ECLI:CZ:NSS:2017:6.AS.288.2016:146
sp. zn. 6 As 288/2016 - 146
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu a soudce zpravodaje
JUDr. Tomáše Langáška, soudce JUDr. Petra Průchy a soudkyně Mgr. Jany Brothánkové
v právní věci navrhovatelů: a) V. B., b) Čisté nebe o.p.s., se sídlem Ostrava, Heřmanická
1648/5, IČ 28642996, c) Frank Bold Society, se sídlem Brno, Údolní 567/33, IČ 65341490,
všichni zastoupeni Mgr. Pavlem Černým, advokátem, se sídlem Brno, Údolní 567/33, proti
odpůrci: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Praha 10, Vršovická 1442/65, týkající se
návrhu na zrušení opatření obecné povahy – Programu zlepšování kvality ovzduší aglomerace
Ostrava/Karviná/Frýdek-Místek-CZ08A, vydaného dne 14. dubna 2016, č. j. 23967/ENV/16,
v řízení o kasační stížnosti navrhovatele a) proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 11. října 2016, č. j. 11 A 84/2016 - 109,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 11. října 2016, č. j. 11 A 84/2016 - 109
se r uší .
II. V opatření obecné povahy – Program zlepšování kvality ovzduší aglomerace
Ostrava/Karviná/Frýdek-Místek-CZ08A ze dne 14. dubna 2016, č. j. 23967/ENV/16,
se r uší výroky II., IV. a V. a věc se v ra cí odpůrci k dalšímu řízení.
III. Ve zbytku se návrh na zrušení opatření obecné povahy – Program zlepšování kvality
ovzduší aglomerace Ostrava/Karviná/Frýdek-Místek-CZ08A ze dne 14. dubna 2016,
č. j. 23967/ENV/16, zamí t á .
IV. Odpůrce je p ov in en zaplatit navrhovatelům náhradu nákladů řízení o návrhu
ve výši 55 365,60 Kč a navrhovateli a) náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši
21 456 Kč, celkem tedy 76 821,40 Kč, k rukám zástupce navrhovatelů Mgr. Pavla
Černého, advokáta, se sídlem Brno, Údolní 567/33, do jednoho měsíce od právní moci
rozsudku.
V. Odpůrce n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Navrhovatelé se domáhali u Městského soudu v Praze (dále též „městský soud“)
zrušení opatření obecné povahy – Programu zlepšování kvality ovzduší aglomerace
Ostrava/Karviná/Frýdek-Místek-CZ08A, ze dne 14. dubna 2016, č. j. 23967/ENV/16 (dále
též „Program“), vydaného odpůrcem podle §9 odst. 1 zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně
ovzduší, ve znění pozdějších předpisů. Navrhovatelé tvrdili, že byli vydáním Programu zkráceni
na svých veřejných subjektivních právech, a to konkrétně v právu na příznivé životní prostředí,
a navrhovatel a) dále v právech na ochranu soukromého a rodinného života, na ochranu zdraví
a v právu vlastnickém. Důvody spočívají především ve skutečnosti, že na území města Ostravy
i v celé ostravské aglomeraci jsou dlouhodobě překračovány imisní limity škodlivých látek
v ovzduší, stanovené právními předpisy, konkrétně částic polétavého prachu PM10 a PM2,5
a benzo(a)pyrenu. Za této situace bylo povinností odpůrce, vyplývající z právních předpisů České
republiky i Evropské unie, jakož i rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie, vydat program
zlepšování kvality ovzduší, obsahující taková opatření, aby v co nejkratší době došlo ke snížení
úrovně znečištění ovzduší na úroveň imisních limitů. Tuto svou povinnost odpůrce
dle přesvědčení navrhovatelů nesplnil.
[2] Program podle navrhovatelů neobsahuje dostatečně konkrétní opatření, jejich časový
plán, prioritizaci, ani srozumitelné a přezkoumatelné hodnocení jejich účinnosti, z nichž by bylo
zřejmé, kdy a v důsledku jakých konkrétních opatření bude dosaženo cílových imisních hodnot
(tedy hodnot znečištění ovzduší nepřesahujících imisní limity) a zda se tak stane v „co nejdříve
možném“ termínu. Současně není v Programu nijak přezkoumatelně odůvodněno a nevyplývá
z něj, proč odpůrce stanovil jako předpokládaný termín dosažení imisních limitů
31. prosinec 2020, ani že k tomuto datu může ke splnění imisních limitů skutečně dojít.
Z některých částí odůvodnění Programu a vyhodnocení jeho vlivů na životní prostředí naopak
vyplývá, že se jedná, s ohledem na navržená opatření, která vydaný Program obsahuje, o termín
nereálný. Dále dle tvrzení navrhovatelů Program nedostatečným způsobem vymezuje emisní
stropy pro vyjmenované stacionární zdroje a pro dopravu. Program rovněž v rozporu
se zákonem omezuje okruh zdrojů, významně přispívajících k překročení imisního limitu,
pro něž má být prověřena možnost zpřísnění nebo stanovení dalších specifických emisních
limitů, doplňujících technických podmínek provozu nebo emisních stropů podle zákona
č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci, ve znění pozdějších předpisů. Takový přístup zásadním
způsobem omezuje efektivitu přijatých opatření, což je zároveň v rozporu s požadavky práva EU
a zákona o ochraně ovzduší, aby imisních limitů bylo dosaženo „co nejdříve“. Dle tvrzení
navrhovatelů došlo v řízení o vydání Programu i k procesním pochybením, spočívajícím
především ve skutečnosti, že veřejnost neměla možnost se k návrhu opatření obecné povahy
vyjádřit poté, co byly k dispozici všechny zákonné podklady, zejména vyhodnocení a stanovisko
podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění pozdějších
předpisů.
[3] Městský soud návrh na zrušení opatření obecné povahy zamítl jako nedůvodný
rozsudkem označeným v návětí.
II. Kasační stížnost a řízení o ní
[4] Proti rozsudku městského soudu podal navrhovatel a) (dále jen „stěžovatel“) včas kasační
stížnost, v níž navrhl zrušení rozsudku městského soudu i Programu, alternativně jen rozsudku
městského soudu. Nejvyšší správní soud poznamenává, že důvody kasační stížnosti zabírají
sedmnáct stran textu, odpůrce své protiargumenty formuloval ve dvacetistránkovém vyjádření,
dvacet stran textu měla stěžovatelova replika, na niž odpůrce reagoval dvaadvaceti stranami
dupliky, k níž ještě stěžovatel připojil krátkou tripliku. Kromě toho odpůrce reagoval
též na rešerši zahraniční právní úpravy, kterou mu soud poslal na vědomí. Přitom nutno
poznamenat, že diskuze mezi stranami se nesla ve věcném duchu a jak odpůrce,
tak stěžovatel ve svých podáních velmi konkrétně a v rámci možností stručně vyjadřovali
své postoje k jednotlivým sporným otázkám, včetně nezbytných odborných vysvětlení. Právě
proto však Nejvyšší správní soud nepovažuje za vhodné reprodukovat na tomto místě zmíněná
podání v jejich úplnosti a přesném členění, neboť se beztak bude s jednotlivými argumenty
vyrovnávat níže v odůvodnění svého rozsudku. Proto postačí na tomto místě stručně načrtnout
obě střetávající se argumentační linie a zdůraznit jejich klíčové body.
[5] Stěžovatel vytýká městskému soudu, že vůbec nezohlednil ve svém rozsudku úpravu
obsaženou v evropském právu, které se stěžovatel výslovně dovolával. Soud podle stěžovatele
nevyložil české právní předpisy v souladu s právem EU, natož aby v nejspornější otázce (chybějící
časový harmonogram realizace jednotlivých opatření) přiznal příslušné směrnici EU přímý
účinek. Městský soud se dále podle stěžovatele zcela vyhnul posouzení některých jeho dalších
výtek vůči Programu, konkrétně nedostatečného vymezení emisních stropů pro vyjmenované
stacionární zdroje a dopravu a nesprávné identifikace zdrojů významně přispívajících
k překročení imisního limitu. Učinil tak s tvrzením, že jde o odborné otázky, jež soudům
ve správním soudnictví nepřísluší posuzovat. Ve výsledku tak podle stěžovatele městský soud
posoudil jeho žalobu zčásti nesprávně, zčásti pak nepřezkoumatelně.
[6] Stěžovatel tudíž setrval na svém původním náhledu, že odpůrce při vytváření napadeného
opatření obecné povahy postupoval nekoncepčně. Správně měl nejprve vytvořit přehled všech
opatření ke zlepšení kvality ovzduší, která na daném území připadají v úvahu, následně
kvantifikovat u každého z nich příspěvek ke snížení znečištění ovzduší, poté určit, jaká z nich je
možné realizovat a v jakém (nejkratším) časovém horizontu, a konečně na základě toho měl
teprve stanovit, k jakému datu bude Česká republika schopna zajistit dodržování mezních hodnot
znečištění v aglomeraci Ostrava/Karviná/Frýdek-Místek-CZ08A (dále též „ostravská
aglomerace“). Místo toho však odpůrce postupoval obráceně – nejprve si arbitrárně určil konečné
datum, k němuž budou opatření směřovat, přičemž jde o datum nejzazší možné
(31. prosince 2020). Toto datum bylo určeno na základě ryze administrativní úvahy,
neboť k tomuto roku končí aktuální programy financování z evropských fondů a zároveň teprve
od tohoto roku vážně hrozí České republice finanční sankce za nedodržování mezních hodnot
znečištění ze strany EU. Toto datum proto vůbec nevychází z reálných možností snížení
znečištění v ostravské aglomeraci, tudíž odpůrce porušil svým postupem svou povinnost
dosáhnout zákonného stavu „co nejdříve“.
[7] Stěžovatel jde ovšem dále a tvrdí, že Program dokonce nedává záruky ani v tom směru,
že alespoň toto nejzazší datum bude dodrženo. Především kritizuje fakt, že Program neukládá
realizaci jednotlivých opatření svým adresátům závazně, nýbrž pouze ve formě doporučení,
ačkoliv má formu (právně závazného) opatření obecné povahy. To se týká hlavně opatření
v oblasti dopravy a lokálních topenišť, jejichž realizace leží v rukou samosprávných korporací,
tj. obcí a krajů v jejich samostatné působnosti, přičemž odpůrce ponechává zcela na jejich vůli,
jaká z navržených opatření ke zlepšení kvality ovzduší budou provádět. Dále stěžovatel tvrdí,
že řada opatření je formulována příliš vágně nebo je relativizována připojením dalších podmínek,
takže jejich realizace může mít ve výsledku velmi malý nebo žádný přínos. Nejde tudíž o opatření
náležitá a přiměřená, jak požaduje právo EU. To stěžovatel dokládá jednak srovnáním obecných
opatření obsažených v Programu s konkrétnějšími formulacemi obdobných opatření
v berlínském plánu pro zlepšování kvality ovzduší v oblasti dopravy, a dále v oblasti
průmyslových zdrojů poukazuje ve své replice na výsledky dosavadních přezkumů integrovaných
povolení, které již na základě Programu provedl Krajský úřad Moravskoslezského kraje (dále
též „krajský úřad“), a které nevyústily v žádné zpřísnění již vydaných povolení, jež by stálo
za zmínku, neboť krajský úřad mohl podle Programu ke zpřísnění přistoupit jen tam, kde je
to „možné a ekonomicky přijatelné“. Konečně stěžovatel dovozuje nebezpečí, že Program
nepovede ke kýženému cíli, též z faktu, že v něm chybí jasné vymezení toho, která opatření by
měla dostat vyšší prioritu s ohledem na jejich vyšší přínos ke zlepšení kvality ovzduší v ostravské
aglomeraci. Program neobsahuje ani žádný časový harmonogram realizace jednotlivých opatření,
neboť se u většiny z nich předpokládá, že budou plněna „průběžně do roku 2020“. Nepočítá
se vůbec s tím, že by se implementace Programu pravidelně (např. každoročně) vyhodnocovala.
Stěžovatel je přesvědčen, že po něm nelze požadovat, aby snášel stávající stav další čtyři roky
jen proto, aby se na konci roku 2020 zjistilo, co je zřejmé již dnes, že totiž Program
ve své stávající podobě nepovede k dodržení imisních limitů znečištění v ostravské aglomeraci
k určenému datu.
[8] Ve své replice stěžovatel podpořil své obavy poukazem na fakt, že v Programu chybí
modelace výsledků všech opatření (příp. součet jejich celkové účinnosti), z něhož by jasně
vyplývalo, že imisní limit bude ke dni 31. prosince 2020 dodržen. Ani aktuální vývoj
tomu podle stěžovatele nesvědčí, neboť k březnu 2017, tedy téměř rok od účinnosti Programu,
se nijak významně nesnížil celkový počet dnů, kdy došlo k překročení imisních limitů
pro prachové částice v ostravské aglomeraci.
[9] Vedle těchto obecných výhrad k celkové koncepci a zpracování Programu vyjádřil
stěžovatel též pochybnosti, zda odpůrce identifikoval všechna možná opatření ke snížení imisí.
Odpůrce podle něj především použitím nesprávné metodiky významně zúžil okruh stacionárních
(převážně průmyslových) zdrojů znečištění ovzduší, na něž hodlá aplikovat od roku 2020 emisní
stropy a u nichž hodlá prověřovat a případně i zpřísňovat podmínky vydaných povolení
k jejich provozu. Z těchto zdrojů odpůrce svévolně vyloučil zejména velké teplárny a elektrárny,
ačkoliv ty vypouštějí do ovzduší velké množství emisí. Ani u průmyslových zdrojů však odpůrce
neřeší například to, jak bude měřit, resp. kontrolovat snižování fugitivních emisí (jde o nezáměrné
úniky znečišťujících látek z průmyslových provozů do ovzduší mimo komíny, výduchy
a jiná místa, kde je možné emise exaktně měřit, tedy typicky o úniky okny, dveřmi, větracími
průduchy, netěsnostmi rozvodů a z procesů na otevřených prostranstvích). Chybnost odpůrcova
postupu demonstroval stěžovatel ve své replice na tom, že podle vyjádření Krajského úřadu
Moravskoslezského kraje jsou emisní limity stanovené Programem pro stacionární zdroje
znečištění ovzduší již nyní s rezervou splněny (aniž by to, jak podotkl stěžovatel, vedlo k dosažení
cílů Programu). Jak u emisních stropů pro stacionární zdroje, tak i pro dopravu pak stěžovatel
upozorňuje, že ačkoliv by mělo jít o jeden z hlavních nástrojů pro zlepšení kvality ovzduší
obsažených v Programu, mají vlastně jen indikativní povahu, neboť uplatňovat se mají
až od roku 2020 a z Programu nejsou zřejmé jakékoliv možnosti postihu za jejich nedodržování.
[10] Kromě toho stěžovatel napadá i procesní postup při vydávání opatření obecné povahy,
neboť dotčené osoby neměly v jeho průběhu k dispozici závěrečné stanovisko k posouzení vlivu
koncepce (tj. Programu) na životní prostředí a veřejné zdraví (tzv. SEA). Stanovisko SEA bylo
vyhotoveno až krátce předtím, než byl Program vydán formou opatření obecné povahy.
[11] Odpůrce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti upozornil na to, že na základě totožných
argumentů, jaké v této věci uplatňuje stěžovatel, byly napadeny i programy zlepšení kvality
ovzduší, jež vydal pro další aglomerace, konkrétně pro zónu Severozápad – CZ04 (vedeno
u zdejšího soudu pod sp. zn. 4 As 250/2016), pro aglomeraci Brno – CZ06A (vedeno u zdejšího
soudu pod sp. zn. 9 As 17/2017) a pro aglomeraci Praha CZ01 (přerušeno u Městského soudu
v Praze do vydání rozhodnutí v nyní posuzované věci). V obecné rovině vyjádřil názor,
že pro řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části jsou relevantní pouze české
právní předpisy. O přímé aplikaci evropských směrnic je možné uvažovat jen v případě,
kdy nedošlo po uplynutí transpoziční lhůty k řádné transpozici, což není nyní řešený případ.
Odpůrce také zpochybnil přiléhavost použití rozsudků Soudního dvora EU a dalších dokumentů,
z nichž stěžovatel dovozuje porušení evropského práva, neboť se týkají situací, kdy plán kvality
ovzduší buď nebyl vůbec vydán, nebo kdy sám členský stát uznal, že v něm chybí určité klíčové
údaje. Nelze z nich však dovodit, jaký je přesný obsah povinnosti státu vymezit v plánu kvality
ovzduší „náležitá a přiměřená opatření“. Jediným měřítkem v tomto ohledu jsou údaje o vývoji
kvality ovzduší v ostravské aglomeraci, které ukazují, že kvalita ovzduší se postupně zlepšuje
(na toto téma se mezi stěžovatelem a odpůrcem rozvinula polemika, jelikož odpůrce
zdůrazňoval postupně se snižující hodnoty 36. nejvyšší koncentrace prachových části PM
10
s tím,
že 35 překročení imisního limitu ročně zákon připouští, zatímco stěžovatel v replice poukazoval
na setrvalý počet dnů, kdy k překročení imisního limitu pro částice PM
10
v jednotlivých letech
dochází). Odpůrce nicméně v duplice konstatoval, že Program byl napaden zhruba 6 měsíců
po svém vydání, hodnocení jeho účinnosti v soudním řízení by proto bylo předčasné.
[12] Odpůrce dále vyzval Nejvyšší správní soud, aby nepřihlížel ke skutečnostem,
které stěžovatel uplatnil poprvé až v řízení o kasační stížnosti, zejména k informacím o vývoji
stavu ovzduší v roce 2017, k informacím od krajského úřadu a odpůrce o uplatňování opatření
z oblasti regulace průmyslových zdrojů, k výňatkům z berlínského plánu kvality ovzduší
a k neúřednímu překladu rozsudku Královského soudní dvůr v Londýně ve věci ClientEarth,
který stěžovatel přiložil ke kasační stížnosti. Přesto se odpůrce k těmto podkladům věcně vyjádřil.
[13] Co se týká termínu, který odpůrce stanovil pro uvedení stavu ovzduší v ostravské
aglomeraci do souladu s požadavky právních předpisů, tj. konec roku 2020, ten je navázán
na národní strategické dokumenty i dostupné finanční zdroje. Odpůrce konkrétně vyšel ze dvou
usnesení vlády, a to č. 978/2015 o Národním programu snižování emisí České republiky
a č. 979/2015 o Střednědobé strategii (do roku 2020) zlepšení kvality ovzduší v České republice.
Oběma usneseními se odpůrce podle zákona o zřízení ministerstev musel řídit, a to včetně
stanoveného časového rámce. Navíc opatření na národní úrovni se s opatřeními na úrovni
aglomerace vzájemně doplňují a nelze je realizovat odtrženě od sebe (na národní úrovni
se samostatně řeší pouze přeshraniční přenos znečištění z Polska). Národní programy a strategie
pak logicky vycházejí z časového rámce strukturálních fondů, které jsou hlavním zdrojem
prostředků pro realizaci environmentálních opatření (zejména se jedná o Operační program
Životní prostředí 2014 – 2020). Ostatně i legislativní balíček Evropské Komise s názvem
s názvem The Clean Air Policy Package 1 z prosince 2013 je navázán na finanční rámec nového
programového období strukturálních fondů (tj. období 2014 – 2020). Podle odpůrce také není
oprávněná stěžovatelova kritika faktu, že pouze realizací všech opatření v Programu navržených
má dojít k roku 2020 k dodržení zákonných limitů pro znečištění ovzduší. Nejde o vadu,
nýbrž o vlastnost Programu, která vyplývá z toho, jak komplexní problém znečištění ovzduší
v ostravské aglomeraci představuje. Podrobná analýza toho, která opatření k dosažení
stanoveného cíle se musí realizovat, je obsažena v Programu v kapitole C, jejich potenciál snížit
znečištění ovzduší v celé ostravské aglomeraci pod úroveň imisních limitů pak vyplývá z kapitoly
F (zejména z tabulky 124).
[14] Pokud jde o závaznost Programu, odpůrce poukázal na to, že Programu přiznávají
vynutitelnost příslušná zákonná ustanovení. Ze zákona o ochraně ovzduší vyplývá, že z Programu
(zejména z té části výroku opatření obecné povahy, která stanovuje emisní stropy pro jednotlivé
skupiny zdrojů) musí vycházet jednak sám odpůrce, a dále (v rámci výkonu státní správy)
též krajské úřady a obecní úřady obcí s rozšířenou působností při formulaci stanovisek
a závazných stanovisek (zejména k dopravním stavbám a k umisťování nových průmyslových
zdrojů znečištění ovzduší), při vydávání povolení k provozu stacionárních zdrojů znečištění
ovzduší a při pravidelných revizích těchto povolení. Ve vztahu k samosprávě poukázal odpůrce
na §2 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů
a na §1 odst. 4 a §2 odst. 3 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění
pozdějších předpisů. Podle citovaných ustanovení mají územní samosprávné celky pečovat
o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů a při plnění svých povinností chránit
též veřejný zájem. Program tak z pohledu zmíněných zákonů konkretizuje veřejný zájem
formulací jednotlivých opatření, která je nutné provést, a je tudíž pro obce a kraje
v tomto rozsahu taktéž závazný.
[15] Jednotlivá opatření jsou podle odpůrce dostatečně konkrétní, neboť vždy uvádějí místo,
způsob a rozsah realizace. Uvedeny jsou např. konkrétní úseky dopravních staveb, které bude
třeba vybudovat, rekonstruovat nebo osázet zelení, či konkrétní postupy a zásady, které mají
příslušné orgány dodržovat při vydávání stanovisek, koncepcí a územních plánů. Odhad přínosu
navržených opatření ke zlepšení kvality ovzduší je podrobně popsán v Programu v kapitole F.1,
možnosti jejich financování v kapitole E.4. Opatření tak ve výsledku odpovídají opatřením
z berlínského programu zlepšení kvality ovzduší, na něž poukazuje stěžovatel, a to i detailností
svého zpracování. Pokud jde o zpřísňování podmínek provozu některých průmyslových zdrojů
znečištění ovzduší, opatření BD1 v Programu reflektuje §13 odst. 1 zákona o ochraně ovzduší,
podle něhož musí krajský úřad při stanovení podmínek provozu zohlednit nákladovou efektivitu,
technickou proveditelnost a nejlepší dostupné techniky. Ani evropské směrnice neopravňují stát,
aby stanovil provozovateli nesplnitelná opatření (tedy podmínky, které neodpovídají technicky
dostupným řešením), a tím jej donutil provoz uzavřít, jak by si zřejmě přál stěžovatel. V duplice
odpůrce vysvětlil, že krajský úřad neshledal při prověřování integrovaných povolení
průmyslových zdrojů na základě Programu prostor pro jejich zpřísnění proto, že Program
vycházel ze stavu znečištění ovzduší v roce 2011 (tj. z nejaktuálnějších dat, jež byla k dispozici
v době zahájení přípravy Programu). Během přípravy programu (v roce 2012) vydala evropská
Komise prováděcí rozhodnutí o nejlepších dostupných technikách pro výrobu železa a oceli.
Souladu s těmito technikami měly příslušné zdroje dosáhnout do března 2016, proto již v roce
2014 provedl krajský úřad přezkumy integrovaných povolení, nejlepší dostupné techniky
při nich zohlednil a začal tak vlastně plnit Program ještě před jeho přijetím. Tím je odůvodněn
i jeho závěr, že již přijatá opatření budou zřejmě postačovat k dosažení emisního stropu
stanoveného Programem na základě údajů o stavu ovzduší z roku 2011.
[16] Stanovení priorit označil odpůrce u většiny opatření za bezpředmětné, jelikož všechny
emisní stropy se aplikují až od roku 2020, prověření všech povolení pro stacionární zdroje
s významným imisním příspěvkem má krajský úřad zahájit do šesti měsíců od vydání opatření
obecné povahy a jednotlivá opatření ke zlepšení kvality ovzduší adresovaná státní správě
se aplikují při každém správním úkonu, který je realizován. U zbývajících opatření adresovaných
samosprávě vyjádřil odpůrce obavu, že by stanovení priorit mohlo být kontraproduktivní,
neboť by mohlo vyvolat mylný dojem, že postačuje realizovat pouze opatření prioritní. Časový
harmonogram realizace jednotlivých opatření nebylo možné ani účelné stanovit jinak, než formou
průběžného plnění do 31. prosince 2020, neboť připravenost jednotlivých opatření je různá
a časová náročnost dílčích kroků vyplývá z příslušných právních předpisů (např. stavební řád,
zákon o posuzování vlivů na životní prostředí, správní řád apod.). Časový harmonogram plnění
opatření by se tak musel stanovovat individuálně pro každý zdroj znečištění. Podrobné
odůvodnění je obsaženo v Programu v kapitole E3.
[17] Okruh stacionárních zdrojů s významným imisním příspěvkem, na které budou
aplikovány emisní stropy a u nichž dojde k prověření vydaných povolení, vymezil odpůrce
na základě rozptylové studie zpracované pro potřeby Střednědobé strategie (do roku 2020)
zlepšení kvality ovzduší v České republice (a tedy v souladu s touto strategií). Jako kritérium
posloužil roční imisní příspěvek ve výši 4 µg/m3 počítaný vždy pro celou skupinu určitých
stacionárních zdrojů, nedošlo tedy k vyloučení vyjmenovaných zdrojů z posuzování. Kritika
stěžovatele pomíjí fakt, že emise nejsou přímo úměrné imisím. Konkrétně elektrárny a teplárny,
ačkoliv vypouštějí velké množství emisí, nemají významný imisní příspěvek v dané lokalitě,
jelikož výška výduchu bývá v tomto případě větší než 100 m, vypouštěné emise se v průběhu
sedimentace značně zřeďují a na konečné receptory na zemském povrchu působí již ve velmi
malých imisních koncentracích. Pokud jde o fugitivní emise, pro účely stanovení emisního stropu
je vypočítal odpůrce z emisních faktorů stanovených na základě studie Českého
hydrometeorologického ústavu. Na krajském úřadu pak už bude záležet, zda se při aplikaci
emisního stropu zaměří spíše na opatření na vykazovaných nebo na fugitivních emisích. Dále by
nebylo vhodné stanovovat v oblasti průmyslu průběžné emisní stropy, neboť opatření,
která budou na základě nových podmínek provozu stanovena (mnohá z nich časově náročná),
přinesou po své realizaci skokové snížení výše produkovaných emisí. Plnit pravidelný každoroční
pokles emisního stropu by tedy nebylo pro provozovatele stacionárních zdrojů možné,
resp. nebylo by to nákladově efektivní.
[18] K emisnímu limitu pro dopravu pak odpůrce jen obecně uvedl, že Program obsahuje
opatření nejen k vyvádění dopravy z center měst, ale i k celkové redukci dopravního zatížení
ostravské aglomerace. Vypočítaný emisní strop pro dopravu byl pak navíc snížen o dalších 5 %,
aby se zvýšila šance, že se podaří snížit celkovou úroveň znečištění na imisní limit, přičemž právě
v dopravě byl nalezen potenciál k dalšímu snížení pomocí relativně nenáročných technických
opatření, jako je například intenzivnější čištění komunikací, výraznější ozelenění města, přísnější
regulace nákladní dopravy ve městě apod. K otázce vynucování plnění emisních stropů
po roce 2020 se odpůrce přímo nevyjádřil.
[19] Pokud jde o proces vydání Programu, zákon neurčuje vzájemný vztah a časovou
souslednost vydání opatření obecné povahy a posuzování vlivů koncepce na životní prostředí.
Lze pouze dovodit, že koncepci nelze vydat před přijetím závěrečného stanoviska SEA.
Jelikož návrh Programu v rámci procesu vydání opatření obecné povahy se upravoval
podle námitek a připomínek dotčených osob, zvolil odpůrce pragmatické řešení, kdy oba procesy
probíhaly paralelně, přičemž teprve upravená verze programu s vypořádanými námitkami
a připomínkami byla předmětem strategického posouzení SEA. Stěžovatel se nicméně účastnil
obou procesů, v obou vznášel (prakticky totožné) připomínky a neuvádí, v čem konkrétně se měl
způsob projednání SEA dotknout jeho práv.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[20] Nejvyšší správní soud shledal, že podmínky řízení jsou splněny, a kasační stížnost
vyhodnotil jako přípustnou. Nejvyšší správní soud poté kasační stížnost posoudil a dospěl
k závěru, že je důvodná.
[21] Nejvyšší správní soud úvodem předesílá, že napadený rozsudek městského soudu
vyhodnotil jako přezkoumatelný. Městský soud se s argumentací navrhovatelů vypořádal,
byť možná neodpověděl výslovně na každou z dílčích námitek. Z odůvodnění rozsudku
jako celku je však zřejmé, proč návrh na zrušení opatření obecné povahy nepovažoval
za důvodný (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. července 2005,
č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, č. 689/2005 Sb. NSS, a contrario). Povinností soudu není vyvracet
jednotlivě vznesené žalobní námitky, pokud je jeho rozhodnutí logicky odůvodněno tak,
že dostatečně podporuje závěry, k nimž soud dospěl (srov. nález Ústavního soudu
ze dne 12. února 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, N 26/52 SbNU 247). Městský soud se nevyhnul
posouzení žádného z návrhových bodů, byť u některých dílčích sporných otázek
poukázal na jejich odbornou povahu, jež ovšem nemůže sama o sobě bránit soudu v tom,
aby se s ní vypořádal (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. ledna 2013,
č. j. 7 As 165/2012 - 22). Rozsudek městského soudu nicméně na klíčové výhrady stěžovatele
vůči napadenému opatření obecné povahy odpovídá, o čemž svědčí i to, že stěžovatel
s ním obsáhle věcně polemizuje.
IIIa. Právní úprava a evropská judikatura
[22] Podle čl. 23 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/50/ES, o kvalitě
vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu (dále jen „směrnice o ovzduší“), platí, že „pokud
v daných zónách nebo aglomeracích překračují úrovně znečišťujících látek ve vnějším ovzduší jakoukoli mezní
hodnotu nebo cílovou hodnotu, a v každém případě navíc i jakoukoliv příslušnou mez tolerance, členské státy
zajistí, aby byly pro tyto zóny nebo aglomerace vypracovány plány kvality ovzduší za účelem dosažení příslušné
mezní nebo cílové hodnoty uvedené v přílohách XI a XIV.
V případě překročení mezních hodnot, u nichž již uplynula lhůta, od které je třeba hodnoty dodržovat,
stanoví plány kvality ovzduší náležitá opatření, aby bylo období překročení co možná nejkratší. Plány kvality
ovzduší mohou navíc zahrnovat zvláštní opatření zaměřená na ochranu citlivých skupin obyvatelstva, včetně dětí.
Tyto plány kvality ovzduší obsahují alespoň informace uvedené v oddíle A přílohy XV a mohou
zahrnovat opatření podle článku 24. Tyto plány se Komisi sdělí neprodleně a nejpozději dva roky po skončení
roku, v němž bylo zaznamenáno první překročení.
Pokud je třeba připravit nebo provést plány kvality ovzduší pro více znečišťujících látek, členské státy
případně připraví a provedou integrované plány kvality ovzduší týkající se všech příslušných znečišťujících látek“.
[23] Podle přílohy XV ke směrnici o ovzduší části A je třeba zahrnout do místních,
regionálních nebo národních plánů kvality ovzduší pro zlepšování kvality vnějšího ovzduší
následující informace:
1. Místo nadměrného znečištění
a) region;
b) město (mapa);
c) měřicí stanice (mapa, zeměpisné souřadnice).
2. Obecné informace
a) typ zóny (město, průmyslová nebo venkovská oblast);
b) odhadovaná znečištěná plocha (km
2
) a odhadovaný počet obyvatel vystavených znečištění;
c) užitečné klimatické údaje;
d) důležité topografické údaje;
e) dostatečné informace o charakteru cílů, které v zóně vyžadují ochranu.
3. Příslušné orgány
Jména a adresy osob pověřených vypracováním a prováděním plánů pro zlepšování.
4. Povaha a posuzování znečištění:
a) koncentrace naměřené v předcházejících letech (před provedením opatření ke zlepšení);
b) koncentrace naměřené od zahájení projektu;
c) metody použité pro posuzování.
5. Původ znečištění
a) seznam hlavních zdrojů emisí způsobujících znečištění (mapa);
b) celkové množství emisí z těchto zdrojů (tuny/rok);
c) informace o znečištění pocházejícím z jiných oblastí.
6. Rozbor situace
a) podrobnosti o faktorech, které vedly k překročení (například přenos včetně přeshraničního přenosu,
vznik sekundárních znečišťujících látek v atmosféře);
b) podrobnosti o možných opatřeních ke zlepšení kvality ovzduší.
7. Podrobnosti o opatřeních nebo projektech pro zlepšování, které existovaly před 11. červnem 2008, tj.:
a) místní, regionální, celostátní, mezinárodní opatření;
b) zjištěné účinky těchto opatření.
8. Podrobnosti o opatřeních nebo projektech přijatých za účelem snížení znečištění po vstupu této směrnice
v platnost:
a) seznam a popis všech opatření stanovených v projektu;
b) časový plán provádění;
c) očekávané zlepšení kvality ovzduší a předpokládaná doba potřebná k dosažení uvedených cílů.
9. Podrobnosti o plánovaných nebo dlouhodobě zkoumaných opatřeních nebo projektech.
10. Seznam publikací, dokumentů, prací atd., které doplňují informace požadované podle této přílohy.
[24] K provedení citovaných ustanovení směrnice o ovzduší byl v České republice na národní
úrovni formulován §9 zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění pozdějších předpisů,
jehož odst. 1 uvádí, že „v případě, že je v zóně nebo aglomeraci překročen imisní limit stanovený v bodech 1
až 3 v příloze č. 1 k tomuto zákonu, nebo v případě, že je v zóně nebo aglomeraci imisní limit stanovený
v této příloze v bodu 1 překročen vícekrát, než je zde stanovený maximální počet překročení, zpracuje ministerstvo
ve spolupráci s příslušným krajským úřadem nebo obecním úřadem do 18 měsíců od konce kalendářního roku,
ve kterém došlo k překročení imisního limitu, pro danou zónu nebo aglomeraci program zlepšování kvality
ovzduší. Program zlepšování kvality ovzduší vydává ministerstvo formou opatření obecné povahy a vyhlašuje
ho ve Věstníku Ministerstva životního prostředí.“
[25] Podle §9 odst. 2 zákona o ochraně ovzduší „požadavky na obsah programu zlepšování kvality
ovzduší jsou uvedeny v příloze č. 5 k tomuto zákonu. Při zpracování programu zlepšování kvality ovzduší
ministerstvo přijme taková opatření, aby imisního limitu bylo dosaženo co nejdříve“.
[26] Podle přílohy č. 5 k zákonu o ochraně ovzduší má být obsahem programu zlepšování
kvality ovzduší:
a) Základní informace
- vymezení a typ zóny, popis regionu, příslušné klimatické a topografické údaje a další údaje,
např. hustota zástavby a lokace měst (včetně mapy),
- popis způsobu posuzování úrovní znečištění, umístění stacionárního měření (mapa, geografické
souřadnice),
- informace o charakteru cílů vyžadujících v dané lokalitě ochranu,
- odhad rozlohy znečištěných oblastí (v km
2
) a velikosti exponované skupiny obyvatelstva,
- odpovědné orgány, jména a adresy osob odpovědných za vypracování a provádění programu.
b) Analýza situace
- úrovně znečištění zjištěné v předchozích letech, aktuální úrovně znečištění a odhad vývoje úrovně
znečištění ovzduší,
- celkové množství emisí v oblasti (t/rok),
- výčet významných zdrojů znečišťování ovzduší doplněný jejich geografickým vyznačením,
- informace o znečištění dálkově přenášeném z okolních oblastí.
c) Podrobnosti o opatřeních ke zlepšení kvality ovzduší
- opatření přijatá před zpracováním programu na lokální, regionální, národní a mezinárodní
úrovni, která mají vztah k dané zóně a hodnocení účinnosti těchto opatření,
- seznam a popis nově navrhovaných opatření, zejména emisní stropy a lhůty k jejich dosažení
pro vymezená území kraje; v rámci těchto vymezených území se emisní stropy stanoví
pro vybranou skupinu stacionárních zdrojů uvedených v příloze č. 2 k tomuto zákonu
a pro silniční dopravu,
- identifikace stacionárních zdrojů, které mají významný příspěvek k překročení imisního limitu,
u kterých bude krajský úřad postupovat podle §13 odst. 1,
- odhad plánovaného přínosu ke snížení úrovně znečištění vyjádřený prostřednictvím vhodných
indikátorů a předpokládaná doba potřebná k dosažení imisních limitů.
d) Seznam relevantních dokumentů a dalších zdrojů informací.
[27] Z uvedeného přehledu je zřejmé, že program zlepšování kvality ovzduší je, jak plyne
již z jeho názvu, především programovým dokumentem stanovujícím kroky a opatření, jež mají
vést v neurčitě formulovaném časovém horizontu („co nejdříve“) ke stanovenému cíli,
tj. dosažení imisních limitů. Vzhledem k tomu, že je vydáván ve formě opatření obecné povahy,
nemohou se soudy jejich přezkumu z hlediska souladu se zákonem, resp. právem včetně práva
evropského, bez dalšího vyhnout. Není ani tak problém ověřit, zda program zlepšování kvality
ovzduší obsahuje formálně to, co podle výčtu v příloze č. 5 k zákonu o ochraně ovzduší,
interpretovaném v souladu s požadavky transponované směrnice o ovzduší, obsahovat má.
Podstatně obtížnější je materiální posouzení, zda byla zvolena opatření, která k dosažení
stanoveného cíle povedou, a to tak rychle, jak je to jen možné. Nelze přitom ztrácet ze zřetele,
že soud oproti Ministerstvu životního prostředí není orgánem vrchního státního dozoru
ve věcech životního prostředí a ústředním orgánem státní správy pro ochranu ovzduší. Není
proto jeho úkolem, aby svou laickou úvahou nahrazoval odbornou úvahu k tomu povolaného
orgánu. Soud ani není nadán věšteckými schopnostmi, aby mohl s jistotou říci, zda bude realizací
do programu zahrnutých opatření nakonec kýženého cíle dosaženo.
[28] Přezkum takových opatření obecné povahy tedy pro soud i účastníky představuje hodně
měkkou půdu. Bude proto inspirativní ohlédnout se v prostoru Evropské unie, jak k přezkumu
obdobných opatření přistupují soudy v jiných zemích, včetně Soudního dvora Evropské unie
(dále jen „Soudní dvůr“).
[29] Pokud jde o relevantní evropskou judikaturu, Soudní dvůr již přinejmenším od roku 1991
setrvale zastává názor, že tam, kde neplnění opatření požadovaných směrnicemi EU může
ohrozit lidské zdraví, musí mít dotčené osoby možnost opřít se v národním právním řádu
o závazná pravidla, aby se mohly dovolat svých práv (ve vztahu k nestanovení závazných hodnot
kvality ovzduší pro oxid siřičitý a suspendované částice srov. rozsudek ze dne 30. května 1991
ve věci C-361/88, Komise proti Německu, bod 16; ve vztahu k nestanovení parametrů jakosti
povrchových vod srov. rozsudek ze dne 17. října 1991 ve věci C-58/89, Komise proti Německu,
bod 14). V podobném duchu pak Soudní dvůr judikoval, že je v rozporu se závaznou povahou
směrnic spoléhat se při dosahování stanovených cílů na nezávazné nástroje (ve vztahu k interním
úředním pokynům srov. rozsudek ze dne 11. srpna 1995 ve věci C-433/93, Komise
proti Německu, bod 19; ve vztahu k vymezení chráněných území nezávaznými mapami
srov. rozsudek ze dne 27. února 2003 ve věci C-415/01, Komise proti Belgii, bod 21). Není
tak žádným překvapením, že Soudní dvůr ve své následné judikatuře konstruoval právo každé
osoby požadovat vytvoření a vydání plánu či programu jakožto koncepčního nástroje ke zlepšení
kvality ovzduší předpokládaného směrnicí (ve vztahu ke krátkodobým akčním plánům
srov. rozsudek ze dne 25. července 2008 ve věci C-237/07, Dieter Janecek proti Bavorsku,
bod 39; ve vztahu k nyní řešeným plánům kvality ovzduší podle výše citovaného čl. 23 směrnice
o ovzduší srov. rozsudek ze dne 19. listopadu 2014 ve věci C-404/13, ClientEarth proti Secretary
of State for the Environment, Food and Rural Affairs, bod 56).
[30] Dosud citovaná judikatura skýtá pro posouzení nyní projednávaného případu
pouze jakýsi odrazový můstek. Stěžovatel se totiž nedomáhal v řízení před městským soudem
na odpůrci vydání plánu kvality ovzduší (ten vydán byl), nýbrž zrušení již vydaného plánu
pro neuspokojivost jeho obsahu, zejména pro nenaplnění náležitostí stanovených směrnicí
o ovzduší. K této otázce se dosud Soudní dvůr vyjadřoval jen střídmě. Ohledně akčních plánů
vydávaných podle čl. 7 odst. 3 směrnice Rady 96/62, o posuzování a řízení kvality vnějšího
ovzduší, sice konstatoval, že citované ustanovení obsahuje meze pro výkon posuzovací
pravomoci členských států, jichž se lze dovolávat před vnitrostátními soudy, avšak svůj závěr
relativizoval tím, že přiměřenost opatření obsažených v plánu se má hodnotit „s ohledem
na rovnováhu, již je třeba zajistit mezi uvedeným cílem a jednotlivými dotčenými veřejnými a soukromými zájmy“
(výše citovaný rozsudek ve věci Dieter Janecek, bod 46). O opatřeních obsažených v plánu kvality
ovzduší vydaném podle nyní platné směrnice se z judikatury Soudního dvora dozvídáme jen to,
že musí umožňovat, aby bylo období překročení mezních hodnot co možná nejkratší (výše
citovaný rozsudek ve věci ClientEarth, bod 57). V nedávno vydaném rozsudku týkajícím
se Bulharska Soudní dvůr v obecné rovině uvedl, že „je třeba prostřednictvím analýzy v každém
jednotlivém případě ověřit, zda jsou plány vypracované dotyčným členským státem v souladu s tímto ustanovením
[míněn je čl. 23 odst. 1 směrnice o ovzduší]” (rozsudek ze dne 5. dubna 2017 ve věci C-488/15,
Komise proti Bulharsku, bod 115). Sám se však odmítl obsahem bulharských plánů kvality
ovzduší zabývat a spokojil se s konstatováním, že s ohledem na systematické a déle než tři roky
trvající překračování mezních hodnot v dotčených bulharských aglomeracích nemohou být
opatření v nich obsažená označena za náležitá a účinná (cit. rozsudek, bod 117). To bylo dáno
tím, že žaloba Komise proti Bulharsku se týkala celkového porušování směrnice
o ochraně ovzduší, takže Soudní dvůr ve vztahu k plánům kvality ovzduší posuzoval pouze to,
zda jejich zpracování mohlo Bulharsko vyvinit z porušení primární povinnosti zajistit
nepřekračování mezních hodnot znečištění, vůči němuž žaloba primárně směřovala.
[31] Nejvyšší správní soud již na tomto místě podotýká, že s takovýmto zjednodušeným
náhledem na otázku souladu plánů kvality ovzduší s požadavky směrnice o ovzduší v nyní
posuzovaném případě nevystačí. I samo odůvodnění směrnice o ovzduší konec konců počítá
v bodě 16 s tím, že se mohou v konkrétních zónách a aglomeracích vyskytnout vážné problémy
s dodržením mezních hodnot, a to navzdory provádění příslušných opatření ke snížení znečištění.
Proto je třeba hodnotit plán kvality ovzduší po stránce obsahové, a to jednak z toho hlediska,
zda obsahuje všechny náležitosti požadované směrnicí o ovzduší v její příloze, resp. zákona
o ochraně ovzduší (formální hledisko), ale i z toho hlediska, zda opatření v něm obsažená jsou
náležitá v tom smyslu, že umožňují, aby bylo období překročení mezních hodnot co možná
nejkratší (materiální hledisko). Nutnost takového přístupu obzvláště vyniká v tomto případě,
kde je ve hře zrušení celého plánu kvality ovzduší relativně krátce po jeho přijetí kvůli
jeho namítaným nedostatkům. Zde by opravdu nebylo případné po vzoru Soudního dvora
dovozovat, že opatření v plánu obsažená nejsou náležitá jen s ohledem na to, jak dlouho
již překračování imisních limitů v ostravské aglomeraci trvá.
[32] Pro obsahové posuzování plánů kvality ovzduší může být inspirativní zahraniční
judikatura některých evropských soudů. Z analýzy, kterou na základě požadavku předsedy senátu
provedlo oddělení dokumentace a analytiky Nejvyššího správního soudu, vyplynulo, že rakouský
Správní soudní dvůr rozvinul dosavadní závěry Soudního dvora EU v tom směru, že dotčené
osoby mají právo nejen na vytvoření plánu kvality ovzduší tam, kde takový plán dosud chybí,
ale též na to, aby příslušný orgán posoudil jejich návrh na doplnění nového opatření
do stávajícího plánu, jestliže již přijatá opatření nevedla ke snížení imisí. Správní soudní dvůr
v souvislosti s právem na doplnění plánu kvality ovzduší upozornil, že členský stát je povinen
zajistit užitečný účinek (effet utile) unijního práva i přes rozpor s vnitrostátním právem (v daném
případě se konkrétně jednalo o návrh dvou občanů Štýrska, aby byl stávající zákaz vjezdu
nákladních automobilů do sanační zóny vymezené plánem kvality ovzduší, rozšířen též na osobní
automobily – srov. nález ze dne 28. května 2015, sp. zn. Ro 2014/07/0096).
[33] Tyto úvahy lze doplnit poukazem na závěry Správního soudu v Mnichově,
podle něhož při volbě opatření ke snížení znečištění ovzduší disponují úřady správním
uvážením, které vylučuje právní nárok dotčených osob i ekologických spolků na přijetí
konkrétního opatření. Přesto soud přikázal městu Mnichov pod hrozbou pokuty, aby svůj plán
kvality ovzduší doplnilo o „opatření potřebná k co nejrychlejšímu dodržení průměrných
imisních hodnot“. Soud odmítl uložit městu povinnost, aby zapracovalo konkrétní opatření
navržené žalobcem (rozšíření územního rozsahu čistých zón). Zároveň ale shledal stávající
opatření nedostatečnými, jelikož ani sám žalovaný nepředpokládal, že jsou způsobilá vyloučit
překročení imisních hodnot, a připravoval (velmi pomalým tempem) aktualizaci svého plánu.
Navíc z ústního jednání před soudem vyplynula řada dalších možných opatření, která by bylo
možno přijmout ke zlepšení kvality ovzduší a ve stávajícím plánu obsažena nejsou
(rozsudek Správního soudu v Mnichově ze dne 9. října 2012, sp. zn. M 1 K 12.1046).
Uvedené závěry potvrdil též Bavorský správní soudní dvůr (usnesení ze dne 27. února 2017,
sp. zn. 22. C 16.1427). Na podobné filozofii je založen též rozsudek Správního soudu
v Hamburku ze dne 5. listopadu 2014 (sp. zn. 9 K 1280/13), který dospěl k závěru, že napadený
plán kvality ovzduší města Hamburk nesplňuje požadavky směrnice o ovzduší a německého
zákona o ochraně ovzduší po stránce obsahové, neboť nezaručuje, že období překročení
mezních hodnot znečištění bude co nejkratší. Soud však nemá povinnost nahrazovat
svou úvahou rozhodnutí žalovaného o volbě vhodných opatření ke snížení imisí.
[34] Nutno k tomu zdůraznit, v nyní projednávané věci se stěžovatel nedožaduje doplnění
konkrétního opatření do přijatého Programu. Dokonce ani netvrdí, že by mu odpůrce neumožnil
navrhovat konkrétní opatření, jež by měla být zapracována do Programu, v průběhu
jeho přijímání. Z citované zahraniční judikatury je nicméně zřejmé, že městský soud se přidržel
stávajících evropských trendů tím, že připustil návrh na zrušení Programu podaný stěžovatelem.
Pokud by totiž Program neobsahoval náležitá opatření ve smyslu směrnice o ochraně ovzduší,
pak nelze dotčeným osobám a ekologickým spolkům upírat právo jej soudně napadnout
a dožadovat se jeho obsahového přezkoumání ve výše vymezeném smyslu. Český právní řád
přitom nezná jiný způsob obrany proti neuspokojivému Programu jakožto opatření obecné
povahy, než je návrh na jeho zrušení podle §101a zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[35] Zřejmě nejpodrobněji se otázkou obsahu plánu kvality ovzduší zabýval Královský soudní
dvůr v Londýně v rozsudku ve věci ClientEarth v. Secretary of State for Environment, Food
and Rural Affairs, na který poukázal stěžovatel. Soudce Garnham v něm dospěl k závěru,
že vládní plán kvality ovzduší pro rok 2015 není v souladu s požadavky směrnice o ovzduší
ani národní legislativy vydané na jejím základě. Přesnou podobu soudního příkazu,
který na základě svého zjištění vydá, ponechal k další konzultaci se stranami sporu (rozsudek
ze dne 2. listopadu 2016, sp. zn. CO/1508/2016). Důvody rozsudku spočívají na dvou
argumentech. Za prvé, i když vydání plánu předcházela důkladná analýza nákladů a přínosů
nejrůznějších opatření, rozsah nakonec stanovených opatření (povinnost pěti britských měst
zavést nízkoemisní zóny a povinnost města Londýna zpřísnit podmínky ve stávajících
nízkoemisních zónách) byl založen na odhadu účinnosti těchto opatření, který se ale již v době
přijetí plánu ukazoval být podle aktuálních dat jako značně nadsazený. Plán tak namísto toho,
aby zajistil, že období překročení limitů bude co nejkratší, zavedl pouze ta opatření, která by
mohla dosáhnout splnění podmínek „v případě, že by se velmi optimistické předpovědi skutečně potvrdily,
a objevující se data by se náhodou ukázala být nepřesnými“. Za druhé, časový rámec pro zavedení
zvolených opatření (rok 2020, resp. 2025 pro Londýn) byl zvolen výhradně na základě faktu,
že modelování budoucích emisí oxidu dusičitého se rutinně provádí v pětiletých intervalech
a provedení modelací pro jednotlivé roky by se prodražilo. Soudce Garnham nadto na základě
provedených důkazů (interní komunikace ministerstva životního prostředí) konstatoval,
že „hlavním řídícím faktorem pro stanovení roku 2020 nebyla povinnost napravit problém, jak nejdříve
bude možné, ale jeho napravení v časovém rámci umožňujícím vyhnout se zahájení sankčního řízení ze strany
EU“.
[36] V citovaném rozsudku nabídl soudce Garnham také vlastní výklad toho, jaká opatření
v plánu kvality ovzduší lze vnímat jako přiměřená. Konstatoval především, že musí jít o opatření
„z vědeckého hlediska proveditelná, avšak efektivní“. Dovodil dále, že proporcionalitu opatření
lze vnímat „v tom smyslu, že nemají přinést více, než je požadováno pro splnění cíle. ... Takto například
dodržení limitů oxidu dusičitého lze velmi dobře dosáhnout zákazem vjezdu veškerých vozidel do městských center.
Nicméně takové opatření by mělo zcela nežádoucí ekonomické důsledky na veřejnost v obecném
smyslu. A takováto extrémní opatření by nebyla nezbytná, pokud by lépe cílené úsilí stejně dobře zajistilo splnění
požadavků směrnice“. Náhled na proporcionalitu jakožto nákladovou efektivitu však soudce
Garnham omezil. Uznal pouze, že „nelze mít námitek proti právu členského státu zohlednit nákladovou
efektivitu při volbě jednoho ze dvou shodně efektivních opatření, nebo při stanovení, který státní orgán
(zda ústřední nebo místní orgán státní správy) tyto náklady ponese“. Odmítl však, že by stát mohl
jakkoli zohledňovat náklady při stanovení cílového data pro splnění povinností
nebo při rozhodování o způsobu, jakým bude splnění povinností dosaženo, pokud jeden způsob
přinese výsledky dříve, než jiný. „V těchto ohledech musí být rozhodujícím faktorem efektivita předmětného
opatření, a nikoli náklady s ním spojené. To mi připadá, že nevyhnutelně vyplývá z požadavku tohoto článku
[čl. 23 směrnice o ovzduší] na zkrácení období překročení, jak nejvíce to bude možné,“ uzavřel tuto část
svých úvah soudce Garnham. Stát má podle něj „povinnost přijmout takové kroky pro splnění mezních
hodnot, díky kterým bude splnění tohoto cíle nikoli pouze možné, ale pravděpodobné.“
[37] Stěžovatel ve vyjádření k analýze upozornil ještě na rozsudek Správního soudu
ve Stuttgartu ze dne 26. července 2017, č. 13K412/15, týkající se plánu kvality ovzduší
pro toto město. Podle něj soud v rozsudku uvedl, že za dostatečná opatření ke zlepšení kvality
ovzduší nelze považovat taková, u nichž není stanoven závazný časový plán či termín
jejich implementace, která závisí na podmínkách, jež jsou nejisté, nepředvídatelné či nesplnitelné,
a v případě, že se jedná o opatření právně nevymahatelná.
[38] Lze tedy shrnout, že evropské soudy přistupují k přezkumu koncepcí a plánů ochrany
ovzduší zdrženlivě. Z obdobných východisek vychází i tuzemský soudní přezkum programů
zlepšování kvality ovzduší, vydávaných odpůrcem ve formě opatření obecné povahy.
Kromě běžných procesních a formálně obsahových námitek je tak úkolem soudu v řízení
o přezkumu takového opatření obecné povahy, zejména má-li být sledovaného cíle dosaženo
teprve v budoucnu, ověřit, zda odpůrce osvědčil, že v dobré víře do programu
zařadil všechna podstatná opatření, jež se vzhledem ke stavu poznání nabízela
a jejichž synergická realizace v průběhu času (tj. dle časového plánu jejich provádění)
pravděpodobně k dosažení cíle povede nebo k němu vést může, resp. že žádné
takové opatření svévolně neopomněl. Pokud jde o konečný termín dosažení cíle, soud
ověří, zda nebyl stanoven svévolně, resp. zjevně nerozumně. Ke zrušení opatření obecné
povahy v tomto ohledu přistoupí např. tehdy, když odpůrce stanovený termín
racionálně a přesvědčivě neodůvodnil nebo že by bylo s velkou pravděpodobností
(nikoli jen spekulativně) možné stanovit termín kratší. Vzhledem k tomu, že dosahování
imisních limitů je nepochybně během na delší trať, nemá smysl uvažovat o kratších termínech
v řádech dnů, týdnů, ani několika málo měsíců, nýbrž v řádu let. Přitom všem je třeba mít
na paměti, že je to navrhovatel, který musí v řízení tvrdit, že je napadené opatření obecné povahy
nezákonné (srov. §101b odst. 2 s. ř. s.), tedy že odpůrce nějaké podstatné opatření opomenul
nebo že je zařadil pouze formálně, bez věcné a časové souvislosti s jinými opatřeními,
takže k dosažení cíle pravděpodobně nepovede, nebo že termín dosažení imisního limitu mohl
být zjevně stanoven o rok či více let dříve.
[39] S těmito východisky přistoupil Nejvyšší správní soud k přezkumu napadeného rozsudku
městského soudu, resp. Programu zlepšování kvality ovzduší ostravské aglomerace.
IIIb. Konečný termín dosažení imisního limitu
[40] S první skupinou stěžovatelových námitek proti rozsudku městského soudu se Nejvyšší
správní soud po zralé úvaze neztotožnil. Je pravda, že postup ke stanovení data, do kdy bude
dosaženo mezních hodnot znečištění, který popsal stěžovatel v kasační stížnosti, by skutečně byl
ideální. Nejprve by bylo vhodné vytvořit přehled všech opatření ke zlepšení kvality ovzduší
připadajících v úvahu, následně kvantifikovat u každého z nich příspěvek ke snížení znečištění
ovzduší, poté kvalifikovaně odhadnout časový horizont jejich realizace, a konečně na základě
toho stanovit, k jakému datu bude Česká republika schopna zajistit dodržování mezních hodnot
znečištění ovzduší v ostravské aglomeraci. Odpůrce by takto stanovil výsledné datum
transparentním způsobem a usnadnil by jak soudu, tak i fyzickým a právnickým osobám
dotčeným Programem, ověření, zda nebylo možné uvažovat o datu dřívějším.
[41] Nelze než konstatovat, že odpůrce takto nepostupoval. Na str. 144 Programu je stanoven
cíl celého Programu, tj. dosáhnout splnění imisních limitů vyplývajících ze zákona o ochraně
ovzduší do konce roku 2020. Bez dalšího z něj vycházejí následující kapitoly Programu (zejména
kapitola E, kde se popisují plánovaná opatření ke zlepšení kvality ovzduší, a kapitola F,
kde se odhaduje jejich celkový plánovaný přínos). Městský soud se spokojil s vysvětlením
odpůrce, podle něhož byl cíl Programu stanoven na základě nadřazených koncepčních
dokumentů platných pro celou Českou republiku.
[42] Nejvyšší správní soud vzal při posouzení věci především v úvahu fakt, že opatření
na regionální úrovni by skutečně měla být s opatřeními na národní úrovni provázána. Krajská
opatření budou v mnoha případech využívat jak legislativní, tak i finanční rámec vytvářený
na celorepublikové úrovni a nemohou jej dost dobře „předběhnout“. Nadto některá opatření
nezbytná k dosažení úrovně imisních limitů v ostravské aglomeraci nejsou na úrovni kraje
vůbec proveditelná. Jedním ze čtyř významných zdrojů znečištění ovzduší v ostravské
aglomeraci je například přeshraniční přenos emisí z Polské republiky – Nejvyšší správní soud
zde jen pro ilustraci odkazuje na podrobnou analýzu situace obsaženou v závěrečném
stanovisku ze šetření vedeného z vlastní iniciativy zástupkyní veřejného ochránce práv
ze dne 23. listopadu 2011, sp. zn. 3792/2009/VOP/KČ (dále též „stanovisko ombudsmana“,
publikováno na internetových stránkách veřejného ochránce práv www.ochrance.cz). Bez snížení
přeshraničního přenosu emisí není dosažení imisních limitů pravděpodobné. Přitom opatření
na mezinárodní úrovni (vyjednávání s polskou stranou) jsou stanovena takřka výhradně
v nadřazených programových dokumentech (z celého Programu se této tématiky okrajově dotýká
jen opatření pod kódem ED2 upravující účast zástupců kraje na pracovních skupinách
Ministerstva životního prostředí).
[43] Nejvyšší správní soud dále upozorňuje, že výše popsaný ideální postup přípravy
Programu by měl význam především v případě, že by se odpůrce rozhodl ze zvažovaných
opatření zařadit do Programu pouze některá. To se však nestalo (nebo alespoň stěžovatel nic
takového netvrdí a na žádné neprávem opomenuté opatření výslovně nepoukazuje). Naopak,
odpůrce vzhledem k faktickému stavu a modelaci budoucího vývoje kvality ovzduší v ostravské
aglomeraci zařadil do Programu všechna opatření ke zlepšení kvality ovzduší, která se mu
podařilo identifikovat (tím se skutkový stav významně liší od výše rekapitulovaného britského
případu). Z tohoto hlediska pak lze akceptovat, že odpůrce vycházel při stanovení cílového data
též z časového rámce strukturálních fondů, zejména z Operačního programu Životní prostředí
2014–2020. Operační programy EU jsou totiž hlavním zdrojem prostředků pro realizaci
environmentálních opatření a většina plánovaných opatření investičního charakteru
s financováním z těchto zdrojů počítá, jak vyplývá z Programu z kapitoly E.4, která pojednává
o financování stanovených opatření. Dosažení cílového stavu, tj. dodržování imisních limitů
v ostravské aglomeraci, bude podle rozboru provedeného v kapitole F Programu možné
jen kombinací všech opatření v Programu obsažených. Bez financování těch nejnákladnějších
z evropských fondů je tedy dosažení cíle Programu nemyslitelné. I z tohoto důvodu
se tedy rozhodnutí odpůrce vázat cíl Programu na časový rámec vyplývající z usnesení vlády
č. 978/2015 o Národním programu snižování emisí České republiky a č. 979/2015 o Střednědobé
strategii (do roku 2020) zlepšení kvality ovzduší v České republice, jeví soudu jako racionální
a dostatečně odůvodněné.
[44] Nejvyšší správní soud naopak neshledal opodstatněnými úvahy stěžovatele, že cílového
stavu v ostravské aglomeraci by mohlo být dosaženo dříve. Jak již Nejvyšší správní
soud konstatoval ve svém rozsudku ze dne 14. listopadu 2014, č. j. 6 As 1/2014 - 30,
č. 3170/2015 Sb. NSS, je obecně známou skutečností, že stav ovzduší na Ostravsku není
příznivý, a to v důsledku řady příčin. V důvodové zprávě k platnému zákonu o ochraně ovzduší
se dokonce uvádí, že „..k nejvíce znečištěným oblastem v rámci ČR patří oblast Ostravska a Karvinska
v Moravskoslezském kraji. ... Rovněž v kontextu celé Evropy se jedná o jednu z oblastí s nejvyššími úrovněmi
znečištění ovzduší“ (viz k tomu sněmovní tisk č. 449/0, 2011, www.psp.cz). To, že ostravská
aglomerace patří z hlediska kvality ovzduší k nejvíce znečištěným oblastem Evropské Unie,
snad platí za notorietu (je to zřejmé též z údajů obsažených ve studii zpracované pro Evropský
Parlament v dubnu 2016, sp. zn. IP/A/ENVI/2015-15REV, str. 80, a vyplývá to i z mapových
podkladů dostupných na webu Evropské agentury pro životní prostředí).
[45] Lze proto souhlasit s názorem odpůrce, že cíl k dosažení imisních limitů (necelé čtyři roky
ode dne vydání Programu) je velmi ambiciózní. Tento závěr činí Nejvyšší správní soud
s vědomím, že Program nepřicházel do vzduchoprázdna – nepříznivý stav ovzduší v ostravské
aglomeraci byl odpůrci znám již dlouhou dobu, řada opatření k jeho zlepšení byla realizována
před započetím zpracování Programu nebo v jeho průběhu a Program samotný měl být
podle zákona o ochraně ovzduší vydán již v roce 2014. Tato fakta však sama o sobě nemohla vést
odpůrce k tomu, aby nastavil cíl Programu nerealisticky. Pokud vyloučíme drastická opatření
(např. úplný zákaz vjezdu všech motorových vozidel do všech míst s překročenými imisními
hodnotami v celé ostravské aglomeraci, stanovení ekonomicky neúnosných požadavků na provoz
stacionárních zdrojů znečištění za účelem utlumení či zastavení výroby), pak se úvahy o tom,
že doba pro dosažení imisních limitů mohla být v Programu vymezena kratší, jeví jako spekulace.
Za takové situace nelze dospět k závěru, že by byl Program co do stanovení doby k dosažení
jeho cílů nezákonným. S ohledem na datum vydání Programu a na analýzu provedenou
v jeho kapitole F lze spíše očekávat, že jen s největším úsilím a efektivitou při realizaci
všech uskutečnitelných opatření by bylo možné dosáhnout imisních hodnot všech sledovaných
škodlivých látek ke stanovenému datu, tj. ke konci roku 2020. Místo zpochybňování celkového
cíle se tak jeví Nejvyššímu správnímu soudu vhodnější zaměřit se na otázku, zda je Program
ve stávající podobě způsobilý tohoto cíle skutečně dosáhnout.
IIIc. Opatření k dosažení imisního limitu
[46] Nejvyšší správní soud se rozhodl nejprve posoudit Program po stránce obsahové,
konkrétně z toho pohledu, zda by opatření v něm navržená, pokud by byla všechna realizována,
měla ve svém souhrnu potenciál zajistit dosažení imisních limitů v ostravské aglomeraci. Soud
zde tedy bude řešit otázku, zda odpůrce při tvorbě Programu nějaké přínosné opatření
neopomenul, resp. zda některá navržená opatření nepřipravil zvolenou formulací či koncepcí
o faktickou (tj. technickou) účinnost.
[47] Pokud jde o první otázku, stěžovatel v žalobě ani v kasační stížnosti neuvedl žádné
konkrétní opatření, které by v Programu chybělo, ačkoliv by mohlo přispět ke snížení znečištění
ovzduší v ostravské aglomeraci. Nabízelo by se jistě porovnat seznam opatření v kapitole E
Programu s doporučeními, která státní správě adresoval ve svém výše citovaném stanovisku
ombudsman. V něm lze nalézt například úvahy o zvýšení energetické účinnosti výroby železa
a oceli využitím odpadních plynů namísto jejich spalování na tzv. flérách, o měření fugitivních
emisí spektrometrickou metodou tam, kde existuje podezření o nočním vypouštění emisí
z určitého provozu, o důslednějším postihu spalování odpadů a jiných zakázaných paliv
v lokálních topeništích, či o zavedení bezkouřových zón s úplným zákazem topení pevnými
palivy v oblastech měst s dostatečnou plynofikací. Avšak úkolem soudu není za stěžovatele
domýšlet žalobní body či rozvíjet jeho argumentaci (nejde-li samozřejmě o uplatnění zásady iura
novit curia, tj. soud zná právo). Nejvyšší správní soud proto bude vycházet z již výše uvedeného
předpokladu, že odpůrce podle shodného náhledu obou stran pojal do Programu všechna
opatření ke snížení úrovně znečištění ovzduší v ostravské aglomeraci, o nichž bylo možno reálně
uvažovat. Nadále se proto soud zaměří pouze na výtky stěžovatele, které se týkaly
nedostatečného rozsahu, příp. nedostatečné účinnosti některých opatření navržených v Programu
v kapitole E.
[48] První, a zřejmě nejzávažnější z těchto výhrad, se týkala způsobu výběru stacionárních
zdrojů, pro něž odpůrce stanovil v bodě I svého opatření obecné povahy závazné emisní stropy
a u nichž dále v bodě III uložil Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje prověřit do šesti
měsíců možnosti zpřísnění podmínek provozu z hlediska ochrany ovzduší. Jak vyplývá
z Programu z kapitol E.1 a E.2, odpůrce tato opatření vztáhl jen na stacionární (průmyslové)
zdroje znečištění ovzduší patřící do skupiny zdrojů s významným imisním příspěvkem, což má
být skupina zdrojů, které v souhrnu přispívají ke znečištění ovzduší prachovými částicemi PM
10
hodnotou přesahující 4 µg.m3. Je pravda, že v Programu samotném odpůrce deklaruje, že cílem
tohoto opatření bylo zahrnout mezi regulované zdroje jen ty, které emitují nezanedbatelné
množství emisí, zatímco v rámci soudního řízení přiznal, že ve skutečnosti v důsledku použité
metodiky některé zdroje velkého množství emisí z regulace „unikly“ (jde zejména o dvě
elektrárny a jednu teplárnu). Tento výsledek nicméně odpůrce vysvětlil rozdílem mezi množstvím
produkovaných emisí a imisním příspěvkem. Opatření provedená na elektrárnách a podobných
zdrojích by se na výsledné imisní situaci projevila jen nepatrně, neboť emise, které vypouštějí,
se díky výšce jejich komínů rozptýlí ve vyšších vrstvách atmosféry a na výsledné imise měřené
na zemském povrchu tak nemají významný vliv. Hodnota 4 µg.m3 byla jako rozlišující hledisko
doporučena v rozptylové studii a vychází mimo jiné i z míry překročení imisního limitu
pro prachové částice v ostravské aglomeraci. Nejvyšší správní soud shledává vysvětlení odpůrce
logickým a uspokojivým. Protože stěžovatel naproti tomu nenabídl žádnou konkurenční úvahu,
která by opodstatněnost a racionalitu odpůrcova postupu zpochybnila, neshledal Nejvyšší správní
soud důvod vracet věc městskému soudu k novému projednání, s případným zadáním znaleckého
posudku k této odborné otázce.
[49] Stěžovatel dále poukazuje na to, že některá opatření, ačkoliv jimi odpůrce zdánlivě ukládá
podřízeným orgánům státní správy povinnost přijmout určité kroky vůči velkým průmyslovým
znečišťovatelům, jsou použitou formulací natolik relativizována, že postrádají účinnost.
Konkrétně se jedná o opatření BB1 (Snížení vlivu stávajících průmyslových a energetických
stacionárních zdrojů na úroveň znečištění ovzduší – Čištění spalin nebo odpadních plynů, úprava
technologie) a BD1 (Zpřísňování/stanovování podmínek provozu). U obou je uvedeno,
že příslušné orgány (míněn je krajský úřad) mají pro provoz stacionárních zdrojů znečištění
ovzduší stanovovat emisní koncentrace, resp. podmínky provozu, které odpovídají nejlepším
dostupným technologiím, „pokud je to možné a ekonomicky přijatelné“. Takto omezená opatření
tak podle stěžovatele nevnášejí do revizního procesu nic nového, co by už příslušné orgány
nezohlednily dříve. Program navíc zcela pomíjí možnosti dané ustanovením §15 odst. 1 zákona
č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru
znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci): „Úřad v integrovaném
povolení stanoví provozovateli zařízení, který nemůže dosáhnout s použitím nejlepších dostupných technik
standard kvality životního prostředí, povinnost uskutečnit dodatečné podmínky ke splnění standardu kvality
životního prostředí, například podmínky omezující provoz zařízení v určitou denní dobu.“
[50] Nejvyšší správní soud nejprve připomíná, že již v roce 2011 se stal odpůrce společně
s krajským úřadem předmětem kritiky ze strany veřejného ochránce práv proto, že při revizích
integrovaných povolení pro stacionární zdroje znečištění ovzduší nedostatečně zohledňuje
specifické místní podmínky. Ve výše citovaném stanovisku ombudsmana se na str. 12 uvádí:
„Zejména zdůrazňuji, že zákon dává úřadu oprávnění stanovit dokonce i zvláštní podmínky ochrany zdraví
člověka a životního prostředí, pokud je shledá nezbytnými s ohledem na místní podmínky životního prostředí
[§13 odst. 4 písm. e) zákona o integrované prevenci]. Toto ustanovení si zasluhuje vzhledem ke dlouhodobě
zhoršenému stavu ovzduší na Ostravsku zvýšenou pozornost. (Stojí přitom za pozornost, že v bodu 18 preambule
směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/1/ES, o integrované prevenci a omezování znečištění, se uvádí,
že emisní limity, parametry či ekvivalentní ukazatele technického charakteru by měly brát v úvahu též zeměpisnou
polohu a stav životního prostředí v místě, kde se nachází zařízení.)“ Stanovisko ombudsmana
pak na mnoha místech operuje s tím, že krajský úřad by měl emisní limity a emisní stropy
pro jednotlivé provozy společnosti ArcelorMittal Ostrava, a.s., umístěné v ostravském městském
obvodu Radvanice a Bartovice (tyto provozy byly vybrány jako modelový příklad zastupující
i ostatní průmyslové provozy na Ostravsku), snížit až na spodní hranici hodnot dosažitelných
nejlepšími dostupnými technikami a ukládat konkrétní technická opatření ke snižování fugitivních
emisí, a to právě s odvoláním na nepříznivý stav ovzduší na Ostravsku. Stanovisko
pak na straně 23 shrnuje: „Krajský úřad by měl integrovaná povolení znovu prověřit s využitím obecných
poznatků popsaných v této části zprávy a závěrů odborných studií, které má k dispozici. Ve změnách
integrovaných povolení by měl stanovit nové podmínky tak, aby byly zohledněny specifické místní podmínky
znečistění ovzduší, tedy aby z ArcelorMittalu došlo ke snížení měrných a fugitivních emisí a zvýšení energetické
účinnosti provozů (například tím, že změní způsob hašení koksu, zavede účinné odsíření zplodin elektráren, zvýší
využití odpadních plynů k získávání energie namísto jejich spalování bez účinku apod.). Nejúčinnějším řešením by
ovšem bylo nahradit zastaralé či nestandardní technologie novými velkokapacitními zařízeními a umístění
všech technologických procesů, u nichž je to technicky proveditelné, do uzavřených hal či obřích boxů s dostatečně
výkonným odsáváním a filtrováním zplodin.“
[51] Ačkoliv výslovný pokyn podřízeným úřadům, aby zohledňovaly v řízeních podle zákona
o integrované prevenci místní podmínky, v Programu chybí, nelze říci, že by odpůrce doporučení
veřejného ochránce práv vůbec nezohlednil. Zmínka o ekonomické přijatelnosti v souvislosti
s aplikací nejlepších odstupných technik není sama o sobě nikterak závadná, neboť vychází
z ustanovení §2 písm. e) zákona o integrované prevenci. To charakterizuje neurčitý právní pojem
„dostupná technika“ tak, že jde o (zvýraznění doplněno) „techniky vyvinuté v měřítku umožňujícím
zavedení v příslušném průmyslovém odvětví za ekonomicky a technicky přijatelných podmínek s ohledem
na náklady a přínosy, pokud jsou provozovateli za rozumných podmínek dostupné bez ohledu na to, zda jsou
používány nebo vyráběny v České republice“. Jaké podmínky jsou ekonomicky a technicky přijatelné
musí příslušný správní orgán posoudit vždy podle konkrétních okolností. Vycházet je
samozřejmě třeba z toho, jaké výrobní postupy stacionární zdroj znečišťování ovzduší aktuálně
používá. Za zlomový bod při rozhodování lze pak označit otázku, zda mají být emisní limity
a stropy stanoveny s ohledem na to, co je možno technicky dosáhnout modernizací stávajících
výrobních postupů, nebo zda mají být sníženy až na úroveň, která provozovatele přiměje
k velkým investicím do zásadní obměny používaných výrobních celků.
[52] Zde právě by měly hrát místní podmínky zásadní roli. Totéž dramatické snížení
stanovených limitů nutící provozovatele k pořízení modernějších výrobních technologií, se může
jevit jako excesivní opatření v oblasti, kde k překračování imisních limitů nedochází,
a naopak jako přiměřené okolnostem tam, kde jsou imisní limity dlouhodobě překračovány. Má-li
být Program účinným nástrojem, který přispěje k tomu, že se po letech neúspěšného snažení
podaří snížit znečištění v ostravské aglomeraci na úroveň zákonných imisních limitů
alespoň k roku 2020, pak pochopitelně musí do stávajícího způsobu hodnocení toho,
co lze považovat za nejlepší dostupnou techniku, vnést nové prvky. Ideální by jistě bylo,
pokud by v něm odpůrce vytyčil pro výklad neurčitého právního pojmu „ekonomicky a technicky
přijatelné podmínky“ určitá obecná hlediska či zásady, která berou v úvahu též výjimečné místní
podmínky, resp. stav životního prostředí v ostravské aglomeraci. Podřízené správní orgány by
v takto pojatém Programu nalezly jednoznačnou oporu pro to, aby při revizích integrovaných
povolení důrazněji zohledňovaly místní situaci a aby případně upravily svůj dosavadní náhled
na vzájemné poměřování nákladů a přínosů zavedení různých technických opatření v tom směru,
že jej vychýlí poněkud více ve prospěch dosahování výsledků.
[53] Nejvyšší správní soud nicméně shledal, že Program dosahuje požadovaného výsledku
jinými prostředky. Konkrétně stanovuje Program podřízeným správním orgánům (zejména
Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje) závazně, jakého emisního stropu (tedy maximálního
množství emisí vypuštěných do ovzduší za rok) má dosáhnout u stacionárních (průmyslových)
zdrojů s významným imisním příspěvkem do konce roku 2020. Z kapitoly E.1 Programu
přitom vyplývá, že emisní strop pro tuto skupinu zdrojů byl stanoven na základě jejich příspěvku
k celkovému znečištění ovzduší v ostravské aglomeraci vyplývajícího z rozptylové studie,
dále na základě odpůrcova odborného odhadu jejich redukčního potenciálu a konečně na základě
matematické modelace míry, v jaké je nutné tohoto redukčního potenciálu využít,
aby bylo znečištění ovzduší sníženo na úroveň imisních limitů. Tyto odborné podklady a úvahy
stěžovatel nijak relevantně nezpochybnil. To, že podřízené úřady mají k naplnění cílů Programu
využít zpřísňování integrovaných povolení, a to i nad rámec toho, co doposud rozuměly
ekonomicky přijatelnými podmínkami, pak vyplývá z faktu, že mezi „doporučenými akcemi
k realizaci“, vyjmenovanými v popisech opatření BB1 a BD1, je uvedena řada těch,
k nimž doporučoval přimět průmyslové podniky postupným snižováním povolených parametrů
ve svém stanovisku i ombudsman. Z použitých příkladů je zřejmé, že krajský úřad má po přijetí
Programu považovat za ekonomicky únosné i velké investice jako je hermetizace prašných uzlů
(např. budování nových hal s nuceným větráním a filtrací zplodin) či nahrazování starých
a nestandardních výrobních technologií modernějšími a výkonnějšími (např. výměna
tandemových pecí za kyslíkové konvertory).
[54] Z toho, co bylo řečeno výše o stanovení emisního stropu pro stacionární zdroje
znečištění ovzduší, vyplývá i odpověď na další námitku stěžovatele, která se týkala regulace
tzv. fugitivních emisí. Na rozdíl od emisí, které se z průmyslového provozu odvádějí
nejrůznějšími komíny a výduchy, fugitivní emise nelze měřit, neboť jde o nekontrolované úniky
znečišťujících látek z výrobních uzlů, např. prach odnášený větrem z nezakrytých dopravních
pásů s materiálem, úniky kouře při otevírání dveří a plnění koksovacích komor, úniky
nezavřenými okny a nejrůznějšími netěsnostmi apod. Právě proto se množství těchto unikajících
látek stanovuje výpočtem na základě odborných odhadů. Emisní stropy pro stacionární zdroje
jsou v Programu vypočítány ze součtu všech stávajících emisí (tedy měrných i fugitivních)
a výsledný stav je určen na základě vypočteného potenciálu ke snížení emisí (opět měrných
i fugitivních). Výsledný emisní strop je stanoven pro všechny emise společně, takže – jak uvádí
odpůrce – závisí na krajském úřadu a na znečišťovatelích samotných, zda se zaměří spíše
na opatření na měrných emisích nebo na emisích fugitivních. Důležitý je výsledek. To znamená,
že celkové množství emisí, zjišťované kombinací naměřených hodnot a výpočtu fugitivních
emisí, musí být sníženo na hodnotu odpovídající stanovenému emisnímu stropu pro konkrétní
výrobní zařízení. Zároveň samozřejmě platí, že součet všech emisních stropů, které krajský úřad
stanoví jednotlivým zařízením s významným imisním příspěvkem, nesmí překročit celkový emisní
strop stanovený v Programu pro tento sektor.
[55] Nejvyšší správní soud shrnuje, že ani ve druhém bodě nemohl dát stěžovateli za pravdu.
Stejně jako před ním městský soud, ani Nejvyšší správní soud neshledal, že by se po stránce
rozsahu a obsahu navržených opatření dalo Programu cokoliv závažnějšího vytknout.
[56] Důvodem pro zrušení rozsudku městského soudu i zrušení části napadeného opatření
obecné povahy se staly teprve ty výhrady stěžovatele, podle nichž Program svou koncepcí
nezajišťuje dostatečně spolehlivě, že navržená opatření budou včas provedena a že cíle Programu
bude ve stanoveném termínu dosaženo.
IIId. Právní vynutitelnost Programu
[57] Nejprve je nutno připomenout, že evropská směrnice o ovzduší ukládá členským státům
přijmout plány kvality ovzduší a v nich stanovit náležitá opatření, aby bylo období překročení
co možná nejkratší. Pojem „náležitá opatření“ lze vnímat dvojím způsobem. První význam je
nesporný – státy by měly v plánech kvality ovzduší vymezit taková opatření, která jsou technicky
způsobilá dosáhnout sledovaného cíle. Tuto jejich vlastnost je nutno podložit vědeckými daty,
tj. výsledky měření stávajícího znečištění ovzduší, rozbory příspěvků jednotlivých skupin zdrojů
znečištění ovzduší, odhady přínosů navržených opatření ke snížení znečištění ovzduší podpořené
matematickými modely apod. Na základě toho je pak třeba vybrat opatření, která jsou
uskutečnitelná a která by ve svém souhrnu podle stávajícího stavu vědění měla vést v co nejkratší
době ke snížení imisí znečišťujících látek až na limity stanovené v evropské a národní právní
úpravě. Právě z tohoto pohledu zkoumal Nejvyšší správní soud náležitost navržených opatření
v předchozí části tohoto rozsudku.
[58] Stěžovatel však vnáší do procesu posuzování ještě i druhý pohled na otázku náležitosti
stanovených opatření, a to otázku jejich vynutitelnosti (právní závaznosti). Na tuto otázku
prozatím evropská ani zahraniční judikatura neodpovídala, jak vyplývá výše z části IIIa.
Tohoto rozsudku, snad s výjimkou rozsudku správního soudu ve Stuttgartu, na nějž poukázal
stěžovatel. Nejvyšší správní soud se s ní nicméně musel vyrovnat. Dospěl přitom k závěru,
že mezinárodní závazky ČR nutně nevyžadují, aby plán ochrany ovzduší přímo zavazoval osoby
či samosprávné celky k realizaci stanovených opatření.
[59] Je nutno vyjít z toho, že český zákonodárce nevybavil odpůrce, tj. Ministerstvo životního
prostředí, jakožto zpracovatele Programu žádnými novými pravomocemi, které by mu
umožňovaly zasahovat do činnosti jiných subjektů (jinak než po instanční linii v rámci výkonu
státní správy). Zejména nedal zákon o ochraně ovzduší odpůrci žádnou pravomoc ukládat
Programem povinnosti územním samosprávným celků. Takovéto zákonné zmocnění by
pro zásah do samosprávy bylo přitom nutnou podmínkou (srov. čl. 101 odst. 4 Ústavy).
Za zákonné zmocnění v tomto směru nelze rozhodně považovat pouhý fakt, že se Program
vydává podle zákona o ochraně ovzduší ve formě opatření obecné povahy, jak se snaží
dovozovat stěžovatel. Úprava tohoto institutu ve správním řádu má totiž čistě procesní povahu
a žádnou specifickou pravomoc sama o sobě nezakládá (srov. Vedral, J. Správní řád: Komentář.
2. vyd. Praha: Bova Polygon, 2012, str. 1335; ostatně i stěžovatelem uváděné rozsudky
zdejšího soudu ze dne 16. prosince 2010, č. j. 1 Ao 6/2010 - 130, č. 2445/2011 Sb. NSS
a ze dne 28. května 2014, č. j. 9 Ao 6/2011 - 261, č. 3099/2014 Sb. NSS vycházejí z toho,
že „opatření obecné povahy slouží ke konkretizaci již existujících povinností, vyplývajících ze zákona,
nikoliv k ukládání nových povinností, které zákon neobsahuje“). Odpůrce tudíž podle české právní úpravy
nemohl Programem přímo zavázat obce a kraje (natožpak osoby soukromého práva) k přijetí
konkrétních navržených opatření ke zlepšení kvality ovzduší ve stanovené lhůtě. Přesvědčení
odpůrce, že pro územní samosprávné celky představuje Program konkretizaci jejich úkolu chránit
při výkonu samostatné i přenesené působnosti veřejný zájem, nemá podle názoru Nejvyššího
správního soudu pro posouzení této otázky valný význam. Obecní ani krajské zřízení neobsahuje
žádnou sankci za porušení uvedené povinnosti, tudíž taková povinnost není reálně vymahatelná.
[60] Jediným regulativním nástrojem, který zákon o ochraně ovzduší v souvislosti s právním
institutem nazvaným „program zlepšování kvality ovzduší“ výslovně zmiňuje, jsou emisní stropy
a lhůty k jejich dosažení pro vymezená území kraje pro vybranou skupinu stacionárních zdrojů
a pro silniční dopravu. Emisní stropy však ze zákona zavazují pouze orgány státní správy
při výkonu jejich působnosti, konkrétně při vydávání a revizích stávajících povolení (§9 odst. 3
zákona o ochraně ovzduší).
[61] Nejvyšší správní soud v této souvislosti musel zodpovědět otázku, zda takto postavená
právní úprava je v souladu s požadavky, které na plánu kvality ovzduší klade směrnice o ovzduší.
Příslušným vnitrostátním orgánům a soudům přísluší totiž vykládat ustanovení vnitrostátního
práva co možná nejvíce ve smyslu, který je slučitelný s cíli směrnice (viz v tomto smyslu rozsudek
SDEU ze dne 13. listopadu 1990, ve věci C-106/89 Marleasing, bod 8). V případě, že nelze
takový výklad provést, přísluší jim nepoužít pravidla vnitrostátního práva neslučitelná se směrnicí.
[62] Nejvyšší správní soud nicméně dospěl k názoru, že výše zmiňovaná povinnost členského
státu nespoléhat se při provedení směrnice na nezávazné právní nástroje (viz judikatura SDEU
citovaná v části IIIa. tohoto rozsudku) je v minimální nutné míře splněna tím, že zákon
o ochraně ovzduší závazně ukládá odpůrci přijmout Program zlepšování kvality ovzduší. Vydání
Programu tedy národní právo neponechává na úvaze odpůrce ani jeho vydání není
pouze odrazem dobré správní praxe, nýbrž jedná se o naplnění zákonné povinnosti odpůrce.
Samotný plán kvality ovzduší pojímá směrnice o ovzduší spíše jako koncepční a plánovací,
nikoliv (nutně) jako právně závazný nástroj k ukládání povinností všem jeho adresátům.
K obdobnému závěru dospěl ostatně Nejvyšší správní soud již dříve v rozsudku
ze dne 11. června 2015, č. j. 2 As 48/2015 - 60, č. 3297/2015 Sb. NSS (zvýraznění doplněno):
„Obecně platí, že členským státům svědčí poměrně široká volnost ve výběru konkrétních nástrojů při provádění
unijního práva. Článek 288 třetí pododstavec SFEU stanoví, že směrnice je závazná pro každý stát, kterému je
určena, pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo, přičemž volba formy a prostředků se ponechává
vnitrostátním orgánům. Pokud směrnice nebo nařízení nestanoví formu a prostředky k dosažení konkrétního
výsledku, má členský stát v zásadě úplnou volnost ohledně výběru vhodných forem a prostředku k dosažení
požadovaného výsledku. Při absenci pravidla, které by jasně stanovilo, jaké prostředky musí členský stát použít, je
na Komisi, aby v rámci výkonu své dozorové pravomoci prokázala, že použité nástroje jsou v rozporu s unijním
právem (viz např. rozsudek Soudního dvora ze dne 8. 9. 2005, Trestní řízení proti Syuichi Yonemoto,
věc C-40/04, bod 58; navazující judikatura v environmentálních věcech: rozsudek Soudu prvního stupně
ze dne 7. 11. 2007, Spolková republika Německo proti Komisi Evropských společenství, Věc T-374/04, body
78 – 79, rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 23. 9. 2009, Estonská republika proti Komisi Evropských
společenství, věc T-263/07, body 51 – 52). Kromě toho mají význam obecné požadavky na provádění
a uplatňování unijního práva, zejména nezbytnost dostatečně jasného provedení, zásady efektivity a rovnocennosti,
jakož i respektování základních práv zakotvených v unijním právu.
... Na jedné straně je tak třeba identifikovat cíle směrnice a na straně druhé prostředky, které směrnice ukládá
k dosažení těchto cílů. V oblasti ochrany životního prostředí je možné rozlišit směrnice, které ukládají povinnost
závazného stanovení určitých standardů kvality spolu s určitým kontrolním režimem (např. řízení jakosti vod
ke koupání upravené ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2006/7/ES), zavedení obecných institutů
environmentální ochrany (např. v oblasti odpovědnosti směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/35/ES
o odpovědnosti za životní prostředí v souvislosti s prevencí a nápravou škod na životním prostředí nebo směrnice
Evropského parlamentu a Rady 2008/99/ES o trestněprávní ochraně životního prostředí) nebo takové,
které požadují zavedení komplexního systému regulace směřujícího k dostatečnému režimu právní ochrany (typicky
tzv. Naturové směrnice a ze související judikatury např. rozsudky Soudního dvora k povinnostem členských států
při jejich provádění ve věcech C-535/07, C -374/98 nebo C-44/95). Za účelem dosažení vymezených cílů
tak mohou směrnice členské státy zavazovat jak k zavedení kvalitativních požadavků ochrany životního prostředí
a jejich následnému prosazování, tak i k přijetí konkrétní regulace nebo zavedení konkrétních procesních
mechanismů.
Směrnice Rady 96/62/ES a 2008/50/ES jsou případem smíšených směrnic, které vedle stanovení mezních
a prahových hodnot pro vnější ovzduší vyžadují přijetí zvláštních opatření, která budou směřovat k zajištění
ochrany ovzduší (podle preambule směrnice Rady 96/62/ES došlo k přijetí směrnice mimo jiné i proto,
že za účelem splnění obecných cílů této směrnice je potřeba přijmout uvedená zvláštní opatření co nejdříve) a která
jsou obsažena v konkrétních koncepčních nástrojích. Unijní úprava tak zásadně omezuje volnost členských států
při výběru formy a způsobu regulace ochrany ovzduší v tom, že jasně stanoví, které plány musí členské státy
přijmout a jaká opatření musí být jejich obsahem.
... V tomto směru lze odkázat na závěry, ke kterým Soudní dvůr dospěl v rozsudku ze dne 26. 5. 2011 ve věci
Stichting Natuur en Milieu (spojené věci C -165/09 až C -167/09), ve kterém se zabýval výkladem ustanovení
čl. 6 směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2001/81/ES ze dne 23. 10. 2001 o národních emisních
stropech pro některé látky znečisťující ovzduší. Toto ustanovení ukládalo členským státům povinnost vypracovat
nejpozději do 1. 10. 2002 programy pro postupné snižování národních emisí znečišťujících látek uvedených
v článku 4 s cílem splnit nejpozději do roku 2010 alespoň národní emisní stropy stanovené v příloze I směrnice.
Národní programy musely obsahovat informace o přijaté a předpokládané politice a opatřeních a číselně vyjádřené
odhady účinku této politiky a opatření na emise znečišťujících látek v roce 2010. Soudní dvůr dovodil,
že »[č]lánek 6 směrnice 2001/81 přiznává bezprostředně dotčeným jednotlivcům práva, kterých se lze dovolávat
před vnitrostátními soudy a domáhat se toho, aby členské státy během přechodného období od 27. listopadu 2002
do 31. prosince 2010 přijaly nebo plánovaly v rámci národních programů přiměřené a soudržné politiky a opatření
vhodné k celkovému snížení emisí uvedených znečišťujících látek tak, aby splnily národní stropy stanovené
v příloze I uvedené směrnice nejpozději do konce roku 2010, a poskytly tyto za tímto účelem vypracované
programy veřejnosti a dotčeným organizacím prostřednictvím jasných, srozumitelných a snadno dostupných
informací.«“
[63] O tom, že podle směrnice o ovzduší nemusí mít plán kvality ovzduší nutně povahu
dokumentu právně závazného, tedy ukládajícího právně vynutitelné povinnosti všem osobám,
svědčí i letmý pohled do zahraničí. Z analýzy, kterou na základě požadavku předsedy senátu
provedlo oddělení dokumentace a analytiky Nejvyššího správního soudu, vyplynulo, že plány
ochrany ovzduší v analyzovaných národních úpravách evropských zemí převážně nemají obecně
závaznou povahu.
[64] Na Slovensku jsou sice tzv. akční plány podle §12 zákona č. 137/2010 Z. z., o ovzduší,
vydávány formou obecně závazné vyhlášky, avšak jediným příkladem krátkodobého opatření,
který je uveden v dokumentu Usmernenie Ministerstva životného prostredia k provedení
tohoto ustanovení, jsou (nezávazné) výzvy občanům, aby omezili pálení nekvalitních materiálů
v lokálních topeništích. V Německu je v §47 odst. 7 spolkového zákona o ochraně proti imisím,
stanoveno, že opatření zahrnutá v plánech kvality ovzduší jsou prováděna nařízeními
nebo jinými rozhodnutími příslušných nositelů veřejné správy podle tohoto zákona
nebo podle dalších právních předpisů. Hlavním nástrojem je podle §48a odst. 1 cit. zákona
(obdobně jako v ČR) oprávnění spolkové vlády vydávat právní nařízení o stanovení imisních
a emisních hodnot včetně řízení ke kontrole, jako i opatření k dodržování těchto hodnot
a k dohledu a měření. Ze sdělení německého ministerstva životního prostředí z 12. ledna 2011
(BAnz. Nr. 11 vom 20. 01. 2011 S. 205) pak vyplývá, že plán kvality ovzduší není přímo závazný
pro občany. Koncepční povaha plánu na ochranu ovzduší je zřejmá též z francouzské vyhlášky
č. 2010-1250 ze dne 21. října 2010 o kvalitě ovzduší. V Estonsku je dokonce místním orgánům,
které plán pro zlepšení kvality ovzduší zpracovávají, uloženo, aby se dohodly s provozovateli
zdrojů znečištění ovzduší na opatřeních, která přijmou, a na termínech pro jejich realizaci (§73
odst. 3 zákona na ochranu vnějšího ovzduší). Ostatně i z výše citovaného rozsudku Královského
soudního dvora sp. zn. CO/1508/2016 lze vyrozumět, že vláda Spojeného Království zvažovala
zavedení nízkoemisních zón v pěti velkých anglických městech též ve formě nezávazného
doporučení. Důvodem pro volbu varianty povinného zavedení (kterou britské právo na rozdíl
od českého zjevně umožňuje) byla pouze její vyšší účinnost, tj. čistě jen vhodnost z hlediska
dosažení konečného cíle směrnice – snížení míry znečištění ovzduší na cílové hodnoty – nikoliv
to, že by se jednalo o jedinou přípustnou formu stanovení opatření z hlediska závazků Spojeného
Království vůči EU.
[65] Jedinou výjimku tak z analyzovaných zemí představuje Rakousko, jehož spolkový zákon
o ochraně před imisemi látek znečišťujících ovzduší opravňuje zemského hejtmana, aby program
kvality ovzduší vydal ve formě nařízení a v něm vymezil sanační oblast a stanovil, zda jsou
opatření v nařízení uvedená přímo účinná, nebo je rozhodnutím nařídí příslušný správní orgán.
Nelze však přehlížet, že podle §13 citovaného zákona konkrétní kroky k nápravě v oblasti
průmyslového znečištění navrhují v rámci programu, resp. jej provádějícího nařízení, samotní
znečišťovatelé. Nařízení však může stanovit i opatření v dopravě, typicky omezení rychlosti
na silnicích nebo časová a prostorová omezení (§14 zákona o ochraně před imisemi). Časovými
a prostorovými omezeními se rozumí zejména zákazy pro určité kategorie motorových vozidel,
jakož i emisní třídy, zákaz jízdy pro určité dny nebo denní doby, zákazy pro motorová vozidla
s určitým nákladem aj. Další opatření se mohou týkat použití látek, přípravků a výrobků – jde
o časové a místní omezení jejich použití nebo skladování, šíření, vylévání, odstraňování,
rozprašování apod. (§15 tohoto zákona). Při významném překročení limitů znečištění lze uložit
opatření ještě přísnější (§16 téhož zákona).
[66] To, že v Evropě je poměrně rozšířený model, kdy plán pro zlepšení kvality ovzduší je
závazný jen pro instituci, která jej vydala, a pro orgány státní správy jí podřízené
při jejich rozhodování, je možno vyčíst též ze Závěrečné zprávy o hodnocení plánů a programů
oznámených podle směrnice 1996/62/EC z prosince 2006, str. 81 (dostupná
z http://ec.europa.eu/environment/air/quality/legislation/pdf/assessment_report.pdf). Ostatně
tento koncept závaznosti plánovacího nástroje není cizí ani českému národnímu právu.
Ustanovení §43 odst. 5 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, stanovuje: „Územní plán je závazný pro pořízení
a vydání regulačního plánu zastupitelstvem obce, pro rozhodování v území, zejména pro vydávání územních
rozhodnutí. Poskytování prostředků z veřejných rozpočtů podle zvláštních právních předpisů na provedení změn
v území nesmí být v rozporu s vydaným územním plánem.“
[67] Nejvyšší správní soud shrnuje, že směrnice o ovzduší výslovně nevyžaduje, aby plán
kvality ovzduší byl vydán jako právně závazný nástroj s účinky vůči všem jeho adresátům. Může
jít stejně dobře o koncepční nástroj, jehož charakter (přinejmenším vůči některým adresátům
stanovených opatření) je jen doporučující. Tím spíše je však třeba klást na jeho obsah zvýšené
nároky, aby stanovená opatření bylo možno označit za „náležitá“ ve smyslu směrnice o ovzduší.
Plán ochrany ovzduší tedy svou koncepcí musí poskytovat rozumné záruky, že stanovená
opatření budou realizována v takových lhůtách a takovým způsobem, že povedou k realizaci cíle
plánu, tj. ke snížení znečištění ovzduší v aglomeraci na přípustné hodnoty v čase, který byl
na základě provedené analýzy vyhodnocen jako nejkratší možný. Úloha odpůrce je přitom velmi
nelehká, neboť musí současně vyhovět požadavkům tuzemského práva vyvěrajícím
ze zákonodárcem zvolené formy opatření obecné povahy: stále totiž musí být zachovány
(alespoň v minimální míře přítomny) pojmové znaky opatření obecné povahy, jinak by mohlo
být pro jejich absenci správními soudy zrušeno (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
č. j. 1 Ao 1/2005-98 ze dne 27. září 2005, publ. pod č. 740/2006 SbNSS).
[68] Pokud by se v budoucnu ukázalo, že při zákonodárcem zvolené formě opatření obecné
povahy bez výslovného zákonného zmocnění ukládat povinnosti osobám stojícím vně státní
správy nejsou, de lege lata, cíle směrnice o ovzduší splnitelné, bylo by možné uvažovat o tom,
že směrnice o ovzduší nebyla v tomto aspektu do českého právního řádu řádně implementována,
resp. že forma opatření obecné povahy není pro účel sledovaný směrnicí o ovzduší použitelná.
To by mohlo vést k přehodnocení přístupu správních soudů, včetně rušení takových opatření
obecné povahy pro absenci jejich pojmových znaků, byly-li by pouze nezávazným a nefunkčním
dokumentem. Takový závěr se však Nejvyššímu správnímu soudu jeví za daného stavu
jako předčasný, neboť – jak bude zřejmé z dalšího výkladu – odpůrce možnosti
(resp. povinnosti), jež mu právní řád co do náležitostí obsahu Programu skýtá (resp. ukládá),
nevyčerpal.
IIIe. Náležitosti Programu – účinnost jednotlivých opatření a časový plán jejich provádění
[69] Výše řečené tedy neznamená, že by soud mohl k přezkumu vydaného plánu kvality
ovzduší přistoupit ryze formalisticky. Jak výstižně uvedl Soudní dvůr ve výše citovaném rozsudku
ve věci ClientEarth v bodě 49 „vypracování plánu kvality ovzduší podle čl. 23 odst. 1 druhého pododstavce
této směrnice neumožňuje samo o sobě mít za to, že tento stát přesto splnil povinnosti, které pro něj vyplývají
z článku 13 uvedené směrnice“. Jinými slovy, stát musí být schopen zajistit, že přijatý plán
pro zlepšení kvality ovzduší bude skutečně naplňován. Evropská Unie sice ponechává prostředky
k naplnění stanoveného cíle směrnice o ovzduší (dosažení mezních hodnot znečištění ovzduší
co nejdříve) do značné míry na členských státech, avšak zároveň vymezuje, že opatření obsažená
v plánech kvality ovzduší musí být z pohledu tohoto cíle „náležitá“. Podle Nejvyššího právního
soudu tomu nelze rozumět jinak, než že národní soudy by měly plán kvality ovzduší přezkoumat
na základě podané žaloby z hlediska jeho potenciální účinnosti, a to v technickém i právním
smyslu. Ostatně snížení znečištění ovzduší na zákonem stanovené imisní limity není
jen mezinárodním závazkem ČR vůči EU, ale je to též závazek státu vůči jeho občanům, kteří žijí
v místech, kde znečištění překračuje zákonem stanovené limity. Ve hře jsou zde ústavně zaručená
práva, a to právo na zdraví (čl. 31 Listiny) a na příznivé životní prostředí (čl. 35 Listiny).
Tato práva zákon o ochraně ovzduší pouze provádí a naplňuje.
[70] Jinými slovy, dotčené osoby mají nejen právo na to, aby byl plán kvality ovzduší vydán,
ale s ohledem na povinnost zajistit užitečný účinek směrnice o ovzduší mají právo též na to,
aby obsahoval stanovené náležitosti. Smyslem těchto náležitostí je nejen zajistit, že opatření
k realizaci budou vybrána podle objektivního klíče, zejména s ohledem na jejich vědecky
prokázanou účinnost, ale mají též podpořit jejich včasnou realizaci. Jestliže tedy český
zákonodárce nevybavil odpůrce pravomocemi k tomu, aby mohl realizaci vybraných opatření
uložit jejich adresátům závazně, což by nepochybně představovalo nejspolehlivější záruku
naplnění cílů směrnice, pak je nutno posoudit, jak se odpůrce s touto situací vyrovnal. Program
by měl (v rámci zákonných mantinelů) svou koncepcí usilovat o to, aby zajistil alespoň rozumnou
míru pravděpodobnosti, že opatření nezbytná k dosažení zákonného stavu budou skutečně
provedena. Základem pro tento cíl by mělo být důsledné naplnění požadavků, které na náležitosti
Programu klade tuzemské právo. Tam, kde snad může být o rozsahu či obsahu určité náležitosti
Programu zakotvené zákonem o ochraně ovzduší pochybnost, je třeba přihlédnout při výkladu
zákona nejen k textu směrnice o ovzduší, ale též – s ohledem na výše zmiňovanou zásadu
užitečného účinku – k jejímu celkovému cíli, jímž je zajistit co nejrychlejší dosažení únosného
stavu znečištění ovzduší v každé evropské aglomeraci. A právě takto nastaveným obsahovým
požadavkům napadený Program dílem nevyhověl.
[71] Stěžovatel poukázal v žalobě na to, že účinnost zvažovaných opatření není v Programu
vyčíslena ve vztahu k jednotlivým opatřením, nýbrž k jejich skupinám podle jednotlivých sektorů
(např. vůči opatřením k dopravě). To podle něj znemožnilo odpůrci posoudit účinnost
jednotlivých opatření a v důsledku toho odpůrce ani nestanovil, která opatření mají být s ohledem
na jejich vyšší přínos realizována přednostně. Dále stěžovatel vznesl výhrady vůči tomu,
že opatření v oblasti dopravy a lokálních topenišť, která nejsou právně vynutitelná, postrádají
jakýkoliv podrobnější časový harmonogram realizace, neboť prakticky u všech je šablonovitě
uvedeno „průběžně do 31. 12. 2020“. To brání v účinné průběžné kontrole naplňování plánu.
Na základě těchto nedostatků pak stěžovatel vyslovil obavu, že teprve na konci roku 2020 bude
možno oficiálně konstatovat to, co je rozumně uvažujícímu člověku zřejmé již dnes, totiž že řada
opatření nebude ve stanoveném termínu realizována a cíle Programu nebude dosaženo.
[72] Nejvyšší správní soud při hodnocení důvodnosti těchto námitek vyšel z toho,
že podle písm. c) přílohy č. 5 k zákonu o ochraně ovzduší má být obsahem programu zlepšování
kvality ovzduší jednak „seznam a popis nově navrhovaných opatření“ a dále „odhad plánovaného přínosu
ke snížení úrovně znečištění vyjádřený prostřednictvím vhodných indikátorů a předpokládaná doba potřebná
k dosažení imisních limitů“. Z textu citované přílohy přitom není zřejmé, zda se „odhad plánovaného
přínosu“ má vztahovat k jednotlivým opatřením, nebo k programu jako celku. Pokračování věty,
které hovoří o „předpokládané době potřebné k dosažení imisních limitů“ nasvědčuje spíše tomu, že má
jít o údaje společné celému programu, neboť imisních limitů je zpravidla možné dosáhnout
jen kombinací řady opatření a jde zároveň o celkový cíl programu. Pokud by tedy Nejvyšší
správní soud vycházel pouze z jazykového a logického výkladu české národní úpravy, musel by
konstatovat, že napadený Program povinné náležitosti obsahuje.
[73] Směrnice o ovzduší však náležitosti plánu kvality ovzduší chápe poněkud extenzivněji.
V části A bodě 8 písm. b) přílohy XV pojímá směrnice „časový plán provádění“ jednoznačně
jako jednu z „podrobností o opatřeních nebo projektech přijatých za účelem snížení znečištění po vstupu
této směrnice v platnost“. V písm. c) téhož bodu se dále rozlišuje mezi „předpokládanou dobou potřebnou
k dosažení uvedených cílů“, která se ze své povahy bude vztahovat k celkovým cílům plánu,
a mezi „očekávaným zlepšením kvality ovzduší“, které, má-li přinést něco nového oproti předchozí
zmíněné položce, musí rozlišovat mezi jednotlivými opatřeními nebo projekty. Nejvyšší správní
soud tak dospívá k závěru, že transpozice směrnice o ovzduší proběhla nedokonale, neboť nebyly
zcela recipovány požadavky kladené její přílohou na plán kvality ovzduší. Soud je však povinen
vykládat národní právo v souladu s unijním. Eurokonformní výklad přílohy č. 5 k zákonu
o ochraně ovzduší tak vede soud k závěru, že náležitostí Programu mělo být též vyčíslení
očekávaného přínosu jednotlivých opatření ke zlepšení kvality ovzduší za účelem
jejich vzájemného porovnání z hlediska účinnosti, a dále časový plán provádění jednotlivých
opatření tak, aby bylo možné průběžně kontrolovat jejich plnění. Koneckonců i samotný zákon
o ochraně ovzduší ukládá odpůrci v §9 odst. 5 povinnost aktualizovat Program. Za tímto účelem
bude odpůrce muset nezbytně posuzovat reálný vývoj kvality ovzduší v ostravské aglomeraci
a zároveň dosažený pokrok při plnění jednotlivých opatření. Tento pokrok lze jen těžko
objektivně kvantifikovat jinak, než porovnat jej s předpokládaným časovým harmonogramem
plnění těchto opatření.
[74] Nelze tudíž akceptovat argument odpůrce, že stanovení předpokládané účinnosti
a časového rozvrhu u jednotlivých opatření je nemožné, resp. vyžádalo by si neúměrnou míru
detailu. Harmonogram by měl zahrnovat přinejmenším termíny pro dokončení hlavních fází
realizace jednotlivých opatření – například do kdy by měla být získána práva k pozemkům
a dokončen povolovací proces pro určitou dopravní stavbu, do kdy by měla být stavba zahájena
v terénu a do kdy by měla být stavebně dokončena, aby mohla být k cílovému datu Programu
uvedena do provozu. I u dalších opatření (byť ne nutně u všech) lze jistě identifikovat určité dílčí
přípravné fáze, přičemž je možné stanovit, do kdy musí být dokončeny, má-li být opatření plně
účinné a funkční do 31. prosince 2020. Např. zavedení nízkoemisní zóny v obci není krokem,
který by bylo možno uskutečnit ze dne na den, tudíž je u něj možné (a vhodné) meziročně
hodnotit stav připravenosti. Totéž platí pro ekologizaci vozů hromadné dopravy, kde je jistě
možno v Programu stanovit, jak velká část vozového parku má být v jednotlivých městech
do konce každého roku vyměněna za vozidla s alternativním pohonem, nebo pro budování
záchytných parkovišť, kde lze stanovit počet parkovacích míst tohoto typu, jež má každé
z dotčených měst město meziročně vybudovat, mají-li mít tato opatření plnou předpokládanou
účinnost do konce roku 2020. Neplatí to však jen o opatřeních v dopravě, jak ve svém vyjádření
naznačoval odpůrce. I v případě přeměny topných systémů v domácnostech, rozšiřování sítí
zemního plynu či výsadby zeleně musí odborný odhad jejich účinků nutně vycházet
z předpokládaného celkového množství modernizovaných topných zařízení, podniků
a domácností nově napojených na zásobování plynem či počtu vysázených stromů a keřů
v obytné zástavbě. Také zde se jeví racionální rozvrhnout celkový počet realizovaných záměrů
v čase tak, aby na základě průběžného hodnocení stavu plnění těchto opatření bylo možno
posoudit jejich přínos, pravděpodobnost jejich naplnění, a na základě toho pravidelně
aktualizovat Program, jak odpůrci velí zákon o ochraně ovzduší.
[75] Nejvyšší správní soud jedním dechem upozorňuje, že ke zrušení Programu by musel
přistoupit ještě z jednoho, a to stejně závažného důvodu. Velmi podobné výtky, jaké vznesl vůči
Programu v soudním řízení stěžovatel, obsahoval totiž již dokument „Stanovisko SEA k návrhu
koncepce »Program zlepšování kvality ovzduší aglomerace Ostrava/Karviná/Frýdek-Místek - CZ08A« vydané
dle zákona č. 100/2001 Sb.“ (dále též „stanovisko SEA“). Konkrétně v části A v podmínce č. 1
stanovisko označuje za klíčová opatření podporující snížení imisního dopadu automobilové
dopravy a snížení imisního dopadu individuálního vytápění domácností pevnými palivy na kvalitu
ovzduší. Proto doporučuje prioritně realizovat právě tato opatření. Podmínka dále pokračuje
těmito slovy: „Pro tato klíčová opatření ke snížení imisní zátěže by měl být na úrovni kompetentních orgánů
vypracován harmonogram, jehož plnění bude každoročně vyhodnocováno.“ V podmínce č. 4 pak stanovisko
SEA požaduje: „Pro naplňování jednotlivých opatření obsažených v PZKO CZ08A vybírat přednostně
takové projekty, které budou mít co největší přínos ke snížení znečištění ovzduší u řešených znečišťujících látek,
zvláště u benzo(a)pyrenu a suspendovaných částic.“
[76] Stanovení přesnějšího časového harmonogramu opatření plánovaných v dopravě
a v lokálním vytápění domácností bylo tedy podmínkou souhlasného stanoviska SEA. Totéž platí
o stanovení priorit, které je samozřejmě objektivně možné jen na základě porovnání očekávaného
přínosu jednotlivých opatření s jejich odhadovanými náklady, jak vyplývá ze stanoviska SEA.
Ustanovení §10g odst. 4 věta druhá zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní
prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní
prostředí), ve znění pozdějších předpisů, stanoví: „Schvalující orgán je povinen zohlednit požadavky
a podmínky vyplývající ze stanoviska ke koncepci, popřípadě pokud toto stanovisko požadavky a podmínky
obsahuje a do koncepce nejsou zahrnuty nebo jsou zahrnuty pouze zčásti, je schvalující orgán povinen svůj postup
odůvodnit.“ Nutno konstatovat, že odpůrce se s požadavky stanoviska SEA nevyrovnal
přezkoumatelným způsobem. Prakticky všechny požadavky stanoviska SEA totiž vypořádal
totožně (srov. přílohu č. 5 Programu), konkrétně vložil do výroku svého opatření obecné povahy
univerzální větu, podle níž „opatření Programu stanovená v bodu I, II, III a IV tohoto opatření
obecné povahy budou realizována v souladu se stanoviskem MŽP vydaným dne 30. března 2016
s č.j. 84567/ENV/15“.
[77] Takovéto vypořádání by mohlo obstát jen u těch podmínek ze stanoviska SEA,
které se vztahují k jednotlivým opatřením a zpřesňují podmínky pro jejich provádění
odpovědnými orgány (např. podmínka, která požaduje „realizaci nových projektů dopravní
infrastruktury, popřípadě zkapacitnění těch stávajících, provádět s takovými technickými opatřeními, která zamezí
jejich nadměrnému obtěžování obyvatelstva hlukem“). Je ale naprosto nedostačující, ba nesmyslné
takto vypořádat podmínku, v níž stanovisko SEA požadovalo v podstatě úpravu celkové
koncepce Programu (zavedením harmonogramu a stanovením priorit), tedy úkolovalo přímo
odpůrce. Ten zjevně výše citované požadavky stanoviska SEA nesplnil, ať již byl příčinou
nedostatek času nebo neochota odpůrce znovu Program upravovat. S ohledem na jasnou
formulaci podmínek souhlasného stanoviska SEA působí připojení výše citovaného dovětku
k výroku opatření obecné povahy alibisticky. Nelze než konstatovat, že v tomto ohledu Program
stanovisko SEA de facto ignoruje. Tím, že odpůrce výše citované dvě podmínky ani účinně
nezapracoval, ani nevysvětlil důvody, proč tak nehodlá učinit, porušil výše citovaný §10g odst. 4
věta druhá zákona o posuzování vlivů na životní prostředí.
[78] Pouze nad rámec nutného odůvodnění Nejvyšší správní soud upozorňuje, že jak výše
provedený výklad náležitostí Programu, tak i podmínky stanoviska SEA se jeví jako rozumné
i s ohledem na dosavadní zkušenosti s implementací těch evropských směrnic, které obsahovaly
plány jako koncepční nástroje ke zlepšení kvality ovzduší.
[79] Podle výše citované Závěrečné zprávy o hodnocení plánů a programů oznámených
podle směrnice 1996/62/EC z prosince 2006, str. 85, tvoří jednu ze tří hlavních překážek
pro implementaci navržených opatření fakt, že odpovědnost za jejich realizaci je
rozdělena mezi více subjektů. Konkrétní předpoklady, které by měly být naplněny
pro zvýšení účinnosti plánů, nacházíme v Doporučení k plánům nebo programům,
jež mají být vypracovány podle směrnice o kvalitě ovzduší 96/62/EC. Toto doporučení
vypracovala pracovní skupina pro implementaci při Evropské Komisi v červenci 2003
(http://ec.europa.eu/environment/air/quality/legislation/ pdf/recommendation_plans.pdf).
Na str. 23 se zde uvádí, že je třeba popsat účinek každého opatření na emise a poskytnout časový
harmonogram, v němž opatření vyvolá zamýšlené účinky. Pracovní komise upozorňuje,
že obvykle nepostačuje jen pozorovat, jak se mění úroveň imisí (neboť ta může mít i jiné příčiny),
ale je důležité sledovat vývoj realizace jednotlivých opatření pomocí vhodných indikátorů,
které se vztahují přímo k danému opatření. Vyčíslení přínosu jednotlivých opatření a stanovení
priorit si jako jedno z měřítek hodnocení kvality přijatých plánů zvolilo též sdružení nevládních
organizací s názvem Evropská kancelář životního prostředí ve zprávě z prosince 2005 (dostupná
z http://ec.europa.eu/environment/air/quality/ legislation/pdf/eeb_report.pdf). Na str. 43
citov. zprávy se uvádí, že nevyčíslování dopadů jednotlivých opatření na kvalitu ovzduší je
strukturální slabinou hodnocených plánů. Stanovit priority je s ohledem na limitované
financování rozumné. Bez těchto dat hrozí, že města budou přednostně realizovat opatření málo
efektivní jen proto, že vyžadují menší náklady, nebo proto, že nevyvolávají kontroverze, na rozdíl
od např. nízkoemisních zón, které jsou z hlediska zlepšení kvality ovzuduší velmi účinné a navíc
přinášejí rychlý efekt (str. 37 citované zprávy). V souladu s tím výše zmiňovaná Závěrečná zpráva
o hodnocení plánů a programů oznámených podle směrnice 1996/62/EC z prosince 2006
naopak upozorňuje, že přínos „měkkých“ opatření, jako jsou informační kampaně, zlepšování
kvality veřejné dopravy či častější čištění ulic, je v odborné literatuře považován za sporný (str. 85
citované zprávy).
[80] V návaznosti na předchozí část tohoto rozsudku lze říci, že odpůrce do značné míry
rezignoval na svou (pravda, nelehkou) úlohu zpracovatele plánu kvality ovzduší. Soud činí
tento závěr s plným vědomím, že zpracovat Program jako účinný nástroj, zajišťující
alespoň určitou pravděpodobnost realizace vybraných opatření, vyžadovalo v situaci, kdy vůči
řadě adresátů nebyl odpůrce vybaven nařizovací pravomocí, značnou míru kreativity nepříliš
typickou pro úřední činnost. Po odpůrci však podle názoru soudu bylo možné v takové situaci
spravedlivě požadovat alespoň to, aby plně využil těch možností ke zvýšení akceschopnosti
Programu, které mu nabízelo stanovisko SEA. Odpůrce se přesto nepokusil kompenzovat
nedostatek vynutitelných pravomocí alespoň tím, že by zpracoval plán s jasně formulovanými
prioritami, s jednoznačným časovým rámcem pro plnění jednotlivých opatření a s funkčním
systémem průběžné kontroly (zde se nabízelo posílení úlohy a odpovědnosti implementačního
výboru zmíněného na str. 257 Programu). Tyto minimální požadavky by zaručily alespoň to,
že by odpůrce mohl včas začít „bít na poplach“, např. v podobě mediální kampaně,
pokud se ukázalo, že realizace těch nejúčinnějších, a tudíž nejpotřebnějších, opatření nepostupuje
ze strany samospráv tak, aby k 31. prosinci 2020 byly dodrženy imisní limity pro látky znečišťující
ovzduší. Navíc uvážlivě stanovený harmonogram jednotlivých opatření by již sám o sobě byl
způsobilý vyvrátit námitky stěžovatele, že Program jako celek je nerealistický, a že všechna
opatření v něm stanovená do konce roku 2020 jednoduše stihnout nelze (soud v této souvislosti
připomíná, že odpůrce na rozdíl od svých zahraničních protějšků neprovedl žádný výběr opatření
podle účinnosti, ale zahrnul do Programu všechna, která podle něj připadala v úvahu).
[81] Nejvyšší správní soud zvažoval i to, zda by nedostatek náležitostí Programu nemohl být
alespoň v oblasti dopravy kompenzován faktem, že odpůrce stanovil ve výroku svého opatření
obecné povahy pro dopravu závazný emisní strop. Soud ale dospěl k názoru, že tomu tak není.
Emisní strop pro znečištění z dopravy, ač formálně označen za závazný, nemůže mít
takové účinky, jaké lze očekávat u emisního stropu pro stacionární zdroje znečištění ovzduší,
a to s ohledem na jeho totožné zákonné pojetí a zároveň odlišnou zákonnou koncepci omezování
znečištění z dopravy.
[82] Pozemní komunikace nejsou stacionárním zdrojem znečištění ovzduší ve smyslu zákona
o ochraně ovzduší, za zdroj znečištění (a to mobilní) se považují pouze jednotlivá vozidla,
která se po nich pohybují [srov. §2 písm. f) zákona o ochraně ovzduší]. Z toho pak vyplývá,
že vlastníci ani správci pozemních komunikací neodpovídají v rámci veřejného práva
za znečištění, které se z provozu na nich šíří do ovzduší. Pro pozemní komunikace se nevydává
integrované povolení k jejich provozu, tudíž ani neprobíhají žádné jeho revize, při nichž by
příslušné orgány státní správy podřízené odpůrci mohly požadovat snížení emisí na úroveň
odpovídající emisnímu stropu. Jediné řízení podle zákona o ochraně ovzduší, v němž by mohla
státní správa emisní strop pro dopravu zohlednit, je řízení o umístění nové pozemní komunikace,
neboť zde vydává orgán ochrany ovzduší závazné stanovisko [srov. §11 odst. 1 písm. b) a odst. 5
zákona o ochraně ovzduší]. Tu by mohlo být závazné stanovisko teoreticky poměrně účinným
opatřením k zajištění splnění emisního stropu. Zákon o ochraně ovzduší totiž mimo
jiné stanovuje, že v oblasti, kde je dlouhodobě překročen některý z imisních limitů, lze souhlasné
stanovisko k umístění stavby pozemní komunikace výše definovaných parametrů vydat „pouze
při současném uložení opatření zajišťujících alespoň zachování dosavadní úrovně znečištění pro danou znečišťující
látku (dále jen »kompenzační opatření«)“. Citované ustanovení v kombinaci se závazně uloženým
emisním stropem pro dopravu v opatření obecné povahy by mohlo být vykládáno tak,
že při ukládání kompenzačních opatření (např. v případě umístění nové vysoce kapacitní
komunikace na okraji velkého města) mají orgány ochrany ovzduší vydávající závazné stanovisko
směřovat k dosažení stanoveného emisního stropu pro dopravu, např. uložením podmínky,
že před datem kolaudace nové pozemní komunikace bude zavedena v dotčeném městě
nízkoemisní zóna v maximálním možném územním rozsahu (byť zde zůstávají nedořešené
právní otázky týkající se toho, že pozemní komunikaci buduje zpravidla jiný subjekt, než který by
měl realizovat kompenzační opatření).
[83] Hlavní problém však spočívá v tom, že zákon o ochraně ovzduší předpokládá vydání
závazného stanoviska pouze pro (zvýraznění doplněno) „umístění stavby pozemní komunikace
v zastavěném území obce o předpokládané intenzitě dopravního proudu 15 tisíc a více vozidel za 24 hodin
v návrhovém období nejméně 10 let (dále jen »pozemní komunikace«) a parkoviště s kapacitou nad 500
parkovacích stání“. Většina nových staveb pozemních komunikací v ostravské aglomeraci,
jak lze důvodně předpokládat, budou stavby obchvatů, které povedou převážně mimo zastavěné
území obce. I pokud by snad do zastavěného území obce zasáhly, tak Program u nich uplatnění
emisního stropu výslovně vylučuje. Uvádí totiž na str. 166: „Mezi vybrané komunikace (pro které je
emisní strop počítán) nejsou zařazeny obchvatové komunikace, neboť jsou jedním ze zásadních opatření (vyvedení
dopravy z intravilánu měst na jejich obchvaty). Hodnota emisních stropů následně vychází z předpokladu,
že obchvaty by měly být vedeny převážně mimo zástavbu, je proto stanoven pro emise z automobilové dopravy
vedené v zastavěném území měst.“ Odpůrce zjevně vychází z toho, že právě realizací obchvatů
se celkové imisní zatížení ostravské aglomerace sníží. Takovýto předpoklad je
ovšem přinejmenším pochybný. Jak upozornil ve výše citovaném stanovisku veřejný ochránce
práv: „Nelze ovšem opomíjet fakt, že budování lepších silnic s vyšší kapacitou má mnohdy za následek
také nárůst celkového množství automobilové dopravy, a nemusí nutně vést ke kýženému odlehčení stávajících
tras.“ Každopádně zákonná koncepce v kombinaci s dalšími omezeními vyplývajícími z Programu
brání tomu, aby orgány ochrany ovzduší využívaly emisní strop pro dopravu jako podklad
pro ukládání kompenzačních opatření v rozhodující množině případů. Tím se z něj skutečně
stává pouhý indikátor pro zjištění, zda dopravní opatření, která budou zrealizována
k 31. prosinci 2020, mají předpokládaný účinek, či nikoliv, jak namítal stěžovatel. Odpůrce
přitom ve svých vyjádřeních neuvedl nic, co by svědčilo o tom, že by závazný emisní strop
pro dopravu mohl být účinným nástrojem přispívajícím k realizaci opatření v oblasti dopravy.
[84] Nejvyšší správní soud proto shrnuje, že sám odpůrce v Programu vychází z toho,
že jen synergickým efektem všech stanovených opatření by bylo možné v ostravské aglomeraci
dosáhnout imisních limitů ke stanovenému datu. Jím vydaný Program však pro oblast dopravy
a lokálních topenišť nedává dostatečné záruky, že ambiciózně pojatý rozsah nezbytných opatření
dojde reálného naplnění. Emisní strop pro dopravu takovou záruku nepředstavuje, a to z důvodu
velmi zúženého rozsahu aplikace, který prakticky vylučuje jeho zohlednění v autoritativním
úředním rozhodování. Proto se Nejvyšší správní soud zaměřil na otázku povinných náležitostí
Programu a na vypořádání požadavků stanoviska SEA. Z tohoto pohledu chybí v Programu
především harmonogram provádění jednotlivých opatření, který by bylo možno průběžně
kontrolovat a operativně na učiněná zjištění reagovat. Stejně tak Program nenabízí vyčíslení
přínosu jednotlivých opatření ke zlepšení stavu ovzduší, aby umožnilo soustředit se – zejména
v případě nedostatku času či finančních prostředků – primárně na opatření s nejvyšším účinkem.
Vyčkávání s hodnocením účinnosti Programu na rok 2020 se za tohoto stavu, přesně jak se obává
stěžovatel, může změnit ve zbytečné a předem k nezdaru odsouzené „čekání na Godota“.
Proto Nejvyšší správní soud přistoupil ke zrušení příslušných částí Programu, byť si je vědom
toho, že se tím prodlužuje období, kdy budou opatření ke zlepšení ovzduší v ostravské
aglomeraci realizována jednotlivě, bez zastřešující koncepce. Nejvyšší správní soud má nicméně
za to, že Program v podobě napadené žalobou takovouto sjednocující koncepci a oporu
pro komplexní a účinné řešení znečištění ovzduší v ostravské aglomeraci neskýtá. Jde spíše
o seznam všeho, co by bylo potřeba učinit, aniž by Program nad rámec pouhého soupisu
potřebných opatření nabízel cokoliv dalšího, zejména časový harmonogram, jasný žebříček priorit
a účinný kontrolní mechanismus průběžného vyhodnocování plnění stanovených cílů.
IIIf. Proces přijímání Programu
[85] Poslední kasační námitku stěžovatele, která spočívala v tom, že před přijetím programu
neměly dotčené osoby k dispozici závěrečné stanovisko SEA, nepovažoval Nejvyšší správní soud
za nutné posuzovat. Nejvyšší správní soud přistoupil z výše uvedených důvodů nejen ke zrušení
rozsudku městského soudu, ale též ke zrušení části opatření obecné povahy, a to mimo
jiné i pro nedostatečné vypořádání podmínek stanoviska SEA. Není tudíž třeba – a to
ani s ohledem na ekonomii řízení – zodpovídat nyní otázku, zda neseznámení dotčené veřejnosti
se závěry stanoviska SEA před vydáním opatření obecné povahy představovalo vadu řízení,
případně zda mohla mít za daných okolností vliv na zákonnost rozhodnutí. Stěžovatel měl
v mezidobí dostatek času se seznámit se závěry tohoto stanoviska a odpůrce bude nucen Program
zásadním způsobem dopracovat. Stěžovateli se tak nyní otevírá možnost, aby ve svém případném
dalším vyjádření k návrhu opatření obecné povahy na závěry stanoviska SEA reagoval a poukázal
na to, co by měl odpůrce zohlednit, a to případně i nad rámec názorů vyjádřených
v tomto rozsudku, které jsou pro odpůrce závazné podle §78 odst. 5 s. ř. s.
IV. Závěr a náklady řízení
[86] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, proto napadený rozsudek
městského soudu zrušil. Napadené opatření obecné povahy nenaplňuje zákonné požadavky,
zejména neobsahuje zákonem vyžadované náležitosti a nevypořádalo se přezkoumatelným
způsobem s podmínkami souhlasného stanoviska SEA. Vytýkaná vada není odstranitelná v řízení
před městským soudem, ale může ji odstranit toliko odpůrce sám. Nejvyšší správní soud
proto postupoval podle §110 odst. 2 písm. b) s. ř. s. a druhým výrokem zrušil též část opatření
obecné povahy, a to ke dni právní moci tohoto rozsudku (viz přiměřeně §101d odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud nezrušil opatření obecné povahy jako celek, jelikož neshledal důvodnými
všechny návrhové body. Řídil se proto zásadou minimalizace svého zásahu a zrušil
jen některé výroky napadeného opatření obecné povahy, neboť charakter napadeného aktu
takovéto rozdělení umožňoval (srov. k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 24. října 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 - 73, č. 1462/2008 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud
konkrétně zrušil výrok II upravující emisní strop pro silniční dopravu (protože odpůrce formulací
Programu fakticky vyprázdnil množinu případů, na které mělo podle zákona o ochraně ovzduší
toto opatření závazně dopadat), výrok IV vypočítávající jednotlivá opatření ke zlepšení kvality
ovzduší v ostravské aglomeraci (neboť u nich nejsou v Programu uvedeny zákonné náležitosti,
konkrétně odhad plánovaného přínosu ke snížení úrovně znečištění ovzduší a časový plán
provádění) a výrok V, kterým odpůrce integroval do Programu podmínky souhlasného stanoviska
SEA (neboť tak učinil nepřezkoumatelným způsobem, konkrétně nereagoval na požadavek
vypracovat pro opatření z oblasti dopravy a lokálních topenišť každoročně vyhodnocovaný
harmonogram a stanovit v těchto oblastech priority založené na přínosu jednotlivých opatření
ke snížení znečištění ovzduší).
[87] Protože Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek městského soudu a současně zrušil i část
opatření obecné povahy dle §110 odst. 2 písm. b) s. ř. s., je povinen rozhodnout kromě nákladů
řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí
městského soudu (§110 odst. 3, věta druhá, s. ř. s.). Náklady řízení o návrhu a náklady řízení
o kasační stížnosti tvoří v tomto případě jeden celek a Nejvyšší správní soud rozhodl
o jejich náhradě jediným výrokem vycházejícím z §60 s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 19. listopadu 2008, č. j. 1 As 61/2008 - 98).
[88] Stěžovatel měl ve věci plný úspěch ve vztahu ke zrušení rozsudku městského soudu,
všichni navrhovatelé pak měli částečný úspěch ve vztahu k částečnému zrušení napadeného
opatření obecné povahy. Z důvodu nemožnosti vyčíslení procentuálního podílu úspěchu
jakožto poměru mezi zrušenými a nezrušenými částmi opatření obecné povahy i s ohledem
na jeho povšechné hodnocení ze strany Nejvyššího správního soudu (tedy že neskýtá sjednocující
koncepci a oporu pro komplexní a účinné řešení znečištění ovzduší v ostravské aglomeraci,
viz odstavec [82]), proto Nejvyšší správní soud dle §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s.,
s oporou v §60 odst. 7 s. ř. s. a contrario), přiznal stěžovateli náhradu nákladů řízení proti odpůrci,
jako by měl plný úspěch ve věci, ostatním navrhovatelům pak jen co do nákladů řízení
před městským soudem.
[89] Tyto náklady řízení jsou u navrhovatelů společně tvořeny částkou 15 000 Kč za soudní
poplatky (3x soudní poplatek za návrh ve správním soudnictví na zrušení opatření obecné
povahy ve výši 5 000 Kč). Navrhovatelé byli dále v řízení před městským soudem zastoupeni
advokátem Mgr. Pavlem Černým. V řízení o žalobě učinil tento zástupce ve věci celkem čtyři
úkony právní služby, kterými jsou převzetí a příprava zastoupení, podání návrhu, replika
k vyjádření odpůrce a účast na jednání městského soudu dne 11. října 2016 [§11 písm. a), d) a g)
vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních
služeb (advokátní tarif)]. Za každý úkon právní služby náleží zástupci mimosmluvní odměna
ve výši 3 100 Kč [§9 odst. 3 písm. f) ve spojení s §7 bodem 5. advokátního tarifu]. Dle §12
odst. 4 advokátního tarifu platí, že jde-li o společné úkony při zastupování nebo obhajobě dvou
nebo více osob, náleží advokátovi za každou takto zastupovanou nebo obhajovanou osobu
mimosmluvní odměna snížená o 20 %. Nejvyšší správní soud tedy přiznal zástupci navrhovatelů
odměnu za čtyři úkony právní služby při zastupování tří osob ve výši 4 x 3 x 2 480 Kč,
tj. 29 760 Kč, a paušální náhradu hotových výdajů ve výši 4 x 3 x 300 Kč, tj. 3 600 Kč, celkem
tedy 33 360 Kč. Jelikož advokát, který stěžovatele v řízení zastupoval, je plátcem DPH, je třeba
zvýšit přiznanou odměnu o částku 7 005,60 Kč, která odpovídá 21% sazbě této daně.
Mimosmluvní odměna a paušální náhrada hotových výdajů tudíž činí celkem 40 365,60 Kč.
Celkové náklady řízení před městským soudem včetně soudních poplatků činí 55 365,60 Kč.
To odpovídá částce, kterou navrhovatelé na náhradě nákladů řízení žádali (srov. č. l. 104 spisu
městského soudu).
[90] Pokud jde o náklady řízení navrhovatele a), tj. stěžovatele, ty tvoří soudní poplatek
za kasační stížnost ve výši 5 000 Kč. V řízení o kasační stížnosti byl stěžovatel zastoupen
tímtéž advokátem jako v řízení před městským soudem. Ten učinil ve věci čtyři úkony právní
služby, a to podání kasační stížnosti, podání repliky, podání tripliky a podání dalšího vyjádření
[§11 písm. d) advokátního tarifu]. Za každý úkon právní služby náleží zástupci mimosmluvní
odměna ve výši 3 100 Kč [§9 odst. 3 písm. f) ve spojení s §7 bodem 5. advokátního tarifu].
Nejvyšší správní soud tedy přiznal zástupci stěžovatele odměnu ve výši 12 400 Kč a paušální
náhradu hotových výdajů ve výši 4 x 300 Kč, tj. 1 200 Kč, celkem tedy 13 600 Kč. Tuto částku je
opět třeba zvýšit o 2 856 Kč, což odpovídá 21% sazbě DPH. Mimosmluvní odměna a paušální
náhrada hotových výdajů tudíž činí celkem 16 456 Kč. Celkové náklady řízení před Nejvyšším
správním soudem včetně soudního poplatku činí 21 456 Kč.
[91] Celkem tak náklady řízení činí 76 821,40 Kč. Uvedenou částku je odpůrce povinen
zaplatit navrhovatelům k rukám jejich právního zástupce Mgr. Pavla Černého ve lhůtě jednoho
měsíce od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. prosince 2017
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu