ECLI:CZ:NSS:2019:5.AS.245.2018:30
sp. zn. 5 As 245/2018 - 30
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a Mgr. Gabriely Bašné v právní věci žalobce: CZECH
ADVANCED TRANSPORT, s.r.o., se sídlem Revoluční 1082/8, Praha 1, zast. advokátem
Mgr. Janem Boučkem, se sídlem Opatovická 1659/4, Praha 1, proti žalovanému: Magistrát
hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské nám. 2, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 7. 2018, č. j. 8 A 63/2018 - 26,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
[1] Kasační stížností se žalobce (dále „stěžovatel“) domáhá zrušení shora označeného
rozsudku Městského soudu v Praze (dále „městský soud“), kterým byla zamítnuta jeho žaloba
na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného; stěžovatel se žalobou domáhal určení,
že kontrola při výkonu státního odborného dozoru v silniční dopravě byla provedena v rozporu
se zákonem č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád); tudíž byla nezákonná.
[2] Žalovaný pověřil dnem 2. 1. 2018 k účasti na kontrole přizvané osoby s tím, že tyto jsou
oprávněny provádět kontrolní jízdy vozidly taxislužby a sledovat plnění zákonných povinností
řidiče vozidla. Podle záznamu z kontrolní jízdy byla dne 20. 3. 2018 objednaná jízda přes aplikaci
UBER POP, k nástupu pověřených osob došlo v 21.47 hod., v ulici Stroupežnického 26, jízda
byla ukončena ve 21.55 hod., v ulici Jungmannova 9. Kontrolováno bylo vozidlo tov. značky
Ford Focus, reg. zn. X; bylo zjištěno, že řidič vozidla J. F. provozuje taxislužbu, přičemž vozidlo
nebylo označeno jako vozidlo taxislužby a řidič nepředložil požadované doklady – koncesi a
oprávnění k podnikání. Žalobce byl s protokolem o kontrole taxislužby seznámen dne
16. 4. 2018, téhož dne vznesl námitky, a to mimo jiné i ve vztahu ke skutečnosti, že kontrola
nebyla prováděna kontrolující osobou, ale kontrolní úkony byly vykonávány přizvanými osobami.
[3] Proti kontrolnímu zjištění uvedenému v protokolu o kontrole ze dne 6. 4. 2018,
č. j. Tú20180320/2/Ht, podal stěžovatel dne 17. 4. 2018 námitky; tyto námitky směřující proti
kontrolnímu zjištění byly dle §14 odst. 3 kontrolního řádu předány k vyřízení v navazujícím
správním řízení.
[4] Dne 31. 5. 2018 pod č. j. MHMP 849350/2018 žalovaný oznámil stěžovateli, že je proti
němu zahájeno řízení o přestupku dle §35 odst. 1 písm. g) zákona č. 111/1194 Sb., o silniční
dopravě (dále jen „zákon o silniční dopravě“); toho se měl dopustit jednak tím, že porušil
§9 odst. 2 písm. a) uvedeného zákona, neboť jako podnikatel v silniční dopravě nezajistil,
aby ve vozidle používaném v podnikání byl při jeho provozu doklad o oprávněnosti k podnikání
nebo jeho kopie, a dále o přestupku dle §35 odst. 2 písm. w) zákona o silniční dopravě, kterého
se měl dopustit tím, že současně provozoval taxislužbu vozidlem, které nebylo označeno jako
vozidlo taxislužby.
[5] V žalobě stěžovatel brojil proti nezákonnému postupu (zásahu) žalovaného, namítal,
že kontrolu nezahájila a neprováděla v celém rozsahu kontrolující osoba, ale kontrola, resp. její
důležitá součást byla vykonávána přizvanými osobami. Stěžovatel uvedl, že kontrola u něj byla
zahájena nástupem cestujících, přizvaných osob. Z podstaty věci a z výsledku činnosti přizvaných
osob se v případě této části kontroly jednalo mj. o provádění kontrolního nákupu (tzv. utajený
nákup) ve smyslu §8 písm. b) kontrolního řádu; přizvané osoby provedly kontrolní nákup (tedy
zaplatily jízdné přes aplikaci v telefonu), ale také zjišťovaly, zda vozidlo splňuje podmínky nutné
k označování a vybavení vozidel taxislužby. Takové kontrolní úkony však podle názoru
stěžovatele přizvané osoby provádět nemohly, protože k nim nejsou nadány zákonným
zmocněním ani nejsou takové činnosti účelem institutu přizvané osoby. Dále namítl, že se tyto
osoby při kontrole neprokázaly žádným zákonným způsobem; zřejmě ani neměly žádné
konkrétní pověření k přizvání ke konkrétní kontrole stěžovatele. Ve spise k provedené kontrole
není žádné konkrétní pověření pro přizvané osoby k přizvání ke konkrétní kontrole provedené
toho dne.
[6] Městský soud neshledal žalobu důvodnou a zamítl ji. S odkazem na relevantní ustanovení
kontrolního řádu (§3 odst. 1 a odst. 2 a §6 odst. 1 a odst. 2 kontrolního řádu) a obsah správního
spisu konstatoval, že je zřejmé, že při kontrole kontrolní orgán provádí řadu úkonů, jejichž cílem
je zjištění, zda kontrolovaná osoba povinnosti vyplývající z právních předpisů či povinnosti, které
jí byly na základě těchto předpisů uloženy, skutečně plní; aby prováděná kontrola byla efektivní,
musí mít kontrolující orgán k tomu odpovídající nástroje. Konstatoval, že účast přizvané osoby
musí být odůvodněna zájmem na dosažení účelu kontroly; poukázal na obecný účel kontrol,
resp. kontrolní činnosti jako takové, k níž je kontrolní orgán zákonem zmocněn. Odkázal
na judikaturu, která se k využití osob, které nejsou kontrolujícími osobami, již vyjadřovala, konkr.
na rozsudek NSS ze dne 2. 11. 2005, č. j. 2 Afs 104/2005 - 81, dále zmínil skutkově obdobný
případ, o němž městský soud rozhodl v rozsudku ze dne 26. 2. 2018, č. j. 11 A 169/2017 – 22,
a na další své rozsudky, v nich je konstantně ze závěrů, které stran účasti přizvaných osob
při kontrole Nejvyšší správní soud učinil, vycházeno. Městský soud rovněž dospěl k závěru,
že zákonná úprava nevylučuje, aby pověření přizvané osoby bylo učiněno způsobem, jaký použil,
tedy pověřením k provádění kontrolních jízd. Nezákonný zásah městský soud v postupu
žalovaného neshledal.
[7] V kasační stížnosti stěžovatel namítá, že městský soud posoudil zcela nesprávně právní
otázku, resp. vůbec se nezabýval stěžejními otázkami, které v žalobě namítal, a dále, že napadené
rozhodnutí trpí vadami, které zakládají jeho nepřezkoumatelnost. Dle stěžovatele městský soud
zcela opomenul to, že výslovně brojil proti předmětné kontrole [a to konkrétně jejímu zahájení]
z důvodu, že taková kontrola byla zahájena přizvanou osobou, a nikoliv kontrolující osobou.
Jestliže byla kontrola zahájena nezákonně, pak je následná kontrola i v dalších částech nezákonně
provedená, i kdyby ji již prováděla výlučně kontrolující osoba, která k tomu má oprávnění dané
jí zákonem. Stěžovatel proto upozorňuje na kontrolní protokol, kde je jasně uvedeno, že kontrola
započala prvním kontrolním úkonem (kontrolní jízdou). Z protokolu a spisu se podává, že takový
kontrolní úkon neprovedla kontrolující osoba, ale přizvané osoby.
[8] Dle stěžovatele městským soudem citovaný §3 odst. 1 a 2 kontrolního řádu na věc
nedopadá, neboť toto ustanovení upravuje postup kontrolního orgánu před zahájením kontroly;
z právní úpravy [hlava II a hlava III kontrolního řádu] je zřejmé, že kontrolní orgán nemůže ještě
před zahájením kontroly využívat k provádění úkonů přizvané osoby; §6 odst. 1 kontrolního
řádu potom jasně normuje, že kontrolní orgán může k účasti na kontrole v zájmu dosažení jejího
účelu přizvat fyzickou osobu; tedy přizvaná osoba se může účastnit pouze kontroly - nikoliv
úkonů před zahájením kontroly podle §3 kontrolního řádu. Dle stěžovatelem uvedených
jednotlivých ustanovení kontrolní řád dává pravomoc k provádění kontrol (kontrolním úkonům)
pouze kontrolním orgánům a nikomu jinému. V případě stěžovatele však neprováděl kontrolu
v celém rozsahu kontrolující, ale kontrola, resp. její důležitá součást, tj. její zahájení (úkon), byla
vykonána přizvanými osobami. Stěžovatel považuje rovněž odkaz městského soudu na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 11. 2005, č. j. 2 Afs 104/2005 - 81, ve kterém Nejvyšší
správní soud posoudil použití osob, které nejsou kontrolujícími, za nepřípadný; v tomto rozsudku
se neříká, že kontrola podle kontrolního řádu může být zahájena úkonem přizvané osoby;
městský soud opět přehlíží tedy to, co bylo podstatou podané žaloby. Stěžovatel nikdy
nezpochybňoval, že by se přizvaná osoba nemohla účastnit části kontroly, nemůže však kontrolu
zahajovat. Dle stěžovatele není možno z podstaty institutu přizvané osoby tuto využívat
k samostatnému provádění kontrolních úkonů nebo částí kontrol (zahájení kontroly); zvláště
tomu nemůže být v případě, že je kontrolní orgán k provádění takových kontrolních úkonů
nadán, což žalovaný jistě je.
[9] Stěžovatel dodává, že mu nadto není zřejmé, jak došel městský soud k závěru,
že by kontrolující osoba byla stěžovateli známa (to samé platí i vice versa pro přizvané osoby)
a tedy bylo nutno použít přizvané osoby. Z dikce §6 odst. 1 kontrolního řádu totiž jasně vyplývá,
že přizvání osoby k účasti na kontrole je fakultativní; jinak řečeno, kontrolní orgán musí vždy
vážit eliminaci nadbytečných zásahů do subjektivních práv kontrolovaných osob.
[10] Stěžovatel se rovněž nemůže ztotožnit s názorem městského soudu, že přizvaná osoba
nemusí mít pověření ke konkrétnímu účelu. Stěžovatel má za to, že přizvané osoby neměly žádné
konkrétní pověření k přizvání ke konkrétní kontrole; ve spise k provedené kontrole není žádné
konkrétní pověření pro přizvané osoby k přizvání ke konkrétní kontrole provedené toho dne.
Kontrolní spis obsahuje pouze všeobecné pověření přizvaných osob k provádění úkolů v rozmezí
určitého období. To je však v rozporu s účelem a institutem přizvané osoby, která musí mít
k účasti na konkrétní kontrole konkrétní pověření a pověření od konkrétního kontrolního orgánu
(zejména z důvodu toho, že jednotlivé kontrolní orgány působící v různých odvětvích státního
dozoru musejí případně každý zvlášť pověřit přizvanou osobu k té které účasti na té které
konkrétní odvětvové kontrole a na základě toho kterého zákonného zmocnění). Není možné
se spokojit s obecným přizváním k neurčitému počtu kontrol, které nejsou ještě v době vydání
pověření známy. Takový postup kontrolního orgánu je nutno označit rovněž za nezákonný
a argumentace městského soudu, který aproboval postup žalovaného je lichá; kontrolní orgán
dost dobře ví, jaké kontroly bude provádět, protože má jistě plán kontrol stanovený dopředu
a případně reaguje mimořádnými kontrolami na určité situace, ale vždy má možnost udělit
pověření přizvané osobě in concreto.
[11] Žalovaný s důvody podané kasační stížnosti nesouhlasí; ve svém vyjádření uvedl,
že pro účely kontrolního řádu jsou pro posouzení věci ohledně postavení přizvaných osob
podstatné pouze dvě skutečnosti: a) jedná se o fyzickou osobu, b) která má platné pověření
ke kontrole, vystavené buďto formou průkazu nebo písemného pověření, přičemž
je odpovědností kontrolního orgánu, kterým osobám takové pověření udělí. Podle názoru
žalovaného byla předmětná kontrola provedena zcela v souladu s kontrolním řádem a k žádnému
zásahu do práv tak nemohlo dojít a ani nedošlo. Kontrolní řád v §6 umožňuje k účasti
na kontrole v zájmu dosažení jejího účelu přizvat fyzickou osobu, pokud je její přizvání ve vztahu
k prováděné kontrole účelné. Žalovaný podotýká, že stěžovatel nadto nijak nesporuje, že by snad
přizvané osoby nemohly být vůbec nijak pověřeny k účasti na kontrole, sporuje však toliko
rozsah jejich působnosti na předmětné kontrole, když má za to, že tyto přizvané osoby fakticky
plní pravomoc kontrolního orgánu. Tato argumentace je dle žalovaného ryze účelová ve snaze
vyhnout se správnímu trestání. Žalovaný zdůrazňuje, že zaměstnává jen několik kontrolních
pracovníků, přičemž jejich identita je vesměs osobám podnikajícím v osobní přepravě známa.
Z důvodu potřebné anonymity tedy žalovaný musel přizvat další osoby, aby minimalizoval riziko
případného odhalení. Nad to je třeba poukázat na skutečnost, že předmětná přepravní kontrola
byla uskutečněna s řidičem, který pro zajištění přepravy zákazníků používá aplikaci Uber Pop.
Tato aplikace vyžaduje, aby se přepravy poptávající uživatel dopředu v aplikaci zaregistroval
včetně vlastního jména a příjmení, což již dopředu anonymitu zákazníka téměř vylučuje. Pokud
by kontrolní orgán k přepravě využíval tytéž osoby organizačně zařazené do kontrolního orgánu,
prováděná kontrola by postrádala smysl. Pokud jde o instrukce podané žalovaným přizvaným
osobám, je naopak nezbytné, aby takové instrukce byly přizvaným osobám důsledně poskytnuty,
a to právě s ohledem na dosažení smyslu a cíle prováděné kontroly. Přizvaná osoba totiž
musí dopředu vědět, na jaké konkrétní skutkové okolnosti se má v rámci kontroly zaměřovat,
neboť smyslem jejího přizvání je dosvědčení faktického průběhu kontroly. Žalovaný dodává,
že stěžovatel ani netvrdí, že by snad dodržel zákon, když v zásadě nerozporuje zjištění učiněná
v rámci kontroly a nenamítá tak, že by snad skutečně splňoval podmínky kladené zákonem
pro výkon povolání řidiče taxislužby; jeho námitky se pohybují pouze v obecné rovině a není
v nich uvedena žádná konkrétní výtka, na základě níž by bylo možné dovodit, že by snad zákon
neporušil. I z tohoto důvodu se argumentace stěžovatele jeví jako ryze účelová. Žalovaný proto
navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.
[12] Nejvyšší správní soud po konstatování včasnosti kasační stížnosti, jakož i splnění
ostatních podmínek řízení, přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu
a z důvodů, které stěžovatel uplatnil; současně přihlížel k tomu, zda napadený rozsudek netrpí
vadami, k nimž by byl povinen přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[13] Kasační stížnost není důvodná.
[14] Stěžovatel v kasační stížnosti namítá nesprávné posouzení právní otázky soudem [§103
odst. 1 písm. a) s. ř. s.], současně tvrdí, že napadený rozsudek je nepřezkoumatelný, tedy
uplatňuje důvod dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[15] Za nepřezkoumatelné ustálená judikatura považuje takové rozhodnutí soudu, z jehož
výroku nelze zjistit, jak vlastně soud ve věci rozhodl, tj. zda žalobu zamítl, odmítl nebo jí vyhověl,
případně, jehož výrok je vnitřně rozporný; rozhodnutí, která postrádají základní zákonné
náležitosti, z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno či jak bylo rozhodnuto, která
zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů, dále taková rozhodnutí, která neobsahují
právní závěry vyplývající z rozhodných skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou
ve vztahu k výroku jednoznačné. Nepřezkoumatelné je rovněž rozhodnutí, které je zatíženo
vadami skutkových zjištění, která utvářejí rozhodovací důvody, typicky tedy, kde soud opřel
rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem
anebo tam, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy v řízení byly provedeny (srov. např.
rozsudky NSS sp. zn. 2 Ads 58/2003, sp. zn. 2 Azs 47/2003, sp. zn. 2 Ads 33/2003, sp. zn. 4 Azs
27/2004, sp. zn. 6 Ads 57/2004, sp. zn. 7 Afs 212/2006, etc.) Nejvyšší správní soud konstatuje,
že nepřezkoumatelnost přitom není projevem nenaplněné subjektivní představy stěžovatele
o tom, jak podrobně by mu měl být rozsudek odůvodněn, resp. o tom, jak by měla být
zodpovězena právní otázka, ale objektivní překážkou, která kasačnímu soudu znemožňuje
přezkoumat napadené rozhodnutí (srov. rozsudek NSS ze dne 28. 2. 2017, č. j. 3 Azs 69/2016 -
24). Nejvyšší správní soud takové vady rozsudku městského soudu, který se srozumitelným
způsobem vypořádal s námitkami uplatněnými v žalobě, neshledal. Z obsahu napadeného
rozsudku je jasné, jaké otázky – v návaznosti na žalobní body – městský soud považoval
za rozhodné, a vzájemná souvislost jednotlivých úvah, jakož i nosné důvody (ratio decidendi), které
v napadeném rozsudku vyslovil, jsou zřetelné. Ostatně sám stěžovatel s právním posouzením
v kasační stížnosti polemizuje, což by, měl-li by být rozsudek nepřezkoumatelný, bylo stěží
možné.
[16] Nejvyšší správní soud především předesílá, že je mu z úřední činnosti známo,
že ve skutkově obdobných případech, v nichž stěžovatele zastupuje totožný advokát jako
v projednávané věci (který mimo jiné zjevně užívá šablonovitých podání a používá stejných
argumentací u různých subjektů, čímž došlo v daném případě k tomu že námitka stěžovatele,
že „není zřejmé, jak došel městský soud k závěru, že by kontrolující osoba byla stěžovateli známa, se zcela míjí
s odůvodněním napadeného rozsudku, neboť ve vztahu k stěžovateli nic takového městský soud
neuvedl) dospěl na základě téměř co do obsahu identických kasačních stížností, k ustálenému
závěru, že přizvaná osoba může vykonávat jednotlivé kontrolní úkony bez účasti kontrolujícího,
je-li to potřebné k dosažení účelu kontroly (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 22. 5. 2018, č. j. 8 As 35/2018 – 52, ze dne 18. 7. 2018, č. j. 10 As 162/2018 – 30, ze dne
26. 7. 2018, č. j. 10 As 25/2018 – 50, ze dne 16. 8. 2018, č. j. 1 As 175/2018 – 25, ze dne
21. 8. 2018, č. j. 2 As 128/2018 – 36, a ze dne 12. 9. 2018, č. j. 9 As 172/2018 – 29). Nejvyšší
správní soud přitom neshledal důvodu se v nyní řešeném případě od dříve učiněných hodnocení
jakkoliv odchýlit, neboť se jedná o skutkově obdobnou situaci a téměř doslovně obsahově
shodnou kasační stížnost jako ve výše uvedených případech (z poslední doby viz např. rozsudek
NSS ze dne 9. 1. 2019, č. j. 2 As 127/2019 – 42, v němž se zdejší soud zabýval obsahově zcela
shodnými kasačními námitkami, vč. námitky nemožnosti samotného zahájení kontroly přizvanou
osobou. Lze rovněž odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 As 254/2016,
ze dne 26. 10. 2016, kde se uvádí, že „ skutečná kontrola má význam a smysl pouze tehdy, pokud
se minimalizuje riziko manipulace s objektem kontroly, to mimo jiné znamená, že řidič (případně dopravce v jedné
osobě) by neměl vědět; že právě přepravuje kontrolní pracovníky a že právě probíhá kontrolní jízda“). Tohoto
oprávnění v předmětném případě kontrolní orgán využil, a to právě pro dosažení účelu kontroly.
Nejvyšší správní soud setrvává i v nyní projednávané věci na svém konstantním právním názoru,
od něhož neshledal důvodu se odchýlit.
[17] Dle Nejvyššího správního soudu, praxe, kdy kontrolní jízdu provedou externí pracovníci
a jimi získané informace jsou použity ve správním řízení s osobou, jíž je porušení právních
předpisů kladeno za vinu, je zcela v souladu se zájmem na dostatečném zjištění skutkového stavu
věci. Tímto postupem nemůže dojít k upírání práv kontrolované osoby, neboť tato může namítat
obsah záznamu z kontrolní jízdy prakticky v totožném rozsahu, jako kdyby namítala obsah
svědecké výpovědi v jakémkoli jiném řízení, kde by současně svědecká výpověď rovněž sloužila
jako důkaz ke zjištění skutkového děje. Následně svá práva může stěžovatel účinně hájit jak
podáním námitek, což stěžovatel učinil, tak následně v rámci odvolání a poté žaloby proti
rozhodnutí o spáchaném přestupku. Zásadně je tak třeba odmítnout tvrzení stěžovatele o tom,
že by snad pověřením přizvané osoby docházelo k atrakci pravomocí kontrolního orgánu.
Účelem pověření přizvané osoby je toliko osvědčení faktického průběhu kontroly. Přizvané osoby
přitom vyjma faktického provedení jízdy, tedy logicky i zahájením kontrolní jízdy, žádné další
činnosti nevykonávají. Netřeba opomenout, že přizvané osoby samozřejmě nemohou – podobně
jako úřední osoby – postrádat záruku nepodjatosti [§10 odst. 1 písm. b) kontrolního řádu; srov.
též rozsudek ze dne 11. 8. 2010, č. j. 2 As 60/2010 - 113, bod 25] a nemohou být nevěrohodné;
v tomto směru ovšem stěžovatel v celém řízení nic nenamítal.
[18] V kontextu shora uvedeného tedy Nejvyšší správní soud plně odkazuje na rozsudek
ze dne 26. 7. 2018, č. j. 10 As 25/2018 – 50, v němž konstatoval, že „[k]ontrola může být zahájena
mj. bez předchozího oznámení přímo prvním kontrolním úkonem, který bezprostředně předchází předložení
pověření ke kontrole kontrolované osobě, je-li takový postup k výkonu kontroly třeba [§5 odst. 2 písm. c)
kontrolního řádu]. Zpravidla bude kontrola takto zahájena v případech, kdy je pro splnění účelu kontroly
nezbytné, aby byl kontrolní úkon proveden bez vědomí kontrolované osoby o tom, že je kontrolována
(srov. rozsudky NSS ze dne 8. 1. 2004, č. j. 6 A 99/2002 - 52, č. 335/2004 Sb. NSS, ze dne
4. 8. 2005, č. j. 2 As 43/2004 - 51, č. 719/2005, a ze dne 18. 10. 2006, č. j. 2 As 71/2005 - 134,
č. 1067/2007 Sb. NSS). Takovým případem je i kontrola dodržování zákona o silniční dopravě a vyhlášky
provedená žalovaným u stěžovatele, neboť účel kontroly by mohl být zmařen v případě, že by řidič dopředu
věděl, že prováděná jízda je jízdou kontrolní (v tomto ohledu srov. úvahy NSS v rozsudku ze dne 2. 11. 2005,
č. j. 2 Afs 104/2005 - 81, č. 1083/2007 Sb. NSS). Nástup cestujících (pověřených osob) do vozidla řízeného
stěžovatelem a jimi provedený kontrolní nákup [§8 písm. b) kontrolního řádu] byl prvním z kontrolních úkonů
ve smyslu §5 odst. 2 písm. c) téhož zákona. Z kontrolní jízdy přizvané osoby pořídily záznamy,
ve kterých shodně uvedly čas a místo nástupu a výstupu, popsaly trasu, identifikovaly vozidlo a dále uvedly údaje
o vybavení vozidla, placení jízdného a vydávání dokladu o zaplacení přepravy. Kontrolující osoba pokračovala
v dalších úkonech kontroly bezprostředně po vystoupení přizvaných osob z vozidla. Kontrolní řád umožňuje
přizvat ke kontrole fyzické osoby, prostřednictvím kterých lze opatřit podklady již před zahájením kontroly. (…)
Kontrolu může provádět pouze kontrolní orgán. Kontrolní řád však výslovně umožňuje využít přizvanou osobu
k jednotlivému kontrolnímu úkonu (k účasti na kontrole), tj. nikoli k jejímu celkovému provedení. Může
se tak stát za podmínky, že k tomu dochází v zájmu dosažení účelu kontroly (§6 odst. 1 kontrolního řádu).
Pokud by se přizvané osoby mohly kontroly účastnit pouze v přítomnosti kontrolující osoby, tento zákonný institut
by byl nepřípustně zúžen jen na použití znalců, tlumočníků atd. Přizvané osoby by bez účasti kontrolní osoby
nemohly provádět například kontrolní nákupy, což je jedna ze stěžejních funkcí, pro které tento institut
zákonodárce vložil do kontrolního řádu. Kontrolní orgány samozřejmě nemohou k různým kontrolám přibírat
osoby zcela libovolně. Takové jednání by naráželo na zásadu, dle níž správní orgán uplatňuje svou pravomoc
pouze k těm účelům, k nimž mu byla zákonem nebo na základě zákona svěřena, a v rozsahu, v jakém mu byla
svěřena (§2 odst. 2 správního řádu). Rozhodnutí, zda a jaké osoby, k jakým úkonům v rámci kontrolní činnosti,
budou ke kontrole přizvány, závisí na správním uvážení kontrolního orgánu. Nepominutelným požadavkem
tedy je, aby účast přizvané osoby byla potřebná k dosažení účelu kontroly. V posuzované kauze šlo hlavně
o to, aby prvotní úkony kontroly nebyly prozrazeny, jinak by kontrola postrádala smysl (bylo by ohroženo zjištění
skutečného stavu věci ve smyslu §3 správního řádu). Přepravce by neměl vědět, že probíhá kontrolní jízda.
Proto zde byla legitimní potřeba, aby tyto úkony prováděly osoby, které kontrolovaný nemohl znát z vlastní
činnosti, tzn. přizvané osoby (§6 kontrolního řádu), nikoliv jemu potenciálně známé osoby kontrolující
(§4 kontrolního řádu). Stejný závěr vyplývá z ustálené judikatury, která činnost přizvaných osob,
jež prováděly kontrolní jízdy, bez výhrady akceptovala (srov. např. rozsudky NSS ze dne 2. 11. 2005,
č. j. 2 Afs 104/2005 - 81, č. 1083/2007 Sb. NSS, ze dne 28. 2. 2008, č. j. 9 As 31/2007 - 87,
ze dne 13. 9. 2016, č. j. 6 As 159/2016 - 40, ze dne 26. 10. 2016, č. j. 1 As 254/2016 - 39,
a ze dne 14. 6. 2017, č. j. 5 As 305/2016 - 22). (…) Nedůvodné jsou též výtky stěžovatele ohledně
nedostatků pověření přizvaných osob. Kontrolní řád vyžaduje písemnou formu pověření k jednotlivé kontrole
[§4 odst. 3 písm. a) kontrolního řádu], avšak ve vztahu k osobě, která provádí samotnou kontrolu, nikoliv
ve vztahu k přizvané osobě. Dle NSS musí mít i pověření přizvané osoby písemnou formu. Avšak nelze
požadovat, aby každé takové pověření přizvané osoby bylo vyhotoveno pro konkrétní kontrolu, která se koná
jen na určitém místě v určitý čas a míří na konkrétní osobu kontrolovaného a jeho vozidlo. Takto exaktně ostatně
ani nelze předvídat parametry plánované kontroly na úseku silniční dopravy, a to zejména jde-li o kontrolu řidičů,
kteří nabízejí a provozují dopravu přes mobilní aplikace typu Uber.“
[19] Nejvyšší správní soud k argumentaci stěžovatele jednotlivými ustanoveními kontrolního
řádu dodává, že již jen z jejich prvního čtení je jasné, že tento zákon umožňuje, aby ke kontrole
byly přizvány fyzické osoby, prostřednictvím kterých lze opatřit podklady již před zahájením
kontroly. Dle §3 odst. 1 kontrolního řádu totiž [k]ontrolní orgán může provádět před zahájením
kontroly úkony, jejichž účelem je opatření podkladů pro posouzení, zda zahájit kontrolu. Dle odst. 2 téhož
ustanovení pak platí, že pokud navazuje na tyto úkony kontrola, mohou sloužit skutečnosti takto získané
jako podklad pro kontrolní zjištění (zvýraznění doplněno). Kontrolní řád pak v §6 umožňuje
kontrolnímu orgánu přizvat k účasti na kontrole v zájmu dosažení jejího účelu fyzickou osobu,
které vystaví pověření a poučí ji o jejích právech a povinnostech při účasti na kontrolu. Dle §6
odst. 3 se práva a povinnosti kontrolované osoby a povinné osoby vůči přizvané osobě […] řídí přiměřeně
ustanoveními tohoto zákona o právech a povinnostech kontrolované osoby a povinné osoby vůči kontrolujícímu.
[20] Lze se stěžovatelem souhlasit v tom, že kontrolu může provádět pouze kontrolní orgán.
Kontrolní řád však výslovně umožňuje využít přizvanou osobu k jednotlivému kontrolnímu
úkonu (k účasti na kontrole, tedy i okamžiku faktického zahájení), tj. nikoli k jejímu celkovému
provedení. Přitom stanoví, že se tak může stát za podmínky, že k tomu dochází v zájmu dosažení
účelu kontroly (§6 odst. 1). Pokud by se přizvané osoby mohly kontroly účastnit pouze
v přítomnosti kontrolující osoby, která by, jak se domnívá stěžovatel, jako jediná mohla kontrolu
zahájit, tento zákonný institut, resp. jeho účel by byl zcela vyprázdněn; přizvané osoby by bez
účasti kontrolní osoby nemohly provádět např. kontrolní nákupy, což je jedna ze stěžejních
funkcí, pro které tento institut zákonodárce vložil do kontrolního řádu. Kontrolní orgány
samozřejmě nemohou k různým kontrolám přibírat osoby dle jejich libosti. Takové jednání
by naráželo na zásadu, dle níž správní orgán uplatňuje svou pravomoc pouze k těm účelům,
k nimž mu byla zákonem nebo na základě zákona svěřena, a v rozsahu, v jakém mu byla svěřena
(§2 o dst. 2 správního řádu). Rozhodnutí, zda a jaké osoby, k jakým úkonům v rámci kontrolní
činnosti, budou ke kontrole přizvány, závisí tedy na správním uvážení kontrolního orgánu.
Nepominutelným požadavkem tedy je, aby účast přizvané osoby byla potřebná k dosažení
účelu kontroly. V posuzované kauze šlo hlavně o to, aby prvotní úkony kontroly nebyly
prozrazeny [viz např. Jemelka, L. - Vetešník, P. - Libosvár, O. Zákon o kontrole. Komentář. 1.
vydání. Praha: C. H. Beck, 2014, komentář k §6 a k §8 písm. b)], jinak by kontrola postrádala
smysl (bylo by ohroženo zjištění skutečného stavu věci ve smyslu §3 správního řádu). Přepravce
by neměl vědět, že probíhá kontrolní jízda. Proto zde byla legitimní potřeba, aby tyto úkony
prováděly osoby, které kontrolovaný nemohl znát z vlastní činnosti, tzn. přizvané osoby
(§6 kontrolního řádu), nikoliv jemu potenciálně známé osoby kontrolující (§4).
[21] Liché jsou též výtky stěžovatele ohledně nedostatků pověření přizvaných osob. Kontrolní
řád vyžaduje písemnou formu pověření k jednotlivé kontrole [§4 odst. 3 písm. a)], avšak
ve vztahu k osobě, která provádí samotnou kontrolu, nikoliv ve vztahu k přizvané osobě.
Pověření přizvané osoby nepochybně musí mít písemnou formu. Avšak nelze požadovat,
aby každé takové pověření přizvané osoby bylo vyhotoveno pro konkrétní kontrolu, která
se koná jen na určitém místě v určitý čas a míří na konkrétní osobu kontrolovaného a jeho
vozidlo. Takto exaktně ostatně ani nelze předvídat parametry plánované kontroly na úseku
silniční dopravy, a to zejména, jde-li o kontrolu řidičů, kteří nabízejí a provozují dopravu přes
mobilní aplikace typu UBER.
[22] Nejvyšší správní soud má ve shodě s výše citovanou judikaturou za to, že právní
posouzení věci učiněné městským soudem bylo zcela zákonné, neboť se najisto nejednalo
o nezákonný zásah do práv stěžovatele. Městský soud v napadeném rozsudku řádně vypořádal
všechny žalobní námitky, pročež dané rozhodnutí netrpí ani vadou nepřezkoumatelnosti
pro nedostatek důvodů, jak se stěžovatel v kasační stížnosti snažil naznačit svým tvrzením,
že soud uchopil jeho žalobní námitku (nezákonné zahájení kontroly přizvanými osobami) zcela
jinak. Napadený rozsudek je naprosto srozumitelný, přičemž je opřen o dostatek relevantních
důvodů, z nichž je zřejmé, proč městský soud rozhodl tak, jak je uvedeno v jeho výroku.
[23] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako
nedůvodnou (§110 odst. 1 věta poslední s. ř. s.). O náhradě nákladů řízení rozhodl podle §60
odst. 1 za použití §120 s. ř. s. Žalovanému, který byl ve věci úspěšný, a jinak by mu náhrada
nákladů řízení po právu náležela, žádné náklady nad rámce své běžné správní činnosti
nevynaložil, proto mu soud náhradu nákladů nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. června 2019
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu