ECLI:CZ:US:2008:3.US.2514.07.1
sp. zn. III. ÚS 2514/07
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jiřího Muchy a soudců Vladimíra Kůrky (soudce zpravodaje) a Jana Musila ve věci ústavní stížnosti stěžovatelů 1. P. V. a 2. K. V., zastoupených JUDr. Boleslavem Pospíšilem, advokátem se sídlem v Brně, Malinovského nám. č. 4, proti jinému zásahu orgánu veřejné moci - postupu Ministerstva životního prostředí České republiky, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
V ústavní stížností stěžovatelé navrhují, aby Ústavní soud nálezem vyslovil, že "Ministerstvo životního prostředí České republiky (dále jen "ministerstvo") svým postupem spočívajícím v tom, že varianta VB záměru "Přeložka silnic I/13 Děčín-D8" nebyla oznámena podle zák. č. 100/2001 Sb., nebyla ani ministerstvem navržena ke zpracování při řešení záměru v závěru zjišťovacího řízení, nýbrž byla zařazena teprve po ukončení zjišťovacího řízení EIA až do zpracované dokumentace EIA, porušilo základní práva stěžovatelů zaručená čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústavy") ve spojení s čl. 2 odst. 2 a čl. 35 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále "Listiny") a čl. 6 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí". Současně stěžovatelé žádají vydání předběžného opatření, jímž by Ústavní soud ministerstvu zakázal "pokračovat v porušování základních práv stěžovatelů ... tím, aby varianta VB záměru "Přeložka silnic I/13 Děčín-D8" do doby, než bude v souladu s §6 zákona č. 100/2001 Sb. ohlášena a bude předmětem zjišťovacího řízení, nebyla předmětem zpracování posudku ve smyslu ust. §9 cit. zák.".
Z ústavní stížnosti a připojených listin se podává, že 16. 12. 2004 obdrželo ministerstvo podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákona") oznámení Ředitelství silnic a dálnic ČR (dále jen "oznamovatele") o záměru označeném jako "Přeložka silnic I/13 Děčín-D8", jež bylo zařazeno do registru EIA (Environmental Impact Assessment - materie posuzování vlivů na životní prostředí) pod kódem záměru MZP072. Ve smyslu závěrů zjišťovacího řízení k danému záměru bylo třeba (ještě) zpracovat dokumentaci vlivů na životní prostředí dle přílohy 4 zákona, a to s důrazem na "vymezené oblasti, které se vztahují k ohlášeným 4 variantám" přeložky, jež má plnit funkci obchvatu města Děčín. Po vydání tohoto závěru však oznamovatel zadal oprávněné osobě "zpracovat posouzení EIA další tzv. 5. varianty vedení přeložky", která se od původních variant podle stěžovatelů "zásadně odlišuje", neboť "předpokládá využití drážního tělesa ... vedeného přes centrum Děčína", zatímco "oznámení EIA a zjišťovací řízení se doposud vztahovalo k variantám ... odlišným, v trase zamýšleného obchvatu". Dne 5. 9. 2007 byla zveřejněna "Dokumentace EIA Přeložky silnice I/13, do které ... byla zapracována i nová varianta řešení přeložky ... formou průtahu přes centrum Děčína - Podmokly s využitím drážního tělesa (varianta VB)".
Podle stěžovatelů neměla být varianta VB zařazena do procesu posuzování EIA ve stadiu zpracování Dokumentace EIA, ale pro zjevnou odlišnost oproti původním koridorům přeložky silnice I/13 (v oznámení označenými jako V1 až V4) bylo nutné s ní naložit jakožto s předmětem nového oznámení, resp. měla být alespoň zařazena jako nově navržená varianta do závěru zjišťovacího řízení. Se zřetelem na znění §2, §5 odst. 2, §6 odst. 1 §7 zákona, jeho Přílohu 3, jakož i na základní zásady činnosti správních orgánů zakotvené v §2 až §8 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, bylo povinností ministerstva při procesu posuzování vlivů záměru na životní prostředí postupovat v souladu se zákony, chránit veřejné zájmy a zjišťovat skutečný stav věci, a dbát závazků České republiky plynoucí pro ni z Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí ("Aarhuské úmluvy"), a těmto požadavkům ministerstvo podle jejich názoru nedostálo. Ze znění ustanovení §7 odst. 5 zákona stěžovatelé dovozují, že "vyvstane-li v průběhu dosavadního procesu EIA nezbytnost posoudit záměr i z hlediska jiných variant a jejich vlivu na životní prostředí, je nezbytné nejpozději do ukončení zjišťovacího řízení takovou variantu navrhnout", k čemuž však nedošlo, jelikož závěr zjišťovacího řízení ministerstva žádný návrh varianty využití drážního tělesa neobsahoval. Výklad zákona i postup ministerstva proto stěžovatelé považují za "zjevně nesprávný a absurdní", neboť jím dochází ke "zkrácení práv dotčené občanské veřejnosti a právnických osob o ... institut oznámení", na který zjišťovací řízení navazuje. Tím, že ministerstvo nevyzvalo oznamovatele k doplnění záměru o variantu VB využívající drážní těleso a ani taková varianta ve fázi zjišťovacího řízení navržena nebyla, resp. nebyla v závěru zjišťovacího řízení oznámena, došlo k porušení jejich shora označených základních práv, přičemž - se zřetelem k ustanovení §23 odst. 13 zákona - nelze podle stěžovatelů nápravu zjednat v rámci správního soudnictví.
Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že podle jejího čl. 87 odst. 1 písm. d) rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. též §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
Ve smyslu §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu je ústavní stížnost zjevně neopodstatněná také v případě, kdy jí předestřené tvrzení o porušení základního práva a svobody bylo již dříve Ústavním soudem posouzeno, a z něj vycházející (obdobná) ústavní stížnost jím byla shledána nedůvodnou nebo neopodstatněnou; jinak řečeno, je tomu tak tehdy, když stížností napadený jiný zásah orgánu veřejné moci je konformní se závěry, jež Ústavní soud ve vztahu k němu již dříve vyslovil, ať již k němu došlo předtím nebo poté.
To je významné potud, že tak je tomu i v posuzované věci.
Klíčové je, že nyní posuzovaná ústavní stížnost se jak z hlediska vymezení rozhodné materie tak i kritiky postupu v řízení, zcela identifikuje s ústavní stížností jiného stěžovatele, o níž Ústavní soud již dříve rozhodl, a to tak, že ji jako zjevně neopodstatněnou (jakož i z části nepřípustnou) usnesením ze dne 6. 6. 2007, sp. zn. III. ÚS 682/07 odmítl. K otázce "výkladu citovaného zákona" (zde zejména jeho §7 odst. 5), jež podalo ministerstvo k otázce "povinnosti vyzvat oznamovatele k doplnění záměru o variantu VB", resp. k povinnosti oznamovatele předložit nové oznámení záměru, a z toho vyplývajícího následného postupu, jímž se cítí být stěžovatelé ve svých právech dotčeni, zde Ústavní soud uzavřel, že "polemika ... s názorem správního orgánu ohledně výkladu tzv. jednoduchého práva sama o sobě nezakládá nezákonnost, natož pak protiústavnost" a "pokud (stěžovatel) očekával, že Ústavní soud podrobí postup správního orgánu přezkumu z hlediska "správné interpretace podústavního práva" ... důrazně zastává hledisko zdůrazňující, že interpretace tzv. "jednoduchého práva" je zásadně věcí obecných soudů", přičemž "navíc ... neshledal v interpretaci předmětných ustanovení zákona č. 100/2001 Sb. správním orgánem žádné vybočení, které by porušilo hranice vymezené daným právním předpisem".
Ústavní soud nemá důvod se od těchto závěrů odchýlit, a v nyní posuzované věci rozhodnout jinak.
Již jen k doplnění se uvádí následující.
Dle §1 odst. 3 zákona je účelem posuzování vlivů na životní prostředí získat objektivní odborný podklad pro vydání rozhodnutí, popřípadě opatření podle zvláštních právních předpisů, a přispět tak k udržitelnému rozvoji společnosti. Ten pak slouží pro potřeby dalších řízení podle zvláštních právních předpisů (kupříkladu dle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu).
K povaze tohoto procesu (označovaného zkratkou EIA) se vyjádřil Ústavní soud zejména v nálezu ze dne 12. 10. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 24/2000; uvedl zde, že "smyslem a účelem systému EIA je vybrat variantu řešení, které je z ekologického hlediska nejvhodnější", přičemž "koncepce posuzování vlivů ... představuje proceduru, ve které práva investorů a dalších účastníků nemohou být expertním stanoviskem přímo dotčena, neboť v tomto řízení se o nich ještě nerozhoduje a stanovisku (§10 zákona) se lze účinně bránit v rámci opravných prostředků namířených proti správnímu rozhodnutí, jehož podkladem pak je i příslušné expertní stanovisko". Jelikož jde o specifickou proceduru, která předchází povolovacímu řízení podle stavebního zákona a dalších právních předpisů, je institut posuzování vlivů na životní prostředí chápán (jen) jako odborné posouzení (expertíza), které má rozhodovacímu orgánu sloužit jako jeden z rozhodujících podkladů pro další povolovací rozhodnutí, a "nejde o podklad pro rozhodovací orgán právně závazný", jelikož "má spíše povahu doporučení", neboť "i negativní stanovisko příslušného úřadu nemusí ... nutně znamenat, že stavba, činnost či technologie nebude v následném rozhodovacím řízení povolena". Z této koncepce EIA procedury podle Ústavního soudu "vyplývá i ustanovení §23 zákona, podle něhož se na druhou a třetí část zákona nevztahují obecné předpisy o správním řízení, neboť jde o specifický samostatný proces, který nekončí vydáním správního rozhodnutí".
Z řečeného se podává, a je zde podstatné, že ani následný postup (resp. úkony) ministerstva po obdržení příslušné dokumentace s ohledem na samotnou povahu procesu EIA, jehož výsledkem je vypracování jednoho z podkladů pro následné řízení, nelze považovat za jiný zásah orgánu veřejné moci do tvrzených práv stěžovatelů, což je zjevné z jeho poměření pojmovým vymezením "jiného zásahu orgánu veřejné moci" ve smyslu §87 odst. 1 písm. d) Ústavy, jež Ústavní soud standardně aplikuje. "Zpravidla půjde o převážně jednorázový, protiprávní, a zároveň protiústavní útok těchto orgánů vůči základním ústavně zaručeným právům (svobodám), který v době útoku představuje trvalé ohrožení po právu existujícího stavu, přičemž takový útok sám není výrazem (výsledkem) řádné rozhodovací pravomoci těchto orgánů a jako takový se vymyká obvyklému přezkumnému či jinému řízení; z této fakticity musí posléze vyplynout, že důsledkům takového zásahu orgánu veřejné moci, neplynoucímu z příslušného rozhodnutí, nelze čelit jinak než ústavní stížností, příp. nálezem Ústavního soudu, obsahujícím zákaz takového zásahu. Tato podmínka není přirozeně splněna tam, kde poškozenému je k dispozici ochrana daná celým právním řádem republiky" (srov. kupř. nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 62/95, uveřejněný ve Sbírce nálezů a usnesení ÚS, svazku 4, str. 243). V posuzovaném případě ústavní stížnost proti takovému zásahu orgánu veřejné moci (ve smyslu podané definice) nesměřuje, jestliže se svým obsahem obrací proti postupu ministerstva v procesu (pouhé) "přípravy (zajištění) pokladů" pro vlastní rozhodování jiného správního orgánu (zde příslušného stavebního úřadu), jenž - vzhledem k této povaze - se vyznačovat kvalitou zásahu, "který v době útoku představuje trvalé ohrožení po právu existujícího stavu", nemůže. Ostatně posuzovaná ústavní stížnost obsahově postihuje postup ministerstva při zjišťovacím řízení (§7 zákona) až coby sekundární, neboť věcně primárním byl v dané věci postup samotného oznamovatele záměru (srov. §6 odst. 1 zákona) při zajištění zpracování příslušné dokumentace (§8 zákona), jež mu v procesu EIA přísluší.
Nelze ani přehlédnout, že vlastním procesem posuzování vlivů na životní prostředí nemohou být práva účastníků a dalších osob přímo dotčena (viz opětovně nález sp. zn. Pl. ÚS 24/2000), když ten nebyl - nadto - v době podání stížnosti ani ukončen; ne nepodstatným rovněž je, že stěžovatelům (jakož i ostatním osobám) je (byla) dána zákonná možnost se k dokumentaci vyjádřit (§8 odst. 3 zákona), jakož i to, že objektivně přichází i v úvahu eventualita vrácení dokumentace oznamovateli k přepracování či doplnění a to ještě před vypracováním posudku (§8 odst. 5 zákona).
Důvod k postupu podle shora ozřejmeného ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu je tak doložen.
Jestliže ústavní stížnost byla posouzena jako zjevně neopodstatněná, je tím předznačen osud akcesorického návrhu "na vydání předběžného opatření"; z povahy věci musel být odmítnut rovněž.
Poznamenává se, že ústavní stížnost identická jak z hlediska vymezení rozhodné materie tak i uplatněné kritiky byla odmítnuta jako nepřípustná usnesením Ústavního soudu ze dne 17. 10. 2007, sp. zn. III. ÚS 2469/07.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 20. března 2008
Jiří Mucha
předseda senátu