ECLI:CZ:US:2015:3.US.1712.13.1
sp. zn. III. ÚS 1712/13
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jana Musila, soudce Jana Filipa a soudkyně zpravodajky Milady Tomkové o ústavní stížnosti obce Bohuslavice nad Vláří, se sídlem Bohuslavice nad Vláří 62, 763 21, zastoupené JUDr. Stanislavem Polčákem, advokátem se sídlem Malešín 3, 251 67 Řehenice, proti usnesení Nejvyššího soudu ze dne 13. 3. 2013 č. j. 28 Cdo 3748/2012-176 a proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 6. 2012 č. j. 28 Co 198/2012 - 148, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Včas podanou ústavní stížností se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, neboť se domnívá, že jimi došlo k porušení jejích ústavně zaručených práv garantovaných čl. 1, čl. 11 a čl. 36 odst. 1 a 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 6 odst. 1, čl. 13 a čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě.
Jak vyplynulo z ústavní stížnosti a vyžádaného spisu, v řízení před obecnými soudy se stěžovatelka domáhala náhrady škody podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád). Škoda měla být způsobena při vzniku stěžovatelky oddělením od obce Slavičín, kdy došlo k údajně zjevně nespravedlivému rozdělení majetku původní obce. Postupováno tehdy bylo podle zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), který nestanovoval podrobnější podmínky pro rozdělení majetku obce mezi obec původní a obec nově vzniklou. Obvodní soud pro Prahu 7 žalobu zamítl. Podle nalézacího soudu nelze s ohledem na znění zákona č. 367/1990 Sb. konstatovat, že by v projednávaném případě žalovaná (Česká republika - Ministerstvo vnitra) uplatnila nesprávný úřední postup, neboť z ustanovení §11 pro žalovanou nevyplývala povinnost, a dokonce ani právo věcně přezkoumávat obsah a správnost údajů uvedených v návrhu či doporučujícím stanovisku okresního úřadu. Soud prvního stupně navíc dodal, že škoda může vzniknout jen existujícímu subjektu, stěžovatelka nicméně vznikla až ke dni 1. 1. 2001. Z těchto důvodů žalobu zamítl, aniž by se zabýval námitkou promlčení, kterou vznesla žalovaná.
Městský soud v Praze prvoinstanční rozhodnutí potvrdil. Jak uvedl, v rozhodné době byla při rozdělování obce iniciativa rozdělení včetně majetkového vypořádání ponechána na vůli občanů původní obce. V dané věci vypracovala obec Slavičín návrh na rozdělení obce a Okresní úřad Zlín výslovně jednal s petičním výborem předtím, než návrh doporučil ke schválení a předložil žalované. Stěžovatelce přitom vznikl nárok na majetek až v důsledku rozhodnutí Ministerstva vnitra o rozdělení obce; jednalo se o rozhodnutí konstitutivní, neboť založilo nároky, které dříve neexistovaly, a to jen na ten majetek, který v něm byl zahrnut. Žalovaná podle odvolacího soudu postupovala v souladu se zákonem, přičemž pozdější změna právní úpravy (přijetí zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)), jíž došlo ke stanovení podrobnějších podmínek pro vypořádání majetku při vzniku nové obce, zpětně právo stěžovatelky na nové finanční vypořádání nezaložila. Odvolací soud konečně konstatoval, že není dán zákonný podklad pro přiznání náhrady škody, neboť rozhodnutí, proti němuž žaloba brojila, nebylo zrušeno ani změněno a vytýkaný úřední postup se přímo odrazil právě v tomto rozhodnutí.
Stěžovatelčino dovolání následně Nejvyšší soud odmítl. Dovolací soud uvedl, že dle konstantní judikatury odpovědnost za škodu z nesprávného úředního postupu nezakládají vady řízení, jestliže měly za následek nesprávné rozhodnutí. Pak je nutné žalovat na nesprávnost rozhodnutí, nicméně podle §8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. lze nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím uplatnit pouze tehdy, pokud bylo toto rozhodnutí pro nezákonnost zrušeno nebo změněno. K tomu v dané věci nedošlo. Nejvyšší soud dále podotkl, že při volbě toho či onoho institutu pro požadovanou náhradu škody absentuje splnění podmínky protiprávnosti jednání orgánu státu v jakémkoli ohledu. Státní orgán se řídil návrhem předloženým správním orgánem, tento návrh obsahoval nezbytné náležitosti a jeho součástí bylo i přílohové vypořádání majetku a převod odděleného majetku na nově vzniklou obec. Nejvyšší soud připustil, že nově vznikající obec měla k dispozici jen minimální prostředky právní obrany, nebyl však toho názoru, že by měl vybočit z mezí tehdy platné právní úpravy, začít dotvářet zákon a přiznávat se zpožděním 13 let stěžovatelce práva, která jí nenáležela, a z toho dovozovat odpovědnost státu.
Stěžovatelka proto podala ústavní stížnost. V ní předně uvádí, že její představitelé při jednání s obcí Slavičín usilovali o vydání podílu na prodeji STL plynovodu a plynovodních přípojek v k. ú. Rokytnice a prodeji akciových podílů v několika společnostech. Tyto akciové podíly byly obcím po roce 1990 poskytovány na počet obyvatel. Jelikož k žádné dohodě nedošlo, podala stěžovatelka žalobu, v níž po obci Slavičín žádala vydání bezdůvodného obohacení. Tuto žalobu obecné soudy zamítly, následnou ústavní stížnost pak Ústavní soud odmítl (usnesení sp. zn. I. ÚS 940/10 ze dne 7. 12. 2010; stěžovatelka posléze podala také stížnost k Evropskému soudu pro lidská práva, který ji dne 9. 1. 2014 prohlásil za nepřijatelnou), svých nároků se tedy stěžovatelka nemohla domáhat soukromoprávní cestou.
Jak ale vyplývá z nyní napadených rozhodnutí, stěžovatelka nemohla žalovat ani na náhradu škody za nesprávný úřední postup, jelikož ten se projevil ve vydání rozhodnutí. Žalovat nelze ani na náhradu za nezákonné rozhodnutí, neboť toto rozhodnutí nebylo zrušeno. Jelikož stěžovatelka nebyla účastníkem správního řízení (přípravnému výboru zákon toto právo neposkytoval), nemohla se ani bránit podáním odvolání či návrhem na obnovu řízení podle zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád). V rámci správního řízení mohla pouze podat podnět k přezkumu v mimoodvolacím řízení, což však nepředstavuje účinný prostředek nápravy. Stěžovatelka tak neměla a nemá k dispozici žádný účinný prostředek, který by umožnil napravit situaci, kdy došlo ke zjevné nesprávnosti či nezákonnosti při vypořádání majetku mezi původní a nově vznikající obec. Stěžovatelka je přesvědčena, že pokud nemá dojít k denegatio iustitiae a k porušení čl. 36 odst. 3 Listiny, je jediným řešením klasifikace správního řízení jakožto nesprávný úřední postup a umožnění stěžovatelce domáhat se náhrady škody podle zákona č. 82/1998 Sb.
Stěžovatelka dále argumentuje, že nová právní úprava již vznikajícím obcím zaručuje možnost domáhat se u soudu svého nároku na dělení majetku v poměru dle počtu obyvatel. Nárok stěžovatelky je opřen na ústavní úrovni o právo na samosprávu, v oblasti majetkové se pak takové právo odráží v právu na legitimní očekávání majetkového vypořádání původně společného majetku obce podle poměru obyvatel, ledaže jde o majetek, který se vypořádává speciálně zákonem určeným postupem. Pokud stát těmto kautelám vypořádání nevyhoví, nemůže důsledky jeho postupu nést stěžovatelka ke své tíži. Je povinností státu nést odpovědnost za to, že bez souhlasu nově vznikající obce takové vypořádání schválil.
Stěžovatelka podotýká, že její nároky nebyly odmítány pro promlčení. Promlčecí doba je v tomto případě desetiletá, a stěžovatelka proto svůj nárok vznesla včas.
Stěžovatelka zdůrazňuje, že v procesu vzniku nové obce její zástupci od počátku se způsobem majetkového vypořádání nesouhlasili. Návrh na rozdělení obce obdrželo ministerstvo jen od města Slavičín, petiční výbor návrh neodsouhlasil. Původní obec jednala zcela jednostranně a autoritativně, přesto je podle názoru obecných soudů její postup určující a nezměnitelný. V této souvislosti připomíná, že tři obce, které se od obce Slavičín odtrhly, se o svůj majetek soudily.
V další části ústavní stížnosti stěžovatelka poukazuje na řadu nálezů Ústavního soudu. Podle nálezu sp. zn. II. ÚS 189/02 ze dne 3. 8. 2005 jsou obecné soudy povinny zabývat se otázkou, zda de iure existuje někdo, kdo by skutečně mohl spravedlivě chránit zájem dotčeného subjektu. Podle nálezu sp. zn. I. ÚS 531/98 ze dne 30. 11. 1999 z nedostatku výslovné právní úpravy lze dovodit jen to, že vymezení postupu v takovéto procesní situaci zákon ponechává na interpretační praxi soudů. Odkazováno je i na nálezy sp. zn. II. ÚS 487/2000 ze dne 11. 4. 2001, sp. zn. II. ÚS 98/95 ze dne 5. 6. 1996 a další.
Ústavní stížnost byla zaslána účastníkům řízení, vedlejší účastnici řízení a Obvodnímu soudu pro Prahu 7 k vyjádření. Obvodní soud pro Prahu 7 se k ústavní stížnosti nevyjádřil. Městský soud v Praze poukázal na judikaturu Nejvyššího soudu a konstatoval, že nesprávný úřední postup, proti němuž stěžovatelka brojila, vyústil v rozhodnutí Ministerstva vnitra České republiky č. j. VS/3-5219/2000-612 ze dne 3. 10. 2000, které nebylo zrušeno ani změněno, v dané věci tak nebyl dán zákonný podklad, aby byla náhrada škody přiznána.
Nejvyšší soud uvedl, že stěžovatelka v podstatě reprodukuje argumentaci uplatněnou již v řízení před obecnými soudy, a obsahově tak jde o zřejmou snahu docílit přezkumu správnosti napadených rozhodnutí, což relativizuje vůbec přípustnost ústavní stížnosti. Ve věci samé Nejvyšší soud odkázal na své usnesení.
Ministerstvo vnitra se ve vyjádření zcela ztotožnilo s rozhodnutím soudů, které konstatovaly, že bylo-li vydáno rozhodnutí, nelze v postupu, který mu předcházel, spatřovat nesprávný úřední postup. Předmětné rozhodnutí pak nebylo zrušeno ani změněno. Soudy navíc konstatovaly, že při rozdělení obcí bylo postupováno podle zákona. Vedlejší účastník je také toho názoru, že je v souladu s čl. 36 odst. 3 a 4 Listiny, pokud zákon upravuje podmínky, za nichž je možné náhradu škody realizovat.
Vedlejší účastník nesouhlasí, že práva stěžovatelky neměl při rozdělení obce kdo hájit, neboť nelze přehlížet postavení těch zastupitelů města Slavičín, kteří byli zvoleni hlasy občanů na území tehdy ještě neexistující obce Bohuslavice nad Vláří, a to s jednoznačným úkolem, hájit jejich práva na úrovni obce. Nelze přehlédnout ani to, že přípravný výbor nyní sporný majetek pro novou obec nepožadoval. Vedlejší účastník upozorňuje, že jeho příliš aktivní role při rozdělování obce by mohla představovat porušení práva na samosprávu. Stěžovatelka navíc údajně nevyužila veškeré možnosti ochrany svých práv, konkrétně §65 a násl. zákona č. 71/1967 Sb.
V zaslané replice stěžovatelka uvedla, že soudy ve svých vyjádřeních odhlíží od zvláštních okolností projednávané věci, které vedly k tomu, že stěžovatelce byl odepřen jakýkoli prostředek nápravy. Podle stěžovatelky není v souladu s ekvitou, jestliže při rozdělení obce dojde ke zcela nespravedlivému rozdělení dříve společného majetku, aniž by za škodu takto způsobenou někdo odpovídal. Stěžovatelka dále uvedla, že problematické je zejména usnesení Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 940/10, neboť stvrdilo stav, že se "nevyrovnávají" mezi sebou původní a nově vzniklá obec, ale otevírá se cesta jediné další možností, kterou je odpovědnost státu dle zákona č. 82/1998 Sb.
Pokud jde o vyjádření Ministerstva vnitra, stěžovatelka argumentuje, že v daném případě se výjimečně musí jednat o nesprávný úřední postup, neboť stěžovatelka nemohla být účastníkem řízení. Předmětné rozhodnutí tak na neúčastníka dopadá jako nesprávný úřední postup, přičemž je bezvýznamné, že nebylo zrušeno ani změněno, jelikož jeho zrušení či změny se nemohla efektivně domáhat, a to ani postupem podle §65 správního řádu. Stěžovatelka dále uvedla, že vzhledem k tomu, jakým způsobem byl majetek rozdělen, je absurdní argumentovat, že zájmy obce mohli hájit představitelé původní obce, a nesouhlasí ani s tím, že by přípravný výbor po městu Slavičín žádný majetek nepožadoval.
Ústavní soud došel k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
Ústavní soud není další instancí v systému všeobecného soudnictví, není soudem obecným soudům nadřízeným, a jak již dříve uvedl ve své judikatuře, postup v občanském soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí obecných soudů. Ústavnímu soudu přísluší pouze posoudit, zda postupem soudů nedošlo k porušení ústavně garantovaných práv a svobod účastníků. V posuzované věci Ústavní soud takové pochybení neshledal.
Obecné soudy došly v napadených rozhodnutích k závěru, že při rozdělení obce Slavičín bylo postupováno v souladu s tehdejší právní úpravou obsaženou v zákoně č. 367/1990 Sb., a stěžovatelčin nárok podle zákona č. 82/1998 Sb. proto není důvodný. Tento závěr soudy řádně odůvodnily, přičemž Ústavní soud v něm nespatřuje prvky svévole a nepovažuje jej ani za extrémně rozporný s principy spravedlnosti ve smyslu ustálené judikatury Ústavního soudu (k podmínkám, za nichž může porušení podústavních norem vést i k porušení ústavně zaručených práv srov. např. nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 2121/14 ze dne 30. 9. 2014).
Pokud jde o okolnosti oddělení stěžovatelky od obce Slavičín, se stěžovatelkou lze souhlasit v tom směru, že možnosti zástupců nově vznikající obce při procesu jejího vzniku byly podle zákona č. 367/1990 Sb. omezené. S názorem, že by v důsledku postupu podle tohoto zákona byla porušena stěžovatelčina ústavně zaručená práva, se však již ztotožnit nelze.
Tímto postupem především nedošlo k porušení práva na spravedlivý proces, neboť stěžovatelce nebylo nijak bráněno, aby se po svém vzniku domáhala svých práv před soudem, a to se všemi procesními zárukami. Toho ostatně také využila, když se nejdříve domáhala po obci Slavičín vydání bezdůvodného obohacení a následně uplatnila žalobu na náhradu škody vůči státu. Touto žalobou se pak soudy řádně zabývaly, přičemž se nespokojily pouze se zamítnutím stěžovatelčina návrhu z důvodu nesplnění judikaturou dovozených předpokladů vzniku práva na náhradu škody (podmínka nesprávného úředního postupu, který se neodrazil ve vydání rozhodnutí), nýbrž se věnovaly i otázce, zda postup orgánů skutečně byl souladný se zákonem. Porušeno tedy nebylo ani právo na náhradu škody ve smyslu čl. 36 odst. 3 Listiny.
K otázce tvrzeného porušení čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě pak Ústavní soud podotýká, že stěžovatelka se nemůže dovolávat legitimního očekávání, že při svém vzniku obdrží nějakou konkrétní částku z majetku obce, od níž se odděluje. Z tehdejší právní úpravy nevyplývalo, že by nově vznikající obec měla nárok na určité procento majetku původní obce. Tento nárok nebyl založen ani konkrétním soudním rozhodnutím (či snad ustálenou soudní praxí) a vyvodit ho nelze ani ze skutečnosti, že část svého majetku původní obec obdržela poměrně k počtu obyvatel.
Z dokumentů obsažených ve spisu navíc vyplývá, že zástupci nově vznikající obce byli s návrhem na rozdělení majetku a finančních prostředků srozuměni a souhlasili s ním. Zástupci navrhovatelů referenda se vyjadřovali i k možnostem řádného chodu obce a jejího případného rozvoje. Stěžovatelka odmítá, že by představitelé vznikající obce s návrhem souhlasili, údajný nesouhlas však nikterak nedokládá. Na pasivitu stěžovatelky ostatně ukazuje i to, že po svém vzniku nepostupovala podle §65 zákona č. 71/1967 Sb., v rámci něhož mohlo dojít ke změně rozhodnutí ministerstva a ke stanovení odlišného způsobu majetkového vypořádání. Stěžovatelka v tomto ohledu dále argumentuje, že názor jejích zástupců by stejně neměl žádný reálný vliv, ze stanoviska Okresního úřadu Zlín ze dne 7. 9. 2000 nicméně plyne, že postoj zástupců navrhovatelů referenda úřad bral na vědomí a právě i vzhledem k němu Ministerstvu vnitra doporučil žádosti na vytvoření nové obce vyhovět.
Ministerstvu tedy byl předložen návrh, který splňoval veškeré náležitosti a s nímž souhlasila původní obec, představitelé vznikající obce i okresní úřad. Těžko pak lze ministerstvu vyčítat, že rozhodlo v souladu s návrhem. Je naopak otázka, zda by bylo souladné se zákonem a s právem na samosprávu, pokud by ministerstvo přes projevenou vůli stran s návrhem nesouhlasilo a rozhodlo se řešit rozdělení jiným způsobem. Koneckonců i podle zákona č. 128/2000 Sb. se majetek rozdělí v zákoně určeným způsobem pouze tehdy, pokud se petiční výbor a původní obec nedohodnou jinak (§22 odst. 4). Ministerstvo proto za daných okolností nemělo důvod do procesu vzniku obce aktivněji zasahovat. Stěžovatelčin výklad, podle něhož ministerstvo mělo přes existenci souhlasu všech zúčastněných přistoupit k rozdělení majetku v poměru k počtu obyvatel, ačkoli to zákon nestanovil, a pokud tak neučinilo, způsobilo tím stěžovatelce škodu, tudíž nemůže obstát.
Stěžovatelka odkazuje na úpravu obsaženou v zákoně č. 128/2000 Sb., kterou považuje za spravedlivější, přehlíží však, že pokud by tato právní úprava platila již v době rozdělení obce Slavičín, stěžovatelka by vůbec nevznikla, jelikož nesplňovala podmínku alespoň jednoho tisíce obyvatel (§21 odst. 1). Podmínky pro vznik nové obce totiž byly v případě zákona č. 367/1990 Sb. mnohem mírnější. Stěžovatelka si tak vybírá jednotlivá - pro ni nejvýhodnější - ustanovení různých zákonů, čímž pro sebe vytváří právní úpravu zcela odlišnou nejen od zákona č. 367/1990 Sb., nýbrž i od nyní účinného zákona č. 128/2000 Sb., a porušení svých práv spatřuje v tom, že proces jejího vzniku nebyl s takto vytvořenou právní úpravou v souladu. Normy je ovšem nutno vykládat také systematicky. Zákon č. 367/1990 Sb. pak lze interpretovat též tak, že mírné podmínky, za nichž se mohly městské části podle tohoto zákona oddělit, byly jistým způsobem kompenzovány tím, že majetkové vyrovnání bylo přenecháno na dohodě mezi původní obcí a zástupci nově vznikající obce, a to za účelem zajištění určité stability původních obcí, které mohly za účinnosti zákona č. 367/1990 velmi snadno přijít o velkou část svého území, obyvatel i majetku. Poté, co byly podmínky vzniku nových obcí zpřísněny zákonem č. 128/2000 Sb., přistoupil zákonodárce i ke stanovení konkrétního způsobu vypořádání majetku (jak už ovšem bylo řečeno, i to platí pouze v případě, že mezi původní obcí a přípravným výborem nedojde k dohodě).
Odlišně by podle názoru Ústavního soudu mohla být stěžovatelčina situace posouzena v případě, že by rozhodnutím o rozdělení obce bylo ohroženo samotné právo na samosprávu. K tomu by mohlo dojít tehdy, pokud by majetek, který byl stěžovatelce předán, vůbec neumožňoval efektivní výkon samosprávy, případně pokud by původní obec na stěžovatelku převedla ve zřejmém nepoměru své závazky. Tak tomu však v daném případě nebylo, což již v době rozdělení ověřil okresní úřad. Stěžovatelka koneckonců od svého vzniku řádně funguje a z ústavní stížnosti nijak nevyplývá, že by způsob rozdělení majetku možnosti její samosprávy významněji omezoval.
Stěžovatelka v ústavní stížnosti argumentovala i ohledně možného promlčení svého nároku. Vzhledem k výše popsaným důvodům odmítnutí ústavní stížnosti je nadbytečné, aby se Ústavní soud k této otázce podrobněji vyjadřoval, stěžovatelčinu argumentaci nicméně za příliš přesvědčivou nepovažuje, přičemž pokud by došlo ke kasaci napadených rozhodnutí, musely by se obecné soudy při novém posuzování věci možným promlčením velmi vážně zabývat.
Ze všech výše uvedených důvodů Ústavní soud podanou ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 21. ledna 2015
Jan Musil v. r.
předseda senátu