ECLI:CZ:NSS:2013:7.AS.96.2013:95
sp. zn. 7 As 96/2013 - 95
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Karla Šimky a Mgr. Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobce: Ing. J. B., zastoupen
JUDr. Alenou Malachovou, advokátkou, se sídlem Bělehradská 381/126, Praha 2,
proti žalovanému: Ministerstvo spravedlnosti, se sídlem Vyšehradská 16, Praha 2, v řízení o
kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 23. 7. 2013, č. j. 8 A
93/2013 – 46,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 23. 7. 2013, č. j. 8 A 93/2013 – 46,
se z r u š u j e, a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce Ing. J. B. domáhá u Nejvyššího správního
soudu vydání rozsudku, kterým by bylo zrušeno usnesení Městského soudu v Praze ze dne
23. 7. 2013, č. j. 8 A 93/2013 – 46, a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Městský soud v Praze (dále také „městský soud“) napadeným usnesením ze dne
23. 7. 2013, č. j. 8 A 93/2013 – 46, odmítl žalobu Ing. J. B., kterou se domáhal přezkoumánání a
zrušení rozhodnutí Ministerstva spravedlnosti ze dne 4. 4. 2013, č. j. 309/2012-OSD-ZN/14,
jímž bylo zrušeno usnesení předsedy Městského soudu v Praze ze dne 4. 12. 2012, č. j. Spr
2777/2012 - 82, a řízení zastaveno.
Městský soud konstatoval, že s ohledem na vymezení ust. 2 s. ř. s. a použitou legislativní
zkratku v ust. §65 odst. 1 s. ř. s. lze dovodit, že za rozhodnutí ve smyslu posledně uvedeného
ustanovení lze považovat jen takové úkony správního orgánu, jimiž se zakládají, mění, ruší nebo
závazně určují práva a povinnosti, a že jen proti takovým rozhodnutím je žalobce legitimován
brojit postupem podle ust. §65 a násl. s. ř. s. Rozhodnutím Ministerstva spravedlnosti, které je
napadeno žalobou, ale není rozhodováno o právech a povinostech žalobce, ani se jím závazně
neurčují jeho práva a povinnosti. Tímto rozhodnutím se jen ruší usnesení předsedy Městského
soudu v Praze ze dne 4. 12. 2012, č. j. Spr 2777/2012-82, o návrhu žalobce na vyškrtnutí
MUDr. Viktora Řeháčka, znalce zapsaného u Městského soudu v Praze v seznamu znalců pro
obor zdravotnictví, odvětví různá, se specializací stomatologie, ze seznamu znalců, a řízení
se zastavuje. V daném případě je však zřejmé, že správní orgán o žádném veřejném subjektivním
právu žalobce nerozhodoval, ve věci nemělo být vůbec zahájeno správní řízení, a proto je
vyloučeno, aby důsledkem tohoto rozhodnutí bylo založení práva, popřípadě jeho změna, zrušení
nebo jeho závazné určení. Rozhodnutí žalovaného Ministerstva spravedlnosti o zrušení
citovaného usnesení předsedy Městského soudu v Praze tak není rozhodnutím ve smyslu ust.
§65 odst. 1 a 2 s. ř. s. a je tedy vyloučeno ze soudního přezkumu podle ust. §70 písm. a) s. ř. s.
(ze soudního přezkumu jsou vyloučeny úkony správního orgánu, jež nejsou rozhodnutími ve
smyslu shora uvedené definice, t. j. úkony, které nezasahují sféru práv). Z uvedených důvodů
proto městský soud žalobu Ing. J. B. odmítl jako nepřípustnou [§46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. za
použití ust. §68 písm. e) s. ř. s.]
Proti tomuto usnesení městského soudu podal žalobce jako stěžovatel (dále jen
„stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační stížnost, kterou opřel o ust. §103 odst. 1 písm. a), b), d)
a e) s. ř. s.
Stěžovatel má především za to, že měl řádnou žalobní legitimaci pro podání žaloby.
Městský soud však nezákonným způsobem odmítl jeho žalobu bez jednání, ačkoliv jinak byly
splněny podmínky řízení (žalobní legitimace podle §65 odst. 1 a 2 s. ř. s.). Nemůže také souhlasit
s právním názorem městského soudu, že rozhodnutí žalovaného Ministerstva spravedlnosti není
rozhodnutím. Rozhodnutí tohoto ministerstva má totiž veškeré znaky rozhodnutí (výrok,
odůvodnění, poučení o odvolání). Rozhodnutí ministerstva rovněž zakládalo a měnilo jeho práva.
Již z tohoto důvodu mohl po právu uplatňovat žalobní legitimaci a domáhat se zrušení
rozhodnutí správního orgánu. Městský soud při svém rozhodování pochybil i v tom, že odkázal
na ust. §20a a ust. §2 0b zákona č. 36/1967 Sb., ve znění pozdějších předpisů, ačkoliv tato
ustanovení nebyla v době, kdy znalec vydával svůj znalecký posudek ještě v účinnosti. Znaleckým
posudkem MUDr. Viktora Řeháčka a jeho fatálním selháním v občanskoprávním sporu
před Obvodním soudem pro Prahu 2 byl poškozen a zbaven možnosti domoci se spravedlivého
zadostiučinění za poškozené zdraví. Již tento fakt měl být důvodem ke konání jednání o jeho
návrhu na vyškrtnutí tohoto znalce ze seznamu, což se ale nestalo. V důsledku toho mohl tento
znalec uškodit i dalším lidem. Byl to právě předseda Městského soudu v Praze, který ho svou
nečinnost výrazně krátil na jeho právech.
Stěžovatel prostřednictvím své ustanovené zástupkyně, advokátky JUDr. Aleny
Malachové, doplnil shora uvedené důvody kasační stížnosti a současně požádal o prominutí
zmeškání lhůty k doplnění podání, a to z důvodu nemoci.
Stěžovatel především poukázal na to, že Městský soud v Praze byl jako správní orgán
oprávněn zahájit správní řízení, přičemž důvodem a podkladem pro takový postup bylo právě
několik jeho podnětů a námitek proti postupu znalce. Zákon o znalcích a tlumočnících svěřuje
pravomoc odvolat znalce (vést řízení o odvolání znalce) tomu orgánu, který jej ustanovil. Právě
při činnosti v oblasti jmenování, odvolávání, kontroly a dohledu nad činnosti znalců a tlumočníků
neprovádějí předsedové krajských soudů výkon soudnictví, ale vystupují jako orgány veřejné
správy podle §119 zákona o soudech a soudcích č. 6/2002 Sb. V této souvislosti také adresoval
Městskému soudu v Praze několik podnětů a žádostí. Není proto zřejmé z čeho žalovaný
dovozuje, že správní orgán I. stupně zahájil správní řízení, aniž by k tomu existoval reálný
zákonný podklad.
Jeho aktivní legitimace pro podání žaloby ve správním soudnictví je dovozována
z ust. §65 odst. 1 a 2 s. ř. s., kdy jako účastník předchozího řízení byl postupem správních orgánů
zkrácen na právech, která mu příslušejí (nezákonné rozhodování znalce, vady řízení, nesprávné
posuzování právní otázky). Účastníkem řízení o odvolání znalce bude vždy znalec, o jehož
odvolání jde, a správní orgán (předseda krajského soudu nebo ministr spravedlnosti). Znalecký
posudek, který není řádně zpracován může způsobit i újmu účastníkům řízení. Není proto
vyloučeno, aby měl - jako osoba, které se posudek přímo dotýká - ve správním řízení o odvolání
znalce postavení dotčené osoby ve smyslu §27 odst. 2 správního řádu, a následně i aktivní
legitimaci k podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu rozhodujícího o znalci.
Jako účastník předchozího řízení proto mohl být postupem správních orgánů zkrácen na právech,
která mu příslušejí. Lze proto dovodit i přímou souvislost mezi výsledkem činnosti znalce a jeho
právem na náhradu škody, jehož byl právě znalecký posudek podkladem.
Správní rozhodnutí podle zákona o znalcích a tlumočnících je považováno za rozhodnutí
a není proto vyloučeno ze soudního přezkumu. Ust. §180 správního řádu stanoví zásadu, podle
níž správní orgány v řízeních, ve kterých vydávají rozhodnutí, postupují podle druhé části
správního řádu. To je právě případ rozhodování o odvolání znalce nebo tlumočníka. I toto
rozhodnutí správního orgánu (předsedy krajského soudu nebo ministra spravedlnosti) přitom
podléhá soudnímu přezkumu ve správním soudnictví podle §65 a násl. s. ř. s.
Městský soud v usnesení ze dne 4. 12. 2012 uvádí, že právě znění zákona o znalcích
a tlumočnících, ve znění po novele provedené zákonem č. 444/2012 Sb., se v případě znalce
nepoužije. Přechodné ustanovení novely v odst. 1 hovoří o tom, že řízení o jmenování nebo
o odvolání znalce (tlumočníka), která nebyla pravomocně skončena přede dnem účinnosti tohoto
zákona, se dokončí podle dosavadních právních předpisů. V uvedeném je třeba spatřovat rozpor
v tom, že napadené usnesení se opírá o zákonná ustanovení, která nebyla v předmětné době
v platnosti.
Stěžovatel proto navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadené usnesení městského
soudu, a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalované Ministerstvo spravedlnosti v písemném vyjádření ke kasační stížnosti uvedlo,
že souhlasí s důvody, pro které byla předmětná žaloba městským soudem odmítnuta. Předseda
Městského soudu v Praze zahájil správní řízení, aniž by k tomu existoval reálný zákonný podklad
a důvod. S usnesením předsedy Městského soudu v Praze ze dne 4. 12. 2012 naložilo jako
s nezákonným rozhodnutím (věc se k němu dostala v rámci odvolacího správního řízení
a nicotnost podle §77 odst. 2 správního řádu může vyslovit pouze správní soud podle s. ř. s.).
Proto toto usnesení zrušilo a řízení, které nemělo být zahájeno, zastavilo. Ministerstvo
spravedlnosti proto navrhlo, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené usnesení městského soudu
v souladu s ust. §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel
v podané kasační stížnosti, a dospěl k závěru, že toto usnesení je třeba zrušit, a věc vrátit
městskému soudu k dalšímu řízení.
Nejprve je třeba říci, že za procesní situace, kdy kasační stížnost napadá rozhodnutí
městského soudu o odmítnutí návrhu (žaloby), omezuje se přezkum prováděný Nejvyšším
správním soudem na opodstatněnost naplnění důvodu obsaženého v ust. §103 odst. 1 písm. e)
s. ř. s. Tento závěr vyplývá z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu (např. z rozsudku ze
dne 21. 4. 2005, sp. zn. 3 Azs 33/2004, publikovaného pod č. 625/2005 Sb. NSS), podle něhož
„je-li kasační stížností napadeno usnesení o odmítnutí žaloby, přicházejí pro stěžovatele v úvahu z povahy věci
pouze kasační důvody dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí
návrhu. Pod tento důvod spadá také případ, kdy vada řízení před soudem měla nebo mohla mít za následek
vydání nezákonného rozhodnutí o odmítnutí návrhu, a dále vada řízení spočívající v tvrzené zmatečnosti řízení
před soudem.“ Důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. v sobě tedy zahrnuje
jak nezákonnost samotného rozhodnutí o odmítnutí návrhu, tak i procesní pochybení správního
soudu, která tomuto rozhodnutí předcházela.
Nejvyšší správní soud se musí ve věci především vypořádat s otázkou, zda usnesení
předsedy Městského soudu v Praze ze dne 4. 12. 2012, č. j. Spr 2777/2012-82, o zastavení řízení
stran návrhu žalobce na vyškrtnutí MUDr. Viktora Řeháčka, znalce zapsaného u Městského
soudu v Praze v seznamu znalců pro obor zdravotnictví, odvětví různá, se specializací
stomatologie, ze seznamu znalců, a rozhodnutí Ministerstva spravedlnosti ze dne 4. 4. 2013,
č. j. 309/2012-OSD-ZN/14, o zrušení citovaného rozhodnutí předsedy Městského soudu
v Praze ze dne 4. 12. 2012, č. j. Spr 2777/2012-82, a zastavení řízení, které stěžovatel napadl
žalobou, jsou rozhodnutími, jež jsou věcně přezkoumatelná ve správním soudnictví.
Nejvyšší správní soud s ohledem na problémy s výkladem ust. §65 odst. 1 a 2 s. ř. s.
a ust. §70 písm. a) s. ř. s. nejprve činí obecnější úvahy týkající se citovaných ustanovení, které
jsou důležité pro rozhodování městského soudu v dalším řízení.
Podle ust. §65 odst. 1 s. ř. s. je k žalobě oprávněn ten, kdo tvrdí, že byl rozhodnutím
správního orgánu zkrácen na svých právech. Toto zkrácení, tj. porušení nebo ohrožení
subjektivních žalobcových práv, se mohlo udát buď přímo samotným rozhodnutím nebo tím,
že správní orgán v řízení, které předcházelo vydání napadeného rozhodnutí, porušil žalobcova
procesní práva.
V každém případě tedy žalobce musí tvrdit zkrácení na svých vlastních subjektivních
právech, tj. musí jít o subjektivní práva náležející žalobci, a nikoliv osobě třetí.
Ust. §65 odst. 2 s . ř. s. rozšiřuje žalobní legitimaci i na účastníky řízení před správním
orgánem, kteří nejsou k žalobě legitimováni podle §65 odst. 1 s. ř. s. – neboť předmět správního
řízení se nedotýkal jejich právní sféry, ale právní sféry někoho jiného, pokud tvrdí, že postupem
správního orgánu byli zkráceni na svých právech takovým způsobem, že to mohlo mít
za následek nezákonné rozhodnutí.
Ze systematického výkladu se bez jakýchkoliv pochybností podává závěr, že pojem
rozhodnutí, užitý v tomto odstavci, má stejný význam, jako rozhodnutí podle odstavce prvého;
závěr, že by odstavec druhý měl na mysli zcela jiné „rozhodnutí“ než odstavec prvý není
odůvodnitelný jakýmikoliv korektně použitými interpretačními metodami. Na rozdíl od žalobní
legitimace podle předchozího odstavce je jejím předpokladem podle odst. 2 účastenství
v předcházejícím správním řízení (tato otázka se přitom posuzuje materiálně; viz č. 162/2004 Sb.
NSS). Podmínka, podle níž žalobce není k žalobě oprávněn podle §65 odst. 1 s. ř. s., vystihuje to,
proč se tomuto typu žalobců říká zájemníci: ve správním řízení nemohli být dotčeni na své vlastní
právní sféře, a nemohou tedy žalovat podle odstavce prvého. Tyto osoby se účastnily správního
řízení z toho důvodu, že v něm uplatňovaly určitý zájem, např. zájem na ochraně přírody;
nejčastějšími zájemníky jsou právě ekologické spolky. Žalobce, jakožto účastník správního řízení,
mohl být zkrácen na svých procesních právech. Jeho žalobní legitimaci zakládá právě tvrzení
o zkrácení na procesních právech (č. 291/2004 Sb. NSS). Žalobce tedy musí tvrdit, že jako
účastník předchozího správního řízení – v němž pouze uplatňoval určitý zájem – byl zkrácen
na svých procesních právech; toto zkrácení zároveň musí být takové intenzity, aby mohlo mít
za následek nezákonnost rozhodnutí, proti němuž žalobce brojí.
Rozdíl mezi žalobní legitimací podle obou analyzovaných odstavců spočívá
tedy především v tom, že podle prvého odstavce může žalovat ten, jehož právní sféry
se napadené rozhodnutí dotýká, zatímco podle odstavce druhého je oprávněn podat žalobu ten,
kdo ve své právní sféře není rozhodnutím dotčen a kdo v tomto řízení uplatňoval určitý zákonem
chráněný zájem (např. na ochraně přírody a krajiny).
Nejvyšší správní soud uvedl v usnesení svého rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005,
č. j. 6 A 25/2002 - 42, publikovaném pod č. 906/2006 Sb. NSS, že ust. §65 odst. 1 s. ř. s. nelze
interpretovat doslovným jazykovým výkladem, ale podle jeho smyslu a účelu. Interpretace
citovaného ustanovení je potom realizována tak, že „žalobní legitimace je dána pro všechny
případy, kdy se úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům,
dotýká právní sféry žalobce“.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v odůvodnění citovaného usnesení mj. uvedl
i to, že právo na přístup k soudu je jednou ze základních komponent práva na spravedlivý proces,
garantovaného jak mezinárodními smlouvami, tak i vnitrostátním ústavním právem. Na ústavní
úrovni má pro správní soudnictví klíčový význam čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod
(dále jen „Listina“), podle něhož ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu
veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon
jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a
svobod podle Listiny. Pravomoc správních soudů je podle tohoto článku založena na generální
klauzuli: přezkoumat lze každé rozhodnutí správního orgánu, ledaže by je ze soudního přezkumu
výslovně vyloučil zákon. Právo na soudní přezkum každého rozhodnutí správního orgánu (ledaže
by bylo zákonem výslovně vyloučeno) je tedy jedním z veřejných subjektivních práv explicitně
zaručených Listinou. Mezemi práva na přístup k soudu jsou mj. kompetenční výluky: proto
při jejich používání je nutno vždy klást si otázku, proč zákon určitou kompetenční výluku
obsahuje, a respektovat její smysl; nepřípustný je zejména formalistický výklad, dovolávající se
textu zákona proti jeho skutečnému smyslu. Z ústavních interpretačních pravidel zároveň plyne,
že v pochybnostech o tom, zda žalobci svědčí právo na přístup k soudu či nikoliv, je nezbytné
přiklonit se k výkladu svědčícímu ve prospěch výkonu tohoto práva.
Pojem rozhodnutí vymezuje pro řízení o žalobě ust. §65 odst. 1 s. ř. s.,
podle něhož se jedná o úkon správního orgánu [viz §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], jímž se zakládají,
mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti žalobce. Rozhodnutí je tedy vymezeno
materiálními znaky; je proto nevýznamné, zda je úkon správního orgánu jako rozhodnutí
výslovně označen a zda má zákonem předepsanou formu či nikoliv (posléze uvedená otázka je
relevantní až při posuzování merita).
Koncepce citovaného ustanovení vyžaduje, aby interpret u každého jednotlivého úkonu
správního orgánu zkoumal, jaké právo vlastně napadený úkon založil, změnil, zrušil či závazně
určil. Je nasnadě, že u řady správních aktů, které správní soudy již dnes běžně přezkoumávají, by
při striktním doslovném výkladu tohoto ustanovení nebylo možno žádné takové subjektivní
právo nalézt. Tato situace může nastat typicky tam, kde správní orgán rozhoduje o žádosti
účastníka řízení o vydání konstitutivního rozhodnutí: pokud žádosti vyhoví, jeho konstitutivní
rozhodnutí je z hlediska hmotného práva zároveň právní skutečností, tj. teprve jím je založeno
subjektivní hmotné právo. Naproti tomu, jestliže žádosti nevyhoví (zamítne ji), nemá takové
zamítavé rozhodnutí z hlediska hmotného práva pravotvornou povahu, tedy žádné subjektivní
právo nebylo založeno, změněno, zrušeno nebo závazně určeno.
Problematický je rovněž požadavek, aby žalobce tvrdil, že jej rozhodnutí správního
orgánu zkrátilo na jeho hmotném, a nikoliv pouze procesním právu. Vyskytují
se totiž rozhodnutí, u nichž lze jenom zprostředkovaně dovodit zkrácení na hmotných právech
(přičemž takové situace nelze podřadit ani pod zkrácení „v důsledku porušení svých práv
v předcházejícím řízení“, neboť nejde o vady řízení, ale o nesprávné rozhodnutí, které je výsledkem
tohoto řízení). Toto rozhodnutí netvoří jeden celek s rozhodnutím správního orgánu I. stupně
a posuzuje se samostatně. Zamítnutím odvolání jako opožděného nebo nepřípustného se toliko
odvolateli odpírá právo na projednání jeho odvolání pro nesplnění procesních předpokladů.
Přestože takové rozhodnutí, jak již bylo řečeno, odvolatelovo subjektivní hmotné právo nijak
nezkracuje (na něm byl eventuálně zkrácen již samostatně stojícím rozhodnutím prvoinstančním),
dovozuje novodobá judikatura Nejvyššího správního soudu jeho žalobní legitimaci z §65
odst. 1 s. ř. s. Výslovně se to podává z publikovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 5. 12. 2003, č. j. 5 A 14/2002 - 35, č. 287/2005 Sb. NSS: „Rozhodnutí podle §60 správního
řádu je rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.; k podání žaloby je legitimován účastník, jehož odvolání
(rozklad) správní orgán zamítl.“
Obdobné otázky vyvolává i rozhodnutí o zastavení správního řízení. Zastaví-li správní
orgán správní řízení např. z toho důvodu, že žadatel na výzvu neodstraní vady žádosti (nepředloží
požadované podklady), nerozhoduje tím meritorně o podané žádosti (neposuzuje žádost
z hlediska hmotného práva), nýbrž se jeho rozhodnutí zakládá výlučně na aplikaci procesních
norem; osoba, ohledně jejíž žádosti bylo řízení zastaveno, není zkrácena na svých hmotných
právech, nýbrž opět na právu na meritorní projednání věci. I přesto jsou správní soudy povinny
se žalobou proti takovému rozhodnutí o zastavení řízení meritorně zabývat. Tento závěr
bez jakýchkoliv pochybností vyplývá mj. z rozsudku Evropského soudu pro lidská práva
v rozsudku ve věci K. proti České republice (stížnost č. 48309/99, Přehled rozsudků Evropského
soudu pro lidská práva 1/2005, s. 1). V dané věci rozhodl správní orgán o zastavení řízení pro
neodstranění vad podání; odvolací správní orgán jeho rozhodnutí potvrdil. Krajský soud v Brně
řízení usnesením ze dne 20. 8. 1997 zastavil podle §248 odst. 2 písm. e) o. s. ř., ve znění před
novelou provedenou zákonem č. 30/2000 Sb., neboť dospěl k závěru, že rozhodnutí vydaná
správními orgány obou stupňů jsou svou povahou procesní. Ústavní soud ústavní stížnost
odmítl, neboť rozhodnutí krajského soudu bylo vydáno v souladu se zákonem. Evropský soud
pro lidská práva naproti tomu dospěl k závěru, že popsaným postupem byl porušen čl. 6 odst. 1
Úmluvy, neboť stěžovateli nebyla poskytnuta dostatečná soudní ochrana, čímž byl zbaven práva
na přístup soudu. Ani rozhodnutí o zastavení správního řízení tedy ze soudního přezkumu
vyloučit nelze, byť jde o rozhodnutí procesní povahy a jenom s obtížemi lze nalézt hmotné
právo, na němž by mohl být žalobce zkrácen.
Ostatně procesních rozhodnutí si výslovně povšiml i Ústavní soud v nálezu ze dne
3. 6. 2003, sp. zn. II. ÚS 419/01. Konstatoval v něm, že „pokud zákonodárce zcela jasně celou skupinu
tzv. procesních rozhodnutí podrobil zákonem č. 30/2000 Sb. opětovně soudnímu přezkumu, nelze jeho vůli
ignorovat cestou extenzivního výkladu, v jehož důsledku by rozhodnutí, dříve výslovně považovaná za rozhodnutí
procesní povahy, byla opětovně vyloučena ze soudního přezkumu s odvoláním na skutečnost, že nezasahují do práv
účastníka, která vyplývají z práva hmotného. Takový právní závěr soudu v podstatě diskvalifikuje účel novely
zák. č. 30/2000 Sb., jenž nepochybně směřoval k tomu, podřadit soudnímu přezkumu i procesní rozhodnutí,
tudíž rozhodnutí, jež nezasahují do hmotných práv účastníků, ale do jejich práv ve sféře procesní.“
I Ústavní soud tedy výslovně připouští soudní přezkum procesních rozhodnutí správních
orgánů (tedy rozhodnutí nezasahujících do hmotněprávní sféry žalobce); přestože se jeho právní
názor vyslovuje o předešlé právní úpravě správního soudnictví (část pátá o. s. ř., po novele
provedené zákonem č. 30/2000 Sb.), plně platí i pro úpravu současnou. Jestliže soudní řád
správní nevylučuje ze soudního přezkumu rozhodnutí procesní povahy, ale pouze rozhodnutí,
jimiž se upravuje vedení řízení [§70 písm. c) s. ř. s.], znamená to, že všechna ostatní rozhodnutí
procesní povahy přezkoumatelná jsou, přičemž pro jejich pouhý procesní (a chybějící
hmotněprávní) charakter je nelze vylučovat ze soudního přezkumu podle §70 písm. a) s. ř. s.
s tím, že nejde o rozhodnutí správního orgánu. Znamená to tedy, že procesní rozhodnutí
(tj. rozhodnutí, která nezasahují do hmotných práv účastníků, ale do jejich práv procesních) jako
kategorie soudnímu přezkumu podléhají, ledaže by je zákon z tohoto přezkumu výslovně
vylučoval; jejich povaha ale sama o sobě důvodem kompetenční výluky není a být nemůže.
Pokud tedy jde o právní úpravu týkající se dané věci, podle ust. §65 odst. 1 s. ř. s. ten,
kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv
v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně
určují jeho práva nebo povinnosti (dále jen „rozhodnutí“), se může žalobou domáhat zrušení
takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon
jinak. Základní podmínkou pro přezkoumání úkonu správního orgánu je proto skutečnost, že jde
o takový úkon správního orgánu, který lze subsumovat pod legislativní zkratku „rozhodnutí“
zavedenou v ust. §65 odst. 1 s. ř. s., tj. takový úkon, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně
určují práva nebo povinnosti. Úkony správního orgánu, které pod tuto legislativní zkratku
subsumovat nelze (t.j. které nejsou rozhodnutími ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.), jsou pak stiženy
kompetenční výlukou §70 písm. a) s. ř. s., a jsou tedy ze soudního přezkumu vyloučeny. Účelem
tohoto ustanovení je nepřipustit samostatný soudní přezkum u těch úkonů správních orgánů,
které, byť mohou splňovat formální definiční znaky správního rozhodnutí, ve své podstatě
nezasahují do práv a povinností subjektů.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou, zdali je rozhodnutí městského soudu
přezkoumatelné, či nikoliv. Je tomu tak proto, že mu to ukládá již samotná dikce ust. §109
odst. 4 s. ř. s, ale i proto, že pokud by tento soud došel k závěru, že usnesení městského soudu je
nepřezkoumatelné, mohlo by být přinejmenším předčasné, aby se zabýval věcí samou (v případě
nepřezkoumatelnosti rozhodnutí městského soudu by zatížil své rozhodnutí také
nepřezkoumatelností a nepřípustně by de facto předjímal názor, jehož zaujetí přísluší v prvé řadě
správnímu orgánu a městskému soudu).
Nejvyšší správní soud i s přihlédnutím ke svým dřívějším judikatorním závěrům
konstatuje, že má-li být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být patrné, jaký skutkový
stav vzal správní soud za rozhodný, jak uvážil o skutečnostech pro věc podstatných, resp. jakým
způsobem postupoval při posuzování těchto skutečností, proč má právní závěry účastníků řízení
za nesprávné, a z jakých důvodů považuje pro věc zásadní argumentaci účastníků řízení za lichou,
mylnou či vyvrácenou. Uvedené pak musí nalézt svůj odraz v odůvodnění soudního rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud má za to, že napadené usnesení Městského soudu v Praze ze dne
23. 7. 2013, č. j. 8 A 93/2013 - 46, kterým byla odmítnuta žaloba stěžovatele proti rozhodnutí
žalovaného Ministerstva spravedlnosti ze dne 4. 4. 2013, č. j. 309/2012-OSD-ZN/14, nemůže
obstát především z důvodu nepřezkoumatelnosti citovaného usnesení správního soudu.
Městský soud v této věci zcela nepřezkoumatelně konstatoval ve vztahu k typu
a charakteru jím přezkoumávaných rozhodnutí (usnesení předsedy Městského soudu v Praze
ze dne 4. 12. 2012, č. j. Spr 2777/2012-82, a rozhodnutí Ministerstva spravedlnosti ze dne
4. 4. 2013, č.j. 309/2012-OSD-ZN/14, že 1) správní orgán o žádném veřejném subjektivním
právu žalobce nerozhodoval, že 2) ve věci nemělo být vůbec zahájeno správní řízení (proto je
vyloučeno, aby důsledkem tohoto rozhodnutí bylo založení práva, popřípadě jeho změna, zrušení
nebo jeho závazné určení) a že 3) rozhodnutí žalovaného Ministerstva spravedlnosti o zrušení
citovaného usnesení předsedy Městského soudu v Praze po právní stránce není rozhodnutím
ve smyslu ust. §65 odst. 1 a 2 s. ř. s. a je tedy vyloučeno ze soudního přezkumu podle ust. §70
písm. a) s. ř. s. (ze soudního přezkumu jsou vyloučeny úkony správního orgánu, jež nejsou
rozhodnutími ve smyslu shora uvedené definice, t. j. úkony, které nezasahují sféru práv).
Důvody, které vedly městský soud k uvedenému konstatování, však zcela chybí.
Již shora bylo Nejvyšším správním soudem ale poukázáno na to, že minimálně právo
na soudní přezkum každého rozhodnutí správního orgánu (ledaže by bylo zákonem výslovně
vyloučeno), je jedním z veřejných subjektivních práv explicitně zaručených Listinou.
Pokud jde o závěr městského soudu, že ve věci nemělo být vůbec zahájeno správní řízení
a proto je vyloučeno, aby důsledkem tohoto rozhodnutí bylo založení práva, popřípadě jeho
změna, zrušení nebo jeho závazné určení, nutno uvést, že jde o převzatý závěr z odůvodnění
rozhodnutí Ministerstva spravedlnosti, aniž by správní soud tento závěr jakkoliv blíže rozvedl,
uvedl na základě jakých skutečností k němu dospěl a vyhodnotil jej po právní stránce. Stranou
pozornosti městského soudu též zůstala otázka relevantnosti návrhu stěžovatele na zahájení
řízení o vyškrtnutí znalce MUDr. Viktora Řeháčka ze seznamu znalců, resp. zda nešlo ze strany
stěžovatele materiálně toliko o podnět k zahájení řízení. V tomto směru měl proto městský soud
vyhodnotit aktivní legitimaci té které osoby nebo toho kterého funkcionáře k zahájení řízení
o vyškrtnutí uvedeného znalce ze seznamu znalců. Výsledky tohoto procesního postupu by pak
mohly být využity pro posouzení práv a povinností stěžovatele z hlediska ust. §65 odst. 1 s. ř. s.
V odůvodnění napadeného usnesení městského soudu též absentuje právní rozbor
a posouzení obou správních rozhodnutí z hlediska založení, změny, zrušení nebo závazného
určení práv nebo povinností stěžovatele a stejné posouzení také chybí u úkonu správního orgánu
podle ust. §70 písm. a) s. ř. s. Základní otázkou pro přezkoumání těchto úkonů správních orgánů
přitom je, zda jde o úkony správních orgánů, který lze subsumovat pod legislativní zkratku
„rozhodnutí“ obsaženou v ust. §65 odst. 1 s. ř. s. (úkony, jimiž se zakládají, mění, ruší nebo
závazně určují práva nebo povinnosti). Úkony správních orgánů, které pod tuto legislativní
zkratku subsumovat nelze (t.j. které nejsou rozhodnutími ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.), jsou
stiženy kompetenční výlukou §70 písm. a) s. ř. s. a v důsledku toho jsou ze soudního přezkumu
vyloučeny.
Stranou pozornosti městského soudu též zůstala i otázka žalobní legitimace v řízení
o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu ve smyslu ust. §65 odst. 1 s. ř. s. Městský soud sice
v odůvodnění svého odmítavého usnesení konstatoval, že odmítl žalobu stěžovatele
jako nepřípustnou, ale nic bližšího ke svému rozhodnutí o nepřípustnosti žaloby již neuvedl.
Vůbec nevzal na vědomí, že Nejvyšší správní soud již v usnesení svého rozšířeného senátu ze dne
23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 - 42, publikovaného pod č. 906/2006 Sb. NSS, vyslovil,
že ust. §65 odst. 1 s. ř. s. nelze interpretovat doslovným jazykovým výkladem, ale podle jeho
smyslu a účelu. Interpretace citovaného ustanovení je potom realizována tak, že „žalobní
legitimace je dána pro všechny případy, kdy se úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní
věci a konkrétním adresátům, dotýká právní sféry žalobce“. Obdobně rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu v usnesení ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, dostupném
na www.nssoud.cz, též vyslovil právní názor, že: „Aktivní žalobní legitimace v řízení o žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu (§65 a n. s. ř. s.) bude dána vždy tehdy, pokud s ohledem na tvrzení žalobce není
možné zjevně a jednoznačně konstatovat, že k zásahu do jeho právní sféry v žádném případě dojít nemohlo“.
Nejvyšší správní soud v odůvodnění svého rozsudku v části pod č. 41 k tomu konstatoval,
že „Nejvyšší správní soud dovodil, že žalobní legitimace ve správním soudnictví by napříště neměla být svázána
s existencí ex ante přesně specifikovaných veřejných subjektivních hmotných práv žalobce, ale s tvrzeným zásahem
do právní sféry žalobce. Tak tomu bude vždy v situaci, kdy se jednostranný úkon orgánu moci výkonné, vztahující
se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká právní sféry žalobce. Nejde tedy o
to, zda úkon správního orgánu založil, změnil či zrušil práva a povinnosti žalobce,nýbrž o to, zda se – podle
tvrzení žalobce v žalobě – negativně projevil v jeho právní sféře (nejnověji viz např. též rozsudek ze dne
21. 5. 2008, č. j. 4 Ans 9/2007-197, www.nssoud.cz)“. Otázka vztahu právní sféry
stěžovatele (dříve žalobce) k zákonným podmínkám ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s., která má
význam pro žalobní legitimaci ve správním soudnictví, tak v důsledku uvedeného postupu
městského soudu zůstala také nevyřešena.
Výše zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2008,
č. j. 4 Ans 9/2007 - 197, dostupný na www.nssoud.cz, k uvedené problematice mimo jiné uvedl,
že „Jak je navíc patrno z judikatury Nejvyššího správního soudu, žalobní legitimace ve správním soudnictví není
nutně svázána s existencí přesně specifikovaných veřejných subjektivních hmotných práv žalobce. Rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu ve svém usnesení ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 - 42, č. 906/2006 Sb.
NSS, konstatoval, že ke vzniku žalobní legitimace v kontextu řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu
postačuje, pokud je dotčena právní sféra žalobce. Tak tomu bude vždy v situaci, kdy se jednostranný úkon orgánu
moci výkonné, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká právní
sféry žalobce. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil či zrušil práva a povinnosti žalobce,
nýbrž o to, zda se – podle tvrzení žalobce v žalobě – negativně projevil v jeho právní sféře. Není pochyb o tom, že
odmítání přístupu k funkci soudce se právní sféry žalobce podstatným způsobem dotýká.
Určujícím argumentem pro nutnost přezkumu projednávané věci ve správním soudnictví je konečně také
ústavní povinnost správních soudů poskytovat ochranu právům (čl. 36 odst. 2 Listiny, též čl. 90 Ústavy). Na
ústavní úrovni má pro činnost správního soudnictví klíčový význam právě čl. 36 odst. 2 Listiny: „Kdo tvrdí, že byl
na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal
zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno
přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.“
Listina vymezuje pravomoc soudů poskytovat ochranu subjektivním právům obecnou pozitivní klauzulí:
přezkoumat lze každé rozhodnutí orgánu veřejné moci, ledaže by je ze soudního přezkumu výslovně vyloučil
zákon. Tato pozitivní klauzule zakládá jakousi „presumpci přezkumu“, která soudům velí podrobit akty moci
veřejné přezkumu potud, pokud není jejich přezkum výslovně vyloučen. Princip presumpce přezkoumatelnosti
rozhodnutí správního orgánu hraje dále roli širšího interpretačního vodítka pro případ pochybností o rozsahu
kompetence správních soudů: v pochybnostech je nutné přezkum umožnit. Zužující výklad, který by omezoval
přístup k soudu a zbavoval fyzické a právnické osoby právní ochrany, je nepřípustný. V tomto aspektu lze
odkázat na bohatou judikaturu Nejvyššího správního soudu, opírající se rovněž o judikaturu Ústavního soudu,
např. na rozsudek rozšířeného senátu ze dne 26. 10. 2005, č. j. 1 Afs 86/2004 - 54, č. 792/2006 Sb. NSS,
rozsudek ze dne 15. 12. 2005, č. j. 3 As 28/2005 - 89, č. 809/2006 Sb. NSS, či rozsudek ze dne 29. 3.
2006,č. j. 2 Afs 183/2005 - 64, č. 886/2006 Sb. NSS; všechna rozhodnutí jsou rovněž přístupná
na www.nssoud.cz.
Citované ustanovení Listiny nalézá svůj zákonný odraz v ustanovení §6 s. ř. s., které stanoví, že „z
rozhodování ve správním soudnictví jsou vyloučeny věci, o nichž to stanoví tento nebo zvláštní zákon“. S ohledem
na výše uvedené ústavní principy je existenci kompetenčních výluk ve správních soudnictví nezbytné vykládat
restriktivně: pouze ty věci, které zákonodárce výslovně vyloučil, jsou z přezkumu ve správním soudnictví
vyloučeny…“.
Výše uvedená pochybení městského soudu zakládají nepřezkoumatelnost kasační stížností
napadeného usnesení a jsou o to významnější, že i sám stěžovatel namítal ve své žalobě mimo
jiné nepřezkoumatelnost a zmatečnost správních rozhodnutí. Stěžovatel v žalobě poukazoval
především na to, že žalovaný neměl pro zastavení řízení žádné důvody, které tak logicky schází,
ani důkazy a dokonce neuvedl ani konkrétní odstavec ustanovení zákona, podle něhož bylo řízení
zastaveno. Ostatně, vzhledem k tomu, že je kasační stížností napadené usnesení městského soudu
nepřezkoumatelné, není ani Nejvyšší správní soud vázán důvody kasační stížnosti podle
ust. §109 odst. 4 s. ř. s. Je tomu tak proto, že nepřezkoumatelnost brání zpravidla věcnému
přezkumu a posouzení důvodnosti námitek (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
12. 12. 2003, č. j. 2 Ads 33/2003 - 78, dostupný na www.nssoud.cz).
Městský soud postupoval shora uvedeným nezákonným způsobem, ačkoliv stále platí,
že má-li jakékoli rozhodnutí krajského soudu projít testem přezkoumatelnosti, je třeba, aby se
ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. jednalo o rozhodnutí srozumitelné a opřené o dostatek
důvodů. V čem lze spatřovat tyto jednotlivé atributy testu přezkoumatelnosti, však soudní řád
správní nestanoví, a proto je třeba vycházet především z toho, co vytvořila dosavadní judikatura
správních soudů.
„Za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze považovat zejména
ta rozhodnutí, která postrádají základní zákonné náležitosti, z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno
či jak bylo rozhodnuto, která zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů (pokud by se nejednalo o
případ zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních námitek), jejichž výrok je v rozporu s
odůvodněním, která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající z rozhodných skutkových okolností nebo jejichž
důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné.“(z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 – 130, publikovaného pod č. 244/2004 Sb. NSS).
Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75,
publikovaného pod č. 133/2004 Sb. NSS, „lze za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost obecně
považovat takové rozhodnutí soudu, z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně soud ve věci rozhodl, tj. zda žalobu
zamítl, odmítl nebo jí vyhověl, případně jehož výrok je vnitřně rozporný. Pod tento pojem spadají i případy, kdy
nelze rozeznat, co je výrok a co odůvodnění, kdo jsou účastníci řízení a kdo byl rozhodnutím zavázán.
Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv na dílčích
nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady skutkových zjištění, o něž soud opírá
své rozhodovací důvody. Za takové vady lze považovat případy, kdy soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v
řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem, anebo případy, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké
důkazy byly v řízení provedeny.“
„Není-li z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou
právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo
vyvrácené, nutno pokládat takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu §103 odst.
1 písm. d) s. ř. s. zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci, na níž je postaven základ žaloby. Soud, který se
vypořádává s takovou argumentací, ji nemůže jen pro nesprávnost odmítnout, ale musí také uvést, v čem konkrétně
její nesprávnost spočívá.“ (z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005,
č. j. 2 Afs 24/2005 – 44, publikovaného pod č. 689/2005 Sb. NSS).
V této souvislosti je vhodné rovněž odkázat na ustálenou judikaturu Ústavního soudu
k otázce přezkoumatelnosti a přesvědčivosti rozhodnutí obecných soudů, podle které „z hlediska
stanoveného postupu (čl. 36 odst. 1 Listiny) je požadavek řádného a vyčerpávajícího zdůvodnění rozhodnutí
orgánů veřejné moci jednou ze základních podmínek ústavně souladného rozhodnutí“ (viz nález Ústavního
soudu ze dne 3. 2. 2000, sp. zn. III. ÚS 103/99, publikovaný jako N 17/17 SbNU 121; či nález
téhož soudu ze dne 28. 8. 2001, sp. zn. I. ÚS 60/01, publikovaný jako N 127/23 SbNU 227).
Předmětný soud rovněž opakovaně judikoval, že absence řádného odůvodnění v napadeném
rozhodnutí může vést k jeho zrušení Ústavním soudem, neboť nepřezkoumatelné rozhodnutí
nedává dostatečné záruky pro to, že nebylo vydáno v důsledku libovůle a způsobem porušujícím
ústavně zaručené právo na spravedlivý proces (srov. například nález Ústavního soudu ze dne
26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, publikovaný jako N 85/8 SbNU 287; či nález téhož soudu
ze dne 21. 10. 2004, sp. zn. II. ÚS 686/02, publikovaný jako N 155/35 SbNU 147). To platí
zejména tehdy, když se nedostatky odůvodnění týkají možného porušení základního práva nebo
ústavního principu (srov. nález Ústavního soudu ze dne 21. 10. 2004, sp. zn. II. ÚS 686/02,
publikovaný jako N 155/35 SbNU 147).
S ohledem na výše předestřenou judikaturu, která se týká nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
krajského soudu pro nesrozumitelnost, je zřejmé, že kasační stížností napadené rozhodnutí
městského soudu nesrozumitelností netrpí, neboť lze jednoznačně rozeznat, co je výrok a co
odůvodnění, jak bylo rozhodnuto a o jaké věci, kdo jsou účastníci řízení, apod.
Zcela opačná situace je však v případě nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů, neboť
v nyní projednávané věci trpí usnesení městského soudu absencí jakékoli úvahy a argumentace
ve vztahu k již uvedeným skutečnostem.
Odmítl-li městský soud - přes uvedené skutečnosti – zcela nepřezkoumatelným způsobem
žalobu stěžovatele, je třeba v napadeném usnesení správního soudu spatřovat nezákonnost
rozhodnutí o odmítnutí návrhu ve smyslu ust. §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud proto z uvedených důvodů zrušil podle ust. §110 odst. 1 věty první
před středníkem s. ř. s. kasační stížností napadené usnesení Městského soudu v Praze ze dne
23. 7. 2013, č. j. 8 A 93/2013 – 46, a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Na městském soudu bude v tomto řízení, aby se znovu a podrobně zabýval konkrétními
námitkami stěžovatele uplatněnými v žalobě. Při rozhodování o jejich opodstatněnosti
či nedůvodnosti musí vycházet ze závěrů obsažených v tomto rozsudku, především však
z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005,
č. j. 6 A 25/2002 - 42, publikovaného pod č. 906/2006 Sb. NSS, z rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 5. 2008, č. j. 4 Ans 9/2007 - 197, dostupného na www.nssoud.cz,
a z rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008,
č. j. 8 As 47/2005 - 86, dostupného na www.nssoud.cz. Je tomu tak proto, že v citovaných
rozhodnutích Nejvyššího správního soudu byl vysloven právní názor, že žalobní legitimace
ve správním soudnictví není nutně svázána s existencí přesně specifikovaných veřejných subjektivních hmotných
práv žalobce, že ke vzniku žalobní legitimace v kontextu řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu
postačuje, pokud je dotčena právní sféra žalobce a že tak tomu bude vždy v situaci, kdy se jednostranný úkon
orgánu moci výkonné, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká
právní sféry žalobce, a že proto nejde o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil či zrušil práva a povinnosti
žalobce, nýbrž o to, zda se – podle tvrzení žalobce v žalobě – negativně projevil v jeho právní sféře. Bude proto
nezbytné, aby si městský soud v této souvislosti především vymezil a ujasnil, zda a jak se úkon
správního orgánu podle tvrzení stěžovatele v žalobě negativně projevil v jeho právní sféře.
Aktivní žalobní legitimace, t.j. možnost subjektu práva být žalobcem v určitém typu řízení, jde-li
o řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (§65 a n. s. ř. s.) bude dána vždy tehdy,
pokud s ohledem na tvrzení žalobce není možné zjevně a jednoznačně konstatovat, že k zásahu
do jeho právní sféry v žádném případě dojít nemohlo. Základní podmínkou pro přezkoumání
úkonu správního orgánu je pak skutečnost, zda jde o takový úkon správního orgánu, který lze
subsumovat pod legislativní zkratku „rozhodnutí“ zavedenou v ust. §65 odst. 1 s. ř. s., tj. úkon,
jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti. Úkony správního orgánu,
které pod tuto legislativní zkratku subsumovat nelze (t.j. které nejsou rozhodnutími ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s.), jsou pak stiženy kompetenční výlukou §70 písm. a) s. ř. s., a jsou tedy
ze soudního přezkumu vyloučeny. Teprve poté bude moci městský soud vydat zákonné
rozhodnutí, které musí být přezkoumatelným způsobem odůvodněno.
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu (Městského soudu v Praze)
a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud (Městský soud v Praze) vázán právním názorem
vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud ve věci rozhodl v souladu s ustanovením §109 odst. 2 s. ř. s., podle
něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal
důvody pro jeho nařízení.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí
ve věci (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. listopadu 2013
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu