ECLI:CZ:US:2019:3.US.2041.19.1
sp. zn. III. ÚS 2041/19
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a soudců Radovana Suchánka a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti stěžovatelů Eduarda Vlacha, Vojtěcha Srba, Josefa Srba a Drahomíry Koptové, všech zastoupených Mgr. Pavlem Černým, advokátem, sídlem Údolní 567/33, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. dubna 2019 č. j. 9 As 73/2019-65 a rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 13. února 2019 č. j. 54 A 105/2018-186, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a Ing. Karla Srba, Ing. Otto Srba, Vladimíra Srba, Jaroslava Vitvara, Eleonory Nedbalové, Radmila Srba, Ivany Konečné a Magistrátu města Kladna, sídlem náměstí Starosty Pavla 44, Kladno, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelé domáhali zrušení rozsudků správních soudů označených v záhlaví, neboť jsou názoru, že jimi byla porušena jejich základní práva a svobody zaručené v čl. 11 odst. 1 a čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Krajský soud v Praze (dále jen "krajský soud") rozsudkem ze dne 13. 2. 2019 č. j. 54 A 105/2018-186 zamítl žalobu stěžovatelů na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu dle §82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. Touto žalobou se stěžovatelé domáhali, aby soud určil, že Magistrát města Kladna (dále jen "magistrát") nezahájením řízení o odstranění stavby (terénních úprav - skládky stavebního odpadu na specifikovaných pozemcích v katastrálním území Chrášťany) zasáhl do práv stěžovatelů, a dále se domáhali, aby soud magistrátu uložil toto řízení zahájit. Krajský soud vyhodnotil, že řízení o odstranění stavby dle §129 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, je řízením zahajovaným z moci úřední. Každý může dát správnímu orgánu podnět k zahájení řízení z moci úřední, neexistuje však právo kohokoli na zahájení takového řízení. Možnost zahájit řízení z moci úřední totiž slouží k tomu, aby určitá věc byla ve veřejném zájmu autoritativně vyřešena, neslouží však k uplatnění veřejných subjektivních práv fyzických či právnických osob. Nezákonným zásahem tudíž nemůže být nezahájení správního řízení, jež se zahajuje výhradně z moci úřední. Soudní ochrana stěžovatelů je však i přes tento závěr zajištěna, neboť stěžovatelé mohou nárokovat náhradu škody, jež jim vznikla v příčinné souvislosti s nezákonnými rozhodnutími ve věci, jež byla zrušena. Hlavní újma byla stěžovatelům způsobena jednáním soukromých osob, které bez svolení na jejich pozemcích prováděly zavážku. V tomto směru poskytují ochranu právům soudy v občanském soudním řízení. Správní soudnictví však není určeno k nápravě soukromoprávních vztahů.
3. Stěžovatelé podali proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, již zamítl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 18. 4. 2019 č. j. 9 As 73/2019-65. Nejvyšší správní soud zdůraznil, že k primárnímu zásahu do práv stěžovatelů došlo činností soukromých osob navážením materiálu na jejich pozemky. Přímý zásah do vlastnického práva či práva na příznivé životní prostředí nepředstavuje nečinnost magistrátu, který nezahájil řízení o odstranění stavby. Dle Nejvyššího správního soudu se stěžovatelé před správními soudy snažili dosáhnout ochrany svého soukromého vlastnického práva, k jehož ochraně však slouží žaloba v občanském soudním řízení. Stěžovatelé mají zajištěn přístup k soudní ochraně např. žalobou na náhradu škody vůči osobě, která provedla terénní úpravy. Touto žalobou se mohou domáhat uvedení pozemků do původního stavu nebo finanční kompenzace. Dále mohou požadovat náhradu škody způsobenou nesprávným úředním postupem. Stěžovatelům je ochrana zajištěna v občanském soudním řízení, není proto důvodu, aby jim byla ochrana téhož práva poskytována v soudním řízení správním. Z předpisů ústavního pořádku plyne povinnost soudů poskytovat ochranu ústavně zaručeným právům, nikoli však požadavek, aby ochrana soukromých subjektivních práv byla poskytována správními soudy.
II.
Argumentace stěžovatelů
4. Stěžovatelé v ústavní stížnosti zmínili, že provedení stavby či terénních úprav bez zákonem vyžadovaných povolení či souhlasů se zpravidla negativně dotkne právní sféry vlastníků pozemků. K zásahu do ústavně zaručeného práva vlastníků dojde již samotnou existencí neoprávněné stavby či terénní úpravy. Za negativní zásah do práva vlastnit majetek (čl. 11 odst. 1 Listiny) lze dle stěžovatelů považovat i nečinnost příslušného stavebního úřadu, který nezahájil v rozporu s právními předpisy řízení o odstranění stavby či terénních úprav. Nedílnou součástí vlastnického práva je i právo na jeho ochranu. Nečinností magistrátu je stěžovatelům upírána ochrana jejich vlastnického práva.
5. Svou žalobou se stěžovatelé nedomáhali ochrany práva na zahájení řízení o odstranění stavby, ale ochrany před nezákonným zásahem magistrátu, který svou nečinností udržuje stav, kdy nezákonné terénní úpravy omezují jejich vlastnické právo. Nezákonný zásah nespočívá v porušení jakéhokoli procesního práva vyplývajícího z §42 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ale v porušení práva stěžovatelů na ochranu jejich vlastnického práva. Stěžovatelé dále nesouhlasí s výkladem Nejvyššího správního soudu, že nezahájení správního řízení nepředstavuje přímý zásah do jejich práv. Nedomáhají se ochrany proti již ukončenému návozu materiálu na jejich pozemek, ale proti stavu, kdy navážka omezuje výkon jejich vlastnických práv. Vedle zásahu do vlastnického práva se navíc dovolávají ochrany před zásahem do jejich práva na soudní a jinou ochranu. Nečinnost magistrátu považují za přímý zásah do jejich práva na jinou právní ochranu ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny.
6. K odepření spravedlnosti by dle stěžovatelů vedl stav, kdy by nebyli oprávněni k podání žaloby proti nezákonnému zásahu magistrátu, který by pak mohl setrvávat ve své nečinnosti po neomezenou dobu, po niž by museli snášet zásah do svého vlastnického práva. K hodnocení Nejvyššího správního soudu, že ochrany svého vlastnického práva se mohou stěžovatelé domoci v občanském soudním řízení, zdůraznili, že se nedomáhali ochrany proti nelegální činnosti v podobě návozu, ale proti stavu, kdy se na jejich pozemcích nachází nepovolená terénní úprava. Ochrana poskytovaná civilními soudy se z tohoto hlediska nepřekrývá s ochranou poskytovanou správními soudy. Dle stěžovatelů nelze pojem "rozhodnutí" v čl. 36 odst. 2 Listiny vykládat doslovně tak, že dopadá pouze na rozhodnutí, a nikoli jiné typy nezákonných zásahů orgánů veřejné správy do základních práv či svobod.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
7. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnými stěžovateli, kteří byli účastníky řízení, v nichž byly vydány rozsudky napadené ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelé jsou zastoupeni v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelé vyčerpali všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
8. Ústavní soud není součástí soustavy soudů, nýbrž je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 a čl. 91 odst. 1 Ústavy). Není povolán k instančnímu přezkumu rozhodnutí obecných soudů. Jeho pravomoc podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy je založena výlučně k přezkumu toho, zda v řízení nebo rozhodnutím v něm vydaným nebyla dotčena ústavně chráněná práva nebo svobody stěžovatelů a zda řízení jako celek bylo spravedlivé.
9. Dle tvrzení stěžovatelů se na jejich pozemcích nachází nelegální skládka stavebního odpadu, na níž byla minimálně od roku 1998 do roku 2017 proti jejich vůli systematicky navážena zemina ze stavební činnosti, a byly zde prováděny nelegální terénní úpravy. Skládku dle stěžovatelů provozuje Jindřich Frýdl, který nemá oprávnění ke stavební činnosti na jejich pozemcích.
10. Ústavní soud souhlasí s Nejvyšším správním soudem, že zmíněné tvrzení stěžovatelů směřuje k tomu, že do jejich vlastnického práva primárně zasáhly svou činností soukromé osoby navážením materiálu na skládku a vytvořením, resp. existencí skládky. Z pohledu ústavního práva se pak v posuzované věci dostává do popředí otázka, zda mají stěžovatelé možnost chránit své vlastnické právo proti tvrzenému zásahu, který Ústavní soud shodně s Nejvyšším správním soudem spatřuje primárně v tvrzeném jednání soukromých osob.
11. Nejvyšší správní soud vyhodnotil, že se stěžovatelé snaží dosáhnout ochrany svého vlastnického práva, tedy práva soukromého, jehož ochranu jim mohou poskytnout soudy v občanském soudním řízení. Jako příklad možného prostředku ochrany práva stěžovatelů Nejvyšší správní soud vedle dalšího zmínil žalobu na náhradu škody. Ústavní soud konstatuje, že Nejvyšší soud ve své judikatuře k zákonu č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, účinný do 31. 12. 2013 (dále jen "obč. zákoník"), dospěl k závěru, že domáhá-li se vlastník uvedení věci do stavu, v jakém byla před neoprávněným zásahem jiného, lze takový nárok posoudit jen dle ustanovení občanského zákoníku o náhradě škody, pokud odstranění následků neoprávněného zásahu je obsahově shodné s uvedením do předešlého stavu podle §442 odst. 2 obč. zákoník. Jako žalobu na náhradu škody bylo dle Nejvyššího soudu nutno posoudit žalobu, v níž žalobci vedle odstranění věcí neoprávněně navezených na pozemky požadovali úpravu povrchu svých pozemků po odstranění navážky odpadů (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 10. 2008 sp. zn. 22 Cdo 3202/2008; rozhodnutí Nejvyššího soudu jsou dostupná z http://www.nsoud.cz). V rozhodnutí, které se již vztahovalo k zákonu č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "o. z."), Nejvyšší soud dospěl k závěru, že v případě jednorázových zásahů lze v určitém ohledu vyjít z rozsudku sp. zn. 22 Cdo 3202/2008. U jednorázových zásahů (jeho příkladem může být rozbití okna) je tak dle Nejvyššího soudu vlastník věci oprávněn domáhat se odstranění důsledků tohoto zásahu jen z titulu náhrady škody, která se dle §2951 odst. 1 o. z. nahrazuje uvedením do předešlého stavu, a není-li to dobře možné, anebo žádá-li to poškozený, hradí se škoda v penězích. V případě trvajícího zásahu (jeho příkladem může dle Nejvyššího soudu být složení panelů na pozemek ve vlastnictví jiného) je možnost ochrany vlastníka širší, neboť takový vlastník může dle §1042 o. z. využít po dobu trvání zásahu možnosti domáhat se po rušiteli, aby se rušení zdržel. Ochrana dle §1042 o. z. pak dle Nejvyššího soudu nevylučuje ani další ustanovení občanského zákoníku, na jejichž základě se poskytuje ochrana vlastníkovi, k nimž patří i náhrada škody (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25. 1. 2017 sp. zn. 22 Cdo 5387/2016).
12. Ústavní soud na základě rekapitulované judikatury Nejvyššího soudu může konstatovat, že náhrady škody, jež se dle §2951 o. z. primárně nahrazuje uvedením věci do předešlého stavu, se dle této judikatury může vlastník domáhat jak u jednorázových, tak trvajících zásahů do vlastnického práva. V daném ohledu tak byla v souladu s rozhodovací praxí Nejvyššího soudu úvaha Nejvyššího správního soudu, že se stěžovatelé mohou domáhat náhrady škody uvedením věci do původního stavu. V ústavní stížnosti Ústavní soud nenalezl žádné relevantní tvrzení stěžovatelů o tom, že by naznačená ochrana prostřednictvím občanského soudního řízení (za splnění všech podmínek řízení a řádného hájení svého práva) nemohla představovat efektivní prostředek ochrany vlastnického práva stěžovatelů. Stěžovatelé v dané souvislosti pouze zmínili, že se před magistrátem a posléze správními soudy nedomáhali ochrany proti již ukončenému návozu materiálu na své pozemky, ale proti stavu spočívajícímu v přítomnosti navážky jako terénních úprav. V samotném tvrzení, že se stěžovatelé bránili proti existenci navážky, však s ohledem na možnost požadovat v rámci náhrady škody uvedení věci do předešlého stavu Ústavní soud nespatřuje tvrzení, které by přinášelo relevantní argumentaci, že v občanském soudním řízení by nepředstavovalo efektivní prostředek ochrany práv stěžovatelů.
13. Jak Ústavní soud poznamenal v bodu 31. odůvodnění nálezu ze dne 7. 4. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 26/08 (N 82/53 SbNU 33; 171/2009 Sb., rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná z http://nalus.usoud.cz/), je z hlediska garancí základních práv lhostejné, zda soudní ochrana bude probíhat v režimu soudního řádu správního nebo občanského soudního řádu. Podstatné je to, aby existovala účinná možnost ochrany těch práv, u nichž to předpisy ústavního pořádku vyžadují. Ústavní soud neshledal pochybení ústavní roviny v závěru Nejvyššího správního soudu, že ochranu práv stěžovatelů proti tvrzenému zásahu do vlastnického práva jednáním soukromých osob bylo v posuzované věci možno hledat u soudů v občanském soudním řízení. V případě, že je účinná ochrana právům poskytnuta soudy v občanském soudním řízení, jsou naplněny požadavky stanovené v čl. 4 Ústavy a čl. 36 odst. 1 Listiny.
14. Správní soudy objasnily, že řízení o odstranění stavby dle §129 stavebního zákona je řízením zahajovaným výhradně z moci úřední a že nikomu nesvědčí subjektivní veřejné právo na to, aby takové řízení bylo zahájeno. Již v minulosti v tomto závěru Ústavní soud neshledal protiústavnost (viz usnesení ze dne 21. 11. 2017 sp. zn. III. ÚS 3466/17, bod 15. odůvodnění). Lze tedy uvést, že správní soudy pojímají proces zahajování řízení o odstranění stavby jako postup, který slouží k ochraně objektivního práva. Zahájení řízení o odstranění stavby pak vnímají ve spojitosti s veřejným zájmem na dodržování podmínek veřejnoprávních povolovacích procesů ve stavebním právu. Dle tohoto pojetí nezahájením a nevedením takového řízení může být porušen toliko veřejný zájem. V posuzované věci Ústavní soud v takto pojatém náhledu správních soudů na zahájení řízení o odstranění stavby neshledal porušení základních práv či svobod stěžovatelů, jimž Nejvyšší správní soud objasnil, že ochranu jejich vlastnickému právu mohou poskytnout soudy v občanském soudním řízení.
15. Tím, že se správní soudy věcně nezabývaly otázkou, zda byly nebo nebyly dány podmínky, za nichž je třeba zahájit řízení o odstranění stavby, nedošlo k odepření spravedlnosti. Je-li ochrana vlastnického práva umožněna prostřednictvím občanského soudního řízení, nelze porušení základních práv či svobod stěžovatelů spatřovat v tom, že pro tvrzení o porušení tohoto práva stavební úřad nezahájil řízení o odstranění stavby. Správní soudy dostatečně objasnily, že na zahájení řízení o odstranění stavby nemá nikdo právní nárok. Z ústavních předpisů nevyplývá právo na to, aby ochranu práv poskytovaly jak soudy v občanském soudním řízení, tak správní orgány a v návaznosti na ně pak správní soudy, a to dle volby fyzických či právnických osob, které se domáhají ochrany svých práv. Ústavním požadavkům na soudní či jinou právní ochranu (čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny) je učiněno zadost již tím, že ochranu poskytují soudy v občanském soudním řízení. Zákonodárce sice může nad rámec požadavků plynoucích z předpisů ústavního pořádku zákonem přiznat takovou alternativní možnost ochrany práv (tj. možnost hájit svá práva jak v občanském soudním řízení, tak vedle toho ještě před správními orgány a návazně správními soudy). Správní soudy logickým a srozumitelným výkladem zákona objasnily, že k tomu zákonodárce nepřistoupil prostřednictvím institutu zahajování řízení o odstranění stavby, a poukázaly na ochranu poskytovanou v občanském soudním řízení (viz výše body 11. a 12.), v čemž Ústavní soud neshledal žádné pochybení v ústavní rovině.
16. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud nezjistil žádné porušení ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatelů, odmítl jejich ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 30. července 2019
Josef Fiala v. r.
předseda senátu