ECLI:CZ:NSS:2015:5.AS.188.2014:49
sp. zn. 5 As 188/2014 - 49
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy
a soudců Mgr. Ondřeje Mrákoty a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci žalobce: Agentura
PANCÉŘ s. r. o., IČ 26155788, se sídlem K dubu 2330/2b, Praha 4 – Chodov, zastoupený
Mgr. Janou Švehlovou, advokátkou, se sídlem Mickiewiczova 242/17, Praha 6, proti žalovanému:
Úřad práce České republiky – krajská pobočka pro hlavní město Prahu, se sídlem
Domažlická 1139/11, Praha 3 - Žižkov, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení
Městského soudu v Praze ze dne 6. 11. 2014, č. j. 5 A 183/2014 - 45,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
III. Žalobci se vrací zaplacený soudní poplatek za návrh na přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti ve výši 1000 Kč, který mu bude vyplacen z účtu Nejvyššího
správního soudu ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Průběh dosavadního řízení
Žalobce (dále též „stěžovatel“), je zaměstnavatelem zaměstnávajícím na chráněných
pracovních místech více než 50 % osob se zdravotním postižením. Na základě jeho žádostí
je mu dlouhodobě pravidelně přiznáván státní příspěvek na podporu zaměstnávání osob
se zdravotním postižením podle dle §78 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o zaměstnanosti“). Ve dnech 29. 4. 2013 až 3. 7. 2014
proběhla u stěžovatele kontrola hospodaření s veřejnými prostředky - příspěvkem na podporu
zaměstnávání osob se zdravotním postižením, a to za období 1. až 4. čtvrtletí roku 2011.
O výsledku kontroly za 2. čtvrtletí (tj. za období od 1. 4. 2011 do 30. 6. 2011) vydal žalovaný dne
17. 7. 2014 protokol o výsledku veřejnosprávní kontroly u příjemce veřejné finanční podpory.
V bodu 5) tohoto protokolu je uvedeno, že za kontrolované období vznikl přeplatek ve výši
244 928 Kč, neboť bylo zjištěno, že příspěvek za toto o bdobí byl poskytnut v nesprávné výši,
když měsíční výše skutečně vynaložených mzdových nákladů za měsíce duben, květen
a červen 2011 je rozdílná od výše poskytnutého příspěvku. Stěžovatel proti závěrům
kontrolního protokolu podal námitky. Rozhodnutím žalovaného ze dne 15. 8. 2014, č. j. MPSV-
UP/119432/14/AA, nebylo námitkám vyhověno. Podanou správní žalobou se poté stěžovatel
domáhal zrušení rozhodnutí o námitkách a protokolu o výsledku veřejnosprávní kontroly ze dne
17. 7. 2014, sp. zn. 14103-13-AB, č. j. 1088121/14/AB.
Městský soud v Praze stěžovatelem podanou žalobu odmítl, když dospěl
k závěru, že ani protokol o výsledku kontroly, ani rozhodnutí o námitkách podle §18 zákona
č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „z ákon o státní
kontrole“), není rozhodnutím ve smyslu §65 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), protože se jím nezakládají, nemění, neruší
ani závazně neurčují práva ani povinnosti. Jedná se pr oto o úkony vyloučené ze soudního
přezkumu dle §70 písm. a) s. ř. s.
Včas podanou kasační stížností se nyní stěžovatel domáhá zrušení shora uvedeného
usnesení městského soudu, jímž byla jeho žaloba proti rozhodnutí Úřadu práce České republiky
o námitkách ze dne 15. 8. 2014, č. j. MPSV-UP/119432/14/AA, pro nepřípustnost odmítnuta.
II. Obsah kasační stížnosti
Usnesení městského soudu napadá stěžovatel z důvodu tvrzené nezákonnosti rozhodnutí
o odmítnutí návrhu ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř . s, neboť je přesvědčen,
že rozhodnutí, proti kterému směřovala žaloba, je způsobilé k soudnímu přezkumu.
V kasační stížnosti stěžovatel především uvádí, že se v jeho případě jedná o situaci
odlišnou od judikátů, na které odkázal městský soud, v nichž z kontrolních protokolů neplynuly
pro kontrolovaný subjekt žádné povinnosti. V případě stěžovatele se jedná o povinnost
zakotvenou v ustanovení §78 odst. 10 zákona o zaměstnanosti, tj. povinnost vrátit přeplatek
na státním příspěvku, jestliže byl vyplacen neprávem nebo v nesprávné výši na základě
nesprávných údajů. Stěžovatel má za to, že o takovém přeplatku pak již neprobíhá další správní
řízení, neboť tato povinnost plyne přímo ze zákona. Právě zjištění přeplatku, které vychází
z napadeného kontrolního protokolu, je předpokladem pro vznik právní povinnosti.
Z uvedených důvodů má stěžovatel za to, že v jeho případě kontrolní protokol, potvrzený
rozhodnutím o námitkách, je správním úkonem, jímž se závazně určují jeho povinnosti. Přímo
v jeho důsledku mu vzniká povinnost vrátit přeplatek na státním příspěvku. Dle stěžovatele
výše uvedené potvrzuje i skutečnost, že na kontrolní protokol (resp. vyřízení námitek) navazuje
již pouze výzva správního orgánu s uvedením platebních údajů k vrácení přeplatku, která však
není rozhodnutím a není výsledkem správního řízení.
Stěžovatel ve svém podání dále argumentuje, že pokud nesplní povinnost uloženou
zákonem a nevrátí přeplatek na státním příspěvku, dopustí se porušení rozpočtové kázně
ve smyslu zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění pozdějších
předpisů. V takovém případě již nebude splňovat podmínky pro přiznání státního příspěvku
na zaměstnávání osob se zdravotním postižením. V případě, že by bylo na základě předmětného
protokolu v navazujícím správním řízení shledáno, že se stěžovatel dopustil správního deliktu
a byla mu uložena pokuta, pak by po dalších dvanáct měsíců nebylo u stěžovatele možno povolit
ani chráněné pracovní místo. Stěžovatel proto také žádá o přiznání odkladného účinku podané
kasační stížnosti.
Ze všech výše uvedených důvodů stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud
napadené usnesení zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalovaného
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatele uvádí, že protokol o výsledku
veřejnosprávní kontroly ze dne 17. 7. 2014, není rozhodnutím ve smyslu zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Protokol neobsahuje
výrokovou část ani odůvodnění. V rámci kontrolního procesu je zjišťován konkrétní faktický
stav věci a porovnáván se stavem žádoucím, který vyžadují příslušné právní předpisy a jsou
konstatovány zjištěné nedostatky. Protokol o výsledku kontroly nezasahuje do práv stěžovatele
a je vyloučen ze soudního přezkumu.
Rozhodnutí o námitkách ze dne 15. 8. 2014 (podle §18 zákona o státní kontrole) také
neobsahuje výrokovou část a proti tomuto rozhodnutí není dle §18 odst. 3 zákona o státní
kontrole přípustný opravný prostředek. Takové rozhodnutí nemění právní postavení stěžovatele,
nejedná se o rozhodnutí dle správního řádu. Protokolem se kontrolovanému (stěžovateli) žádné
povinnosti neukládají, stejně jako se povinnosti neukládají rozhodnutím o námitkách proti
protokolu. Nejde tedy o rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s. Protokol a rozhodnutí o námitkách
jsou tak nepochybně úkony, které jsou ze soudního přezkumu vyloučeny, což vyplývá
i z judikatury Nejvyššího správního soudu, např. z rozsudku ze dne 25. 9. 2007,
č. j. 4 Ads 32/2007 – 36, resp. z rozsudku ze dne 24. 4. 2013, č. j. 3 Aps 9/2012 – 29.
Žalovaný ve svém vyjádření dále uvádí, že se neztotožňuje s návrhem stěžovatele
na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Námitky stěžovatele proti budoucímu
kontrolnímu zjištění a případnému vrácení částek státu a možnému uložení pokuty za správní
delikt i za další období a námitky ohledně nemožnosti uzavření dohody o vymezení nebo
vytvoření chráněného pracovního místa a zaštiťování se veřejným zájmem ve věci podpory
chráněných pracovních míst jsou ve vztahu k projednávané věci irelevantní. Veřejným zájmem
je nejen zaměstnávání osob se zdravotním postižením a jeho podpora státem prostřednictvím
řady nástrojů upravených v zákoně o zaměstnanosti, ale také efektivní vynakládání prostředků
ze státního rozpočtu a správné odvádění pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní
politiku zaměstnanosti a pojistného na veřejné zdravotní pojištění. Účelem poskytování příspěvku
je podpořit zaměstnanost osob se zdravotním pojištěním, nikoli nahradit vše, co zaměstnavatel
poskytuje zaměstnanci. Přiznání odkladného účinku by nebylo v souladu se zákonem o finanční
kontrole a se zákonem o rozpočtových pravidlech.
S ohledem na vše výše uvedené žalovaný navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační
stížnost zamítl.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného usnesení (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel byl
účastníkem řízení, z něhož napadené usnesení vzešlo (§102 s. ř. s.) a stěžovatel je zastoupen
advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud poté přezkoumal napadené usnesení městského soudu v rozsahu
kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 3, 4 s. ř. s) a zkoumal při tom,
zda napadené usnesení netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Kasační stížnost soud neshledal důvodnou.
Ze správního spisu plyne, že stěžovatel požádal Úřad práce o příspěvek na podporu
zaměstnávání osob se zdravotním postižením za 2. čtvrtletí roku 2011. Ve dnech 29. 4. 2013
až 3. 7. 2014 byla u stěžovatele provedena veřejnosprávní kontrola podle zákona č. 320/2001 Sb.,
o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů, v rozhodném znění (dále jen
„zákon o finanční kontrole“) a zákona o státní kontrole, jejímž předmětem bylo hospodaření
s příspěvkem na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením. O výsledku provedené
kontroly za předmětné období byl dne 17. 7. 2014 vydán protokol, podle kterého provedenou
kontrolou bylo zjištěno, že příspěvek za kontrolované období byl poskytnut v nesprávné výši.
V protokolu se nenachází žádná nápravná opatření, která by měl stěžovatel splnit. Stěžovatel
se závěry kontroly nesouhlasil a proti protokolu o výsledku provedené kontroly podal námitky,
kterým nebylo rozhodnutím ze dne 15. 8. 2014 vyhověno. Dne 18. 11. 2014 byla stěžovateli
doručena výzva žalovaného ze dne 13. 11. 2014, č. j. 1088121/14/AB, k vrácení přeplatku
na poskytnutém příspěvku.
V posuzované věci je spornou otázka, zda rozhodnutí o námitkách proti protokolu
o provedené kontrole či samotný protokol o výsledku provedené kontroly je rozhodnutím
ve smyslu ustanovení §65 s. ř. s., a podléhá tak přezkumu ve správním soudnictví. Uvedenou
otázkou se Nejvyšší správní soud zabýval také v rozsudku ze dne 20. 11. 2014,
č. j. 2 Ads 126/2014 - 81, ve kterém ke kasační stížnosti stejného stěžovatele přezkoumával
usnesení Městského soudu v Praze o odmítnutí žaloby proti rozhodnutí Úřadu práce
České republiky – krajské pobočky pro hlavní město Prahu ze dne 1. 4. 2014, č. j. MPSV-
UP/49209/14/AA, o námitkách proti protokolu o výsledku veřejnosprávní kontroly hospodaření
s příspěvkem na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením za 1. čtvrtletí roku 2011.
Z uvedeného rozsudku ze dne 20. 11. 2014 zdejší soud vychází i v nyní projednávané věci,
neboť neshledal důvod pro odklon od v něm vyjádřeného právního názoru a pro postup podle
§17 odst. 1 s. ř. s.
Dle ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. je k žalobě oprávněn (aktivně legitimován) ten, kdo
tvrdí, že byl na svých právech zkrácen úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší
nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti (dále jen „rozhodnutí“). Pouze v tomto případě
se může žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti,
nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak. Nejedná -li se tedy o úkon správního orgánu, kterým
může být založeno, měněno, rušeno nebo závazně určeno právo nebo povinnost osoby, nejedná
se o úkon, který je ve smyslu soudního řádu správního rozhodnutím. Takový úkon, který není
rozhodnutím ve smyslu legislativní zkratky rozhodnutí v §65 odst. 1 s. ř. s., je pak podle §70
písm. a) s. ř. s. ze soudního přezkumu vyloučen, a proto je podle §68 písm. e) s. ř. s. žaloba
domáhající se přezkumu takového vyloučeného úkonu nepřípustná. Podle §46 odst. 1 písm. d)
s. ř. s. soud usnesením návrh odmítne, jestliže je nepřípustný (k tomu s rov. např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010, č. j. 9 As 30/2010 - 219, nebo rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2005, č. j. 5 As 35/2004 - 56).
Nejvyšší správní soud je při posuzování povahy rozhodnutí o námitkách proti protokolu
o provedené kontrole toho názoru, že takové rozhodnutí nic nemění na subjektivních veřejných
právech účastníků správního řízení, neboť se tímto rozhodnutím nezakládají účastníkům
s konečnou platností práva ani povinnosti. Předmětná kontrola byla prováděna podle zákona
o finanční kontrole, přičemž podle §13 odst. 1 tohoto zákona se vzájemné vztahy mezi
kontrolními orgány a kontrolovanými osobami řídily při výkonu veřejnosprávní kontroly na místě
u kontrolovaného částí třetí zákona o státní kontrole, pokud zákon o finanční kontrole nestanovil
jinak. Proto se také u veřejnosprávní kontroly prováděné v režimu zákona o finanční kontrole
sepisoval protokol podle §15 zákona o státní kontrole, proti němuž bylo lze podat námitky,
o nichž se rozhodovalo postupem podle §18 téhož zákona. V protokolu se uvádělo označení
kontrolního orgánu a kontrolních pracovníků na kontrole zúčastněných, označení kontrolované
osoby, místo a čas provedení kontroly, předmět kontroly, kontrolní zjištění, označení dokladů
a ostatních materiálů, o které se kontrolní zjištění opírá. Protokolem se tak kontrolovanému
žádné povinnosti neukládaly, stejně jako se mu neukládaly ani rozhodnutím o případných
námitkách proti protokolu. Povinnosti se kontrolovanému ukládají až v případném řízení
o uložení sankce nebo opatření v přímé souvislosti se skutečností obsaženou v protokolu.
Skutečnost, že rozhodnutí o námitkách podle §18 zákona o státní kontrole není úkonem
správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti,
a jde tak o úkon vyloučený ze soudního přezkumu podle §70 písm. a) s. ř. s., vyplývá
již z dřívější judikatury Nejvyššího správního soudu, např. z jeho usnesení ze dne 12. 2. 2004,
č. j. 5 A 55/2001 – 68, nebo rozsudku ze dne 25. 9. 2007, č. j. 4 Ads 32/2007 - 36, na což ostatně
městský soud v napadeném usnesení také poukázal.
Nejvyšší správní soud tedy dospěl ke shodnému závěru jako městský soud, že žalobou
napadené rozhodnutí žalovaného není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. , které podléhá
přezkumu ve správním soudnictví.
Pokud stěžovatel v kasační stížnosti namítá, že v projednávaném případě je povinnost
určena konkrétně, neboť jednoznačně vyplývá z identifikovaného nedostatku ve spojení
s ustanovením §78 odst. 10 zákona o zaměstnanosti, vůbec to neznamená, že mu byla takto
„vyplývající“ povinnost uložena napadeným protokolem, resp. rozhodnutím o námitkách. V této
souvislosti však zde zůstává otázka, kterou vznáší stěžovatel v kasační stížnosti, co je oním
správním aktem, proti kterému může stěžovatel brojit žalobou podle §65 s. ř. s. Tato otázka sice
není předmětem nyní projednávané věci, ale lze uvést, že Nejvyšší správní soud pouze v obecné
rovině v rozsudku ze dne 20. 11. 2014, č. j. 2 Ads 126/2014 – 81, nastínil její možné řešení:
„Jak již bylo uvedeno, státní příspěvek je žadateli (zaměstnavateli) přiznáván rozhodnutím správního
orgánu podle §78 odst. 8 písm. a) zákona o zaměstnanosti na základě posouzení jeho písemné žádosti doložené
potřebnými doklady. Následné zjištění, zaevidované v protokolu o provedené kontrole, o tom, že byl příspěvek
poskytnut v nesprávné výši, nemůže samo, s odkazem na ustanovení §78 odst. 10 zákona o zaměstnanosti, rušit
účinky rozhodnutí správního orgánu o přiznání příspěvku v této výši a nutit tak příjemce příspěvku k jeho vrácení
bez dalšího. Podle §78 odst. 10 zákona o zaměstnanosti platí, že „ poskytnutý příspěvek nebo jeho poměrnou část
je zaměstnavatel povinen prostřednictvím Úřadu práce ve stanovené lhůtě (podtrženo NSS) odvést do státního
rozpočtu, jestliže mu byl na základě nesprávných údajů vyplacen neprávem nebo v nesprávné výši; obdobně
je zaměstnavatel povinen vrátit příspěvek v případě, že mu byl poskytnut v období 12 měsíců přede dnem nabytí
právní moci rozhodnutí o uložení pokuty za umožnění výkonu nelegální práce podle §5 písm. e) bodu 3.
Nesplnění těchto povinností je porušením rozpočtové kázně.“ Pokud tedy ke zjištění nesprávnosti dojde na základě
veřejnosprávní kontroly provedené úřadem práce, musí být zaměstnavateli k zaplacení nesprávně vyplacené částky
stanovena přiměřená lhůta. Až nesplnění povinnosti v takto stanovené lhůtě je pak možno považovat za porušení
rozpočtové kázně; dlužnou částku následně vymáhá příslušný finanční úřad.
Mezi stranami není sporu o tom, že žalovaný (až po vydání rozhodnutí o námitkách, které je pro
rozhodování soudu hraniční dle §75 odst. 1 s. ř. s.) adresoval stěžovateli výzvu k vrácení přeplatku, kterou
jej vyzval k vrácení poměrné části poskytnutého příspěvku ve lhůtě třiceti dnů od jejího doručení. Bylo -li soudem
dovozeno, že kontrolní protokol ani rozhodnutí o námitkách proti němu nejsou těmi úkony správního orgánu,
proti nimž lze brojit žalobou podle §65 s. ř. s., nutno vážit povahu výzvy žalovaného, kterou na základě
provedené kontroly a s odkazem na §78 odst. 10 zákona o zaměstnanosti deklaroval povinnost stěžovatele vrátit
část poskytnutého příspěvku a stanovil mu k tomuto úkonu lhůtu.
Jak již Nejvyšší správní soud judikoval, výzva správního orgánu může naplňovat jak materiální z naky
rozhodnutí podle §65 s. ř. s. (viz např. rozhodnutí ze dne 31. 3. 2009, č. j. 7 Afs 24/2009 - 71), zakládá-li,
mění, ruší nebo závazně určuje práva nebo povinnosti stěžovatele, tak rovněž znaky jiného úkonu správního
orgánu, jímž je zasahováno do jeho práv podle §82 s. ř. s. Řízení podle ustanovení §82 a násl. s. ř. s. směřuje
k poskytnutí ochrany v případech, kdy správní orgán zasáhne do práv určité osoby způsobem neumožňujícím
využití jiných prostředků obrany, např. žaloby proti nezákonnému rozhod nutí (viz např. rozhodnutí ze dne
30. 4. 2014, č. j. 6 Afs 46/2014 - 39). Odmítnutí možnosti jakékoli obrany proti výzvě, která stěžovateli
ukládá povinnost a jejíž neuposlechnutí má pro něj negativní důsledky (zahájení řízení o možném porušení
rozpočtové kázně, nemožnost žádat o příspěvek), by bylo v rozporu se zásadami spravedlivého procesu. Taková
situace by navíc negovala zásadu presumpce správnosti správních rozhodnutí, protože rozhodnutí o poskytnutí
dotace stěžovateli v určité výši nebylo kontrolním protokolem zrušeno ani změněno. S ohledem na to, že jiné
rozhodnutí správního orgánu (jiný úkon správního orgánu zasahující do jeho práv) ohledně předmětného příspěvku
nebylo vydáno, pro stěžovatele je nadále závazné rozhodnutí o poskytnutí dotace. Lze dál e připomenout, že není
vhodným řešením fakticky nutit osobu podléhající povinnosti vrátit část příspěvku k rozpočtové nekázni s cílem
dosáhnout vydání rozhodnutí podle §44a odst. 9 zákona č. 218/2000 Sb. (rozpočtová pravidla), jež je spojeno
s rizikem penalizace plynoucí z odst. 8 téhož ustanovení.
Poněvadž však tato otázka není předmětem nyní projednávané věci, bude na krajských soudech v jiných
řízeních posoudit povahu výše uvedené výzvy a možnosti obrany proti ní.“
V. Závěr
S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud kasační stížnost neshledal důvodnou,
a proto ji podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud ve věci přistoupil k vydání meritorního
rozhodnutí bezodkladně po provedení procesních úkonů, nerozhodoval již o návrhu stěžovatele
na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti; proto také stěžovateli vrací soudní poplatek
za tento návrh uhrazený.
O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením §60
odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Žalovanému správnímu orgánu, který by jinak měl právo
na náhradu nákladů řízení, náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly, proto soud
náhradu nákladů řízení žalovanému nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. ledna 2015
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu