ECLI:CZ:NSS:2016:3.AS.249.2015:37
sp. zn. 3 As 249/2015 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce
a soudců JUDr. Jana Vyklického a JUDr. Jaroslava Vlašína, v právní věci žalobkyně J. B.,
zastoupené Mgr. Jiřím Urbánkem, advokátem se sídlem Praha 2, Na Kozačce 7,
proti žalovanému Krajskému úřadu Královéhradeckého kraje, se sídlem Hradec Králové,
Pivovarské náměstí 1245, za účasti: I. Obec Stará Paka, se sídlem Stará Paka, Revoluční 180, II.
JUDr. J. K., v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Hradci
Králové ze dne 16. 10. 2015, č. j. 30 A 108/2014 – 66,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádnému z účastníků se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 22. 9. 2014, č. j. 15485/DS/2014-2-Ma, žalovaný zamítl odvolání
žalobkyně (dále „stěžovatelka“) a potvrdil rozhodnutí Obecního úřadu Stará Paka jako silničního
správního úřadu (dále „správní orgán I. stupně“) ze dne 23. 6. 2014, č. j. OUSP/SU-245/2014,
sp. zn. OUSP/18/SU/2012, kterým správní orgán I. stupně rozhodl o povaze pozemků p. č. X,
p. č. X a p. č. X (respektive jejich částí), v k. ú. K. u. R., obec Stará Paka. Správní orgán I. stupně
svým rozhodnutím deklaroval podle zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích (dále
„zákon o pozemních komunikacích“), že na předmětných pozemcích (respektive na jejich
vymezených částech) existuje veřejně přístupná účelová komunikace podle §7 odst. 1 citovaného
zákona.
Rozhodnutí žalovaného napadla stěžovatelka žalobou, kterou Krajský soud v Hradci
Králové (dále „krajský soud“) zamítl rozsudkem napadeným kasační stížností. Nejprve se zabýval
obecně znaky veřejně přístupné účelové komunikace. Přitom mimo jiné uvedl, že souhlas
vlastníka se vznikem účelové komunikace může být dán též konkludentní formou, pokud vlastník
nevyslovil v době, kdy pozemek začal sloužit jako veřejně přístupná účelová komunikace,
s takovým užíváním pozemku kvalifikovaný nesouhlas. Status vzniklé účelové komunikace
je přitom závazný i pro budoucí vlastníky pozemku, kteří nejsou oprávněni účelovou komunikaci
svévolně uzavřít. Krajský soud též připomenul stanovisko judikatury k účelovým komunikacím
užívaným odnepaměti. Existuje-li naléhavá komunikační potřeba, pro niž je cesta odnepaměti
užívána veřejností, přičemž (zejména pro dlouhodobost užívání) již nelze zjistit, zda některý
z předcházejících vlastníků s obecným užíváním vyslovil souhlas, jedná se o veřejně přístupnou
účelovou komunikaci (samozřejmě za současného splnění dalších zákonných znaků).
K námitce stěžovatelky, že cesta není patrná v terénu, soud uvedl, že žalovaný
se podrobně věnoval na str. 3 a 4 vyhodnocení tohoto znaku účelové komunikace a vyhodnotil
ve shodě se správním orgánem I. stupně provedené důkazy (fotodokumentaci, výslechy svědků,
zprávu Veřejného ochránce práv). Krajský soud se ztotožnil se žalovaným v jeho závěru,
že patrnost cesty v terénu je zcela evidentní, a to v minulosti i současnosti. Připomněl, že dle
judikatury Nejvyššího správního soudu lze zohlednit také tvar pozemku a jeho vztah k sousedním
pozemkům a zdůraznil, že neexistenci určitého znaku účelové komunikace (třeba vyjeté koleje)
nelze dovodit v případě, že je důsledkem protiprávního jednání třetích osob (například umístěním
překážek). Krajský soud odkázal na závěry žalovaného a uzavřel, že na základě důkazů
provedených ve správním řízení bylo jednoznačně prokázáno naplnění znaku veřejně přístupné
účelové komunikace. Na tom nebyly způsobilé ničeho změnit ani důkazy, jejichž provedení
se dožadovala stěžovatelka. Irelevantní jsou i závěry o stavu daných pozemků vyslovené znalcem
Ing. Kocourkem, jehož posudek se primárně týkal jiné problematiky.
Stěžovatelka též rozporovala existenci souhlasu vlastníka s užíváním předmětné
komunikace jako veřejně přístupné. Soud uvedl, že ze skutkových zjištění učiněných ve správním
řízení, je patrné, že předmětná cesta je coby veřejná komunikace užívána po dobu minimálně
šedesáti let. Začala tedy jako veřejná být užívána v době, kdy stěžovatelka nebyla vlastníkem
ani jednoho z dotčených pozemků. To platí i o stavební parcele č. X, neboť s ohledem na polohu
cesty není představitelné, že by se tomuto pozemku mohli uživatelé vyhnout. Z provedených
důkazů, zejména ze svědeckých výpovědí vyplývá, že tehdejší vlastníci pozemků se veřejnému
užívání cesty nebránili.
Krajský soud zdůraznil, že právní nástupci vlastníka, jenž souhlas udělil, jsou jeho
souhlasem vázáni. Neztotožnil se proto s argumentací stěžovatelky, která tvrdila, že začala dávat
najevo svůj nesouhlas s veřejným užíváním pozemků p. č. st. X, p. č. X ještě v době,
kdy předmětná komunikace nenaplňovala znak komunikační potřebnosti. Proto v době,
kdy komunikace naplnila znak komunikační potřebnosti (zhruba v roce 2008, kdy přestala
být použitelnou alternativní přístupová trasa „od lip“), již byl dle stěžovatelky odvolán její souhlas
s užíváním pozemku. Krajský soud poukázal na to, že předmětnou cestu lze podle konkrétních
závěrů správních orgánů označit za existující odnepaměti a souhlas udělený k jejímu veřejnému
užívání tedy po celou dobu platil a platí. Dále uvedl, že tento závěr podle jeho názoru platí
i pokud by po určitou dobu veřejného užívání komunikace nebyl naplněn některý z jejích dalších
znaků. V posuzované věci však stejně nebylo prokázáno, že by konkrétně podmínka komunikační
potřebnosti u předmětných pozemků byla naplněna až v roce 2008, jak tvrdí stěžovatelka.
Jako irelevantní vyhodnotil krajský soud tvrzení stěžovatelky, že v kupní smlouvě
ze dne 24. 10. 2002, kterou odkoupila pozemek p. č. X od obce Stará Paka, nebyla upozorněna na
existenci souhlasu s jeho veřejným užíváním. K uzavření smlouvy totiž došlo v době,
kdy na pozemku již veřejně přístupná účelová komunikace existovala.
Krajský soud rovněž odmítl námitky stěžovatelky proti způsobu zjišťování skutkového
stavu věci ohledně aspektu souhlasu vlastníka s užíváním komunikace s tím, že správní orgán
I. stupně zdůvodnil, proč neprovedl výslechy svědků navržených stěžovatelkou a proč
je považoval za nadbytečné. Správní orgán I. stupně provedl výslechy těch svědků, kteří situaci
na místě dobře znali, a to i v minulosti, a kteří neměli bližší vztah k žádnému z účastníků řízení.
Stěžovatelka v žalobě polemizovala i s naplněním znaku nezbytné komunikační potřeby.
Zdůrazňovala existenci alternativní cesty „od lip“ (přes pozemek p. č. X). Správní orgány
zkoumání tohoto znaku veřejně přístupné účelové komunikace podle krajského soudu zkoumaly
dostatečně. Navíc sama stěžovatelka v průběhu správního řízení opakovaně uváděla, že v roce
2008 byla tato cesta postižena silnou erozí. Sama stěžovatelka tedy v podstatě uznávala,
že od té doby cesta „od lip“ jako komunikační varianta sloužit nemůže. Při jednání soudu
též uvedla, že po této cestě již v současné době těžko mohou jezdit dvoustopá vozidla.
Soud znova zdůraznil, že z výpovědí svědků ve správním řízení vyplynulo, že předmětná
komunikace je užívána odnepaměti.
Krajský soud rovněž odmítl námitku stěžovatelky, že neměla možnost seznámit
se se všemi podklady pro rozhodnutí. Stěžovatelka se dle zjištění soudu seznámila s obsahem
spisu dne 9. 6. 2014, tedy v době kdy správní orgán I. stupně neměl k dispozici spisovou
dokumentaci pocházející z předchozích fází správního řízení vedeného ve věci existence účelové
komunikace (tato „starší“ část spisu se nacházela v předmětné době u Nejvyššího správního
soudu). Soud přesto dovodil, že práva stěžovatelky nebyla tímto postupem správního orgánu
I. stupně nijak zkrácena. To vyplývá i z dalšího procesního postupu stěžovatelky v nyní
přezkoumávaném správním řízení. Dále krajský soud zdůraznil, že stěžovatelce byl obsah „staré“
části správního spisu znám. Seznámila se s ním v rámci dřívějšího řízení týkajícího se existence
účelové komunikace (konkrétně dne 2. 7. 2012). Navíc „nová“ část správního spisu, kterou
správní orgán I. stupně shromáždil po vrácení věci k dalšímu projednání, obsahovala ty důkazy,
o něž se správní orgány při vydání nyní přezkoumávaného rozhodnutí opíraly. Stěžovatelka navíc
mohla po seznámení se s podklady sdělit správnímu orgánu, že se chce opětovně seznámit také
se „starou“ částí spisu. To však neučinila, naopak podala vyjádření ze dne 13. 6. 2014, v němž
na tuto skutečnost nijak nepoukázala. V žalobě pak ani netvrdí, že byla v důsledku této
skutečnosti dotčena její práva, případně jakým způsobem. Dle názoru krajského soudu je tedy
tato námitka ryze formální.
Soud se konečně neztotožnil ani s námitkou stěžovatelky týkající se postupu
při rozhodování o její námitce podjatosti vznesené ve správním řízení.
Kasační stížností stěžovatelka rozsudek krajského soudu napadá z důvodu podle §103
odst. 1 písm. a), b) a d) soudního řádu právního (dále „s. ř. s.“).
Stěžovatelka především namítá nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu
a rozhodnutí žalovaného spočívající v tom, že v jejich rozhodnutích nebyly dostatečně
specifikovány důkazy, z nichž byla dovozena patrnost komunikace v terénu. Dle jejího názoru
z rozsudku soudu není zřejmé, na základě jakých závěrů zprávy Veřejného ochránce práv mělo
být učiněno zjištění o patrnosti cesty v terénu. Žalovaný pouze konstatoval, že pokud správní
orgán I. stupně vnímal užívání oné cesty s ohledem na místo, kterým prochází a které je fyzicky
ohraničeno co do šířky (dům a opěrná zeď silnice), učinil tak zcela správně. Stěžovatelka
je přesvědčena, že patrnost cesty v terénu nemůže spočívat pouze v tom, že mezi domem
a opěrnou zdí obecní komunikace existuje prostor, kterým může projet vozidlo.
Tak nemůže být interpretován ani rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 4. 2014,
č. j. 10 As 41/2014.
Nezřetelnost cesty v terénu mínila stěžovatelka prokazovat důkazy, které nebyly
hodnoceny (fotografie ze tří časových období, znalecký posudek Ing. Kocourka).
Podle stěžovatelky též měly být k důkazu provedeny svědecké výpovědi J. B., M. B. a paní O. V.
Dále stěžovatelka argumentuje tím, že pro vznik účelové komunikace musí být splněny
všechny její znaky v jeden okamžik. Pokud tomu tak nebylo, účelová komunikace nikdy
nevznikla. Stěžovatelka tvrdí, že nezbytná komunikační potřeba mohla vzniknout ve vztahu
k pozemkům p. č. X a st. p. č. X nejdříve v roce 2008, tedy v době, kdy již zcela prokazatelně
bránila několik desetiletí v užívání těchto pozemků. Proto nemohla účelová komunikace
vzniknout. Do roku 2008 nebyla splněna podmínka nutné komunikační potřeby, takže mohla
souhlas daný předchozím vlastníkem vzít zpět, neboť se jedná o souhlas v rovině soukromého
práva.
Stěžovatelka nicméně rozporuje i samotnou existenci nutné komunikační potřeby, která
je dle jejího názoru popřena výpověďmi svědků J., P. a K. Taktéž JUDr. J. K. (osoba zúčastněná
na řízení) podle stěžovatelky před krajským soudem uvedl, že po alternativní cestě „od lip“ jezdila
vozidla ještě před 40 lety.
Stěžovatelka rovněž opakuje svoji námitku, že se nemohla seznámit s kompletními
podklady pro vydání rozhodnutí. Jednak část spisu byla v době, kdy do něj nahlížela, zapůjčena
Nejvyššímu správnímu soudu, jednak neměla možnost se seznámit s leteckým snímkem
ze současné doby a s protokolem z místního šetření ze dne 10. 12. 2014. Skutečnost, že uvedené
listiny jí nebyly k dispozici, vyplývá i z odůvodnění rozsudku krajského soudu.
Ke kasační stížnosti se žalovaný ani osoby zúčastněné na řízení nevyjádřili.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil otázku splnění podmínek řízení o kasační
stížnost. Ověřil, že stěžovatelka je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti (§102 s. ř. s.).
V kasační stížnosti, kterou podal včas (§106 odst. 2 s. ř. s.), uplatňuje přípustné důvody
podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. a v řízení o kasační stížnosti je zastoupena advokátem
(§105 odst. 2 s. ř. s.). Kasační stížnost je tedy věcně projednatelná. Nejvyšší správní soud proto
posoudil kasační stížnost v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán jejím rozsahem a uplatněnými
stížnostními důvody.
Kasační stížnost není důvodná.
Ze systematického hlediska je rozumné nejprve posoudit namítanou nepřezkoumatelnost
rozsudku krajského soudu. Pouze u rozhodnutí přezkoumatelného je totiž zpravidla možné
zvažovat důvodnost námitek věcného charakteru. Problematika různých důvodů
nepřezkoumatelnosti rozsudku (krajského soudu) je soudní judikaturou bohatě zmapována.
Zmínit lze například rozsudky zdejšího soudu ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 – 52,
ze dne 25. 5. 2006, č. j. 2 Afs 154/2005 – 245, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73,
ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 – 44, nebo ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 29/2007 – 64
(všechny rozsudky dostupné na www.nssoud.cz). Nejvyšší správní soud na tomto místě
připomíná, že nepřezkoumatelnost rozsudku nemůže být závislá na subjektivní představě
stěžovatele o tom, má být rozsudek zdůvodněn, nýbrž musí se jednat o objektivní překážku,
která kasačnímu soudu znemožňuje přezkum napadeného rozhodnutí (viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 5. 11. 2014, č. j. 3 As 60/2014 – 85).
Stěžovatelka spatřovala nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu v tom,
že v rozsudku nebyly dostatečně specifikovány důkazy, z nichž byla dovozena patrnost
komunikace v terénu a totéž vytýkala rozhodnutí žalovaného. Nejvyšší správní soud ovšem
ověřil, že v rozhodnutí správního orgánu I. stupně jsou důkazy, z nichž tento správní orgán
vycházel při zkoumání uvedeného znaku veřejně přístupné účelové komunikace, přesně označeny
čísly listu správního spisu a pořadovými čísly fotografií. Žalovaný již tyto důkazy natolik
konkrétně nevyjmenoval a věnoval se zejména vypořádání námitek stěžovatelky z právního
hlediska. To však nelze považovat za jeho pochybení. Jednak jeho odůvodnění reaguje
na odvolací námitky vznesené stěžovatelkou, jednak je třeba rozhodnutí správního orgánu
I. stupně a žalovaného vnímat z hlediska soudního přezkumu jako jeden celek. Tuto zásadu
potvrdil Nejvyšší správní soud například v rozsudku dne 31. 10. 2014, č. j. 6 As 161/2013 - 25.
Z rozhodnutí žalovaného, v kontextu s rozhodnutím správního orgánu I. stupně, je zřejmé,
na základě jakých konkrétních důkazů bylo ve správním řízení hodnoceno naplnění podmínky
patrnosti veřejně přístupné účelové komunikace v terénu.
Krajský soud pak na tyto důkazy pouze odkázal, když uvedl, že se ztotožnil se závěry
správního orgánu I. stupně a žalovaného, a obecně (bez označení konkrétních čísel listu
správního spisu) tyto důkazy vyjmenoval. Tento postup není podle názoru Nejvyššího správního
soudu nikterak na újmu srozumitelnosti odůvodnění napadeného rozsudku. Je pravdou,
že krajský soud jako jeden z těchto důkazů označil nadbytečně i zprávu Veřejného ochránce práv,
z níž správní orgány při vydání nyní přezkoumávaných rozhodnutí nevycházely. Ani tento omyl
však podle názoru zdejšího soudu nezpůsobuje nepřezkoumatelnost jeho rozsudku, neboť
ostatní vyjmenované důkazy vycházejí z podkladů pro rozhodnutí použitých správními orgány
a je tedy srozumitelné, které důkazy měl krajský soud na mysli.
Kasační důvody dle §103 odst. 1 písm. b) a d) s. ř. s. tedy nejsou dány.
Pokud jde o kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., zákon o pozemních
komunikacích upravuje právní režim pozemních komunikací, které vymezuje jako dopravní cesty
určené k užití silničními a jinými vozidly a chodci (§2 odst. 1 zákona o pozemních
komunikacích). Pozemní komunikace jsou dále členěny do čtyř kategorií, a sice na dálnice, silnice,
místní komunikace a účelové komunikace (§2 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích).
Na rozdíl od dálnic, silnic a místních komunikací, které jsou ve vlastnictví osob veřejného práva
(stát, kraj, obec), účelové komunikace mohou být ve vlastnictví soukromých subjektů.
Podle ustanovení §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích „je účelovou komunikací
pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí
nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských
a lesních pozemků.“ Tyto komunikace jsou veřejně přístupnými účelovými komunikacemi.
Z právní úpravy lze dovodit, že komunikace bude mít ex lege charakter účelové pozemní
komunikace, bude-li naplňovat zákonem vymezené pojmové znaky pozemní komunikace
(§2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích) a současně pojmové znaky účelové pozemní
komunikace vymezené v §7 odst. 1 věta první citovaného zákona.
Kromě shora uvedených náležitostí, které vyplývají přímo ze zákona, bude
veřejně přístupná účelová komunikace existovat pouze se souhlasem vlastníka. Tento závěr
vyplývá z dosavadní judikatury civilní i správní (viz například rozsudky Nejvyššího soudu
ze dne 15. 11. 2000, sp. zn. 22 Cdo 1868/2000, ze dne 7. 10. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2191/2002,
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, č. j. 5 As 20/2003 - 64, a nález
Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06), která navazuje již na rozhodovací
praxi předválečného Nejvyššího správního soudu. Ten mimo jiné dovodil, že „[p]ozemek, který je
v soukromém vlastnictví, lze uznati za veřejnou cestu jen tehdy, jsou-li splněny dva předpoklady, a to jednak,
že pozemek byl věnován buď výslovným projevem, nebo z konkludentních činů vlastníka byl k obecnému užívání
určen a dále především z toho, že toto užívání slouží k trvalému uspokojení nutné komunikační potřeby.“
(Boh A 10017/32).
Pro účelové pozemní komunikace platí, stejně jako pro ostatní pozemní komunikace,
režim tzv. obecného užívání (§19 zákona o pozemních komunikacích). Obecné užívání
lze podřadit pod pojem „veřejné užívání“, právní teorií definovaný jako „užívání
všeobecně přístupných materiálních statků, které odpovídají jejich účelovému určení, předem neomezeným okruhem
uživatelů“ (Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha: C. H. Beck, 2006,
s. 303 - 304). Obecné užívání účelové pozemní komunikace spočívá v možnosti každého
tuto komunikaci – v mezích předpisů upravujících provoz na pozemních komunikacích
a za podmínek stanovených zákonem o pozemních komunikacích – bezplatně užívat,
a to způsobem obvyklým a k účelům, ke kterým je tato komunikace určena (rozsudek tohoto
soudu ze dne 16. 5. 2011, č. j. 2 As 40/2011 – 99).
Právo obecného užívání pozemních komunikací, byť může být spojeno
s vlastnictvím soukromých osob, není tedy institutem soukromého práva, ale jedná
se o veřejnoprávní oprávnění, které má svůj základ nikoli v občanskoprávních předpisech,
ale vyplývá ze zákona o pozemních komunikacích (viz rozsudek tohoto soudu ze dne
27. 10. 2004, č. j. 5 As 20/2003 – 64). Představuje proto právní titul k užívání cizího pozemku
(viz také David Slováček: Veřejně přístupná účelová komunikace, [Právní rozhledy 13-14/2013, s. 462]),
přičemž právě tato skutečnost odlišuje předmětný pozemek od jiných pozemků, které mohou
ostatní využívat namísto předmětného pozemku jako pozemní komunikace.
Pokud jde o patrnost předmětné účelové komunikace v terénu, jakožto prvního
z definičních znaků veřejně přístupné účelové komunikace, poukazovala stěžovatelka na to,
že požadovala ve správním řízení provedení důkazů, které nebyly hodnoceny. Šlo o jí předložené
fotografie a znalecký posudek Ing. Kocourka a též o navržené svědecké výpovědi J. B., M. B. a
paní O. V. Nutno poznamenat, že fotografie předložené v průběhu správního řízení
stěžovatelkou správní orgán I. stupně jako důkaz vyhodnotil a vyjádřil se k nim v tom smyslu, že
prokazují toliko umístění překážek na cestě, což nemůže být hodnoceno jako důkaz, že veřejně
přístupná účelová komunikace neexistuje. S těmito závěry správního orgánu I. stupně
stěžovatelka nijak nepolemizovala. Ke znaleckému posudku Ing. Kocourka je třeba připomenout,
že byl vyhotoven jako statický posudek o stavu domu stěžovatelky, který se nachází na pozemku
st. p. č. X. Závěry posudku se tedy vůbec nedotýkají existence veřejně přístupné účelové
komunikace. Posudek je též ze srpna 2009, tedy z doby před rekonstrukcí silnice vedoucí po
pozemku p. č. X, která probíhala podle obsahu správního spisu v roce 2014. Pokud tedy
stěžovatelka z uvedeného posudku citovala v kasační stížnosti pasáž, podle níž je průjezd
osobních automobilů kolem budovy nebezpečný, je třeba poznamenat, že tato pasáž je nejen
irelevantní z pohledu posouzení existence účelové komunikace, ale navíc stav, z něhož posudek
vycházel, dnes již neodpovídá skutečnému stavu v místě. Při rekonstrukci silnice byla
rekonstruována také opěrná zeď ohraničující z jedné strany předmětnou cestu a byl vytvořen
odvodňovací žlábek, jak je patrno i z geometrického plánu tvořícího přílohu rozhodnutí
správního orgánu I. stupně.
Správní orgán I. stupně se dostatečně vypořádal s otázkou, proč neprovedl stěžovatelkou
navrhované důkazy svědeckými výpověďmi J. B., M. B. a paní O. V., když svůj postup zdůvodnil
tím, že skutkový stav byl spolehlivě zjištěn i bez provedení těchto výpovědí. Ostatně stěžovatelka
ani neuvádí, jakým způsobem by tyto svědecké výpovědi mohly přispět k vyjasnění skutkového
stavu zjištěného správním orgánem I. stupně z výpovědí místních obyvatel a chalupářů, kteří
dobře znají místní poměry, a také dalšími důkazními prostředky (fotografie místa pořízené
správním orgánem, snímek „ortofoto“ katastrální mapy a samotný fakt, že na základě průběhu
cesty v terénu bylo provedeno její zaměření geodetickou firmou). Také JUDr. K., detailně a
dlouhodobě obeznámený s místními poměry, ve svém písemném vyjádření, na které se
stěžovatelka odvolává, poukázal na to, že písemná vyjádření těchto osob, jejichž svědecké
výpovědi stěžovatelka požaduje, nesvědčí o jejich znalosti situace. V tomto světle se námitka
stěžovatelky jeví jako účelová.
JUDr. J. K. v uvedeném vyjádření dále připomněl, že stěžovatelkou zmíněný posudek Ing.
Kocourka posuzuje stav cesty v době havárie opěrné zdi, zatímco v době prvoinstančního
rozhodnutí byla již cesta rozsáhle rekonstruována a uvedena do předchozího stavu. Ohledně
tvrzené neexistence souhlasu stěžovatelky s trasou cesty přes pozemek st. p. č. X zdůraznil
nejasnost vlastnických hranic, jež uživatelé cesty nemohou v terénu rozpoznat. Relevantní přitom
je to, že při využití komunikace se nelze uvedenému pozemku vyhnout. Rozporoval též
pravdivost tvrzení stěžovatelky, že několik desítek let užívání předmětné cesty prokazatelně
bránila. Úvaha stěžovatelky, že kdykoliv, až do naplnění znaků účelové komunikace, mohla vzít
svůj souhlas zpět, nereflektuje konkrétní okolnosti případu; stěžovatelka neuvedla, kdy a jak vzala
prokazatelně souhlas zpět. JUDr. K. dále uvedl, že cesta byla vždy užívána ve směru „od lip“ i
z druhé strany (kolem domu stěžovatelky). To však neznamená, že by mohla být z obou stran
používána v dostatečném rozsahu. Tyto skutečnosti tedy rovněž podporují závěr, že nutná
komunikační potřeba nevznikla v roce 2008, ale daleko dříve, na přelomu 30. a 40. let 20. století.
K naplnění znaku patrnosti cesty v terénu zbývá dodat, že žalovaný pouze doplnil
odůvodnění správního orgánu I. stupně týkající se patrnosti cesty v terénu o odkaz na závěry
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2014, č. j. 10 As 41/2014 – 39, podle nichž
správní orgány při posuzování naplnění znaků účelové komunikace mohou zohlednit též tvar
pozemku, na němž se předmětná komunikace nachází, a jeho vztah k pozemkům sousedním.
Stěžovatelka v kasační stížnosti namítala, že z pouhého faktu, že mezi jejím domem a opěrnou
zdí silnice existuje prostor pro projetí vozidla, nelze dovodit patrnost komunikace v terénu.
V posuzované věci však správní orgány nevycházely pouze z tohoto faktu. Správní orgán
I. stupně dovodil naplnění tohoto znaku účelové komunikace z „ortofoto“ snímku, z toho,
že nikdo ze svědků neměl pochybnosti o poloze a průběhu cesty, z fotografií pořízených
správním orgánem a z faktu, že geodetická firma na základě znatelnosti komunikace provedla její
přesné zaměření v terénu. Ve spojení s tvarem předmětných pozemků a vztahům k pozemkům
sousedním, o který doplnil odůvodnění správního orgánu I. stupně žalovaný, tvoří tyto podklady
ucelený řetězec důkazů o patrnosti účelové komunikace v terénu. Nelze se proto ztotožnit
s námitkou stěžovatelky, že patrnost v terénu je dovozena pouze z tvaru pozemku a prostoru pro
projetí vozidla. Stěžovatelka totiž vytrhuje tuto část odůvodnění z celkového kontextu. Správní
orgány zcela v souladu se závěry shora citovaného rozhodnutí zdejšího soudu tvar pozemku
a jeho vztah k okolním pozemkům pouze zohlednily, konkrétně jako jeden z dokladů existence
účelové komunikace, který navazuje na ostatní důkazy.
Dalším znakem veřejně přístupné účelové komunikace, jenž stěžovatelka zpochybnila,
je existence souhlasu vlastníka, kterým byly předmětné pozemky věnovány obecnému užívání.
Nejvyšší správní soud považuje za potřebné nejprve vyložit, k jakému časovému období a jakým
způsobem se zjišťuje existence tohoto prvku. V tomto kontextu lze citovat rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 8. 2014, č. j. 9 As 147/2013 – 48: „K dalšímu znaku veřejně přístupné
účelové komunikace, kterým je splnění souhlasu vlastníků předmětného pozemku se vznikem účelové
cesty, je nutno předeslat, že souhlas vlastníků pozemku (především v případě dovozovaného souhlasu
konkludentního) není možno zjišťovat k libovolnému časovému období. Souhlas musí být dán od počátku užívání
pozemku jako veřejně přístupné účelové komunikace. Nejvyšší správní soud vyslovil, že pokud se dobu vzniku
veřejné cesty nepodaří zjistit, neboť se jedná o dlouhodobě veřejně užívanou komunikaci a její vznik nelze doložit
ani svědeckými výpověďmi ani listinami z archivů, a jedná se o historickou cestu tzv. ´od nepaměti´,
platí domněnka existence konkludentního souhlasu s užíváním cesty jako veřejně přístupné účelové komunikace
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu z 2. 5. 2012, č. j. 1 As 32/2012-42) a ten tak nemusí
být prokazován.“ Pro upřesnění je vhodné připomenout setrvalou judikaturu Nejvyššího správního
soudu i Nejvyššího soudu (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2009,
č. j. 5 As 27/2009 – 66, či rozsudek ze dne 22. 12. 2009, č. j. 1 As 76/2009 – 60, rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 7. 10. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2191/2002), jíž je konstruována domněnka,
že existuje-li zde naléhavá komunikační potřeba, pro kterou je určitá cesta od nepaměti užívána
veřejností, přičemž (zejména právě pro dlouhodobost užívání) nelze již zjistit, zda některý
z předcházejících vlastníků s obecným užíváním vyslovil souhlas, jedná se o veřejně přístupnou
účelovou komunikaci (samozřejmě za současného naplnění dalších zákonných znaků).
V souzené věci se jednalo právě o případ, kdy byla deklarována existence účelové
komunikace odnepaměti, neboť bylo prokázáno historicky trvající užívání předmětné cesty
a nebylo možné zjistit, kdy komunikace začala být užívána a kdy a který vlastník pozemků s tím
vyjádřil souhlas, ať již výslovný či konkludentní. Toto historické užívání cesty bylo ve správním
řízení řádně prokázáno citovanými svědeckými výpověďmi i vyjádřením předchozího majitele
pozemku p. č. X, obce Stará Paka ze dne 26. 5. 2014.
Zároveň na základě zjištěného skutkového stavu nelze jednoznačně prokázat,
že by v některém konkrétním období zanikla naléhavá komunikační potřeba, pro kterou byla
cesta veřejně užívána. Naléhavá komunikační potřeba totiž není dána pouze v případě, že
předmětná cesta tvoří jedinou komunikační spojnici. Je třeba posuzovat i kvalitu případné
alternativní komunikace, tj. zda je tato způsobilá plnit stejný účel, zda tvoří srovnatelnou
alternativu veřejně přístupné účelové komunikace (srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 30. 9. 2009, č. j. 5 As 27/2009 – 66, a ze dne 16. 3. 2010, č. j. 5 As 3/2009 – 76).
V posuzované věci přicházela v úvahu alternativní cesta „od lip“ (přes pozemek č. p. X). Nebylo
však prokázáno v průběhu správního řízení ani v průběhu řízení před soudem, že by tato
komunikace tvořila v konkrétním období rovnocennou alternativu posuzované účelové
komunikace. Nesporné je pouze to, že v současné době takovou alternativu cesta „od lip“
rozhodně netvoří, neboť vjezd na ni je omezen pouze pro vozidla s hmotností pod 1 tunu,
zatímco na posuzované účelové komunikaci provoz omezen není. Naopak značně nejasné
a rozporné jsou informace poskytnuté účastníky řízení i svědky ohledně průjezdnosti alternativní
komunikace „od lip“ v průběhu času. Například stěžovatelka tvrdí, že alternativní cesta začala
být neprůjezdná od roku 2008, zatímco sama spolumajitelka této cesty (paní P.) uvedla ve svém
vyjádření ze dne 10. 6. 2014, že „[v] 80. – 90. letech minulého století jsme prováděli rekonstrukci chalupy.
Veškeré materiály jsme odvezli od lípy na kolečku. Jiná možnost dopravy nebyla a není.“ Ani z výpovědí
svědků není možné rekonstruovat zjištění, že by alternativní cesta „od lip“ v určitém období
v minulosti nahradila cestu přes pozemky stěžovatelky. JUDr. K. před krajským soudem uvedl ve
svém písemném vyjádření na č. l. 47, že faktické omezení příjezdu „od lip“ existovalo odnepaměti
a že k zhoršení stavu nedošlo z roku na rok, ale pravděpodobně postupně od roku 1943. Při
jednání pak odkázal na své písemné vyjádření a následně uvedl, že„po této cestě jezdily osobní vozy
naposledy tak před 40ti lety, před rokem 1980“. Ani toto vyjádření tedy není dostatečně jednoznačné,
aby mohlo dokumentovat zánik komunikační potřeby na komunikaci na pozemcích stěžovatelky.
Lze tedy učinit dílčí závěr, že ve správním řízení ani v řízení před soudem
nic jednoznačně nenasvědčovalo tomu, že by cesta přes pozemky stěžovatelky byla v určitém
časovém období nahrazena alternativní komunikací „od lip“, přičemž je nesporné, že aktuálně
komunikace „od lip“ srovnatelnou komunikační alternativu tvořit nemůže. Za tohoto skutkového
stavu by nebylo bližší detailní zkoumání faktu, zda alternativní komunikace někdy existovala
v rovnocenné podobě posuzované komunikaci, nijak významné, ale pravděpodobně by bylo
také nemožné. K obdobným závěrům dospěl zdejší soud například v rozsudku ze dne 3. 6. 2014,
č. j. 4 As 163/2013 – 27, kde uvedl: „S ohledem na to, že Nejvyšší správní soud dovodil, že se v případě
předmětného pozemku jednalo o veřejnou komunikaci užívanou „od nepaměti“, je bližší zkoumání toho,
které alternativní cesty byly v různých obdobích a jakým stupněm schůdné, vedlejší, neboť je zjevné, že předmětný
pozemek jako veřejně přístupná účelová komunikace dlouhodobě sloužil (za vědomí stěžovatelky přinejmenším
v 60. letech minulého století), a to bez ohledu na to, zda-li v jednotlivých obdobích existovaly jiné alternativní cesty
s různou mírou schůdnosti a sjízdnosti, které se však do dnešního dne nedochovaly.“
Lze tedy učinit další dílčí závěr, že ohledně předmětné účelové komunikace se souhlas
vlastníka presumuje, neboť komunikace je užívána odnepaměti z naléhavé komunikační potřeby.
Je-li dán souhlas vlastníka se zřízením účelové komunikace, jsou jeho soukromá práva omezena
veřejnoprávním institutem obecného užívání pozemní komunikace podle §19 odst. 1 zákona
o pozemních komunikacích. Obecné užívání Nejvyšší správní soud vyložil podle právní teorie
jako „užívání všeobecně přístupných materiálních statků, které odpovídají jejich účelovému určení,
předem neomezeným okruhem uživatelů“ a konstatoval, že takový účinek nemůže být později vyloučen
jednostranným úkonem vlastníka, který souhlas v minulosti (byť i konkludentně) udělil,
ani jeho právních nástupců (srovnej rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2006,
sp. zn. 22 Cdo 1173/2005, dostupný na www.nsoud.cz). Z uvedeného vyplývá, že pokud účelová
komunikace vznikne, je její právní status závazný i pro budoucí majitele pozemku; ti nejsou
oprávněni ji ze své vůle uzavřít (k tomu viz například rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 8. 2014, č. j. 9 As 147/2013 – 48.) Nelze tedy souhlasit s argumentací stěžovatelky,
která kalkuluje s tím, že byla oprávněna souhlas daný předchozím vlastníkem vzít zpět. Vyjádření
nesouhlasu stěžovatelky s používáním komunikace, spočívající v podstatě v kladení různých
překážek a v ojedinělém incidentu vůči osobě zúčastněné na řízení (JUDr. K.), nemohlo mít vliv
na existenci souhlasu (k veřejnému užívání), který existoval na základě výše popsané judikatorní
domněnky odnepaměti a stěžovatelku tak zavazoval.
Historií naléhavé komunikační potřeby se zdejší soud zabýval již výše. Zbývá však dodat,
že správní orgány naplnění samotného dílčího znaku veřejně přístupné účelové komunikace,
spočívajícího v existenci naléhavé komunikační potřeby, zkoumaly správně k okamžiku vydání
rozhodnutí, kterým se deklaruje existence veřejně přístupné účelové komunikace (tedy v současné
době) a nikoliv do minulosti, jako byla existence komunikační potřeby zkoumána pro dovození
znaku souhlasu vlastníka existujícího odnepaměti. Je tomu tak proto, že tento znak má zohlednit
právě stav panující v současnosti. Jiný výklad by postrádal logiku, neboť by pak správní orgán
mohl deklarovat, že existuje účelová komunikace, u níž byla komunikační potřeba dána pouze
historicky a v současnosti je již vyčerpána, což odporuje cíli právní úpravy účelových komunikací.
Ty mají uspokojovat existující komunikační potřebu, což vyplývá i z dikce §7 odst. 1 zákona
o pozemních komunikacích, podle něhož „je účelovou komunikací pozemní komunikace, která slouží
ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí
s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků.“ Správní
orgán I. stupně tedy zcela správně vyšel z aktuálního stavu, u něhož je zřejmé, že alternativní
cesta „od lip“ již jen v důsledku dopravního omezení na zákaz vjezdu vozidel o hmotnosti nad
1 tunu, nemůže být plnohodnotnou alternativou sporné cesty vedoucí přes pozemky
stěžovatelky, na níž provoz omezen není. Při zkoumání naplnění tohoto znaku veřejně přístupné
účelové komunikace tedy není podstatný historický vývoj stavu alternativní komunikace.
Existenci tohoto znaku proto nelze relevantně popřít odkazem na výpovědi svědků, kteří
vypovídali o sjízdnosti myšlené alternativní komunikace v minulosti, jak se o to pokouší
stěžovatelka.
Nejvyšší správní soud konečně neshledal důvodnou ani poslední námitku stěžovatelky,
týkající se seznámení s podklady pro vydání rozhodnutí správního orgánu I. stupně.
Aniž by jakkoli popíral zásadní roli práva účastníka správního řízení na seznámení se s podklady
pro vydání rozhodnutí, zohlednil účel tohoto institutu vyplývající i z ustálené judikatury.
V rozsudku ze dne 18. 6. 2014, č. j. 3 As 87/2013 – 31 tento soud dospěl k závěru, že pokud
správní orgán nedá účastníku řízení možnost se před vydáním rozhodnutí k některým podkladům
vyjádřit a současně výrok napadeného rozhodnutí není opřen o tyto důkazy a žalobce v žalobě
netvrdí, že by tyto důkazy byly způsobilé ovlivnit závěry žalovaného (a jak), jedná se sice
o procesní pochybení, avšak o pochybení, které nemohlo mít vliv na zákonnost napadeného
rozhodnutí.
Je nesporné, že stěžovatelka neměla možnost při nahlížení do spisu dne 9. 6. 2014
prostudovat i „starší“ část spisu, která se v té době nacházela na Nejvyšším správním soudu.
Na druhou stranu však zdejší soud nepřehlédl, že v „nové“ části spisu, do níž stěžovatelka
nahlížela, jsou založeny všechny podklady, z nichž vycházel správní orgán I. stupně při vydání
nynějšího rozhodnutí. Správní orgán I. stupně totiž všechny podklady shromáždil v podstatě
znova, a pokud vycházel z podkladů shromážděných v dřívějších fázích řízení, založil do „nové“
části spisu jejich kopie. Fakt, že stěžovatelka nemohla dne 9. 6. 2014 nahlédnout do „staré“ části
spisu, obsahující zejména podklady pro vydání předchozího rozhodnutí, které bylo dříve zrušeno
rozsudkem krajského soudu ze dne 22. 1. 2015, č. j. 30 A 122/2012 – 134, tedy z objektivního
hlediska nemohl vést k nezákonnosti napadeného rozhodnutí. Stěžovatelka měla možnost
vyjádřit se ke všem pokladům, z nichž správní orgán I. stupně vycházel při vydání nynějšího
rozhodnutí a zároveň ani v žalobě neuvedla, jakým způsobem mohlo zasáhnout do jejích práv to,
že neměla možnost dne 9. 6. 2014 nahlédnout i do „staré“ části spisu. Z uvedeného vyplývá,
že toto procesní pochybení správního orgánu I. stupně nemohlo mít vliv na zákonnost správního
rozhodnutí, a proto nemohlo naplnit stížnostní důvod podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
Pro úplnost lze dodat, že v „nové“ části správního spisu se v době nahlížení stěžovatelky
nacházel i „ortofoto“ snímek komunikace a protokol z místního šetření ze dne 10. 12. 2004.
Tyto podklady jsou založeny v průběžně řazeném spisu na č. l. 70 před protokolem o nahlížení
stěžovatelky do spisu (č. l. 74) a podle spisového přehledu byly do spisu vloženy 3. 6. 2014.
Nic tedy nenasvědčuje tomu, že by se při nahlížení stěžovatelky dne 9. 6. 2014 ve spise neměly
nacházet. Fakt, že by tyto listiny neměly být k dispozici při nahlížení stěžovatelky do spisu,
nevyplývá ani z rozsudku krajského soudu, jak mylně uvedla stěžovatelka v kasační stížnosti.
Lze tedy uzavřít, že kasační důvody dle §103 odst. 1 písm. a), b) ani d) s. ř. s. nebyly
v posuzované věci dány. Nejvyšší správní soud proto posoudil kasační stížnost jako nedůvodnou
a jako takovou ji dle §110 odst. 1 věta druhá s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud dle ustanovení
§60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, proto jí právo
na náhradu nákladů nenáleží. Toto právo by náleželo procesně úspěšnému žalovanému, který
ovšem náhradu nákladů nežádal a případné vzniklé náklady ze spisu nevyplývají. Nejvyšší správní
soud proto náhradu nákladů nepřiznal žádnému z účastníků.
Podle §60 odst. 5 s. ř. s. mají osoby zúčastněné na řízení právo na náhradu jen těch
nákladů, které jim vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, uložené jim soudem. V nyní
posuzované věci soud těmto osobám (obec Stará Paka, JUDr. J. K.) žádné povinnosti neukládal,
a proto v jejich případě o nákladech řízení nerozhodoval.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. října 2016
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu