ECLI:CZ:NSS:2015:7.AS.207.2015:38
sp. zn. 7 As 207/2015 - 38
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Tomáše Foltase a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobce: P. H.,
zastoupený Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem se sídlem Burešova 6, Brno, proti
žalované: Generální inspekce bezpečnostních sborů, se sídlem Skokanská 2311/3, Praha 6,
v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. 7. 2015,
č. j. 11 A 183/2013 – 74,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 28. 7. 2015, č. j. 11 A 183/2013 – 74,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
II. Žalované se vrací zaplacený soudní poplatek ve výši 5.000 Kč, který bude
vyplacen z účtu Nejvyššího správního soudu do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 28. 7. 2015, č. j. 11 A 183/2013 – 74, zrušil
rozhodnutí Generální inspekce bezpečnostních sborů (dále jen „stěžovatelka“) ze dne
26. 9. 2013, č. j. GI-IF-27-9/2013, jímž bylo zamítnuto odvolání žalobce (dále jen „účastník
řízení“) a potvrzeno rozhodnutí 1. oddělení Generální inspekce bezpečnostních sborů (dále
jen „povinný subjekt“) ze dne 20. 8. 2013, č. j. GI-IF-27-6/2013, kterým bylo rozhodnuto
o žádosti účastníka řízení o poskytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb., ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o svobodném přístupu k informacím“). Tímto rozhodnutím
byla v bodě I. žádost o poskytnutí seznamu všech pracovníků a funkcionářů stěžovatelky
s uvedením jména, příjmení, titulu, funkčního zařazení a pracoviště, a to včetně těch, kteří z jejich
struktur již odešli, zčásti odmítnuta podle ust. §15 odst. 1 ve spojení s §8a, §11 odst. 1 písm. a)
a odst. 6 zákona o svobodném přístupu k informacím; v bodě II. byla žádost o sdělení platu
a odměn všech pracovníků a funkcionářů, kromě řadových pracovníků, za rok 2012 zčásti
odmítnuta podle ust. §15 odst. 1 ve spojení s §8a citovaného zákona; v bodě V. byla žádost
o poskytnutí anonymizovaných výstupů stěžovatelky, které se vztahují k jednání příslušníků
Policie České republiky, které mělo způsobit následky na životě či zdraví osoby nebo mělo
neoprávněně zasáhnout do osobní svobody osob, odmítnuta podle ust. §14 odst. 5 písm. b)
citovaného zákona. Informace požadované v bodu III. a IV. žádosti byly účastníkovi řízení
poskytnuty v plném rozsahu.
Městský soud v odůvodnění rozsudku uvedl, že žádný z účastníků řízení nereagoval
na výzvu podle ust. §51 odst. 1 s. ř. s., čímž byl vyjádřen souhlas s tím, aby bylo rozhodnuto
bez nařízení ústního jednání. Dále uvedl, že stěžovatelka v odůvodnění napadeného rozhodnutí
přesvědčivě nevyvrátila argumentaci účastníka řízení, že informace konkretizované v bodě
I. žádosti nelze chápat jako personální předpis ve smyslu ust. §11 odst. 1 písm. a) zákona
o svobodném přístupu k informacím. Podle městského soudu se měla stěžovatelka zabývat
otázkou, zda její vnitřní uspořádání ve smyslu funkčního zařazení a pracoviště působení
je výkonem ve vztahu k veřejnosti, zda se jedná o informace týkající se výkonu veřejné správy
navenek a zda požadované informace mají schopnost ovlivňovat práva a povinnosti dalších
subjektů. Městský soud z tohoto důvodu shledal odůvodnění napadeného rozhodnutí,
které se týká bodu I. žádosti, nedostačujícím. Dále k tomuto bodu žádosti uvedl, že stěžovatelka
je sice orgánem činným v trestním řízení, ale účastník řízení žádal informace od ní jako
od zaměstnavatele, který je placen státem, proto nelze mít automaticky a bez bližšího odůvodnění
za to, že sdělením těchto informací by se účastníku řízení poskytly informace ve smyslu ust. §11
odst. 6 zákona o svobodném přístupu k informacím. Z citovaného ustanovení je podle
městského soudu zřejmé, že výjimka se vztahuje na ty informace, které se bezprostředně týkají
činností prováděných v rámci trestního řízení, ale není z něho zřejmé, jak dovozovala
stěžovatelka, že by se neposkytnutí údajů podle tohoto ustanovení vztahovalo i na osoby,
které se na této činnosti podílejí. K námitkám týkajícím se bodu II. žádosti městský soud odkázal
na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014,
č. j. 8 As 55/2012 - 62, č. 3155/2015 Sb. NSS, s tím, že stěžovatelka je organizační složkou státu
a jejím pracovníkům a příslušníkům je vyplácen plat z veřejných prostředků. Test proporcionality
v případě aplikace ust. §8b odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím nelze provádět.
Stěžovatelka proto pochybila, pokud odůvodnila částečné neposkytnutí informací
konkretizovaných v bodě II. žádosti výsledkem provedeného testu proporcionality. Stěžovatelka
je povinna poskytnout účastníkovi řízení informace o platech svých pracovníků a příslušníků,
vyjma těch případů, kdy se bude jednat o osoby, které se na vlastní činnosti subjektu podílí
nepřímo a nevýznamným způsobem. K námitkám týkajícím se bodu V. žádosti městský soud
uvedl, že z něj jednoznačně vyplývalo, jaké výstupy byly požadovány. V případě, že by se jednalo
o náročné vyhledávání a upravování požadovaných informací, zákon o svobodném přístupu
k informacím stanoví postupy, které lze v takových případech použít. Městský soud nepřiznal
účastníkovi řízení právo na náhradu nákladů řízení za písemné podání ve věci (repliku k vyjádření
stěžovatelky), jelikož vzhledem k tomu, že replika nebyla požadována soudem, se nejedná
o důvodně a účelně vynaložený náklad.
Proti tomuto rozsudku podala stěžovatelka v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů
podle ust. §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. V kasační stížnosti poukázala na vadu řízení
před městským soudem, kterou spatřovala v tom, že bylo rozhodnuto bez nařízení jednání,
ačkoliv pro takový postup nebyly splněny zákonné podmínky. Městský soud rozhodl bez nařízení
jednání poté, co byl jeho rozsudek ze dne 27. 8. 2014, č. j. 11 A 183/2013 – 42, zrušen
rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 2. 2015, č. j. 7 As 199/2014 - 72,
aniž by vyžádal v souladu s ust. §51 odst. 1 s. ř. s. znovu souhlas stěžovatelky, která tak neměla
možnost vyjádřit se k věci a předložit další důkazy. V tomto ohledu odkázala na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2009, č. j. 5 Afs 112/2008 - 129. To vše navíc
za situace, kdy po vydání zrušeného rozsudku městského soudu došlo k zásadní změně judikatury
v oblasti poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků (viz rozsudek rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014, č. j. 8 As 55/2012 - 62). Podle
stěžovatelky je napadený rozsudek také vnitřně rozporný a nesrozumitelný, takže
je nepřezkoumatelný ve smyslu ust. §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Jako příklad uvedla, že městský
soud dospěl k závěru, že žaloba byla podána částečně důvodně, ale neuvedl, v čem spočívala
zbylá nedůvodnost žaloby. Co se týče bodu I. a V. žádosti, městský soud neuvedl,
jak má stěžovatelka dále postupovat. V části odůvodnění týkající se bodu II. žádosti pochybil,
jelikož jí přikázal poskytnout informace o platech jejich příslušníků nad rámec požadovaný
v žádosti. Městský soud používal citace ustanovení právních předpisů a judikatury, ze kterých
však nevyvodil žádné logické závěry. Navíc se nevypořádal se všemi argumenty stěžovatelky
uvedenými jak v napadeném rozhodnutí, tak v jejím vyjádření k žalobě, zejména pak
s argumentem, že bodu I. žádosti nelze vyhovět s ohledem na ust. §11 odst. 6 zákona
o svobodném přístupu k informacím, a dále s otázkou, zda je žádost v bodě V. skutečně
dostatečně konkrétně formulována. Podle stěžovatelky totiž nelze považovat žádost za jasně
specifikovanou tehdy, pokud účastník řízení uvede pouze názvy dokumentů a velice širokou
oblast, které se dotýkají. S ohledem na výše uvedené stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní
soud napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Současně
požádala o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti včetně uvedení důvodů.
Účastník řízení ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že sice nebylo dodrženo
ust. §51 s. ř. s., nicméně toto pochybení nebylo natolik závažné, aby se dotklo práv stěžovatelky
a bylo důvodem pro zrušení napadeného rozsudku. Stěžovatelka měla od zrušujícího rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 2. 2015, č. j. 7 As 199/2014 - 72, lhůtu pěti měsíců k tomu,
aby zaslala městskému soudu své vyjádření, což neučinila. Není ani zřejmé, jaké další dokazování
mělo být u ústního jednání provedeno, když spory o svobodný přístup k informacím jsou
založeny na písemných podáních, které jsou součástí spisu. Stěžovatelka se měla vyčerpávajícím
způsobem vypořádat s důvody odepření informací již ve správním řízení a v soudním řízení
by ji neměl být dáván prostor k uplatňování dalších argumentů. Podle účastníka řízení je zásadní
rozdíl, pokud bylo právo podle ust. §51 s. ř. s. upřeno občanovi, o jehož veřejná subjektivní
práva jde a který má ústavně zaručené právo na spravedlivý proces, nebo správnímu orgánu.
Ke stížní námitce, že napadený rozsudek neobsahuje závazný názor o dalším postupu ve vztahu
k bodu I. a V. žádosti, účastník řízení uvedl, že co se týče bodu I. žádosti, ze závěrů městského
soudu je zřejmé, že považoval napadené rozhodnutí v této části za nepřezkoumatelné.
Stěžovatelka je proto v novém řízení povinna znovu posoudit a řádně odůvodnit, u kterých osob
poskytne, resp. neposkytne, požadované informace. Ve vztahu k bodu V. žádosti městský soud
zcela jednoznačně uvedl, že žádost je v tomto bodu konkrétní a stěžovatelka musí znovu
o žádosti rozhodnout a řídit se jeho právním názorem. Tento závěr ostatně vyplývá i z rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 2. 2015, č. j. 7 As 199/2014 - 72. Dále účastník řízení
uvedl, že odůvodnění rozsudku městského soudu je sice nepřesné v části, která se týká rozsahu
zveřejnění informací o platech příslušníků stěžovatelky, avšak je zřejmé, že stěžovatelka
má poskytnout informace pouze v tom rozsahu, ve kterém o informace bylo žádáno. Podle
účastníka řízení sice mohlo být odůvodnění napadeného rozsudku lépe formulováno, rozsudek
však obstojí z hlediska zákonnosti a přezkoumatelnosti a lze z něj dovodit, jak má stěžovatelka
dále postupovat. Účastník řízení proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl,
stejně jako návrh na přiznání odkladu vykonatelnosti. V závěru uvedl, že městský soud pochybil
při určení náhrady nákladů řízení, neboť mu nepřiznal právo na náhradu nákladů řízení za repliku
k vyjádření stěžovatelky. Tento postup městského soudu nemá oporu ani v zákoně,
ani v judikatuře, ze které vyplývá, že právo na náhradu nákladů řízení není přiznáváno
jen v některých konkrétně určených situacích (srv. rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne
25. 2. 2015, č. j. 65 A 53/2014 - 25, a rozsudky městského soudu ze dne 30. 3. 2015,
č. j. 11 A 57/2014 - 81, a ze dne 21. 1. 2015, č. j. 10A 108/2012 - 67). V daném případě se však
o žádnou takovou situaci nejednalo.
Stěžovatelka v replice na vyjádření účastníka řízení uvedla, že předpokládala, že městský
soud bude postupovat v souladu s ust. §51 s. ř. s., a proto se nevyjadřovala ke zrušujícímu
rozsudku Nejvyššího správního soudu. V soudním řízení má každý z účastníků rovné postavení,
a pokud by tomu tak nebylo, nebylo by tím zaručeno právo na spravedlivý proces. K argumentu
účastníka řízení, že nařízením jednání by jí byl dán prostor k uplatnění dalších námitek, ačkoliv
měla vyčerpávajícím způsobem vypořádat všechny důvody odepření informací již v rámci
správního řízení, uvedla, že veškerá její vyjádření dále rozvíjí a upřesňují argumentaci, jež byla
obsažena v napadeném rozhodnutí. K odůvodnění týkajícímu se bodu V. žádosti, uvedla,
že odkaz na odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 2. 2015,
č. j. 7 As 199/2014 - 72, není opodstatněný, jelikož Nejvyšší správní soud zrušil první rozsudek
městského soudu pro nepřezkoumatelnost, a proto nemohl vyjádřit závazný právní názor
ohledně obecnosti bodu V. žádosti. Městský soud se touto otázkou nikterak nezabýval.
K rozsahu poskytnutí informací nad rámec žádosti uvedla, že účastník řízení ve vyjádření
opomenul skutečnost, že stěžovatelka je vázána právním názorem vysloveným městským soudem
ve zrušujícím rozsudku, tedy i tím, v jakém rozsahu má účastníkovi řízení informace poskytnout.
Dále uvedla argumenty související s jejím návrhem na přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatelka v podané kasační stížnosti,
a přitom neshledal vady uvedené v odst. 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Podle obsahu správního a soudního spisu požádal účastník řízení povinný subjekt
o poskytnutí informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím tak, že v bodě I.
žádosti požadoval seznam všech pracovníků a funkcionářů stěžovatelky s uvedením jména,
příjmení, titulu, funkčního zařazení a pracoviště, včetně těch, kteří ze struktur stěžovatelky již
odešli. V bodě II. požadoval poskytnutí informací týkajících se výše dosavadního platu a odměn
za rok 2012 – celkově a zvlášť měsíčně – u všech pracovníků a funkcionářů stěžovatelky, kromě
řadových pracovníků, tedy u všech, kdo mají či měli řídící a rozhodovací pravomoci (vedení
stěžovatelky, vedoucí pracovníci jednotlivých poboček, vedoucí pracovníci jednotlivých
sekcí/úseků/odborů/oddělení na centrále atd.). V bodě V. žádosti požadoval všechny dosavadní
výstupy stěžovatelky v anonymizované podobě k podáním, trestním oznámením a stížnostem,
které byly stěžovatelce doručeny, nebo výstupy šetření z její vlastní iniciativy nebo na základě
jiných skutečností, které se vztahují k jednání příslušníků Policie České republiky, které mělo
způsobit následky na životě či zdraví osoby nebo mělo neoprávněně zasáhnout do osobní
svobody osob, konkrétně a) usnesení o odložení věci, b) odevzdání věci jinému orgánu
k projednání, c) usnesení o zahájení trestního stíhání, d) záznam o sdělení podezření,
e) vyrozumění o tom, že podání oznamovatele bylo vyhodnoceno jako stížnost a předáno
k šetření vnitřnímu orgánu Policie České republiky nebo že v podání nebylo shledáno žádné
protiprávní jednání. Protože bod V. žádosti vyhodnotil povinný subjekt jako příliš obecný, vyzval
účastníka řízení k jeho upřesnění. Účastník řízení reagoval na tuto výzvu sdělením: „Žádám výstupy
generální inspekce, které se vztahují k jednání příslušníků Policie České republiky, které mělo způsobit následky
na životě či zdraví osoby nebo mělo neoprávněně zasáhnout do osobní svobody osob, a to s výjimkou těch, jejichž
poskytování je limitováno zákonem, zejména §8a, §11 odst. 4 písm. a) a §11 odst. 6 zákona o svobodném
přístupu k informacím.“ Rozhodnutím povinného subjektu ze dne 20. 8. 2013,
č. j. GI-IF-27-6/2013, bylo o žádosti účastníka řízení rozhodnuto tak, že žádost byla v bodu
I. zčásti odmítnuta, když, s výjimkou údajů o devíti pracovnících (ředitel, náměstek ředitele,
vedoucí 1. oddělení-bezpečnostní ředitel, hlavní ekonom, právník, tisková mluvčí, personalista,
mzdová účetní a referent oddělení správy majetku-veřejné zakázky), nebyly informace o zbylých
pracovnících s odkazem na ust. §8a, §11 odst. 1 písm. a) a §11 odst. 6 zákona o svobodném
přístupu k informacím poskytnuty. Povinný subjekt také zčásti odmítl žádost v bodu II.,
když s výjimkou informací o platu a odměnách ředitele odmítl požadované informace sdělit
s poukazem na ust. §8a zákona o svobodném přístupu k informacím. V bodě V. byla žádost
účastníka řízení zcela odmítnuta podle ust. §14 odst. 5 písm. b) citovaného zákona. Proti
rozhodnutí povinného subjektu podal účastník řízení odvolání, které stěžovatelka zamítla
napadeným rozhodnutím. Proti tomuto rozhodnutí podal účastník řízení žalobu a dne 21. 1. 2014
byla stěžovatelce doručena výzva městského soudu podle ust. §51 odst. 1 s. ř. s. Vzhledem
k tomu, že žádný z účastníků řízení na tuto výzvu nereagoval, rozhodl městský soud bez jednání
rozsudkem ze dne 27. 8. 2014, č. j. 11 A 183/2013 – 42, kterým žalobu zamítl. Proti tomuto
rozsudku podal účastník řízení kasační stížnost, o které rozhodl Nejvyšší správní soud rozsudkem
ze dne 5. 2. 2015, č. j. 7 As 199/2014 - 72, tak, že napadený rozsudek zrušil a věc vrátil
městskému soudu k dalšímu řízení z důvodu jeho nepřezkoumatelnosti, jelikož městský soud
vypořádal všechny žalobní námitky. Poté, co mu byla věc vrácena k dalšímu řízení, již městský
soud nevyzýval účastníky řízení k vyjádření podle ust. §51 odst. 1 s. ř. s. a napadeným rozsudkem
znovu rozhodl o žalobě bez jednání.
Kasační stížnost stěžovatelky není podle ust. §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. nepřípustná a
to i přesto, že Nejvyšší správní soud ve věci již jednou rozhodoval. První rozsudek městského
soudu byl totiž zrušen z důvodu nepřezkoumatelnosti a Nejvyšší správní soudu se danou věcí
meritorně nezabýval. V takovém případě se jedná o přípustnou kasační stížnost (srv. nález
Ústavního soudu ze dne 8. 6. 2005, sp. zn. IV. ÚS 136/05, a usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 7. 2008, č. j. 9 Afs 59/2007 - 56, č. 1723/2008 Sb. NSS).
V kasační stížnosti stěžovatelka primárně poukazovala na vadu řízení, kterou spatřovala
v tom, že městský soud rozhodl bez nařízení jednání, ačkoliv pro takový postup nebyly splněny
zákonné podmínky.
Podle ust. §51 odst. 1 s. ř. s. soud může rozhodnout o věci samé bez jednání, jestliže
to účastníci shodně navrhli nebo s tím souhlasí. Má se za to, že souhlas je udělen také tehdy,
nevyjádří-li účastník do dvou týdnů od doručení výzvy předsedy senátu svůj nesouhlas s takovým
projednáním věci; o tom musí být ve výzvě poučen.
Zásada ústnosti a veřejnosti soudního jednání je zakotvena v čl. 38 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod a v čl. 96 odst. 2 Ústavy. Soud však může výjimečně projednat věc
bez nařízení jednání. Tato výjimka však musí být vykládána s ohledem na zájmy účastníka řízení
restriktivně, neboť je to účastník řízení, o jehož právech a povinnostech se rozhoduje.
Ve správním soudnictví je projednání věci upraveno v ust. §49 s. ř. s. Rozhodování o žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu bez nařízení jednání je pak upraveno v ust. §51 a §76 s. ř. s.
Rozhodne-li soud bez jednání v rozporu se zákonem, lze v jeho postupu spatřovat porušení
ústavního práva (viz např. nález Ústavního soudu ze dne 26. 4. 2005, sp. zn. I. ÚS 560/03,
dostupný na www.nalus.usoud.cz).
V daném případě rozhodoval městský soud znovu poté, co byl jeho rozsudek ze dne
27. 8. 2014, č. j. 11 A 183/2013 – 42, zrušen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne
5. 2. 2015, č. j. 7 As 199/2014 - 72. V odůvodnění nyní napadeného rozsudku odkázal na výzvy
zaslané účastníkům řízení před vydáním prvního rozsudku a uvedl, že žádný z účastníků řízení
na ně nereagoval a nepožádal o nařízení ústního jednání, čímž vyjádřili ve smyslu ust. §51
odst. 1 s. ř. s. souhlas s tím, aby městský soud rozhodl o věci samé bez jednání. K procesnímu
postupu soudu po zrušení jeho rozsudku a vrácení věci k dalšímu řízení se Nejvyšší správní soud
vyjádřil již v rozsudku ze dne 14. 12. 2009, č. j. 5 Afs 112/2008 - 129, tak, že „[s]ouhlas účastníka
řízení s rozhodnutím krajského soudu o věci samé bez jednání dle §51 odst. 1 s. ř. s. udělený ještě předtím,
než v řízení krajský soud poprvé rozhodoval, nelze bez dalšího vztáhnout na nové rozhodnutí krajského soudu
poté, co bylo jeho první rozhodnutí Nejvyšším správním soudem zrušeno. […] taková vada zakládá porušení
ústavních práv žalobce a je zároveň vadou řízení před soudem, která mohla mít za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.“ Pouze v případě, kdy by byly rozhodné otázky již vyřešeny Nejvyšším
správním soudem a krajskému soudu, který je vázán vysloveným právním názorem, by v dalším
řízení nezbyl žádný prostor pro posouzení věci, by se nejednalo o vadu řízení před soudem,
která by mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé (viz také rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 6. 6. 2013, č. j. 7 Afs 7/2013 - 25, ze dne 12. 12. 2013,
č. j. 2 As 132/2012 - 21, ze dne 26. 1. 2011, č. j. 9 Afs 72/2010 - 157, a ze dne 17. 2. 2011,
č. j. 1 Afs 97/2010 - 201). Tento závěr je rovněž v souladu s judikaturou Ústavního soudu
(např. usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 5. 2009, sp. zn. IV. ÚS 786/08, ze dne 24. 6. 2009,
sp. zn. I. ÚS 1632/08, a ze dne 23. 6. 2009, sp. zn. II. ÚS 1634/08). V dané věci není pochyb
o tom, že městský soud nezaslal účastníkům řízení novou výzvu podle ust. §51 odst. 1 s. ř. s.
a rozhodl o věci bez nařízení jednání. Takový procesní postup městského soudu je proto vadou
a je nutné posoudit, zda mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé,
tj. zda se jedná o situaci, kdy rozhodné otázky ještě nebyly vyřešeny Nejvyšším správním soudem.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek městského soudu ze dne 27. 8. 2014,
č. j. 11 A 183/2013 – 42, a věc mu vrátil k dalšímu řízení, jelikož dospěl k závěru, že byl
nepřezkoumatelný, protože nebyly vypořádány všechny žalobní námitky. Jedná se tedy
nepochybně o případ, kdy věc nebyla ve zrušujícím rozsudku Nejvyššího správního soudu vůbec
po věcné stránce posouzena. Městský soud tak nebyl oprávněn bez opětovného zaslání výzvy
podle ust. §51 odst. 1 s. ř. s. rozhodnout o věci bez jednání (viz rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 17. 2. 2011, č. j. 1 Afs 97/2010 - 201, a ze dne 11. 11. 2011,
č. j. 5 As 62/2010 - 126). Tím, že městský soud za těchto okolností rozhodl bez nařízení jednání,
aniž by účastníkům řízení zaslal výzvu podle ust. §51 odst. 1 s. ř. s., porušil zásadu ústnosti
soudního řízení.
Protože výjimky ze zásady ústnosti a veřejnosti soudního jednání je nutno vykládat
restriktivně, nelze souhlasit s argumentací účastníka řízení, že se nejednalo o natolik závažnou
vadu, aby se dotkla práv stěžovatelky. Rovněž nelze souhlasit s názorem účastníka řízení,
že stěžovatelka nezastávala v řízení o žalobě rovné postavení jako on. Správní orgán je v řízení
před správním soudem povolán k hájení zákonnosti a správnosti jím vydaného správního
rozhodnutí, popř. dosavadního postupu v řízení. Proto je ve vztahu k němu, stejně jako k žalobci
popírajícímu onu zákonnost, třeba respektovat zásadu rovnosti účastníků řízení zakotvenou
v ust. §36 odst. 1 s. ř. s. Tato zásada se projevuje vytvářením přiměřeně stejných procesních
podmínek a procesního postavení, které účastníka neznevýhodňují oproti protistraně. Zásada
rovnosti ve vztahu k žalovanému správnímu orgánu tak v sobě mimo jiné zahrnuje možnost
seznámit se s námitkami žalobce, právo se k nim vyjádřit a požadovat nařízení jednání
(srv. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2014, č. j. 5 Afs 43/2014 - 35). Nevyšší
správní soud proto shledal důvodnou námitku stěžovatelky, která spatřovala v postupu
městského soudu vadu mající za následek nezákonnost napadeného rozsudku.
Nejvyšší správní soud se také s ohledem na hospodárnost řízení (rozsudek městského
soudu je opakovaně zrušen a věc mu je vrácena k dalšímu řízení) zabýval i dalšími stížními
námitkami, v nichž stěžovatelka poukazovala na další vady. Nejvyšší správní soud se zcela
ztotožňuje s názorem stěžovatelky, že napadený rozsudek je povrchní a nezabývá se podstatou
věci. Ostatně to vytýkal Nejvyšší správní soud městskému soudu již v prvním zrušujícím
rozsudku. Městský soud mechanicky přebírá obecné závěry z rozsudku rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014, č. j. 8 As 55/2012 - 62, č. 3155/2015 Sb. NSS,
aniž by je aplikoval na danou věc. Vůbec se tak nezabýval tím, zda poskytnutí informací v jím
určeném rozsahu, nebude kolidovat s jinými ustanoveními zákona o svobodném přístupu
k informacím. V této souvislosti je třeba zmínit výjimky z poskytování informací, např. ve smyslu
ust. §11 odst. 6 zákona o svobodném přístup k informacím, které se mohou týkat některých
příslušníků stěžovatelky, resp. některých údajů týkajících se těchto příslušníků, které požadoval
účastník řízení. Městský soud ve svých závěrech např. nezohledňuje problematiku zveřejňování
informací o těch příslušnících stěžovatelky, kteří získávají poznatky o trestné činnosti podle
ust. §38 až §42 zákona č. 341/2011 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o generální inspekci bezpečnostních sborů“), zejména pak těch, kteří při své činnosti využívají
podpůrné operativně pátrací prostředky ve smyslu ust. §42 citovaného zákona (např. využití
informátora či krycích prostředků sloužících k utajení identity příslušníků stěžovatelky),
resp. těch, jejichž údaje představují informaci, jejíž poskytnutí by mohlo ohrozit schopnost
stěžovatelky vyhledávat nebo odhalovat trestnou činnost (ust. §11 odst. 6 zákona o svobodném
přístupu k informacím). Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 4. 8. 2014,
č. j. 8 As 114/2013 - 36, uvedl, že „informace o totožnosti informátorů, tedy osob spolupracujících s orgány
činnými v trestním řízení, stejně jako informace a postupech orgánů činných v trestním řízení a o principech jejich
spolupráce s jinými institucemi a osobami, spadají pod rozsah výluky stanovené v §11 odst. 6 informačního
zákona.“ Je třeba poukázat i na to, že výklad zastávaný městským soudem by mohl vést k faktické
eliminaci některých oprávněně utajených činností těchto příslušníků, resp. stěžovatelky, což jistě
nebylo úmyslem zákonodárce. Ostatně i sám účastník řízení v žalobě uvedl, že omezení přístupu
k těmto informacím (týkajících se příslušníků pracujících tzv. v utajení) pokládá za oprávněné.
Je třeba doplnit, že již v předchozím zrušujícím rozsudku Nejvyšší správní soud naznačil,
že stěžovatelka s ohledem na ust. §11 odst. 6 zákona o svobodném přístupu k informacím uvedla
v napadeném rozhodnutí široký okruh osob, o nichž nemohou být informace požadované v bodě
I. žádosti zveřejněny a argumentovala tím, že všichni tito příslušníci, zaměstnanci, včetně
vedoucích a náměstků, jsou často osobně angažováni v konkrétních případech, přičemž existuje
užší provázanost a spolupráce příslušníků se zaměstnanci, a proto je nezbytné poskytování těchto
informací omezit. Nejvyšší správní soud k takovému postupu již uvedl, že výjimky z poskytování
informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím musí být vykládány restriktivně,
a proto okruh osob, o nichž nebude možné sdělit informace požadované v bodu I. žádosti
(jméno, příjmení, titul, funkční zařazení a pracoviště), je nutno precizně vymezit právě s ohledem
na výjimky stanovené v zákoně o svobodném přístupu k informacím. Výjimku upravenou
v ust. §11 odst. 6 zákona o svobodném přístupu k informacím nelze vykládat tak široce,
že dopadá i na zaměstnance nebo příslušníky stěžovatelky, kteří nejsou oprávněni využívat při své
činnosti např. podpůrné operativně pátrací prostředky. Všechny tyto skutečnosti by měl městský
soud zohlednit. Přitom je nezbytné, aby vycházel z konkrétních skutkových okolností. Městský
soud musí v dalším řízení posoudit, zda stěžovatelka postupovala v souladu se zákonem
o svobodném přístupu k informacím, pokud s ohledem na výjimku upravenou v ust. §11 odst. 6
zákona o svobodném přístupu k informacím neposkytla informace požadované v bodu I. žádosti
o většině svých zaměstnanců a příslušníků. Pokud shledá, že nikoliv, pak ve zrušujícím rozsudku
uvede, jak má stěžovatelka konkrétně dále postupovat.
Výše uvedené závěry týkající se výjimek z poskytování informací, resp. jejich restriktivní
aplikace, lze vztáhnout i na bod II. žádosti. K tomuto bodu je nutno doplnit, že k odmítnutí
poskytnutí informací by mohlo dojít tehdy, pokud by bylo přezkoumatelným způsobem
povinným orgánem zdůvodněno, že požadované informace spadají pod §11 odst. 6 citovaného
zákona, popř. pod jinou zákonnou výjimku. Žádost by pak bylo možné v této části odmítnout.
Tento závěr je v souladu s rozsudkem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
22. 10. 2014, č. j. 8 As 55/2012 - 62, č. 3155/2015 Sb. NSS, který se týkal poskytování informací
podle ust. §8b zákona o svobodném přístupu k informacím s ohledem na neproporcionalitu
takového zásahu do soukromí zaměstnance, resp. s ohledem na ust. §8a citovaného zákona.
Podle citovaného rozsudku je možné, aby žádost podaná podle ust. §8b zákona o svobodném
přístupu k informacím byla odmítnuta i na základě jiných výjimek upravených v citovaném
zákoně (viz bod 83 a bod 103 citovaného rozsudku). Nelze rovněž přehlédnout, že městský soud
zavázal stěžovatelku, aby účastníku řízení poskytla informace nad rámec bodu II. žádosti,
když jako výjimku připustil pouze případy, kdy se bude jednat o osoby, které se na vlastní
činnosti subjektu podílí nepřímo a nevýznamným způsobem.
Jako důvodnou vyhodnotil Nejvyšší správní soud i stížní námitku, v níž stěžovatelka
poukázala na to, že městský soud v odůvodnění rozsudku dospěl k závěru, že žaloba je důvodná
pouze částečně, ale přitom zcela opomněl uvést, v čem spočívala její nedůvodnost. Městskému
soudu lze také vytknout, že označil odůvodnění rozhodnutí stěžovatelky v části týkající
se výjimky podle ust. §11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím
za nedostačující. Podle Nejvyššího správního soudu je z odůvodnění napadeného rozhodnutí
zřejmé, že stěžovatelka informace požadované v bodě I. žádosti podřadila pod pojem personální
předpis obsažený v ust. §11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím,
a to i s ohledem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2009,
č. j. 1 As 98/2008 - 148, publ. pod č. 1944/2009 Sb. NSS, z něhož vyplývá, jakou mají mít
povahu vnitřní pokyny a personální předpisy, aby spadaly pod výjimku upravenou v ust. §11
odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím. Stěžovatelka s ohledem na citovaný
rozsudek dospěla k závěru, že účastník řízení požaduje informaci o funkčním zařazení jejich
pracovníků, což je informace, která spadá pod výjimku upravenou v ust. §11 odst. 1 písm. a)
zákona o svobodném přístupu k informacím a své závěry dostatečně odůvodnila. S otázkami,
zda je její vnitřní uspořádání ve smyslu funkčního zařazení a pracoviště působení výkonem
ve vztahu k veřejnosti a zda se jedná o informace týkající se výkonu veřejné správy navenek,
se v napadeném rozhodnutí vypořádala (viz str. 7). Městský soud přesto požaduje, aby se jimi
zabývala znova. Přitom bylo na městském soudu, aby posoudil, zda lze s ohledem na judikaturu
Nejvyššího správního soudu považovat informace požadované v bodu I. žádosti za vnitřní
pokyny či personální předpisy ve smyslu ust. §11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu
k informacím.
Nejvyšší správní soud se neztotožnil s námitkou stěžovatelky, že se městský soud
nezabýval otázkou, zda je žádost v bodě V. dostatečně konkrétně formulovaná. Městský soud
v odůvodnění napadeného rozsudku uvedl, že z e žádosti zcela jednoznačně vyplývalo, jaké
výstupy byly požadovány a odkázal na úpravu zákonných možností (§14 odst. 7 a §17 odst. 1
zákona o svobodném přístupu k informacím), které lze při nákladném a náročném vyhledávání
použít. Z napadeného rozsudku je tedy zřejmé, že se městský soud neztotožnil se žalobní
námitkou, že žádost nebyla jasně specifikována. S tímto názorem městského soudu se ztotožňuje
i Nejvyšší správní soud. Náročnost vyhledávání informací požadovaných v bodě V. žádosti,
kterou stěžovatelka rozsáhle popisuje v kasační stížnosti, skutečně nemůže být důvodem
pro odmítnutí žádosti. Může však být důvodem pro vyžádání úhrady za mimořádně rozsáhlé
vyhledání informací podle ust. §17 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Ačkoliv
tedy postup při poskytování těchto informací může být časově i finančně velmi náročný, zákon
o svobodném přístupu k informacím upravuje možnost, jak tyto výdaje pokrýt, přičemž
nestanoví, že pouze z tohoto důvodu by neměly být informace poskytnuty.
Nejvyšší správní soud považuje za nezbytné závěrem zdůraznit, že zákon o svobodném
přístupu k informacím, ani zákon o generální inspekci bezpečnostních sborů, explicitně
nestanoví, že by o stěžovatelce neměly být poskytovány žádné informace ve smyslu zákona
o svobodném přístupu k informacím. Zákon o svobodném přístupu k informacím obsahuje
výjimky z obecné povinnosti poskytovat informace pro povinné subjekty, ty je však nutno
vykládat restriktivně.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud podle ust. §110 odst. 1 věta první
před středníkem s. ř. s. rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, v němž
je městský soud podle odst. 4 citovaného ustanovení vázán právním názorem vysloveným
v tomto rozsudku. S ohledem na opakované zrušení rozsudku městského soudu bude třeba,
aby městský soud věnoval věci náležitou pozornost, aby se důkladně vypořádal s veškerou
argumentací účastníků řízení, popř. aby si sporné otázky ujasnil při ústním jednání, a aby jeho
přezkoumatelné a logické úvahy nalezly odraz v písemném vyhotovení rozsudku. Pokud
by městský soud napadené správní rozhodnutí opakovaně zrušil, je nezbytné, aby v rozsudku
srozumitelně uvedl, jak má stěžovatelka ve vztahu k jednotlivým bodům žádosti postupovat,
aby tak nevznikaly v tomto směru další pochybnosti.
O kasační stížnosti bylo rozhodnuto bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s.,
podle něhož o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.). V této souvislosti považuje Nejvyšší správní soud za nutné uvést,
že účastníci řízení mají právo reagovat na vyjádření protistrany, resp. mají právo učinit v průběhu
řízení podání ve smyslu ust. §37 s. ř. s. Pokud takové podání obsahuje argumentaci týkající
se projednávané věci, pak nelze dospět k závěru, že se nejedná o důvodně vynaložený náklad
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2013, č. j. 8 As 45/2013 - 39).
Nejvyšší správní soud nerozhodoval v řízení o kasační stížnosti o návrhu stěžovatelky
na přiznání odkladného účinku, protože o tomto mimořádném opravném prostředku bylo
rozhodnuto bez zbytečného prodlení po nezbytném poučení účastníků řízení a dalších
procesních úkonech.
Stěžovatelka přesto, že je osvobozena od soudních poplatků podle ust. §11 odst. 2
písm. a) zákona č. 549/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zaplatila soudní poplatek
za kasační stížnost. Proto Nejvyšší správní soud rozhodl podle ust. §10 odst. 1 věty první
citovaného zákona o vrácení soudního poplatku za kasační stížnost, neboť stěžovatelka neměla
povinnost ho platit.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. září 2015
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu