ECLI:CZ:NSS:2019:5.AZS.166.2019:27
sp. zn. 5 Azs 166/2019 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu JUDr. Jakuba Camrdy
a soudců JUDr. Viktora Kučery a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci žalobkyně: O. M., zast.
Mgr. Vratislavem Tauberem, advokátem se sídlem nám. 28. října 1898/9, Brno, proti žalované:
Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem nám. Hrdinů 1634/3, Praha 4,
v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 23. 5. 2019,
č. j. 30 A 135/2017 - 52,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalovaná je povinna zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení částku 3400 Kč
do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce Mgr. Vratislava
Taubera, advokáta se sídlem nám. 28. října 1898/9, Brno.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Kasační stížností se žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) domáhala zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), kterým krajský soud
zrušil její rozhodnutí ze dne 7. 6. 2017, č. j. MV-130947-4/SO-2014. Tímto rozhodnutím
stěžovatelka zamítla odvolání žalobkyně a současně jím potvrdila rozhodnutí Ministerstva vnitra,
odboru azylové a migrační politiky (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 8. 1. 2014,
č. j. OAM-38467-15/DP-2013, kterým zamítl žádost žalobkyně podle §46 odst. 1 ve spojení
s §56 odst. 1 písm. j) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky
a o změně některých zákonů, ve znění účinném do 23. 6. 2014 (dále jen „zákon o pobytu
cizinců”) o vydání nového povolení k dlouhodobému pobytu podle §45 odst. 1 téhož zákona;
konkrétně byla žádost žalobkyně zamítnuta z důvodu zjištění jiné závažné překážky [§56 odst. 1
písm. j) zákona o pobytu cizinců], která měla spočívat v neplnění účelu jejího předchozího
dlouhodobého pobytu.
[2] Žalobkyně pobývala na území České republiky nejprve na základě víza nad 90 dnů
uděleného za účelem zaměstnání s platností od 16. 1. 2007 do 31. 5. 2007, poté na základě
povolení k dlouhodobému pobytu za účelem „výkonný manažer – účast v právnické osobě,“
s platností od 1. 6. 2007 do 31. 5. 2009. Následně požádala o vydání nového povolení
k dlouhodobému pobytu za účelem zaměstnání, které jí bylo vydáno s platností od 1. 6. 2009
do 31. 3. 2011. V době platnosti posledně uvedeného povolení požádala o vydání nového
povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání – účast v právnické osobě, které jí bylo
vydáno s platností od 4. 8. 2011 do 3. 8. 2013. Dne 24. 7. 2013 žalobkyně požádala o vydání
nového povolení k dlouhodobému pobytu za účelem zaměstnání.
[3] Současně je nutno poznamenat, že od roku 2012 disponovala žalobkyně povolením
k zaměstnání ze dne 17. 12. 2012, č. j. MPSV-UP/5320018/13/AIS-ZAM, kterým Úřad práce
České republiky – krajská pobočka v Brně povolil žalobkyni zaměstnání u zaměstnavatele
Družstvo SamMA družstvo, IČ: 27670520, se sídlem Poděbradova 304/143, Brno, s místem
výkonu práce Jihlavská 20, Brno, a druhem práce: 91122 Uklízeči a pomocníci ve zdravotnických
a sociálních zařízeních. Toto povolení bylo opakovaně prodlužováno až do 30. 6. 2017. Úřad
práce České republiky – krajská pobočka v Brně následně rozhodnutím ze dne 24. 10. 2017,
č. j. BMA-2249/2017-za, vydal žalobkyni nové povolení k zaměstnání u zaměstnavatele
SUZONEX s. r. o., IČ: 01741675, se sídlem Skryjova 1606/8, Brno, na dobu od 30. 10. 2017
do 27. 1. 2018, s místem výkonu práce Jihlavská 20, Brno, a druhem práce: 91129 Ostatní uklízeči
a pomocníci.
[4] Správní orgán I. stupně v rámci řízení o žádosti podané dne 24. 7. 2013 předvolal
žalobkyni k výslechu, který proběhl dne 6. 11. 2013. Z výslechu žalobkyně vyplynulo, že již od
roku 2007 pracuje ve Fakultní nemocnici v Brně – Bohunice. Činnost v právnické osobě fakticky
nikdy nevykonávala, přestože byla zapsána v obchodním rejstříku jako jednatelka společnosti
HAROMANO s. r. o., IČ: 25578634, se sídlem Brno – Bohunice, Arménská 507/13. Žádost
o vydání povolení k dlouhodobému pobytu tak správní orgán I. stupně zamítl, neboť žalobkyně
v době platnosti předchozího povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání – účast
v právnické osobě neplnila účel, pro který bylo toto povolení vydáno, tj. nevykonávala
podnikatelskou činnost (účast v právnické osobě), ale byla zaměstnána u Družstva SamMA
družstvo. Proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně podala žalobkyně odvolání, které
stěžovatelka zamítla a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdila. Uvedla přitom, že bylo
jednoznačně prokázáno, že žalobkyně nikdy funkci jednatelky nevykonávala, ale po celou dobu
platnosti uvedeného povolení vykonávala úklidové práce ve Fakultní nemocnici v Brně –
Bohunicích. Dle jejího názoru není relevantní, že k tomu disponovala platným povolením
k zaměstnání. Stěžovatelka v napadeném rozhodnutí vycházela z judikatury Nejvyššího správního
soudu, zejm. z rozsudku ze dne 19. 1. 2012, č. j. 9 As 80/2011 - 69, podle něhož plnění účelu
vydaného povolení musí být fakticky naplněno (podnikatelská činnost musí být v předmětném
období alespoň převážně vykonávána). Zároveň uvedla, že žalobkyně nezačala účel vydaného
povolení plnit ani dodatečně.
II. Rozhodnutí krajského soudu
[5] Proti rozhodnutí stěžovatelky podala žalobkyně žalobu, které krajský soud vyhověl,
napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil stěžovatelce k dalšímu řízení.
[6] Krajský soud zopakoval závěry Nejvyššího správního soudu ohledně povinnosti plnit
účel, pro který bylo povolení k dlouhodobému pobytu vydáno. Neplněním uvedeného účelu
je dán důvod pro neprodloužení jeho platnosti, resp. zrušení z důvodu existence jiné závažné
překážky pobytu cizince. Současně však krajský soud uvedl, že tento závěr není automaticky
přenositelný na případ žalobkyně. Při rozhodování o žádosti o změnu účelu pobytu podle §45
odst. 1 zákona o pobytu cizinců je nutné v každém jednotlivém případě posoudit skutkové
okolnosti případu. Pojem jiná závažná překážka pobytu cizince na území musí být vykládán velmi
uvážlivě, nikoliv jako zbytková kategorie a bezbřehá skutková podstata. Krajský soud považoval
za rozhodující skutečnost, že žalobkyně byla po celou dobu platnosti povolení k dlouhodobému
pobytu za účelem podnikání (tj. i v době podání žádosti) držitelkou platného pracovního
povolení a zaměstnaneckou činnost vykonávala v souladu se zákonem. Nevykonávala tedy
nelegální práci a nepředstavovala ohrožení trhu práce. Zamítnutí žádosti podané podle §45
odst. 1 zákona o pobytu cizinců je podle názoru krajského soudu namístě tam, kde existují
skutečně vážné důvody, pro něž by cizinci mělo být bráněno pobývat na území České republiky.
III. Kasační stížnost a vyjádření žalobkyně
[7] Rozhodnutí krajského soudu napadla stěžovatelka kasační stížností, v níž uvedla,
že rozsudek krajského soudu napadá z důvodu nezákonnosti spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]
a nepřezkoumatelnosti spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí [§103 odst. 1 písm. d)
s. ř. s.].
[8] Stěžovatelka v kasační stížnosti uvedla, že neplnění účelu povoleného pobytu lze
považovat za jinou závažnou překážku pobytu cizince na území, přičemž v této souvislosti
poukázala na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 12. 2011, č. j. 7 As 82/2011 - 81,
a ze dne 18. 8. 2015, č. j. 8 Azs 145/2014 – 97. Zdůraznila, že plnění účelu, pro který byl cizinci
pobyt povolen, musí být skutečně naplněno, přičemž za závažnou překážku prodloužení pobytu
cizince je třeba považovat situaci, kdy účel pobytu nebyl plněn po „většinu doby“ povoleného
pobytu. Závažná překážka pobytu cizince na území je neurčitý právní pojem, jehož obsah
a rozsah se může měnit. Je poté na správním orgánu, aby zhodnotil, zda lze konkrétní případ
pod takový pojem podřadit či nikoliv. Stěžovatelka považuje úvahy krajského soudu
za nepřezkoumatelné, neboť krajský soud jednak souhlasí s tím, že žalobkyně neplnila účel
povoleného pobytu, ale zároveň dodává, že se nedopustila výkonu nelegální práce, proto nelze
její jednání považovat za jinou závažnou překážku pobytu cizince na území. Dále namítala,
že žalobkyně neplnila účel povoleného pobytu po celou dobu platnosti tohoto povolení
(tj. od 4. 8. 2011 do 3. 8. 2013). Žalobkyně mohla vykonávat závislou činnost, ale její primární
povinností bylo provozovat podnikatelskou činnost jako jednatelka společnosti či jako osoba
samostatně výdělečně činná. V opačném případě by bylo bezpředmětné účel dlouhodobého
pobytu rozlišovat. Doba neplnění povoleného účelu pobytu byla natolik dlouhá, že jednání
žalobkyně bylo možné podřadit pod pojem jiná závažná překážka pobytu cizince na území.
Stěžovatelka poukázala také na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 1. 2016,
č. j. 7 Azs 313/2015 - 35, ve kterém byla řešena skutkově obdobná situace. Měla-li žalobkyně
v úmyslu vykonávat na území České republiky pouze zaměstnaneckou činnost, byla povinna
neprodleně požádat správní orgán I. stupně o vydání nového povolení. Žalobkyně tak ale učinila
až před vypršením platnosti uděleného povolení, aniž by vykonávala jakoukoli podnikatelskou
činnost. Tím postupovala v rozporu se zákonem o pobytu cizinců. Závěrem stěžovatelka uvedla,
že plnění jiného účelu, než pro jaký byl žalobkyni pobyt povolen, není liberačním důvodem
pro prominutí neplnění účelu povoleného pobytu. Zákon o pobytu cizinců vyžaduje jak formální,
tak faktické plnění stanoveného účelu pobytu. Proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek krajského soud zamítl a věc mu vrátil zpět k dalšímu řízení.
[9] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že stěžovatelka aplikuje právo
technickým způsobem. Pojem jiná závažná překážka pobytu cizince na území je však neurčitý
pojem, jehož aplikace musí být realizována přísně individuálně. Je proto nutné rozlišovat případy,
kdy cizinec realizuje výdělečnou činnost, ke které nemá povolení, a kdy realizuje činnost,
pro kterou mu jiný orgán veřejné moci vydal řádné povolení. Navíc, byla to právě žalobkyně,
která se snažila uvést účel pobytu do souladu se skutečností. Současně nelze jednání žalobkyně
označovat donekonečna za překážku pobytu, neboť v takovém případě by to znamenalo,
že by žalobkyni již nikdy nemohlo být vydáno žádné povolení k pobytu na území. Jediným
legitimním cílem pro nevydání povolení k dlouhodobému pobytu je hrozba narušení veřejného
pořádku žalobkyní. Je proto zásadní, že k požádání o změnu účelu povoleného pobytu
(resp. vydání nového povolení podle §45 odst. 1 zákona o pobytu cizinců) došlo již 4 roky před
okamžikem, kdy stěžovatelka vydala žalobou napadené rozhodnutí. Na základě toho žalobkyně
navrhla zamítnutí kasační stížnosti jako nedůvodné.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační
stížnosti přípustné, a za stěžovatelku jedná osoba k tomu oprávněná. Poté přezkoumal napadený
rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil
při tom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k následujícímu závěru.
[11] Kasační stížnost není důvodná.
[12] Podstata této věci tkví z posouzení otázky, zda lze za jinou závažnou překážku pobytu
cizince na území podle §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců považovat skutečnost,
že žalobkyně v době, kdy pobývala na území České republiky na základě povolení
k dlouhodobému pobytu vydaného za účelem podnikání (účast v právnické osobě), nevykonávala
podnikatelskou činnost, nýbrž byla zaměstnána u Družstva SamMA družstvo, přičemž k tomuto
zaměstnání po celou dobu jeho výkonu disponovala povolením k zaměstnání vydaným Úřadem
práce České republiky – krajskou pobočkou v Brně.
IV. a) K nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu
[13] Stěžovatelka namítala, že závěr krajského soudu, ve kterém jednak souhlasí s tím,
že žalobkyně neplnila účel povoleného pobytu, ale zároveň dodává, že se nedopustila výkonu
nelegální práce, proto nelze její jednání považovat za jinou závažnou překážku pobytu cizince
na území, je nepřezkoumatelný. Otázku nepřezkoumatelnosti, která představuje takovou vadu,
že se jí soud musí zabývat z úřední povinnosti, řešil Nejvyšší správní soud v řadě svých dřívějších
rozhodnutí; srov. např. rozsudky ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, ze dne 29. 7. 2004,
č. j. 4 As 5/2003 - 52, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, č. 787/2006 Sb. NSS,
ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, č. 689/2005 Sb. NSS, ze dne 25. 5. 2006,
č. j. 2 Afs 154/2005 - 245, ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 29/2007 - 64. Podle uvedené a ustálené
judikatury Nejvyššího správního soudu může být napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné buďto
pro nesrozumitelnost (nelze seznat určitý a jednoznačný výrok, jde o výrok s obsahem
rozporuplným, nevykonatelným apod.) anebo pro nedostatek důvodů (odůvodnění je v rozporu
s výrokem, popř. uvádí jiné důvody než ty, v nichž má mít dle zákona oporu, odůvodnění
postrádá rozhodný důvod pro výrok či neobsahuje žádné hodnocení provedených důkazů a závěr
z nich učiněný).
[14] Nejvyšší správní soud v nyní projednávané věci neshledal, že by rozhodnutí krajského
soudu trpělo nepřezkoumatelností. Z rozhodnutí je zřejmé, jak krajský soud rozhodl a co jej
vedlo k závěru, který vyplývá z jeho výroku. Krajský soud náležitě uvedl, jaké skutečnosti
považoval za podstatné při hodnocení neurčitého právního pojmu závažná překážka pobytu
cizince na území. Z odůvodnění napadeného rozsudku – konkrétně z bodů 32 - 35 jednoznačně
vyplývá, že krajský soud kladl důraz na skutkové okolnosti případu, které odůvodňovaly
specifický přístup k projednávané věci, přičemž všechny tyto skutečnosti vyplývají z obsahu
spisového materiálu.
[15] Stěžovatelka v kasační stížnosti namítala, že krajský soud dospěl k závěru o neplnění účelu
povoleného pobytu žalobkyní, přitom však konstatoval, že se žalobkyně nedopouštěla výkonu
nelegální práce. Právě v této úvaze soudu spatřovala nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku.
Nejvyšší správní soud k tomuto uvádí, že stěžovatelka spojuje dvě samostatné otázky do jediné.
Je přitom třeba rozlišovat, jestli žalobkyně plnila účel povoleného pobytu (tato otázka je v režimu
zákona o pobytu cizinců) a zda vykonávala nelegální práci [která je definována zákonem
č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění rozhodném pro nyní projednávanou věc (dále jen
„zákon o zaměstnanosti“)]. Otázka správnosti, resp. zákonnosti rozsudku krajského soudu,
včetně jeho závěrů o výkonu nelegální práce, je však předmětem věcného posouzení,
které následuje dále.
IV. b) K nezákonnosti rozsudku krajského soudu
[16] Podle §45 odst. 1 věty první zákona o pobytu cizinců je cizinec, který hodlá na území
pobývat za jiným účelem, než který mu byl povolen, povinen požádat ministerstvo o udělení
nového povolení k dlouhodobému pobytu. Podle §46 odst. 1 věty první zákona o pobytu cizinců
platí pro povolení k dlouhodobému pobytu obdobně §31 odst. 1 písm. a) až e), §33, §34, §37,
§38, §55 odst. 1 a 2, §56, §58 odst. 3 a §62 odst. 1 vztahující se na dlouhodobé vízum.
[17] Podle §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců: „Dlouhodobé vízum, s výjimkou víza
k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území z důvodu podle §33 odst. 3, ministerstvo cizinci neudělí,
jestliže pobyt cizince na území není v zájmu České republiky nebo je zjištěna jiná závažná překážka pobytu
cizince na území.“
[18] Podle obsahu správního spisu bylo žalobkyni povoleno pobývat na území České
republiky za účelem podnikání – účast v právnické osobě od 4. 8. 2011 do 3. 8. 2013.
Dne 24. 7. 2013 požádala o vydání nového povolení k dlouhodobému pobytu za účelem
zaměstnání. V době platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání byla
zapsána v obchodním rejstříku jako jednatelka společnosti HAROMANO s. r. o. Správní orgán
I. stupně žalobkyni vyslechl, přičemž ta do protokolu o výslechu uvedla: „[J]méno společnosti
HAROMANO s. r. o. mi něco říká, ale jen papírově, známý mi to nabídl, abych mohla pracovat bez povolení,
ale stejně jsem dělala úklid. Pro tuhle společnost jsem nedělala nic, pána jsem viděla jen jednou. Jmenoval
se Vasyl. Pán mi řekl, že si víc vydělám, ale bavila jsem se o tom s manželem, který řekl, že to může být podvod,
takže jsem tam nešla, nepracovala jsem pro společnost HAROMANO s. r. o., ale začala jsem pracovat
na základě pracovního povolení pro paní N.“ Správní orgán I. stupně proto dospěl k závěru,
že žalobkyně neplnila účel, pro který jí bylo vydáno povolení k dlouhodobému pobytu, a její
žádost o vydání povolení k dlouhodobému pobytu za účelem zaměstnání podle §46 odst. 1
ve spojení s §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců zamítl, což posléze potvrdila
i stěžovatelka.
[19] Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu je zřejmé, že účel, pro který byl cizinci
povolen pobyt, musí být skutečně naplněn. Nejvyšší správní soud již dříve v rozsudku ze dne
10. 5. 2017, č. j. 7 Azs 86/2017 - 33, uvedl: „Zákon o pobytu cizinců vychází z předpokladu, že cizinec,
který získal povolení k pobytu na území České republiky k určitému účelu, je povinen povolení k jím
deklarovanému účelu náležitě využívat. Právě pro tento účel mu totiž bylo povolení k pobytu uděleno.“ Zákon
o pobytu cizinců tedy staví do popředí princip plnění uložených povinností cizince – žadatele
o pobytový status, přičemž je v pravomoci státu nastavit podmínky, za nichž bude mít cizinec
možnost na území České republiky pobývat (srov. nález Ústavního soudu ze dne 12. 7. 2005,
sp. zn. I. ÚS 38/04).
[20] Pokud jde o povolení vydané za účelem podnikání [před novelou zákona o pobytu cizinců
provedenou zákonem č. 427/2010 Sb. byl rozlišován účel: (i) „výkonný manažer – účast
v právnické osobě“ a (ii) „podnikání – osoba samostatně výdělečně činná“], podnikatelská
činnost musí být vykonávaná fakticky, nikoliv pouze formálně. Zápis v obchodním rejstříku není
sám o sobě doložením uskutečňování účelu podnikání. Zároveň také nestačí, pokud cizinec
pouze usiluje o výkon podnikatelské činnosti (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
27. 12. 2011, č. j. 7 As 82/2011 - 81).
[21] Neplnění účelu povoleného pobytu lze přitom v obecné rovině považovat za jinou
závažnou překážku ve smyslu §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců (viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 5. 2016, č. j. 3 Azs 171/2015 - 144). Vždy je však nezbytné
hodnotit konkrétní skutkové okolnosti případu. Dojde-li správní orgán k závěru, že žadatel
o povolení k dlouhodobému pobytu účel dříve povoleného pobytu neplnil, nelze toto neplnění
účelu automaticky považovat za jinou závažnou překážku pobytu cizince na území a jeho žádost
tak automaticky zamítnout.
[22] Neplní-li cizinec – žadatel o povolení k dlouhodobému pobytu účel dříve povoleného
pobytu, správní orgán podle §37 odst. 1 písm. b) ve spojení s §46 odst. 1 zákona o pobytu
cizinců zruší platnost uděleného povolení. Zákonodárce v §37 odst. 1 písm. b) výslovně uvádí
jako důvod pro zrušení uděleného povolení právě neplnění účelu. Oproti tomu v situaci, kdy
cizinec, který hodlá na území pobývat za jiným účelem, než který mu byl povolen, požádá
o udělení nového povolení k dlouhodobému pobytu, správní orgán toto povolení neudělí, jestliže
je zjištěna jiná závažná překážka pobytu cizince na území [§56 odst. 1 písm. j) ve spojení s §46
odst. 1 zákona o pobytu cizinců]. Toto ustanovení však výslovně neplnění účelu jako důvod
pro neudělení nového povolení k dlouhodobému pobytu neuvádí.
[23] Nejvyšší správní soud přitom v rozsudku ze dne 18. 8. 2015, č. j. 8 Azs 145/2014 - 97,
uvedl, že „[n]ikoliv každé neplnění účelu pobytu automaticky představuje závažnou překážku pro prodloužení
pobytu cizince na území“ (pozn. podtržení doplněno Nejvyšším správním soudem). Právě tyto závěry
považuje zdejší soud pro posouzení nyní projednávané věci za klíčové.
[24] Pojem jiná závažná překážka pobytu cizince na území představuje neurčitý právní pojem,
jehož obsah a rozsah nelze obecně zcela přesně definovat. Při jeho aplikaci jsou správní orgány
povinny patřičně odůvodnit, v jakém jednání žadatele o povolení k dlouhodobému pobytu tuto
překážku spatřují. Nejvyšší správní soud přitom opakovaně uvádí, že při aplikaci neurčitých
právních pojmů dává zákonodárce správnímu orgánu prostor ke zhodnocení, zda je možné
konkrétní případ pod daný pojem podřadit či nikoliv. Nejprve je tedy nezbytné vymezit rozsah
pojmu jiná závažná překážka pobytu cizince na území – tj. vymezit, jaký význam tento pojem
skutečně má. Následně je správní orgán povinen vyhodnotit, zda lze skutkové okolnosti
projednávané věci zařadit do rámce vytvořeného jeho rozsahem – tj. jaké skutečnosti
konkrétního případu lze pod daný pojem podřadit (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 19. 1. 2012, č. j. 9 As 80/2011 - 69). S neurčitými právními pojmy se přitom můžeme
setkat v normách vázaných, kde s naplněním obsahu předmětného pojmu spojuje zákon jediné
možné právní řešení. V takové situaci musí správní orgán postupovat právě takovým způsobem,
jaký konkrétní právní norma předpokládá. Je-li však neurčitý právní pojem obsažen v normě
počítající se správním uvážením, má při vlastním rozhodování správní orgán na výběr.
[25] Přeneseno na nyní projednávanou věc, zjistí-li správní orgán, že je v konkrétní věci dána
jiná překážka pobytu cizince na území, neudělí cizinci podle §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu
cizinců dlouhodobé vízum. Dle §46 odst. 1 zákona o pobytu cizinců přitom pro povolení
k dlouhodobému pobytu platí §56 obdobně. Z výše citovaných ustanovení je tedy zřejmé,
že se jedná o normu vázanou. Dojde-li správní orgán k závěru, že je jiná závažná překážka pobytu
cizince na území skutečně dána, nemá možnost správního uvážení, nýbrž musí postupovat
zákonem předepsaným způsobem.
[26] Nejvyšší správní soud přitom dříve ve svých rozhodnutích shledal neplnění účelu pobytu
jako existenci jiné závažné překážky pobytu cizince na území např. v situaci, kdy tento účel nebyl
plněn po „většinu doby“ povoleného pobytu. Dále pak v situaci, kdy se cizinec účelově
nebo na převážnou dobu odhlásil z evidence osob samostatně výdělečně činných či v případě
deklarování podnikatelské činnosti pouze za účelem prodloužení povolení k pobytu (srov. výše
citovaný rozsudek, č. j. 8 Azs 145/2014 - 97).
[27] Nejvyšší správní soud ani v nyní projednávaném případě nerozporuje závěry výše
uvedené. Závěr o nenaplňování účelu, pro který bylo cizinci povolení k dlouhodobému pobytu
uděleno, však automaticky nesvědčí o existenci jiné závažné překážky pobytu cizince na území.
Jinak řečeno – skutečnost, že cizinec neplní účel povoleného pobytu, neznamená povinnost
správního orgánu povolení k dlouhodobému pobytu neudělit. S ohledem na nezbytnost
posuzování všech skutkových okolností případu je nutné zohlednit, zda konkrétní jednání cizince
spočívající v neplnění účelu povoleného pobytu skutečně představuje jinou závažnou překážku
pobytu cizince na území. Již ze samotné dikce zákona je pak zřejmé, že zákonodárce neměl
na mysli jakékoliv pochybení či jednání, které je v rozporu s právním řádem České republiky,
ale pouze takové, které představuje „závažnou překážku.“ Musí jít tedy o jednání natolik závažné,
že další prodloužení či vydání nového povolení k dlouhodobému pobytu neumožňuje.
[28] Pokud jde o případ žalobkyně, z obsahu správního spisu vyplývá, že pobývá na území
České republiky již od roku 2007. Dlouhodobě (minimálně od prosince roku 2012) pak vykonává
zaměstnání na základě platného povolení k zaměstnání vydaného Úřadem práce České republiky
– krajskou pobočkou v Brně. Je tedy nepochybné, že účel, za kterým jí byl v minulosti povolen
dlouhodobý pobyt na území České republiky, neplnila, neboť fakticky podnikatelskou činnost
nikdy nevykonávala. Ani sama žalobkyně v průběhu řízení před správními orgány a krajským
soudem tuto skutečnost nijak nerozporovala. Nejvyšší správní soud také tento závěr žalovaného
nijak nezpochybňuje. Podstatnou je však otázka, zda lze jednání žalobkyně skutečně považovat
za jinou závažnou překážku pobytu cizince na území za situace, kdy namísto výkonu
podnikatelské činnosti pracovala – a to na základě platného povolení k zaměstnání. Nejvyšší
správní soud má za to, že skutkové okolnosti projednávaného případu odůvodňují závěr, že tomu
tak není.
[29] Žalobkyně v řízení před správními orgány nežádala o prodloužení povolení
k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání, nýbrž o vydání nového povolení za jiným účelem
– účelem zaměstnání. Fakticky přitom již několik let zaměstnání vykonávala (konkrétně úklidové
práce ve Fakultní nemocnici v Brně – Bohunicích). Z obsahu spisu přitom vyplývá, že toto
zaměstnání vykonávala na základě platného povolení k zaměstnání vydaného Úřadem práce
České republiky – krajskou pobočnou v Brně. Udělením povolení k dlouhodobému pobytu
za účelem zaměstnání by tedy došlo k uvedení skutkového a právního stavu do souladu, jak také
poznamenal krajský soud v bodě 34 napadeného rozsudku.
[30] Pokud jde o posouzení otázky, zda žalobkyně vykonávala nelegální práci, je nutno
připomenout, že podle §5 písm. e) zákona o zaměstnanosti se nelegální prací rozumí: (1.) závislá
práce vykonávaná fyzickou osobou mimo pracovněprávní vztah; (2.) pokud fyzická osoba –
cizinec vykonává práci v rozporu s vydaným povolením k zaměstnání nebo bez tohoto povolení,
je-li vyžadováno, nebo v rozporu s povolením k dlouhodobému pobytu za účelem zaměstnání
ve zvláštních případech vydaným podle zvláštního právního předpisu
,
nebo v rozporu s modrou
kartou; to neplatí v případě převedení na jinou práci podle §41 odst. 1 písm. c) zákona
č. 262/2006 Sb., zákoník práce; (3.) pokud fyzická osoba – cizinec vykonává práci pro právnickou
nebo fyzickou osobu bez platného povolení k pobytu na území České republiky, je-li podle
zvláštního právního předpisu vyžadováno. Žalobkyně byla po celou dobu výkonu zaměstnání
(jakož i po celou dobu platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání)
držitelkou platného povolení k zaměstnání vydaného Úřadem práce České republiky – krajskou
pobočkou v Brně dne 17. 12. 2012, přičemž toto povolení bylo opakovaně prodlužováno.
Současně byla také držitelkou platného povolení k dlouhodobému pobytu. Lze tedy uzavřít,
že závislou práci vykonávala v souladu s právními předpisy, jak správně uzavřel krajský soud,
a nedopouštěla se výkonu nelegální práce.
[31] Je sice pravdou, že žalobkyně nevykonávala podnikatelskou činnost po celou dobu
platnosti povolení k dlouhodobému pobytu vydaného za účelem podnikání (tj. od 4. 8. 2011
do 3. 8. 2013) a byla povinna o vydání nového povolení za účelem zaměstnání požádat dříve,
než učinila. Nejvyšší správní soud má však za to, že je nutné zohlednit právě skutečnost,
že po tuto dobu vykonávala zaměstnání, ke kterému měla povolení, jakož i celkovou délku
pobytu žalobkyně na území České republiky (pobývá zde od roku 2007). Z žádných okolností
přitom nelze dojít k závěru, že by se ze strany žalobkyně jednalo o účelové jednání vedené
snahou o pouhé prodlužování jejího pobytu na území České republiky. Z obsahu spisu zároveň
nevyplývá, že by se zde dopouštěla jakékoli trestné činnosti, či že by vykonávala další činnosti,
pro které neměla patřičná povolení jiných orgánů veřejné moci. Úřad práce České republiky –
krajská pobočka v Brně naopak při rozhodování o vydání povolení k zaměstnání zjevně dospěl
k závěru, že zaměstnání žalobkyně na území České republiky nemohlo představovat ohrožení
trhu práce, neboť vydané povolení opakovaně (celkem pětkrát) prodlužoval a následně vydal
žalobkyni nové povolení k zaměstnání pro jiného zaměstnavatele. Z uvedeného lze také
usuzovat, že žalobkyně nebude představovat ohrožení trhu práce ani do budoucna.
I s přihlédnutím k těmto okolnostem lze proto dojít k závěru, že by aplikace §56 odst. 1 písm. j)
zákona o pobytu cizinců byla v případě žalobkyně skutečně příliš extenzivní. Nejvyšší správní
soud stejně jako krajský soud považuje všechny výše uvedené skutečnosti za natolik zásadní,
že odlišují tento případ od jiných případů, v nichž nebyl účel pobytu ze strany cizince
respektován.
[32] Nelze přitom souhlasit se stěžovatelkou, že by přijetím názoru krajského soudu bylo
bezpředmětné účel povoleného pobytu rozlišovat. Jak již bylo uvedeno výše, Nejvyšší správní
soud nikterak nezpochybňuje, že účel povoleného pobytu musí být skutečně naplněn. Správní
orgán je však při respektování dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu (zejm. pak výše
citovaný rozsudek č. j. 8 Azs 145/2014 - 97) v každém jednotlivém případě povinen posoudit,
zda konkrétní jednání cizince spočívající v neplnění účelu povoleného pobytu, za současného
zohlednění všech skutkových okolností dané věci, naplňuje neurčitý právní pojem jiná závažná
překážka pobytu cizince na území.
V. Závěr a náklady řízení
[33] Vzhledem k výše uvedenému má Nejvyšší správní soud za to, že nelze dojít k závěru,
že by jednání žalobkyně naplňovalo neurčitý právní pojem jiná závažná překážka pobytu cizince
na území. Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto
ji podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[34] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60
odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační stížnosti
úspěšná, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalobkyni v průběhu řízení o kasační
stížnosti vznikly náklady na zastoupení advokátem. Přestože byl zástupce žalobkyně přípisem
ze dne 9. 7. 2019, č. j. 5 Azs 166/2019 - 13, vyzván, aby ve lhůtě jednoho týdne vyčíslil odměnu
za zastupování a soudu sdělil, zda je plátcem daně z přidané hodnoty či nikoliv, neučinil tak.
Nejvyšší správní soud proto vyšel ze skutečností zřejmých ze spisu. Pro určení výše nákladů
spojených se zastoupením advokátem se použije v souladu s §35 odst. 2 s. ř. s. vyhláška
č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“). Zástupce žalobkyně učinil ve věci jeden úkon
právní služby, kterým je vyjádření ke kasační stížnosti [písemné podání podle §11 odst. 1 písm. d)
advokátního tarifu], přičemž za tento úkon právní služby náleží mimosmluvní odměna ve výši
3100 Kč [§9 odst. 4 písm. d) ve spojení s §7 bodem 5. advokátního tarifu], která se zvyšuje
o 300 Kč paušální náhrady hotových výdajů (§13 odst. 3 advokátního tarifu). Náklady řízení
vynaložené žalobkyní tedy představují částku 3400 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. září 2019
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu