dopravy ze dne 19. 5. 2017, č. j. 44/2017-190-TAXI/3, bylo
zamítnuto odvolání žalobkyně proti rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy (dále jen
„správní orgán I. stupně“) ze dne 5. 1. 2017, č. j. MHMP 1939620/2016, a toto rozhodnutí bylo
potvrzeno. Žalobkyně byla rozhodnutím správního orgánu I. stupně uznána vinnou ze spáchání
správního deliktu podle §35 odst. 2 písm. i) zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění
účinném do 3. 10. 2017 (dále jen „zákon o silniční dopravě“), za což jí byla uložena pokuta
ve výši 55 000 Kč a povinnost uhradit náklady správního řízení v paušální výši 1 000 Kč.
Uvedeného správního deliktu se měla dopustit tím, že v rozporu s §21 odst. 2 zákona o silniční
dopravě při poskytování zpoplatněné přepravy formou taxislužby dne 22. 2. 2016 v čase od 21:02
do 21:10 hodin, na trase z ulice Maltézské náměstí 471/1, Praha 1, do ulice Stárkova 1222/3,
Praha 1, použila vozidlo značky X, registrační značky X, které pro ni nebylo zapsáno v evidenci
vozidel taxislužby. Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného žalobu k Městskému soudu v
Praze, který ji jako nedůvodnou v záhlaví uvedeným rozsudkem ji zamítl.
[2] Městský soud především, s odkazem na právní názor vyslovený v rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 31. 10. 2017, č. j. 9 As 291/2013-136, nepřisvědčil argumentaci,
že přeprava poskytnutá přes aplikaci UberPOP není taxislužbou, nýbrž sdílenou přepravou, která
není žádným zákonem omezena. Nepřisvědčil ani argumentaci, dle které se v posuzované věci
jednalo o smluvní přepravu ve smyslu §21 odst. 4 zákona o silniční dopravě, nikoliv
o „klasickou“ taxislužbu ve smyslu §21 odst. 3 téhož zákona. Žalobce byl povinen splnit všechny
povinnosti provozovatele taxislužby. O tom, že si toho byl vědom, mj. svědčí, že je držitelem
oprávnění k provozování taxislužby, a že příslušný řidič disponuje průkazem řidiče taxislužby.
[3] Dále městský soud nepřisvědčil námitkám o nezákonném postupu při provádění kontroly
předcházející řízení o správním deliktu, jenž žalobkyně spatřovala v tom, že se na kontrolních
úkonech, které podle žalobkyně mohou vykonávat pouze kontrolní orgány, podíleli dva cestující,
aniž by k vykonání kontroly měli řádné pověření. Podle městského soudu je na objednání jízdy
a její absolvování danými cestujícími nutno nahlížet jako na úkony předcházející kontrole
ve smyslu §3 zákona č. 255/2012, o kontrole (dále jen „kontrolní řád“). Ze systematiky
kontrolního řádu přitom vyplývá, že osoby provádějící takové úkony pověřením ke kontrole
ve smyslu §4 kontrolního řádu disponovat nemusí. Pověření musí být uděleno osobě
vykonávající kontrolu; tou byl v posuzované věci Mgr. J. D. Kontrola byla zahájena teprve
v okamžiku, kdy jmenovaný přistoupil k vozidlu a své pověření ke kontrole předložil řidiči.
Cestující, kteří vykonali jízdu, byli následně vyslechnuti jako svědci. K zákonnosti postupu,
kdy kontrolní jízdu provedou „externí pracovníci“ a správní orgány z takto získaných informací
následně vychází ve správním řízení, městský soud podpůrně odkázal na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 2. 11. 2015, č. j. 2 Afs 104/2005-81. Současně podotkl, že žalobkyně
ani nerozporovala, že jízda probíhala tak, jak daní svědci vypověděli. Podstatné je, že bylo
zjištěno, že se předmětná jízda uskutečnila a že k ní bylo užito neevidované vozidlo.
[4] Důvodnou městský soud neshledal ani námitku o nepřiměřenosti uložené sankce, kterou
žalobkyně opírala o tvrzení, že z rozhodnutí žalovaného není zřejmé, z jakých kritérií vychází
při úvahách o přiměřenosti sankcí ukládaných za totožné či obdobné správní delikty, neboť
ve dvou jiných případech uložené pokuty snížil na částku 20 tisíc Kč. Městský soud rozhodnutí
žalovaného, na která žalobkyně odkazovala, nepovažoval za relevantní, neboť jimi byly uloženy
pokuty za odlišné správní delikty, než jakého se dopustila žalobkyně, a za odlišná období.
Za podstatné označil, že z odůvodnění rozhodnutí žalovaného a správního orgánu I. stupně
jsou patrná jasná kritéria, na jejichž základě byla v nynější věci výše pokuty určena. Současně
neshledal ani podmínky pro vyhovění návrhu na moderaci uložené pokuty, neboť její výše činila
11 % zákonné sazby a tedy nebyla uložena ve výši zjevně nepřiměřené.
[5] Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační
stížnost z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) soudního řádu správního (dále jen
„s. ř. s.“).
[6] V její první části brojí proti závěru městského soudu o zákonnosti provedené kontroly
a použitelnosti jejích výsledků jako podkladů v řízení o správním deliktu. Nesouhlasí s výkladem
městského soudu, že objednání jízdy dvěma cestujícími a její absolvování představovalo kontrolní
úkony předcházející zahájení kontroly podle §3 kontrolního řádu. Kontrolní řád rozlišuje úkony
předcházející kontrole a průběh o kontroly, včetně toho, jaké subjekty ty které úkony mohou vykonávat.
Úkony před zahájením kontroly mohou provádět výlučně kontrolní orgány, nikoliv přizvané
či jiné osoby, jako tomu bylo v posuzované věci. Tzv. „přizvané osoby“ se vzhledem ke znění
ustanovení §6 odst. 1 kontrolního řádu mohou kontroly účastnit až po jejím zahájení. Totéž platí
i pro „obyčejné cestující“, které správní orgány před kontrolou využily k získání informací.
[7] Dále stěžovatelka doslovně, pouze s dílčími doplněními, opakuje svou žalobní
argumentaci, že kontrolní řád svěřuje pravomoc k provádění kontrol pouze kontrolním orgánům.
V nynější věci však kontrolu v celém rozsahu neprovedla kontrolující osoba, nýbrž její
podstatnou část (kontrolní jízdu) vykonali dva cestující, pan M., který je zaměstnancem správního
orgánu I. stupně, a paní M., která na správní orgány pracovněprávní vazby nemá, a to po
předchozí domluvě se správním orgánem I. stupně. K úkonům podle §3 kontrolního řádu však
nelze využívat třetích osob, které správní orgány formálně označují jako „obyčejné cestující“. Tyto
osoby nemohou být považovány ani za přizvané osoby ve smyslu kontrolního řádu. Ze spisu je
ostatně dle stěžovatelky patrné, že jakožto přizvané osoby nebyly nikterak pověřeny. Správní
orgán I. stupně je následně k průběhu kontrolní jízdy vyslechl jako svědky. Podle stěžovatelky je
nutno dané cestující označit za „profesionální svědky“, kteří realizovali část kontroly, nikoliv jako
„obyčejné cestující“, kteří předali své poznatky o protiprávním jednání příslušným orgánům. Dále
stěžovatelka opakuje svou žalobní argumentaci, dle které svědecké výpovědi pana M. a paní M.
byly získány nezákonně a nelze je proto jako důkaz pro závěr o vině stěžovatelky použít.
[8] Skutečnost, že správní orgány k provedení části kontroly či úkonů kontrole
předcházejících využil osoby, které k tomu nemají pravomoc, nemají povinnost mlčenlivosti,
a v rozporu se zákonem byly seznamovány s průběhem a přípravou kontroly, podle stěžovatelky
městský soud vůbec neposoudil. Rovněž nevyložil účel zákonné úpravy. Nevypořádal
se s uplatněnou argumentací a přesvědčivě neodůvodnil, proč je možné nahlížet na pana M.
a paní M. jako na „jakékoliv jiné cestující“, kteří předávají své poznatky správním orgánům
[9] Stěžovatelka rovněž opakuje svou žalobní argumentaci, podle které využívání
„kontraktovaných soukromých kontrolujících“ je v rozporu s principy výkonu státní správy, konkrétně
v rozporu s čl. 2 odst. 2 a 3 Ústavy. Právní řád neumožňuje, aby kontrolující orgány ke kontrole
využívaly třetí osoby a obcházely tak kontrolní řád.
[10] Dále stěžovatelka opakuje, že v oznámení o zahájení řízení a rozhodnutí správního
orgánu I. stupně je kontrola popsána tak, jako by „obyčejní cestující“ provedli náhodnou jízdu,
o čemž sepsali oznámení, které následně předali správnímu orgánu, což má navodit dojem
formálně bezvadného postupu. Oznámení o poskytnuté přepravě přitom dané osoby předaly
kontrolnímu orgánu až následující den, je tak otázkou, jak se daný orgán o jízdě mohl dozvědět
již den předcházející, mělo-li se jednat o „obyčejné cestující“.
[11] Kontrola tedy byla podle stěžovatelky provedena nezákonně a její výsledek proto nemůže
být podkladem pro řízení o správním deliktu.
[12] Ve druhé části kasační stížnosti stěžovatelka brojí proti závěru městského soudu
o přiměřenosti uložené sankce. Namítá, že městský soud shledal uloženou pokutu přiměřenou,
aniž by provedl dokazování k jejímu porovnání s pokutami ukládanými za obdobná jednání;
nevypořádal se ani s otázkou majetkových poměrů stěžovatelky a s jejím „personálním substrátem“,
jakožto právnické osoby.
[13] Jelikož stěžovatelka nemá možnost zjistit, zda jsou za obdobná jednání ukládány obdobné
pokuty, neboť nemá přístup k příslušným rozhodnutím, bylo na soudu, aby si vzhledem k návrhu
na moderaci pokuty příslušné důkazy od žalovaného vyžádal. Správní orgány ani městský soud
však k takovému srovnání s jinými případy nepřistoupily.
[14] Současně stěžovatelka namítá, že rozhodování správních orgánů v případech týkajících
se poskytování přepravy prostřednictvím aplikace Uber je tak rozkolísané, že je možné dovodit,
že správní orgány rozhodly s ohledem na „politické zadání ve věci používání aplikace UBER“. Politické
zadání a „obecné nálady taxikářských lobby“ tak vedly k uložení nepřiměřeného trestu, bez ohledu
na osobu stěžovatelky.
[15] Závěr městského soudu, že nejsou dány důvody pro moderaci uložené pokuty, je podle
stěžovatelky rovněž nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Městský soud byl povinen svou
úvahu o přiměřenosti sankce zdůvodnit. Nestačí konstatovat, že pokuta ve výši 11 % zákonné
sazby je přiměřená.
[16] Dále stěžovatelka brojí proti tomu, že žalovaný ani městský soud neposuzovali její
majetkové poměry, s ohledem na to, zda pro ni uložená pokuta není likvidační. Žalovaný pouze
obecně konstatoval, že finanční poměry nejsou zohledňovaným kritériem, a že nerozumí
argumentu založenému na srovnání uložené pokuty s průměrnou mzdou, neboť stěžovatelka
je právnickou osoba, a tedy žádnou mzdu nepobírá. Podle stěžovatelky mají správní orgány
v případech, kdy účastník nedoloží své majetkové poměry, postupovat obdobně jako trestní
soudy podle §68 odst. 4 trestního zákoníku. To však žalovaný neučinil. Současně
tak nepostupoval ani městský soud, ačkoliv tak měl učinit v rámci úvahy o moderaci pokuty.
Napadený rozsudek je tedy i z tohoto důvodu nepřezkoumatelný. Nadto městský soud v rámci
úvahy o moderaci pokuty nevzal v potaz, že jediným společníkem žalobkyně je pan M. D., který
je tak v konečném důsledku adresátem finančního postihu.
[17] Konečně stěžovatelka ve vztahu k uložené sankci namítá, že žalovaný ani městský soud
při úvaze o její výši nezohlednili délku správního řízení, ačkoliv tak měl městský soud učinit
z úřední povinnosti, neboť rozhodoval o „trestu“ ve smyslu čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod. Délka řízení byla zjevně nepřiměřená, v důsledku čehož bylo zasaženo
do práva stěžovatelky na spravedlivý proces. Podle správního řádu jsou správní orgány povinny
rozhodnout ve lhůtě 30, respektive 60 dnů, rozhodnutí žalovaného však bylo vydáno více než rok
po jednání, v němž je spatřován správní delikt.
[18] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že kontrola byla zahájena
až po ukončení přepravy, a to předložením pověření ke kontrole ze strany kontrolující osoby.
Cestujícím proto nebyl svěřen výkon kontrolních pravomocí. Jejich postavení se nikterak nelišilo
od postavení jakýchkoliv jiných cestujících, kteří následně předají své poznatky o protiprávním
jednání dopravce příslušnému orgánu. Správní orgán I. stupně dané cestující následně vyslechl
a jejich výpovědi, ve spojení s jejich neformálními oznámeními o provedené přepravě, lze
považovat za přesvědčivé důkazy. Jakkoli nebylo vhodné, že kontrolu neprovedly pověřené
kontrolující osoby či osoby přizvané, užitý postup nelze považovat za rozporný s právními
předpisy. Skutečnost, že kontrolující orgán příslušné cestující požádal o vykonání přepravy, nemá
na učiněná zjištění vliv. Žalovaný přitom netvrdí, že by daní cestující byli „obyčejnými poškozenými“,
o nichž neměl kontrolující orgán žádné povědomí. Kontrolující orgán se však poskytnutou
přepravu rozhodl pojmout nikoliv jako součást kontroly, nýbrž jako úkon, na jehož základě
se rozhodne, zda kontrolu provede.
[19] K výši uložené pokuty žalovaný uvedl, že městskému soudu je z úřední činnosti známo,
jaké pokuty jsou na úseku taxislužby ukládány. Byl proto schopen přiměřenost nyní uložené
pokuty posoudit, aniž by si od žalovaného vyžádal rozhodnutí v obdobných případech. Rovněž
stěžovatelce jsou obdobné případy známy, neboť je zastupována právním zástupcem, který
zastupuje většinu dopravců, provozujících taxislužbu prostřednictvím aplikace Uber. Stěžovatelce
byla s ohledem na polehčující okolnosti uložena nízká pokuta, protože v rozhodné době byly
obvykle ukládány pokuty ve výši 70 – 100 tisíc Kč. Výše ukládaných pokut nebyla rozkolísaná,
byť pokuty ukládané za provozování taxislužby neevidovanými vozidly stoupají; nízké pokuty,
které byly ukládány v začátcích působení společnosti Uber v ČR, neměly totiž ve vztahu
k dopravcům dostatečný preventivní efekt. Uložená pokuta zjevně nepřiměřená nebyla, nebyl
proto dán důvod pro její moderaci. K námitce, že měly být posouzeny majetkové poměry
stěžovatelky, žalovaný uvedl, že je třeba je zohlednit, mohla-li by mít ukládaná pokuta likvidační
charakter. V nynější věci však byla ukládána pokuta ve výši dvou průměrných mezd a nebyl
tak důvod předpokládat, že by byla pro stěžovatelku likvidační
[20] Přiléhavá podle žalovaného není ani argumentace stěžovatelky o nepřiměřené délce řízení.
Správní řád upravuje pořádkové lhůty pro vydání rozhodnutí, které se však vztahují zejména
k řízení o žádostech. V nynější věci bylo nadto rozhodnuto přibližně 15 měsíců poté,
co se stěžovatelka správního deliktu dopustila.
[21] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu podané
kasační stížnosti (§109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených
(§109 odst. 4, věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci rozhodl bez nařízení jednání za podmínek
vyplývajících z §109 odst. 2 věty první s. ř. s.
[22] Kasační stížnost není důvodná.
[23] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného
rozsudku pro nedostatek důvodů. Ačkoliv stěžovatelka svou argumentaci výslovně nepodřadila
(rovněž) pod kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., na vícero místech kasační
stížnosti nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro nedostatek jeho důvodů namítá.
[24] Obecně platí, že nepřezkoumatelný rozsudek zpravidla nenabízí prostor k úvahám
o námitkách věcného charakteru a je nezbytné jej bez dalšího zrušit. Konstantní judikatura
tohoto soudu označuje za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů zejména takové rozhodnutí,
v němž soud zcela opomene vypořádat některou z uplatněných žalobních námitek (viz například
rozsudky ze dne 27. 6. 2007, č. j. 3 As 4/2007-58, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004-73,
či ze dne 8. 4.2004, č. j. 4 Azs 27/2004-74, citovaná rozhodnutí tohoto soudu jsou dostupná
z www.nssoud.cz), respektive pokud z jeho odůvodnění není zřejmé, proč nepovažoval
za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení a proč žalobní námitky účastníka považuje
za liché, mylné nebo vyvrácené, a to zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci, na níž je
postaven základ žaloby (viz například rozsudek ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005-44).
[25] Nepřezkoumatelnost není projevem nenaplněné subjektivní představy stěžovatele
o tom, jak podrobně by měl být rozsudek odůvodněn, respektive o tom, jak by měla být
zodpovězena právní otázka, ale je objektivní překážkou, která kasačnímu soudu znemožňuje
přezkoumat napadené rozhodnutí (srov. například rozsudek tohoto soudu ze dne 28. 2. 2017,
č. j. 3 Azs 69/2016-24).
[26] Nejvyšší správní soud uvedené vady rozsudku městského soudu neshledal. Byť lze
stěžovatelce přisvědčit v tom, že městský soud ve vztahu k namítané nezákonnosti provedené
kontroly nereagoval na každou jednotlivou dílčí námitku, z obsahu napadeného rozsudku
je zřejmé, jak na nosné důvody podané žaloby nahlížel. Není pochyb o tom, že neshledal žádné
vady v průběhu provedené kontroly, jež předcházela samotnému řízení o správním deliktu,
neboť měl za to, že dva cestující, kterým stěžovatelka poskytla přepravu, vykonávali nikoliv ještě
samotné kontrolní úkony, nýbrž úkony kontrole předcházející ve smyslu §3 odst. 1 kontrolního
řádu, k nimž jim kontrolní orgán nebyl povinen udělit pověření. Současně dovodil, že samotná
kontrola byla provedena v souladu s kontrolním řádem, neboť byla zahájena až v okamžiku,
kdy po skončení jízdy k vozidlu přistoupila osoba kontrolujícím orgánem pověřená ke kontrole
ve smyslu §4 odst. 1 kontrolního řádu. Aniž by na tomto místě Nejvyšší správní soud hodnotil
věcnou správnost takového posouzení, shledává, že je z něj patrné, jak městský soud
na rozhodné otázky stran tvrzené nezákonnosti provedené kontroly nahlížel.
[27] Dílčí námitky nepřezkoumatelnosti uplatnila stěžovatelka rovněž ve vztahu k úvahám
městského soudu, pro které tento soud nevyhověl jejímu návrhu na moderaci pokuty. Předně
namítá, že se městský soud v rámci posouzení daného návrhu spokojil s konstatováním správních
orgánů, „že se jedná o přiměřenou výši pokuty“, a jen uvedl, že pokutu uloženou ve výši 11 % zákonné
sazby shledal „přiměřenou“. Této argumentaci nelze přisvědčit. Městský soud se návrhem
na moderaci pokuty, který stěžovatelka uplatnila bez jakéhokoliv bližšího odůvodnění teprve
při jednání, zabýval v odst. 48 až 51 napadeného rozsudku. Byť je příslušné odůvodnění relativně
stručné, jednoznačně z něj vyplývá, že městský soud dospěl k závěru, že nebyla splněna zákonná
podmínka zjevné nepřiměřenosti sankce, neboť pokuta byla stěžovatelce uložena při spodní
hranici zákonné sazby. Městský soud tak předně neuvedl, že by uložená pokuta byla přiměřená,
jak tvrdí stěžovatelka, nýbrž že není zjevně nepřiměřená. Tento závěr pak odůvodnil primárně
poukazem na výši sazby za daný správní delikt. Je tedy zřejmé, že se k otázce (ne)přiměřenosti
pokuty přezkoumatelným způsobem vyjádřil.
[28] Dále stěžovatelka namítá, že je napadený rozsudek nepřezkoumatelný proto,
že se městský soud v rámci posouzení moderačního návrhu nezabýval otázkou jejích
majetkových poměrů, ani majetkových poměrů jejího jediného společníka. Ani této námitce
nemohl Nejvyšší správní soud přisvědčit. Městský soud se uvedenými otázkami vskutku
nezabýval, nicméně ani tak učinit nemohl, neboť stěžovatelka žádné takové žalobní námitky
neuplatnila.
[29] S ohledem na uvedené lze uzavřít, že kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
není dán. Napadený rozsudek je způsobilý věcného přezkumu.
[30] Nejvyšší správní soud se dále zabýval kasační argumentací, jíž stěžovatelka zpochybňuje
zákonnost provedené kontroly a použitelnost jejích výsledků v řízení o správním deliktu.
[31] Podstatou kasační argumentace, která je v podstatné míře zopakováním argumentace
žalobní, je názor stěžovatelky, že se kontrolních úkonů konaných podle kontrolního řádu
mohou účastnit pouze kontrolní orgány, respektive jimi pověřené osoby ve smyslu
§4 odst. 1 kontrolního řádu, nikoliv jiné fyzické osoby. Případně, že se takové fyzické osoby,
primárně jako tzv. osoby přizvané, mohou kontrolních úkonů účastnit nanejvýš až po zahájení
kontroly, nemohou však vykonávat úkony kontrole předcházející ve smyslu §3 kontrolního řádu.
Současně stěžovatelka namítá, že dva cestující, kteří si v nynější věci objednali jízdu
prostřednictvím aplikace Uber, a tuto jízdu absolvovali, nebyli ani přizvanými osobami ve smyslu
§6 kontrolního řádu, neboť jim kontrolním orgánem nebylo vystaveno odpovídající pověření.
[32] Nejvyšší správní soud se skutkově obdobnými případy, o jaký se jedná v nynější věci,
již opakovaně zabýval, a to na podkladě kasačních stížností sepsaných týmž právním zástupcem,
který zastupuje nynější stěžovatelku, a obsahujících obdobnou argumentaci, jaká je uplatňována
nyní. Ačkoliv se většinově jednalo o kasační stížnosti směřující proti rozsudkům, jimiž městský
soud rozhodoval o žalobách proti nezákonným zásahům, spočívajícím v provedení obdobných
kontrol, závěry příslušné judikatury jsou plně použitelné i v nynějším případě, kdy stěžovatelka
z tvrzené nezákonnosti provedené kontroly dovozuje nepoužitelnost jejích výsledků v následném
řízení o správním deliktu. Nejvyšší správní soud tak na danou judikaturu v podrobnostech
odkazuje, protože neshledává důvod se od jejích závěrů odchýlit (viz například rozsudky ze dne
22. 5. 2018, č. j. 8 As 35/2018 – 52, ze dne 18. 7. 2018, č. j. 10 As 162/2018 – 30, ze dne
26. 7. 2018, č. j. 10 As 25/2018 – 50, ze dne 16. 8. 2018, č. j. 1 As 175/2018 – 25, ze dne
21. 8. 2018, č. j. 2 As 128/2018 – 36, ze dne 12. 9. 2018, č. j. 9 As 172/2018 – 29, ze dne
31. 10. 2019, č. j. 3 As 61/2018-32, či ze dne 9. 10. 2020, č. j. 3 As 60/2018-31).
[33] Nejvyšší správní soud tak pouze ve stručnosti shrnuje, že opakovaně dospěl k závěru,
že tzv. přizvané osoby mohou vykonávat jednotlivé kontrolní úkony, a to i bez přímé účasti
pracovníka kontrolního orgánu, je-li to potřebné k dosažení účelu kontroly. Praxe, kdy kontrolní
jízdu provedou externí osoby (figuranti) a jimi získané informace jsou použity ve správním řízení
s osobou, jíž je porušení právních předpisů kladeno za vinu, je zcela v souladu se zájmem
na dostatečném zjištění skutkového stavu věci. Pověřením přizvané osoby nedochází k jakékoli
atrakci („privatizování“) pravomocí kontrolního orgánu, jak tvrdí stěžovatelka. Účelem pověření
přizvané osoby je toliko osvědčení faktického průběhu kontroly. Přizvaná osoba ostatně vyjma
faktického provedení jízdy (jak tomu bylo i ve věci nyní projednávané) žádné další kontrolní
činnosti nevykonává a do práv kontrolované osoby nikterak nezasahuje. Tímto postupem proto
nemůže dojít k upírání práv kontrolované osobě; obsah záznamu z kontrolní jízdy může být
rozporován podáním námitek. Za situace, kdy je přizvaná osoba následně v rámci řízení
vedeného ve věci spáchání správního deliktu vyslechnuta jako svědek, má kontrolovaná osoba
možnost uplatňovat veškerá procesní práva, která jsou s prováděním tohoto důkazu spojena,
tj. zejména právo být účasten výslechu, právo klást svědkovi otázky a právo vyjádřit se k jeho
výpovědi
[34] Kontrola může být zahájena mj. bez předchozího oznámení přímo kontrolním úkonem,
který bezprostředně předchází předložení pověření ke kontrole kontrolované osobě, je-li takový
postup k výkonu kontroly třeba [§5 odst. 2 písm. c) kontrolního řádu]. Zpravidla takto bude
kontrola zahájena v případech, kdy je pro splnění jejího účelu nezbytné, aby byl kontrolní úkon
proveden bez vědomí kontrolované osoby o tom, že je kontrolována. Takovým případem
je typicky i kontrola dodržování zákona o silniční dopravě provedená správním orgánem
I. stupně u stěžovatelky, neboť účel kontroly by mohl být zmařen v případě, že by řidič dopředu
věděl, že prováděná jízda je jízdou kontrolní.
[35] Nástup cestujících do vozidla provozovaného stěžovatelkou a jimi provedená kontrolní
jízda [tj. „kontrolní nákup“ ve smyslu §8 písm. b) kontrolního řádu] byl v dané věci prvním
z kontrolních úkonů ve smyslu §5 odst. 2 písm. c) kontrolního řádu, provedený přizvanými
osobami. Nešlo tedy o postup dle §3 kontrolního řádu (úkony předcházející kontrole),
jak dovodil městský soud; tato jeho nesprávná premisa ovšem nemá vliv na jím učiněné závěry
o souladu postupu kontrolního orgánu a jím pověřených přizvaných osob v souladu s požadavky
kontrolního řádu.
[36] Pokud jde o samotné přizvané osoby, stěžovatelce je třeba přisvědčit v tom, že kontrolní
orgány nemohou ke kontrolním úkonům přibírat osoby dle jejich libosti. Takové jednání
by naráželo na zásadu, dle níž správní orgán uplatňuje svou pravomoc pouze k těm účelům,
k nimž mu byla zákonem nebo na základě zákona svěřena, a v rozsahu, v jakém mu byla svěřena
(§2 odst. 2 správního řádu). Rozhodnutí, zda a jaké osoby, k jakým úkonům v rámci kontrolní
činnosti, budou ke kontrole přizvány, závisí na úvaze kontrolního orgánu, imanentní podmínkou
takového postupu však vždy musí být nezbytnost účasti přizvané osoby pro dosažení účelu
kontroly. V posuzovaném případě šlo o to, aby prvotní úkony kontroly nebyly prozrazeny, jinak
by kontrola postrádala smysl (bylo by ohroženo zjištění skutečného stavu věci ve smyslu
§3 správního řádu). Přepravce by neměl vědět, že probíhá kontrolní jízda. Proto vzniká legitimní
potřeba, aby příslušné úkony prováděly osoby, které kontrolovaný nemůže znát z vlastní činnosti,
tedy přizvané osoby. Jelikož se tyto osoby podílejí na výkonu veřejné moci, musí být současně
vybrány tak, aby i ony poskytovaly záruku nepodjatosti [§10 odst. 1 písm. b) kontrolního řádu].
[37] Lze souhlasit s tvrzením stěžovatelky, že cestující (z nichž jeden byl zaměstnancem
správního orgánu I. stupně), kteří vykonali kontrolní jízdu, zjevně nebyli náhodnými „běžnými
cestujícími“, kteří by si v rámci poskytované přepravy sami povšimli některých nedostatků na straně
přepravce a zjištěné informace by ve formě podnětu předali kontrolnímu orgánu. Tyto osoby
vskutku vykonaly část kontrolní činnosti, konkrétně kontrolní jízdu, tj. první z kontrolních úkonů
ve smyslu §5 odst. 2 písm. c) kontrolního řádu, jak stěžovatelka namítá (viz odst. [35] výše).
[38] Závěr, že pan M. a paní M . vystupovali v dané věci v postavení přizvaných osob ve
smyslu §6 kontrolního řádu, vyplývá i z obsahu jejich svědeckých výpovědí. Konkrétně
z odpovědi M. M., zaměstnance odboru dopravních agend správního orgánu I. stupně, plyne, že
jej příslušný pracovník správního orgánu I. stupně („vedoucí jízdy“) výslovně, přinejmenším ústně,
pověřil k tomu, aby s druhou cestující, která k němu byla „přiřazena“, uskutečnil „kontrolní přepravní
jízdu formou taxislužby“. S tím koresponduje výpověď druhé cestující, paní M., která vypověděla, že
cílem provedené jízdy (realizované v režii druhého svědka) bylo zjistit, zda objednaná služba
(jízda) vykazuje znaky taxislužby. Ani v jejím případě tak není sporu, že byla kontrolujícím
orgánem ve smyslu §6 kontrolního řádu přizvána k vykonání dílčí kontrolního úkonu, tedy
kontrolní jízdy.
[39] Za této situace lze konstatovat, že kontrolní orgán pochybil, pokud dané figuranty,
jakožto přizvané osoby ve smyslu §6 kontrolního řádu, neoznačil v protokolu o kontrole,
a pokud jim v souladu se závěry výše odkazované judikatury (viz odst. [32] tohoto rozsudku)
nevystavil odpovídající písemné pověření. Tyto formální deficity však samy o sobě nemají
za následek nepoužitelnost výsledků (skutkových zjištění) provedené kontroly v následném řízení
o správním deliktu, neboť nikterak nezasáhly do práv kontrolované osoby (stěžovatelky). Z týchž
důvodů zjištěné formální deficity nezakládají ani nezákonnost svědeckých výpovědí příslušných
přizvaných osob, které byly provedeny již v rámci samotného řízení o správním deliktu. Proti
samotným skutkovým zjištěním, tedy že stěžovatelka poskytla příslušným cestujícím přepravu
formou taxislužby, k níž užila vozidlo, které pro ni nebylo zapsáno v evidenci vozidel taxislužby,
přitom stěžovatelka nikterak nebrojí. To, že se příslušná přeprava uskutečnila, ostatně nepotvrzují
jen oznámení o poskytnuté přepravě sepsaná přizvanými osobami a jejich následné svědecké
výpovědi, ale také vystavená faktura za danou jízdu, jež je rovněž součástí spisového materiálu
[40] Tvrzení stěžovatelky, že ze svědeckých výpovědí osob, které vykonaly kontrolní jízdu,
nelze vycházet proto, že by tyto osoby měly zájem na výsledku kontroly, je třeba odmítnout.
Pouhá skutečnost, že pan M. je zaměstnancem správního orgánu I. stupně, jej bez dalšího nečiní
na výsledku dané kontroly jakkoli zainteresovaným. Tvrzení stěžovatelky, že by výsledky kontrol
měly vliv jeho pracovní hodnocení, je čistě spekulativní a nesvědčí pro něj žádná indicie.
V případě druhé cestující pak stěžovatelka neuvádí žádný konkrétní důvod, proč by měla mít
na výsledku dané kontroly jakýkoliv zájem.
[41] Lze tedy uzavřít, že formální nedostatky v postupu kontrolního orgánu, spočívající
v tom že, osoby, které zjevně vystupovaly v postavení přizvaných osob ve smyslu §6 kontrolního
řádu, takto formálně neoznačil a neudělil jim písemné pověření, které by současně založil
do kontrolního spisu, nemá za následek nepoužitelnost závěrů kontroly, na níž tyto osoby
participovaly, ani jimi následně podaných svědeckých výpovědí.
[42] Dále se Nejvyšší správní soud zabýval jednotlivými námitkami, které stěžovatelka
uplatňuje ve vztahu k uložené pokutě. Ačkoliv příslušnou část kasační stížnosti nadepsala jako
„Nezákonnost uložené sankce“, v rámci většiny příslušných námitek brojí proti tomu, že městský
soud nepřistoupil k moderaci pokuty, respektive že se v rámci posouzení moderačního návrhu
nezabýval některými okolnostmi, jimiž se podle stěžovatelky zabývat měl.
[43] Stěžovatelka zaprvé vznáší obecnější námitku, že závěry městského soudu, pro které
k moderaci nepřistoupil, jsou nezákonné. Konkrétně tuto nezákonnost spatřuje
v tom, že městský soud nevyhovění moderačnímu návrhu odůvodnil jen tím, že pokuta
je přiměřená, byla-li uložena ve výši 11 % zákonné sazby. Již výše, v souvislosti s posouzením
namítané nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku veskrze pro tytéž důvody, Nejvyšší správní
soud uvedl, že městský soud v příslušné části svého rozsudku (zejména jeho odst. 51) vůbec
neuvedl, že k moderaci nepřistoupil proto, že by z uvedeného důvodu uložená pokuta byla
přiměřená. To, co městský soud ve skutečnosti (a správně) uvedl, bylo, že uložená pokuta není zjevně
nepřiměřená, v důsledku čehož není naplněn jeden ze zákonných předpokladů moderace
(§78 odst. 2 s. ř. s.)
[44] Nejvyšší správní soud konstantně judikuje, že smyslem a účelem moderace není hledání
„ideální“ výše sankce soudem namísto správního orgánu, ale její korekce v případech,
kdy by sankce, pohybující se nejen v zákonném rozmezí a odpovídající i všem zásadám pro její
ukládání a zohledňující kritéria potřebná pro její individualizaci, zjevně neodpovídala zobecnitelné
představě o adekvátnosti a spravedlnosti sankce (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 19. 4. 2012, č. j. 7 As 22/2012-23). Moderační právo soudu je tedy vyhrazeno toliko
pro případy, kdy při ukládání pokuty nebyl porušen zákon, avšak uložená sankce je ve zjevném
nepoměru k rozsahu, závažnosti a následkům deliktního jednání, s přihlédnutím k majetkovým
poměrům postihované osoby, pokud se jich důvodně dovolává, a svědčí-li tyto skutečnosti
závěru, že se výše uložené sankce vymyká požadavku přiměřeného a spravedlivého postihu
(viz kupříkladu rozsudek tohoto soudu ze dne 5. 4. 2017, č. j. 6 As 248/2016-26).
[45] Z napadeného rozsudku je patrné, že městský soud v rámci posouzení moderačního
návrhu nezohlednil výlučně jen to, že se uložená pokuta pohybuje při dolní hranici zákonné
sazby, ale přihlížel i k celkovým okolnostem případu, včetně závažnosti protiprávního jednání
(viz odst. 51 napadeného rozsudku). Není vadou, pokud městský soud příslušné okolnosti
nevyjmenovával, a výslovně zdůraznil zejména to, že uložená pokuta, vzhledem k tomu, že činí
„pouze“ 11 % zákonné sazby, není s to dosáhnout intenzity zjevné (tj. mimořádně silné)
nepřiměřenosti. Tento náhled odpovídá konstantní judikatuře Nejvyššího správního soudu, podle
níž, byť to s ohledem na okolnosti konkrétního případu není vyloučeno, pokutu uloženou
při spodní hranici zákonné sazby zásadně není možné označit za zjevně nepřiměřenou (viz například
rozsudek ze dne 21. 8. 2003, č. j. 6 A 96/2000-62). Žádné konkrétní okolnosti, které by uvedenou
premisu vylučovaly, přitom stěžovatelka v řízení před městským soudem neuplatnila.
[46] Stěžovatelka městskému soudu dále vytýká, že vzhledem k uplatněnému moderačnímu
návrhu měl sám, z vlastní iniciativy, zjistit, jaké pokuty jsou ukládány v totožných či obdobných
případech, a to zejména z jiných rozhodnutí správních orgánů, jež si měl sám vyžádat. Této
argumentaci nelze přisvědčit už jen proto, že stěžovatelka danou námitku, včetně souvisejícího
návrhu na provedení dokazování, v řízení před městským soudem vůbec neuplatnila. Stěžovatelka
tak brojí proti tomu, že městský soud neprovedl dokazování, které mu však, ani rámcově,
nenavrhla. Stěžovatelka v žalobě sice namítala, že uložená pokuta je nepřiměřená,
a že z rozhodnutí žalovaného není zřejmé, podle čeho přiměřenou výši pokut za obdobné
či totožné správní delikty určuje, současně však tuto námitku konkretizovala tak, že jí jsou jiná
rozhodnutí žalovaného, týkající se správních deliktů v souvislosti poskytnutím přepravy
prostřednictvím aplikace Uber, známa. Odkázala přitom na dvě konkrétní rozhodnutí
žalovaného, která k žalobě přiložila, s tím, že žalovaný v daných případech původně uložené
pokuty snížil pro jejich nepřiměřenost na částky 20 tisíc Kč. S touto námitkou se městský soud
v napadeném rozsudku vypořádal. Vysvětlil, že daná rozhodnutí nejsou pro posuzovanou věc
relevantní, neboť jimi byly uloženy pokuty za odlišné správní delikty, než jakým byla shledána
vinnou stěžovatelka, a nadto za odlišná období. Toto odůvodnění, které se samo o sobě může
jevit jako poměrně stručné, přitom bezprostředně navazuje na odůvodnění rozhodnutí
žalovaného, v němž žalovaný při vypořádání shodné odvolací námitky vysvětlil, že dvě
rozhodnutí, na něž stěžovatelka odkazuje, se týkala jiných správních deliktů, k nimž navíc došlo
v době, „kdy aplikace Uber byla novým fenoménem“, zatímco stěžovatelka se správního deliktu
dopustila v době, kdy jí již muselo být známo, že pravidla pro provozování taxislužby podle
zákona o silniční dopravě se vztahují i na poskytování přepravy prostřednictvím této aplikace.
[47] Pokud jde dále o námitku, že uložená pokuta je nepřiměřeně vysoká v důsledku
„politického zadání ve věci používání aplikace UBER“ a „ obecné nálady taxikářských lobby“, ta nebyla
uplatněna v žalobě, ač v tom stěžovatelce nic nebránilo; jedná se proto o námitku podle
§104 odst. 4 s. ř. s. nepřípustnou.
[48] Totéž platí i pro námitku, že žalovaný náležitě, v souladu se závěry judikatury, nezohlednil
při ukládání pokuty majetkové poměry stěžovatelky, respektive jejího jediného společníka, a také
související otázku, zda pro stěžovatelku či jejího společníka není uložená pokuta likvidační.
Současně stěžovatelka městskému soudu vytýká, že k těmto skutečnostem neprovedl žádné
dokazování. Stěžovatelka ovšem v řízení před městským soudem k otázce majetkových poměrů
svých či svého jediného společníka ničeho nenamítala, ani nenavrhla provedení jakýchkoliv
důkazů. Rovněž v uplatnění této námitky v žalobě přitom stěžovatelce nic nebránilo. Nejvyššímu
správnímu soudu proto nezbylo, než ji posoudit jako nepřípustnou podle §104 odst. 4 s. ř. s.
[49] V uvedené souvislosti je nutno uvést, že správní orgán I. stupně stěžovatelku
s odkazem na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2010,
č. j. 1 As 9/2008-133 (jehož závěrů se stěžovatelka nyní dovolává), již v rámci oznámení
o zahájení řízení vyzval k součinnosti, tedy ke sdělení a doložení svých osobních a majetkových
poměrů, přičemž jí informoval o maximální výši pokuty, kterou by bylo možné za příslušný
správní delikt uložit. Stěžovatelka na tuto výzvu nereagovala, pouze v odvolání v obecné rovině
brojila proti nepřiměřené výši uložené pokuty s ohledem na to, že nepodniká ve větším rozsahu
a má jen jediného zaměstnance. Žádné podklady ke svým majetkovým poměrům nicméně
nepředložila. Stěžovatelku tak k posouzení jejích majetkových poměrů ve vztahu k úvahám
správních orgánů o výši sankce (a otázce zda uložená pokuta není likvidační) lze odkázat
na str. 10 rozhodnutí správního orgánu I. stupně, a dále na str. 4 a 5 rozhodnutí žalovaného.
[50] Konečně, pokud stěžovatelka namítá, že městský soud měl z úřední povinnosti
přihlédnout v rámci úvah o trestu k nepřiměřené délce správního řízení, opět se jedná o námitku,
kterou v žalobě neuplatnila. Otázka, zda by případná nepřiměřená délka řízení měla být
zohledněna při úvaze o ukládané sankci, přitom není otázkou, kterou by byl soud povinen
posuzovat z úřední povinnosti. Městský soud proto nepochybil, pokud se jí nezabýval.
[51] Ze shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji dle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[52] Výrok o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti se opírá o §60 odst. 1 s. ř. s.,
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka, která neměla ve věci úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení. Žalovanému v řízení o kasační stížnosti náklady nad rámec jeho běžné úřední
činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. března 2021
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu