ECLI:CZ:NSS:2015:5.AS.96.2014:37
sp. zn. 5 As 96/2014 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobců: a) Hnutí
DUHA – Přátelé Země Česká republika, se sídlem v Brně, Údolní 33, b) Obec Horní
Suchá, se sídlem v Horní Suché, Sportovní 3/2, zast. Mgr. Sandrou Podskalskou, advokátkou
se sídlem Dvořákova 13, Brno, proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje,
se sídlem v Ostravě, 28. října 117, za účasti osoby zúčastněné: KIC Odpady, a.s., se sídlem
Ostrava-Mariánské Hory, Klicperova 504/8, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti
rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 29. 4. 2014, č. j. 22 A 221/2011 - 123,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobcům náhradu nákladů řízení ve výši 5260 Kč
do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám Mgr. Sandry Podskalské,
advokátky se sídlem Brně, Údolní 33.
Odůvodnění:
Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadl kasační stížností rozsudek Krajského soudu
v Ostravě (dále jen „krajský soud“), kterým krajský soud spojil žaloby vedené u něj pod
sp. zn. 22 A 210/2011 a sp. zn. 22 A 221/2011 ke společnému projednání a rozhodl, že nadále
budou vedeny pod sp. zn. 22 A 221/2011. Krajský soud rovněž rozhodl, že rozhodnutí
žalovaného (dále jen „stěžovatel“) ze dne 31. 8. 2011, č. j. MSK 132884/2011, se zrušuje a věc
se žalovanému vrací k dalšímu řízení.
Žalobci a) a b) se domáhali samostatně podanými žalobami přezkoumání výše uvedeného
rozhodnutí žalovaného, kterým bylo částečně formulačně změněno a jinak potvrzeno rozhodnutí
Magistrátu města Karviné (dále jen „stavební úřad“) ze dne 27. 5. 2011, č. j. MMK/035351/2011,
jímž byl umístěn soubor staveb a změn staveb pod názvem „Krajské integrované centrum využívání
komunálních odpadů v Moravskoslezském kraji“ na pozemcích v k. ú. Karviná - Doly v obci Karviná,
v k. ú. Horní Suchá v obci Horní Suchá a v k. ú. Doubrava u Orlové v obci Doubrava,
pro žadatele KIC Odpady, a. s. Jedná se o umístění souboru staveb a změn staveb sloužícího
pro zařízení na energetické využívání (spalování) komunálního odpadu.
Krajský soud zrušil rozhodnutí žalovaného, když přisvědčil námitce žalobce a),
že se stěžovatel vůbec věcně nezabýval námitkami podjatosti vznesenými žalobcem a), ačkoliv
byly konkrétně odůvodněny a jednalo se o důvody, které skutečně mohly mít význam z hlediska
zkoumání případné systémové podjatosti. Krajský soud již z tohoto důvodu konstatoval vadu
v řízení, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé, a rozhodnutí
žalovaného zrušil, aniž by se zabýval jednotlivými žalobními námitkami; své rozhodnutí
odůvodnil odkazem na rozhodnutí rozšířeného senátu NSS ze dne 20. 11. 2012,
č. j. 1 As 89/2010 - 119, kterým byla judikatura, z níž vycházel žalovaný, překonána.
I. Podstatný obsah kasační stížnosti
V kasační stížnosti stěžovatel namítá, že za nezákonný nelze označit takový postup
správního orgánu, který byl v době jeho rozhodování plně v souladu jak s přesným zněním
§14 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“),
tak s obsahem rozsudků Nejvyššího správního soudu, které byly vydány v obdobných případech
a jejichž obsah pro četnost těchto rozsudků bylo možno označit jako ustálenou soudní
judikaturu.
Pokud soud v odůvodnění svého rozhodnutí tvrdí, že vycházel z právního stavu, který
tu byl v době rozhodování stěžovatele, stěžovatel s tím nesouhlasí, neboť dle něj tomu
tak nebylo, neboť k průlomovému rozhodnuti rozšířeného senátu ve věci posuzování námitek
podjatosti, zcela popírajícímu obsah předchozích rozsudků Nejvyššího správního soudu, došlo
až po vydání rozhodnutí stěžovatelem.
Stěžovatel si zároveň dovoluje poukázat na to, že tam, kde zákonodárce považoval
za nutné otázku podjatosti zaměstnanců účastníka správního řízení řešit, učinil tak příslušným
ustanovením zákona. V případě řešení otázky tzv. „systémové podjatosti“ správním řádem
je však situace opačná, neboť tam zákonodárce - Senát, jako jedna z komor Parlamentu, přijal
u správního řádu pozměňovací návrh, kterým právě ustanovení ve znění: „Má-li být rozhodováno
o žádosti obce či kraje, jejíž orgán je věcně a místně příslušným správním orgánem, provede řízení jiný správní
orgán v obvodu nadřízeného správního orgánu, který nadřízený orgán určí usnesením“ vypustil.
Závěry Nejvyššího správního soudu v rozsudcích, které byly k dispozici v době
rozhodování jak stavebního úřadu I. stupně, tak stěžovatele, byly založeny na premise, že pokud
zákon připouští, aby v kterémkoli stupni správního řízení o právu nebo povinnosti územně
samosprávné jednotky na konkrétním úseku státní správy rozhodoval orgán tohoto územně
samosprávného celku, jedná se o předvídané a ústavně konformní situace, v nichž úřední osoba
nevystupuje primárně jako zaměstnanec, nýbrž jako úředník územně samosprávného celku, který
musí dodržovat ústavní pořádek, právní předpisy, jednat a rozhodovat nestranně bez ohledu
na své přesvědčení a zdržet se všeho, co by mohlo ohrozit důvěru v nestrannost rozhodování.
Se závěry uvedenými v těchto rozsudcích Nejvyššího správního soudu se ve svých
usneseních ztotožnil i Ústavní soud (usnesení ze dne 25. 6. 2009, sp. zn. II. ÚS 1062/08, usnesení
ze dne 23. 10. 2008, sp. zn. II ÚS 555/07), v nichž aproboval jako ústavně konformní závěry
obsažené v jednom z rozsudků NSS, a to rozsudku č. j. 2 As 21/2004 - 67 a konstatoval v něm,
že se nedomnívá, že pracovník obce (kraje) může být považován za podjatého z důvodu, že sama
obec (kraj) je např. účastníkem řízení.
V souvislosti s názorem krajského soudu, že účastenství v řízení zakládá pochybnost
o nepodjatosti všech úředních osob územně samosprávného celku, stěžovatel připomíná územní
řízení, v němž podle §85 odst. 1 písm. b) stavebního zákona je obec vždy jeho účastníkem.
Při akceptování právního názoru, vysloveného v rozsudku krajským soudem, by tak otázka
„systémové podjatosti“ musela být řešena v každém územním řízení, což je jistě absurdní a vedlo
by to k neúměrnému prodlužování správních řízení.
Stěžovatel nezpochybňuje, že k situacím, předpokládaným v usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu, může v praxi docházet, domnívá se však, že možná podjatost
správního orgánu I. a II. stupně nemůže být soudem dovozena z pouhé námitky účastníka řízení,
neobsahující jakýkoli důkaz o tvrzeném možném podjatém způsobu chování všech úředních
osob správního orgánu.
Stěžovatel se domnívá, že bez toho, že by sám správní soud dovodil z rozhodnutí
správního orgánu I. i II. stupně jeho možnou podjatost vyplývající z jednotlivých kroků
oprávněných úředních osob v řízeních, které žalobou napadeným rozhodnutím předcházely,
nemůže možnou podjatost, a to dokonce podjatost generální, dovodit. V daném případě však
krajský soud nedospěl k závěru o možné podjatosti správních orgánů obou stupňů v důsledku
vyhodnocení jejich postupu ve správních řízeních a vydaných rozhodnutích, který by shledal
nesprávným a nezákonným s ohledem na skutečnost, že jsou součástí územně samosprávných
celků, které má k předmětu řízení určitý vztah, ale svůj rozsudek opřel pouze o obsah usnesení
rozšířeného senátu.
Stěžovatel se domnívá, že v době, kdy soud k podané žalobě přezkoumává již vydaná
a pravomocná rozhodnutí, může shledat tato rozhodnutí ve vztahu k řešené otázce „systémové
podjatosti“ nezákonnými pouze tehdy, kdyby z postupu správních orgánů v jeho rozhodnutích
a řízeních, která jejich vydání předcházela, takovou pochybnost dovodil. V daném případě se však
věcnou a procesní stránkou vedených správních řízení soud nezabýval a neprověřil
tak oprávněnost předmětné žalobní námitky, tedy zda chování úředních osob v průběhu mohlo
u ostatních účastníků vyvolat dojem podjatosti, a dále to, zda výsledek správního řízení svědčil
o oprávněnosti námitky „systémové podjatosti.
Stěžovatel připomíná, že správní řád v §14 požaduje pro pochybnost o nepodjatosti
existenci důvodného předpokladu, a domnívá se tak, že pochybnost o nepodjatosti je založena
pouze tehdy, „jsou-li rozumné a z reality vycházející“ důvody k domněnce, že zde může existovat
nežádoucí vztah, jenž by mohl zkřivit postoj úřední osoby k výkonu jí svěřené pravomoci
(bod 36 usnesení č. j. 1 As 89/2010 - 119).
Stěžovatel se domnívá, že pro úspěšné uplatnění žalobní námitky tzv. systémové
podjatosti by navrhovatel v žalobě musel nejen namítat možnost nežádoucího vlivu územně
samosprávného celku na rozhodovací činnost úředních osob v posuzované věci, ale musel
by zároveň doložit, že se potenciální riziko podjatosti skutečně projevilo. V daném případě
i sám žalobce ve své žalobě pouze poukazuje na možnou podjatost celého správního orgánu
rozhodujícího v řízení, netvrdí však, že v důsledku neřešení této otázky způsobem, jak se v žalobě
domáhal, stavební úřady posoudily nezákonným způsobem předmět řízení.
Stěžovatel dále poukazuje na to, že možným postupem dle §131 odst. 4 správního řádu
se námitkou podjatosti odvolacího orgánu a možnou delegací odvolacího řízení na jiný krajský
úřad zabývalo v průběhu odvolacího řízení i Ministerstvo pro místní rozvoj ČR, které
po posouzení předmětné záležitosti ve vztahu k obsahu §14 odst. 1 správního řádu dospělo
k závěru, že v daném případě nejsou důvody pro rozhodování o námitce podjatosti a změnu
příslušnosti podle výše citovaného ustanovení správního řádu; naopak uvedlo, že stěžovatel
je povinen o podaných odvoláních rozhodnout, neboť není orgánem nezpůsobilým věc
projednat a o ní rozhodnout. Ministerstvo poukázalo na to, že při úvahách o změnách
příslušnosti je třeba vždy dbát na to, aby k nim docházelo jen v důvodných případech a aby řízení
pokud možno nezatěžovala účastníky více, než kdyby ke změnám příslušnosti nedošlo,
tak jak správní řád požaduje v §131 odst. 6. Postup stěžovatele se tak opírá i o právní názor jeho
nadřízeného a metodického orgánu, kterým je stěžovatel vázán.
Na základě výše uvedeného, kdy se stěžovatel domnívá, že jeho rozhodnutí bylo vydáno
v souladu jak se stavebním zákonem, tak s §14 správního řádu, na základě zjištění stavu věci,
o němž nemohl mít podle v té době platné ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu
pochybnosti, kdy nedošlo k porušení ustanovení správního řádu o řízení před správním orgánem,
které mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, stěžovatel navrhuje Nejvyššímu
správnímu soudu, aby rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
II. Vyjádření žalobců
Žalobci ve společném vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatele uvádějí,
že s odůvodněním napadeného rozsudku krajského soudu zcela souhlasí, přičemž v dalším plně
odkazují na rozhodnutí rozšířeného senátu NSS ve věci tzv. systémové podjatosti. Pokud
stěžovatel v kasační stížnosti zdůrazňuje svou domněnku, že „…pro úspěšné uplatnění žalobní
námitky tzv. systémové podjatosti by navrhovatel v žalobě musel nejen namítat možnost nežádoucího vlivu územně
samosprávného celku na rozhodovací činnost úředních osob v posuzované věci, ale musel by zároveň doložit,
že se potenciální riziko podjatosti skutečně projevilo, žalobci k tomu uvádějí, že v daném případě
jde o nepodloženou domněnku stěžovatele, která je zpochybněna samotnou zákonnou úpravou
institutu vyloučení z projednávání a rozhodování věci podle §14 správního řádu, kdy úřední
osoba je vyloučena již na základě důvodného předpokladu, že lze pochybovat o její nepodjatosti.
Stěžovatelem zmiňovaná nutnost doložit, že se potenciální riziko podjatosti skutečně projevilo,
pak plyne již z toho, že o námitce nebylo rozhodnuto procedurálně správným způsobem
a zejména z toho, že Magistrát města Karviné stavbu KIC umístil, žalovaný k odvolání
jeho rozhodnutí změnil a ve zbytku územní rozhodnutí potvrdil. Jak uvádí právní věta
ad II. rozsudku NSS č. j. 1 As 89/2010 - 152, pochybnosti o nepodjatosti úředních osob orgánu
územního samosprávného celku může za určitých okolností vyvolat již jen samotný politický
význam či kontroverznost určité stavby, aniž by účastník správního řízení musel uvádět nějaké
konkrétní skutečnosti.
S ohledem na vše uvedené žalobci navrhují, aby Nejvyšší správní soud podle
§110 odst. 1 s. ř. s. stěžovatelem podanou kasační stížnost posoudil jako nedůvodnou
a rozsudkem ji zamítl.
III. Vyjádření osoby zúčastněné na řízení
Společnost KIC Odpady, a. s. jako osoba zúčastněná na řízení ve vyjádření ke kasační
stížnosti uvedla, že rozhodnutí krajského soudu je odůvodněno pouze obsáhlým odkazem
na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu v jiných věcech. Z rozsudku však dle osoby
zúčastněné na řízení není vůbec zřejmé, jak krajský soud onu judikaturu vyhodnotil ve vztahu
k této konkrétní věci. Napadený rozsudek je proto nepřesvědčivý a nepřezkoumatelný.
Dále se osoba zúčastněná na řízení vyjadřuje k postupu soudu, který považuje za pochybný,
neboť soud přiznal v lednu 2012 neoprávněně žalobě odkladný účinek, aniž by vůbec s ní jednal,
zaslal jí žalobu k vyjádření, resp. toto učinil až na základě reakce osoby na řízení zúčastněné
v dubnu 2014. Osoba zúčastněná na řízení poukazuje na skutečnost, že jen samotné projednávání
projektu od roku 2011 vázne na tom, že není zřejmé, resp. je zpochybňováno, které správní
orgány jej mohou schválit, přitom není samotný záměr vůbec posuzován věcně. Realizace
projektu KIC je tak ohrožena a otázka, co se bude dít s komunálními odpady v kraji poté,
co je nebude již možno skládkovat, zůstává nezodpovězena. Závěrem osoby zúčastněné na řízení
navrhují, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Kasační stížnost je podle ustanovení §102 a násl. „s. ř. s.“ přípustná a jsou v ní namítány
důvody dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., tj. nezákonnost spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení a nepřezkoumatelnost spočívající
v nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková
vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Nejvyšší správní soud se nejprve musel zabývat námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku
krajského soudu. Podle konstantní judikatury se za nepřezkoumatelné považuje například takové
rozhodnutí, v němž nebyly vypořádány všechny žalobní námitky; dále rozhodnutí, z jehož
odůvodnění není zřejmé, proč právní argumentaci účastníka řízení soud považoval
za nedůvodnou a proč žalobní námitky považoval za liché, mylné nebo vyvrácené; rozhodnutí,
z něhož není zřejmé, jak byla naplněna zákonná kritéria, případně by nepřezkoumatelnost
rozhodnutí byla dána tehdy, pokud by spis obsahoval protichůdná sdělení a z rozhodnutí
by nebylo zřejmé, které podklady byly vzaty v úvahu a proč (srov. například rozsudky ze dne
28. 8. 2007, č. j. 6 Ads 87/2006 - 36, publ. pod č. 1389/2007 Sb. NSS, ze dne 23. 6. 2005,
č. j. 7 As 10/2005 - 298, publ. pod č. 1119/2007 Sb. NSS, ze dne 11. 8. 2004,
č. j. 5 A 48/2001 - 47, publ. pod č. 386/2004 Sb. NSS nebo rozsudek ze dne 17. 9. 2003,
č. j. 5 A 156/2002 - 25, publ. pod č. 81/2004 Sb. NSS). Vychází-li Nejvyšší správní soud
z výše uvedeného pojetí nepřezkoumatelnosti, nemůže než konstatovat, že rozsudek krajského
soudu vadou nepřezkoumatelnosti netrpí.
Nejvyšší správní soud z předloženého správního spisu zjistil následující rozhodné
skutečnosti.
Z protokolu z veřejného ústního jednání ze dne 13. 4. 2011, jehož se dle prezenční listiny
účastnil zástupce žalobce a) i b), vyplývá, že při zahájení jednání byly mimo jiné představeny
a výslovně uvedeny všechny oprávněné úřední osoby, dále se v něm uvádí, že dne 8. 4. 2011
podalo námitku podjatosti zaměstnanců stavebního úřadu občanské sdružení OPS a následně dne
12. 4. 2011 rovněž občanské sdružení Hnutí DUHA, které námitkou mířilo vůči celému úřadu;
o námitkách bylo zamítavě rozhodnuto tajemníkem Magistrátu města Karviná. Ze spisu rovněž
vyplývá, že s ohledem na to, že žalobce a) nesouhlasil s tím, jak byla námitka
podjatosti vypořádána, obrátil se s podáním námitky podjatosti celého úřadu k nadřízenému
orgánu - Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje, který k nim zaujal stanovisko, v němž
konstatuje, že o podané námitce podjatosti kraje nebo krajského úřadu nelze postupem
dle §14 odst. 2 správního řádu rozhodovat; tímto sdělením považoval krajský úřad podání
ve věci uplatnění námitky podjatosti za vyřízené.
Dále je ve správním spise založeno sdělení Ministerstva pro místní rozvoj
ze dne 19. 7. 2011, č. j. 24444/2011-83/1649, kterým je vypořádán návrh žalobce a) na změnu
místní příslušnosti (v odvolacím řízení) dle §131 správního řádu, a to z důvodu faktické
systémové podjatosti, a to jak stavebního úřadu, resp. Magistrátu města Karviná, tak Krajského
úřadu Moravskoslezského kraje (z důvodu, že oba subjekty jsou akcionáři společnosti KIC,
a s odkazem na zdroj informace, že město Karviná získá vysoké finanční kompenzace
za vybudování spalovny komunálního odpadu). Ministerstvo pro místní rozvoj neshledalo
důvody pro postup dle §131 odst. 4 správního řádu a v odůvodnění uvedlo, že Krajský úřad
Moravskoslezského kraje není z důvodu vyloučení všech úředních osob nezpůsobilý věc
projednat a rozhodnout (viz též sdělení MMR k opakované žádosti žalobce a) ze dne 25. 8. 2011,
č. j. 29586/2011-83/2073).
Nejvyšší správní soud konstatuje, že právní otázka týkající se možné podjatosti úředních
osob, které jsou zaměstnanci územních samosprávných celků, byla předmětem posouzení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, který o ní rozhodl usnesením
ze dne 20. 11. 2012, č. j. 1 As 89/2010 – 119. V tomto usnesení rozšířený senát vyslovil
následující právní názor: „Rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku ve správním řízení ve věci,
která se týká zájmu tohoto územního samosprávného celku, je důvodem pochyb o nepodjatosti úřední osoby
dle §14 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, její zaměstnanecký poměr k územnímu
samosprávnému celku tehdy, je-li z povahy věci či jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto
zaměstnaneckého poměru by mohl být její postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky.“ Rozšířený
senát Nejvyššího správního soudu, jak vyplývá z uvedeného, odmítl „přísné a absolutní pojetí
systémové podjatosti“, avšak zároveň do určité míry modifikoval závěry plynoucí z dřívější
judikatury Nejvyššího správního soudu k dané otázce. V tomto judikátu totiž dospěl k závěru,
podle něhož v případech, kdy rozhoduje úředník územního samosprávného celku ve věci, která
se přímo nebo nepřímo týká tohoto celku, není a priori vyloučen z rozhodování pro svoji
systémovou podjatost. Zároveň však rozšířený senát uvedl, že je u takové úřední osoby dáno
systémové riziko podjatosti, kvůli němuž je třeba otázku její případné podjatosti „posuzovat
se zvýšenou opatrností oproti věcem, které se zájmů územního samosprávného celku nijak
nedotýkají“.
Jakkoliv tedy rozšířený senát Nejvyššího správního soudu odmítl pojetí, v němž by byli
úředníci územního samosprávného celku bez dalšího vyloučeni z projednávání a rozhodování
ve věcech, které mají dopady na tento celek, přesto je zřejmé, že jeho rozhodnutí představuje
určitý posun oproti pozici, kterou zdejší soud zaujal v rozsudku č. j. 2 As 21/2004 – 67, na který
ve svém rozhodnutí poukazoval žalovaný. To je patrné zejména z části citovaného usnesení,
v níž rozšířený senát kritizuje neduhy současného českého modelu územní veřejné správy
a zdůrazňuje nutnost promítnout povědomí o jejich existenci do rozhodování o podjatosti
úředníků obcí a krajů. Podle rozšířeného senátu tak v „soudobém českém modelu spojené územní veřejné
správy, v němž státní správu i samosprávu vykonávají z podstatné části orgány územních samosprávných celků
jakožto politických entit ovládaných místními či regionálními politickými reprezentacemi, prosazujícími nezřídka
partikulární zájmy, a nikoli zájem veřejný, nelze nebezpečí plynoucí ze »systémového rizika podjatosti« podcenit.
Je tomu tak proto, že v modelu, v němž v posledku o osudech zaměstnanců územního samosprávného celku
rozhoduje místní či regionální politická reprezentace, nezřídka ovládaná zákulisními vlivovými strukturami,
jež z povahy věci má zájmy na tom, aby určité věci místního významu byly řešeny určitým způsobem, fakticky
nelze v rámci územní samosprávné jednotky zajistit skutečně úplné oddělení politických a zákonných hledisek
při výkonu veřejné správy. (…) proto je nezbytné podezření vyplývající z existence »systémového rizika podjatosti«
brát velmi vážně a s ohledem na smysl a účel §14 odst. 1 správního řádu z roku 2004 (resp. §9 odst. 1
správního řádu z roku 1967) v pochybnostech dát přednost vyloučení všech úředních osob příslušného správního
orgánu z úkonů v řízení.“ (bod [67] cit. usnesení).
K námitce stěžovatele stran aplikace usnesení rozšířeného senátu „zpětně“ Nejvyšší
správní soud konstatuje, že nově vyslovený právní názor k otázce systémové podjatosti
v usnesení rozšířeného senátu dopadá na všechna zahájená soudní řízení s účinky ex tunc.
I když usnesení rozšířeného senátu představovalo v širším slova smyslu změnu ustálené
judikatury, neznamená použití v něm vyjádřeného právního názoru porušení práv stěžovatele
a je plně ústavně konformní. V tomto směru lze odkázat na nález Ústavního soudu ze dne
12. 12. 2013, sp. zn. III. ÚS 3221/11 (dostupný na http://nalus.usoud.cz), v němž se Ústavní
soud podrobně zabýval otázkou temporálních účinků judikatury a jejích změn, a kde mimo jiné
vyslovil, že: „Soudní nalézání práva oproti tomu nelze (zpravidla) považovat za tvorbu právních předpisů,
ale (jen) za jejich výklad a zpřesňování, s účinky inter partes, především pak toto z povahy věci působí
"retroaktivně", neboť soud posuzuje (zpravidla) jednání, k němuž došlo v minulosti. Justice jakožto "nalézací"
instituce tedy provádí výklad zákona (v jeho mezích), který platí "od začátku" a své uplatnění (coby právo
v materiálním smyslu) zpravidla nalezne i u dalších případů, jejichž skutkový základ leží rovněž v minulosti
(k tomu podrobněji níže). […] Jestliže tedy soudní rozhodnutí z podstaty věci působí zpětně (retrospektivně),
nemůže se na ně uplatit ani obecný zákaz retroaktivity. […] Pokud v rámci soudního rozhodování dochází
ke změně judikatury, kdy stávající výklad zákona je odmítnut a nahrazen výkladem novým, není situace v zásadě
jiná. I zde "správný výklad" dopadá na souzený případ zpravidla bezprostředně (tj. bez "přechodných
ustanovení"), s účinky ex tunc, a své uplatnění nalezne - s ohledem na svou "presumptivní závaznost", založenou
na přesvědčivosti argumentace, autoritě a kompetencích nejvyšších soudních instancí, a v tom rámci na tom, že tato
závaznost představuje právní mechanizmus sjednocování práva - (zpravidla) na všechny budoucí případy, jejichž
skutkový základ spočívá rovněž v minulosti. […] Současně však v případě, kdy odmítnutý právní výklad
představoval ustálenou judikaturu především nejvyšších soudních instanci, její změna vykazuje (materiálně) zpětný
účinek, jenž stojí proti principu právní jistoty a důvěry jednotlivce v právo. Z ústavního hlediska je tedy třeba řešit,
zda a případně jakým způsobem lze poskytnout ochranu oprávněné důvěře dotčeného účastníka v právo, přičemž
nutno brát v úvahu, že na straně jedné stojí zmíněný princip důvěry v právo, na straně druhé pak princip rovnosti
v právech (čl. 1 Listiny) a soudcovské nezávislosti a vázanosti soudce zákonem (čl. 82 a čl. 95 odst. 1 Ústavy).
[…] V obecné rovině lze vycházet především z toho, že změna judikatury obecných soudů - primárně s ohledem
na princip rovnosti v právech (konkrétně v podobě zásady rovného použití práva) - nesmí být svévolná, což by bylo
v případě, že by výklad a aplikace práva, představující odklon od dosavadní judikatury, postrádal racionální
zdůvodnění (tzn. nebyl by postaven na věcně přiléhavých důvodech, přičemž daná změna by se jevila jako náhlá,
překvapivá, bez určité myšlenkové linie, a dané rozhodování by tak neslo známky nahodilosti) a současně
by se ocital mimo rámec tzv. podústavního práva v důsledku toho, že by nerespektoval požadavky plynoucí
z ochrany základních práv a svobod. […] Na straně druhé neexistuje a nemůže existovat žádná garance proti
změně judikatury jako takové; i když nenastane změna společenských poměrů, v právní oblasti dochází
k neustálému vývoji a justiční orgány musí mít možnost, jež přímo plyne z čl. 95 odst. 1 Ústavy, zakotvujícího
vázanost soudce zákonem, dosavadní, na základě nově získaných poznatků nesprávný právní názor zvrátit,
resp. překonat.“
K tzv. temporálním účinkům judikatury se vyjádřil i rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu v usnesení ze dne 21. 10. 2008, č. j. 6 As 7/2005 - 97: „Úkolem soudní judikatury je řešení
konkrétních sporů; to je z povahy věci zaměřeno do minulosti a ke konkrétní kauze. Tento primární charakter
rozhodovací činnosti soudů však doznává na úrovni vrcholných soudů proměny, a fortiori v rámci judikaturu
sjednocujícího tělesa uvnitř vrcholného soudu. Zatímco požadavek zákonnosti rozhodovací činnosti směřuje
k případné korekci rozhodnutí jednotlivé kauzy, zajištění jednoty rozhodující činnosti (obé §12 odst. 1 s. ř. s.)
je svojí povahou aktivitou zaměřenou spíše do budoucna. Činnost rozšířeného senátu se pak v souladu
s §17 odst. 1 s. ř. s. zaměřuje především na druhý ze zmiňovaných úkolů Nejvyššího správního soudu:
na do budoucna orientované sjednocování odlišných právních názorů. Z výše uvedeného plyne, že pokud,
jako je tomu v kupříkladu v projednávané věci, rozšířený senát Nejvyššího správního soudu sjednotí doposud
rozdílný přístup senátů zdejšího soudu stejně jako krajských soudů rozhodujících ve věcech správního soudnictví,
účinky tohoto rozhodnutí jsou orientovány výlučně do budoucna. Ustálená judikatura vrcholných soudů představuje
ve svém materiálním rozměru právní normu. Změnu či zpřesnění této judikatury pak lze ve funkčním smyslu
považovat za novelu právního předpisu s temporálními účinky, které změna právního předpisu tradičně má. Tato
skutečnost má tedy v projednávané věci následující účinky:
1) Změna či zpřesnění judikatury není dostatečným důvodem pro využití mimořádných opravných prostředků
ve věcech týkajících se stejného právního problému, které však byly před vydáním usnesení rozšířeného
senátu pravomocně skončeny ve správním řízení a proti kterým nebyla v odpovídající lhůtě podána správní žaloba
– obdobně viz např. např. nález ÚS ze dne 1. 3. 2004, sp. zn. IV. ÚS 792/02, Sb. n. u. US, sv. 32, č. 31,
s. 281 či nález ÚS ze dne 15. 4. 2004, sp. zn. IV. ÚS 178/03, Sb. n. u. US, sv. 33, č. 20, s. 417.
2) Soudy rozhodující ve správním soudnictví však mají povinnost od okamžiku vyhlášení rozhodnutí
rozšířeného senátu podle tam zaujatého právního názoru postupovat ve všech probíhajících a v budoucnu
zahájených řízeních.“
Nejvyšší správní soud s odkazem na výše uvedené konstatuje, že krajský soud nepochybil,
rozhodoval-li v době, kdy došlo k určitému překonání stávající interpretace §14 správního řádu,
pokud vycházel z předmětného usnesení rozšířeného senátu.
Nad rámec uvedeného Nejvyšší správní soud k námitce stěžovatele, že Senát, jako jedna
z komor Parlamentu, přijal u správního řádu pozměňovací návrh, kterým právě ustanovení
ve znění „má-li být rozhodováno o žádosti obce či kraje, jejíž orgán je věcně a místně příslušným správním
orgánem, provede řízení jiný správní orgán v obvodu nadřízeného správního orgánu, který nadřízený orgán určí
usnesením“ vypustil, a z toho dovozuje, že nelze namítat systémovou podjatost, odkazuje na výše
uvedené rozhodnutí rozšířeného senátu, ve kterém rozšířený senát mimo jiné uvedl:„Podle
správního řádu z roku 2004 není možné z projednávání a rozhodování věci vyloučit všechny úřední osoby
správního orgánu pro poměr tohoto správního orgánu k účastníku řízení. Zákonodárce zavedení výslovné zákonné
úpravy takové generální („systémové“) podjatosti zvažoval, avšak nakonec ji vědomě a cíleně neschválil.
V §15 odst. 1 a 2 zákonné předlohy (návrhu) správního řádu z roku 2004 bylo původně uvedeno, že „má-li být
rozhodováno o žádosti státu, kterou podává jeho organizační složka, která je věcně a místně příslušným správním
orgánem, nebo o žádosti obce, kraje anebo jiné osoby, jejíž orgán je věcně a místně příslušným správním orgánem,
provede řízení jiný správní orgán v obvodu nadřízeného správního orgánu, který nadřízený správní orgán určí
usnesením, a to případně i pro řízení, která mohou být v budoucnu zahájena. Toto ustanovení se nepoužije
na ústřední správní úřady. Nelze-li určit orgán, který by provedl řízení dle odstavce 1, provede řízení sám
nadřízený správní orgán.“ (Srov. sněmovní tisk č. 201/0, IV. volební období Poslanecké sněmovny, www.psp.cz.)
Při projednávání v Poslanecké sněmovně byla tato úprava přesunuta do §131 odst. 1 a 2 návrhu
správního řádu. Senát však přijal pozměňovací návrh na vypuštění těchto ustanovení s odůvodněním, že vedení
správního řízení v jiné obci je v praxi neproveditelné a že úředníci rozhodující o záležitostech svého zaměstnavatele
nesmějí porušovat zákon (srov. stenografický záznam z 15. schůze Senátu ze dne 20. 5. 2004, 4. funkční
období, a usnesení Senátu č. 445, www.senat.cz). Poslanecká sněmovna následně návrh na vydání správního řádu
přijala ve znění pozměňovacích návrhů Senátu.
Z výše vylíčených rozhodných momentů legislativního procesu, z nichž jsou jasně patrné i důvody, pro které
Senát původní zákonnou předlohu změnil, s čímž následně souhlasila i Poslanecká sněmovna, je patrné,
že historický zákonodárce nepovažoval „systémovou“ podjatost za apriorní a bezvýjimečný důvod pro to, aby o věci
rozhodoval jiný správní orgán než ten, který by tak měl činit podle běžných pravidel věcné a místní příslušnosti.
Jinak řečeno, historický zákonodárce chtěl, aby se i případy „systémové“ podjatosti posuzovaly podle obecných
pravidel stanovených v §14 odst. 1 správního řádu z roku 2004, přičemž měl za to, že zdaleka ne ve všech
případech, na které by abstraktní kritéria „systémové“ podjatosti dopadala, bude takováto podjatost také skutečně
dána. Naopak, měl nepochybně za to, že i v těchto případech bude zpravidla rozhodovat správní orgán podle
obecných pravidel věcné a místní příslušnosti a podjatost bude spíše výjimkou z pravidla.“
Z uvedeného plyne, že i úmysl zákonodárce byl takový, že i případy systémové podjatosti
se mají posuzovat, a to dle ustanovení §14 správního řádu, a nelze tak přisvědčit stěžovateli,
že úmysl zákonodárce byl opačný. V tomto směru je tak třeba odmítnout argumentaci správních
orgánů, resp. Ministerstva pro místní rozvoj, stran nemožnosti aplikace §14 odst. 2 v případě
systémové podjatosti, resp. podjatosti celého úřadu.
Nejvyšší správní soud rovněž konstatuje, že již správní orgán I. stupně pochybil, neboť
postupoval nesprávně při rozhodování o námitce podjatosti vznesené fakticky vůči celému úřadu
z důvodu žalobcem a) jednoznačně vymezeným. Důvodem pochybení je primárně skutečnost,
že o námitce podjatosti v daném případě rozhodoval tajemník Magistrátu města Karviná,
tedy osoba, vůči níž tato námitka a v ní uplatněné důvody nutně (také) směřovaly.
Vyloučení se může týkat každé osoby, která se bezprostředně podílí na výkonu pravomoci
správního orgánu (§14 odst. 1 správního řádu). Jedná se především o osoby, které jsou
oprávněny provádět úkony podle vnitřních předpisů správního orgánu nebo na základě pověření
vedoucího správního orgánu (§15 odst. 2 správního řádu). Úkony těchto osob se zpravidla přímo
týkají projednávání a rozhodování věci (např. provádění dokazování, příprava a vydání
rozhodnutí apod.). Ze znění §14 odst. 1 správního řádu ovšem vyplývá, že vyloučeny mohou být
i jakékoliv další osoby, které se ve správním řízení bezprostředně podílejí na úkonech, které
představují výkon pravomoci správního orgánu. Takovým úkonem je i rozhodování o námitce
podjatosti vznesené proti jiné úřední osobě, popř. úředním osobám, neboť i tento úkon
představuje výkon pravomoci správního orgánu. Proto i pro osobu podílející se na rozhodování
o námitce podjatosti vznesené proti jiné úřední osobě platí, že je vyloučena, pokud jsou u ní dány
pochybnosti o nepodjatosti. A platí, že do doby, než je rozhodnuto o jejím vyloučení, nebo
o tom, že není vyloučena, může tato osoba provádět pouze takové úkony, které nesnesou
odkladu (§14 odst. 3 správního řádu).
Právní úprava obsažená v §14 odst. 1 až 4 se tedy vztahuje na všechny případy vyloučení
úředních osob, které se podílejí na výkonu pravomoci správního orgánu. Výjimka platí
pouze pro vedoucí ústředních správních úřadů a státní tajemníky, na něž se ustanovení
o vyloučení z projednávání a rozhodování věci nepoužijí (§14 odst. 6 správního řádu).
A contrario tak lze dovodit, že v případě všech ostatních úředních osob se ustanovení
§14 odst. 1 až 4 správního řádu použijí.
V daném případě byla v řízení před správním orgánem prvního stupně uplatněna námitka
podjatosti proti všem úředním osobám magistrátu, včetně úředních osob, které jinak rozhodují
o námitkách podjatosti. Je proto nezbytné zodpovědět otázku, která úřední osoba nebo správní
orgán jsou za daných okolností oprávněny rozhodnout o námitce podjatosti.
Správní řád ani zákon o obcích výslovně neupravují postup pro případ, kdy námitka
podjatosti směřuje proti úřední osobě, která stojí v čele obecního (městského) úřadu,
či magistrátu, případně i proti všem ostatním úředním osobám, které se na projednávání
a rozhodování v dané věci podílejí. Přesto je však zřejmé, že i za těchto okolností musí být
o námitce podjatosti úředních osob rozhodnuto. Hlavním účelem institutu vyloučení
z projednávání a rozhodování věci je totiž zajistit, aby se na rozhodování nepodílela podjatá
úřední osoba. K zajištění tohoto cíle správní řád stanoví, že o vyloučení úřední osoby rozhoduje
představený. Zákon zde zjevně vychází z premisy, že představený je osobou, která je sama
nestranná a nepodjatá a tedy nemá zájem na výsledku řízení ani na tom, která úřední osoba
se bude podílet na projednání a rozhodování věci samé.
Tento předpoklad ovšem zjevně není naplněn, pokud námitka podjatosti a důvody,
o něž se opírá, směřují nejen proti oprávněné úřední osobě, ale i proti celému úřadu, sensu stricto
tedy i proti představenému úřední osoby. A právě taková situace nastala v nyní posuzované věci,
neboť o vyloučení oprávněných úředních osob rozhodovala v rámci správního řízení prvního
stupně úřední osoba, vůči níž námitka podjatosti svými důvody směřovala. Ze spisu se podává,
že již v rámci řízení před správním orgánem prvního stupně byla námitka podjatosti vznesena
s konkrétními důvody fakticky nejen proti magistrátu, ale i proti všem úředním osobám
žalovaného krajského úřadu („trváme na možné podjatosti úřadu města Karviné a kraje“ ).
Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že v daném případě došlo v řízení před správním
orgánem prvního stupně k pochybení spočívajícímu v tom, že se na rozhodování o námitce
podjatosti podílely úřední osoby, vůči nimž tato námitka podjatosti a její důvody směřovaly.
Tento postup je v rozporu s §14 odst. 3 správního řádu a v jeho důsledku nelze zaručit, že o věci
rozhodoval nestranný správní orgán prvního stupně. Jedná se proto o vadu řízení, která mohla
mít vliv na výsledek řízení o věci samé. Obdobné závěry platí v tomto případě i ve vztahu
k námitce podjatosti vznesené vůči všem pracovníkům krajského úřadu. O této námitce nebylo
rozhodnuto Ministerstvem pro místní rozvoj vůbec; na tom nic nemění skutečnost, že uvedené
ministerstvo následně neshledalo důvody pro postup dle §131 odst. 4 správního řádu
a v odůvodnění svého sdělení uvedlo, že Krajský úřad Moravskoslezského kraje není z důvodu
vyloučení všech úředních osob nezpůsobilý věc projednat a rozhodnout. Nadto ze sdělení
Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 19. 7. 2011 adresovaného zástupci žalobce a) vyplývá,
že bylo vydáno z podnětu žalobce, nikoli na návrh žalovaného, který tak měl za situace,
kdy zde zcela zjevně existovaly námitky možné systémové podjatosti, učinit sám. Nadto
Ministerstvo pro místní rozvoj o možné systémové podjatosti de facto ani nerozhodlo, neboť
uvedlo, že lze namítat podjatost pouze konkrétní úřední osoby, nikoli podjatost správného
orgánu jakožto celku.
Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že v obou uvedených případech, ať již se jedná
o vypořádání námitek podjatosti vznesených v průběhu řízení před správním orgánem prvního
stupně, tak i v průběhu odvolacího řízení, došlo k pochybením. V obou případech bylo
o uplatněných námitkách podjatosti rozhodnuto či tyto námitky byly posouzeny osobami, vůči
nimž tyto námitky a jejich důvody směřovaly, resp. o nich nebylo rozhodnuto vůbec. V obou
případech měl o námitkách podjatosti rozhodovat nejblíže nadřízený správní orgán, jehož
nestrannost nebyla zpochybňována, tedy Ministerstvo pro místní rozvoj (srov. též rozsudek NSS
ze dne 22. 3. 2013, č. j. 5 As 43/2011 - 185, dostupný na www.nssoud.cz). Krajský soud proto
nepochybil, pokud rozhodnutí žalovaného již z tohoto důvodu zrušil, neboť se jedná o vadu
řízení, která mohla mít vliv na rozhodnutí ve věci samé.
Aniž by Nejvyšší správní soud v této souvislosti předjímal další postup správních orgánů
v této věci, opakovaně poukazuje na závěry zmiňovaného usnesení, v němž rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu na jednu stranu odmítl „přísné pojetí systémové podjatosti“, avšak
zároveň do určité míry modifikoval závěry plynoucí z dřívější judikatury Nejvyššího správního
soudu k dané otázce. Rozšířený senát na jedné straně dospěl k závěru, že „v případech, kdy rozhoduje
úředník územního samosprávného celku ve věci, která se přímo nebo nepřímo týká tohoto celku, není a priori
vyloučen z rozhodování pro svoji »systémovou podjatost«“, zároveň však uvedl, že je u takového úředníka
dáno „systémové riziko podjatosti“, kvůli němuž je třeba otázku jeho případné podjatosti „posuzovat
se zvýšenou opatrností oproti věcem, které se zájmů územního samosprávného celku nijak nedotýkají“. Důvod
pochyb o nepodjatosti takového úředníka je tak dán tehdy, „je-li z povahy věci či jiných okolností patrné
podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být jeho postoj k věci ovlivněn i jinými
než zákonnými hledisky“. K pochybám o nepodjatosti přitom podle rozšířeného senátu postačí
i „poměrně nízká míra podezření“, neboť „existence »systémového rizika podjatosti« je sama o sobě signálem
ke zvýšené opatrnosti a »podezřívavosti« při posuzování důvodů pro vyloučení úřední osoby z úkonů v řízení“.
Důvody k uvedenému podezření mohou představovat „takové skutečnosti, které naznačují,
že zde existuje někdo, kdo má zájem na určitém výsledku řízení, v němž se má rozhodovat, a přitom má či může
mít schopnost působit na příslušnou úřední osobu prostřednictvím jejího zaměstnaneckého vztahu k územnímu
samosprávnému celku“ (viz body [62] až [63] cit. usnesení).
Skutečnostmi zakládajícími pochybnosti o nepodjatosti úředníka územního
samosprávného celku pak „mohou být například jevy v politické či mediální sféře, jež předcházejí příslušnému
správnímu řízení či je doprovázejí a naznačují zvýšený zájem o výsledek řízení ze strany osob schopných ovlivnit
jednání územního samosprávného celku jako zaměstnavatele úřední osoby. Příkladem může být zájem politických
činitelů či jiných v rámci daného územního samosprávného celku vlivných osob (např. zákulisních aktérů místní
politiky či podnikatelských subjektů) na určitém výsledku řízení (např. na tom, aby určitá stavba, činnost apod.
byla povolena, anebo naopak nepovolena); takový zájem lze vysledovat například z různých mediálních vyjádření,
předvolebních slibů, konkrétních investičních či jiných obchodních počinů, předchozích snah nasměrovat určité
související rozhodovací procesy určitým způsobem apod.“. Za určitých okolností však uvedenou skutečností
může být už jen „samotná povaha a podstata rozhodované věci, její kontroverznost či politický význam
a s tím spojené zájmy“. Zjevně a bez dalšího uvedenými skutečnostmi budou „podezření z nátlaku
či snahy přímo ovlivnit rozhodování příslušné úřední osoby prostřednictvím jejího zaměstnaneckého vztahu“
(bod [63] cit. usnesení).
Oproti tomu „signálem nadkritické míry »systémového rizika podjatosti« zpravidla nebude samotný
fakt, že rozhodnutí orgánu územního samosprávného celku bude mít dopad na tento celek. Proto např. nebude
zpravidla důvodem k pochybám o nepodjatosti úředníka územního samosprávného celku samotná skutečnost,
že jím vydané stavební povolení se dotkne majetkových či jiných zájmů obce, v níž bude stavba uskutečněna
(typicky tím, že stavba bude zbudována na pozemku obce či na pozemku s obecními pozemky sousedícím),
půjde-li o běžné, obecně vzato nekontroverzní a v měřítkách daného územního celku ve své podstatě nevýznamné
dotčení“ (bod [64] cit. usnesení).
Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou, proto ji dle §110 odst. 1
s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatel, který byl v řízení neúspěšný, nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Úspěšným žalobcům, kteří byli zastoupeni společnou advokátkou, přiznal soud náhradu nákladů
řízení; postupoval přitom podle §12 odst. 4 vyhl. č. 177/1996 o odměnách advokátů a náhradách
advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif); 2 x snížená mimosmluvní odměna,
tj. 4960 Kč, dále soud přiznal jedenkrát náhradu hotových výdajů 300 Kč, celkem tedy 5260 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (ustanovení
§53 odst. 3, ustanovení §120 s. ř. s.).
V Brně dne 14. května 2015
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu