ECLI:CZ:NSS:2020:7.AZS.246.2020:26
sp. zn. 7 Azs 246/2020 - 26
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. Lenky Krupičkové a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobce: X, zastoupen Mgr. Petrem
Václavkem, advokátem se sídlem Opletalova 25, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra,
se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského
soudu v Plzni ze dne 15. 7. 2020, č. j. 77 A 62/2020 - 66,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 15. 7. 2020, č. j. 77 A 62/2020 - 66
se ruší.
II. Žaloba se odmítá.
III. Věc se postupuje Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců k vyřízení
odvolání proti rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 2. 4. 2020, č. j. OAM-02575-27/ZR-
2019.
IV. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím ze dne 2. 4. 2020, č. j. OAM-02575-27/ZR-2019, žalovaný podle §87l
odst. 1 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně
některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o pobytu cizinců“) zrušil žalobci
povolení k trvalému pobytu a podle §87l odst. 3 téhož zákona mu stanovil lhůtu k vycestování
z území České republiky.
II.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce správní žalobu u Krajského soudu v Plzni
(dále též „krajský soud“), který v záhlaví uvedeným rozsudkem rozhodnutí žalovaného zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud se nejprve zabýval přípustností žaloby s ohledem
na to, že žalovaný žalobce poučil o tom, že proti jeho rozhodnutí nelze podat odvolání. Uvedl,
že je pojmově nemožné podávat odvolání (jako řádný opravný prostředek) proti pravomocnému
rozhodnutí správního orgánu. To plyne z požadavku na jednotnost, přehlednost, srozumitelnost
a vnitřní bezrozpornost právního řádu. V soudních řádech je totiž právní moc rozhodnutí dělícím
kritériem pro rozlišení řádných a mimořádných opravných prostředků. Aby tomu bylo
ve správním právu jinak, musel by pro to existovat pádný důvod. Ten krajský soud neshledal.
Zdůraznil také účel novely zákona o pobytu cizinců, jejímž prostřednictvím má v případech
stanovených v §168 odst. 3 tohoto zákona dojít k urychlení soudního přezkumu. I když by bylo
výslovné vyloučení odvolání nepochybně vhodnějším legislativním řešením, lze akceptovat i dikci
§168 odst. 3 ve vazbě na §172 odst. 10 zákona o pobytu cizinců. Krajský soud tudíž posoudil
žalobu proti rozhodnutí žalovaného jako přípustnou. Ve věci samé se ztotožnil se žalovaným,
že žalobcova protiprávní jednání představují s ohledem na svou soustavnost, dobu, po kterou
byla trestná činnost páchána, počet dílčích útoků a výši způsobené škody trvající ohrožení
veřejného pořádku. Žalovaný se však dostatečně nezabýval přiměřeností rozhodnutí z hlediska
zásahu do žalobcova soukromého a rodinného života. Dostatečně nezvážil především hledisko
nejlepšího zájmu nezletilých dětí žalobce. Zatížil tak napadené rozhodnutí vadou, která mohla mít
vliv na jeho zákonnost.
III.
[3] Proti tomuto rozsudku podal žalovaný (dále též „stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační
stížnost z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(dále též „s. ř. s.“). Namítl, že řádně a podrobně odůvodnil, proč považuje dopad rozhodnutí
do rodinného a soukromého života žalobce za přiměřený. Intenzita veřejného zájmu na ukončení
pobytu žalobce převažuje nad nejlepšími zájmy jeho dětí, včetně dcery, která je státní příslušnicí
České republiky. Není třeba vymezovat, co je nejlepším zájmem dítěte, neboť je zřejmé, že je to
zájem na společném soužití a výchově poskytované ze strany obou rodičů. Žalobce však trestnou
činnost páchal opakovaně a po dlouhou dobu. Činil tak výhradně za účelem dosažení vlastního
prospěchu a na úkor jiných. Žalobce navíc není pro své děti vhodným příkladem či výchovným
vzorem. Trestnou činnost páchal i v době, kdy měl v České republice děti, což svědčí o jeho jisté
bezohlednosti. Zájem nezletilých dětí na společném životě se svým otcem na území České
republiky tak nemůže převážit nad veřejným zájmem společnosti na ochraně před trestnou
činností. Absolutní preference nejlepšího zájmu dítěte by popírala smysl zákona o pobytu cizinců.
Stěžovatel navrhl napadený rozsudek zrušit a vrátit věc krajskému soudu k dalšímu řízení.
IV.
[4] Žalobce se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry krajského soudu. Vymezil
se proti tvrzení stěžovatele, že měl trestnou činnost činit výhradně za účelem dosažení vlastního
prospěchu a na úkor jiných. Přestože se setrvání jeho osoby zatížené trestní minulostí může jevit
jako nežádoucí či přímo ohrožující veřejný zájem, je třeba zohlednit individuální okolnosti
trestných činů a rodinnou situaci, především okolnosti týkající se dcery Y. Odcestováním žalobce
by došlo k drastickému zásahu do jeho rodinného života ve smyslu čl. 8 Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod a rovněž k zásahu do práva dítěte na kontakt s rodiči dle čl. 9
Úmluvy o právech dítěte. Zmínil rovněž koronavirovou pandemii, která má vliv na celkové
narušení fungování rodiny v případě, pokud by byl nucen opustit území České republiky. Proto
navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.
V.
[5] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Dospěl k závěru, že napadený rozsudek krajského
soudu je třeba zrušit pro zmatečnost řízení před soudem spočívající v tom, že k projednání věci
chyběly podmínky řízení. Žaloba totiž byla podle §68 písm. a) s. ř. s. nepřípustná. Otázka
přípustnosti žaloby přitom spadá do širšího okruhu podmínek řízení ve správním soudnictví,
které je soud povinen zkoumat z úřední povinnosti. Až po ověření předpokladu přípustnosti
žaloby se může soud věcí zabývat po obsahové stránce (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 4. 6. 2018, č. j. 3 As 121/2017 - 51).
[6] Podle §68 písm. a) s. ř. s. je žaloba nepřípustná také tehdy, nevyčerpal-li žalobce řádné opravné
prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon, ledaže rozhodnutí správního orgánu
bylo na újmu jeho práv změněno k opravnému prostředku jiného.
[7] Ze správního spisu vyplývá, že stěžovatel rozhodnutím ze dne 2. 4. 2020 zrušil žalobci
povolení k trvalému pobytu a stanovil mu lhůtu k vycestování z území České republiky. Proti
tomuto rozhodnutí podal žalobce dne 7. 4. 2020 odvolání, které Komise pro rozhodování
ve věcech pobytu cizinců zamítla rozhodnutím ze dne 29. 5. 2020, č. j. MV-71596-7/SO-2020,
jako nepřípustné. Uvedla, že proti rozhodnutí o zrušení trvalého pobytu podle §87l odst. 1
písm. e) zákona o pobytu cizinců není možné podat odvolání, neboť takové rozhodnutí dle §168
odst. 3 téhož zákona nabývá právní moci jeho oznámením. Rozhodnutí stěžovatele nabylo právní
moci dne 6. 4. 2020. Dne 6. 5. 2020 podal žalobce proti rozhodnutí stěžovatele správní žalobu.
[8] Právní otázkou, zda je proti rozhodnutím vyjmenovaným v §168 odst. 3 zákona o pobytu
cizinců přípustné odvolání, se již Nejvyšší správní soud zabýval. Jedná se především o rozsudek
ze dne 20. 8. 2020, č. j. 6 Azs 192/2020 - 21, jehož právní závěry soud dále převzal v rozsudcích
ze dne 2. 9. 2020, č. j. 6 Azs 140/2020 - 27, ze dne 3. 9. 2020, č. j. 2 Azs 206/2020 - 15, ze dne
16. 9. 2020, č. j. 1 Azs 211/2020 - 33 nebo ze dne 25. 9. 2020, č. j. 8 Azs 84/2020 - 43. V nyní
posuzované věci Nejvyšší správní soud neshledal důvod se od právního názoru zaujatého
v uvedených rozsudcích odchýlit (§12 s. ř. s.) a v podrobnostech na ně odkazuje. V tomto
rozsudku pak Nejvyšší správní soud cituje pouze ty nejzásadnější argumenty relevantní
pro posouzení daného případu.
[9] Podle §170b odst. 1 zákona o pobytu cizinců proti rozhodnutí ministerstva lze podat odvolání
ke komisi. Ustanovení §170b odst. 1 bylo do zákona o pobytu cizinců vloženo zákonem
č. 427/2010 Sb., kterým zákonodárce zřídil Komisi jako odvolací orgán v řízeních dle zákona
o pobytu cizinců, což souviselo s přesunem rozhodování ve věcech pobytu cizinců z orgánů
Policie ČR na Ministerstvo vnitra. Nedošlo-li by ke zřízení Komise, byl by dle obecné právní
úpravy správního řádu opravným prostředkem proti rozhodnutím Ministerstva vnitra rozklad
k ministru vnitra.
[10] Podle §73 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále
též „správní řád“), nestanoví-li tento zákon jinak, je v právní moci rozhodnutí, které bylo oznámeno a proti
kterému nelze podat odvolání.
[11] Podle §81 odst. 1 správního řádu může účastník proti rozhodnutí podat odvolání, pokud zákon
nestanoví jinak. V případě ministerstev §152 odst. 1 správního řádu upravuje, že proti rozhodnutí,
které vydal ústřední správní úřad, ministr nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu v prvním stupni,
lze podat rozklad.
[12] Při posouzení přípustnosti žaloby se krajský soud zabýval výkladem zákona č. 176/2019 Sb., kterým došlo ke změně zákona o pobytu cizinců (dále též „novela“). Novelizovaný §168
odst. 3 zákona o pobytu cizinců stanoví, že rozhodnutí ministerstva vydaná z důvodů v něm
taxativně vyjmenovaných nabývají právní moci jejich oznámením. V taxativním výčtu je zahrnut také
§87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců aplikovaný v souzené věci. Krajský soud má za to,
že pravidlo obsažené v novelizovaném §168 odst. 3 zákona o pobytu cizinců vylučuje možnost
podat odvolání proti rozhodnutím vydaným z důvodů v něm taxativně uvedených.
[13] Nejvyšší správní soud však ve výše uvedených rozsudcích dospěl k závěru,
že ze samotného textu novelizovaného §168 odst. 3 zákona o pobytu cizinců nelze dovodit
vyloučení odvolání proti tam uvedeným rozhodnutím. K tomu uvedl, že „[ú]vahy vycházející
z právní teorie, že rozhodnutí v právní moci nelze napadat řádným opravným prostředkem (formální aspekt
právní moci), na které stěžovatel poukazuje v kasační stížnosti, jsou sice obecně platné, avšak nemohou překonat
situaci nastolenou zvláštní právní úpravou, k níž došlo neuváženým zásahem zákonodárce do zákona o pobytu
cizinců a která s ohledem na znění §170b odst. 1 zákona o pobytu cizinců ve svých důsledcích znamená
připuštění odvolání i proti těmto pravomocným rozhodnutím. Úvahám stěžovatele, že novela sice nevyloučila právo
na odvolání výslovně, ale fakticky ano, nelze přitakat, neboť právo na odvolání opírající se o výslovné znění
§170b odst. 1 zákona o pobytu cizinců nemůže být popřeno textem §168 odst. 3 zákona, jehož znění
o odvolání vůbec nepojednává.“
[14] Dále Nejvyšší správní soud v uvedených rozsudcích dospěl k závěru, že v souzeném
případě nejde ani o mezeru v zákoně, která by poskytovala prostor pro dotvoření práva výkladem
(v širším slova smyslu). Nejvyšší správní soud poukázal také na obecnou zásadu subsidiarity
správního soudnictví vyplývající z §5 s. ř. s., která podporuje „setrvání na jazykovém vyjádření
posuzované právní normy namísto pokusů o její dotváření správním orgánem či soudem bez existence relevantního
ústavněprávního důvodu převažujícího nad právní jistotou adresáta normy. Přestože zákonodárce spatřuje
v odebrání odvolací instance v určitých (taxativně vyjmenovaných) případech cestu ke zrychlení celé procedury,
a tedy je vnímá jako krok k vyšší efektivitě (účelnosti) výkonu veřejné správy, nemůže tak za něj činit moc
výkonná ani moc soudní.“
[15] Jak dále uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 6 Azs 192/2020 - 21 „[s]hora uvedené
závěry Nejvyšší správní soud činí při vědomí toho, že v důsledku nedostatečně promyšleného zásahu zákonodárce
do textu zákona o pobytu cizinců dochází k velmi specifické situaci, kdy rozhodnutí Ministerstva vnitra
(stěžovatele) v první instanci nabývá právní moci oznámením rozhodnutí účastníku řízení, avšak zároveň je
připuštěno odvolání, přičemž právní moc rozhodnutí nemá žádný vliv na procesní průběh odvolacího řízení,
ani na procesní pravidla, jimiž se řídí. Speciální právní úpravou je tak popřen formální aspekt právní moci, neboť
rozhodnutí není konečné a lze jej později změnit v odvolacím řízení. Kolize a související problémy plynoucí
ze střetu této právní úpravy se správním řádem (vyřešení otázky odkladného účinku a okamžiku vykonatelnosti
správního rozhodnutí), jakož i se soudním řádem správním (počítání lhůty k podání žaloby, posouzení
přípustnosti žaloby proti prvoinstančnímu rozhodnutí), na něž stěžovatel poukazuje v kasační stížnosti a kterých
si je Nejvyšší správní soud vědom, budou nuceny nejprve vyřešit správní orgány a zákonnost a ústavní konformnost
zvolených řešení následně přezkoumat krajské soudy. Nejvyšší správní soud nemůže v tuto chvíli výsledky jejich
úvah předjímat, neboť by tím nepřípustně zasahoval do jejich rozhodovací činnosti.“
[16] Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud nemohl postupovat jinak než napadený
rozsudek krajského soudu zrušit, neboť soud měl žalobu odmítnout podle §46 odst. 1 písm. d)
s. ř. s., ve spojení s §68 písm. a) s. ř. s. Podle §110 odst. 1, věty první za středníkem s. ř. s.,
jestliže již v řízení před soudem byly důvody pro odmítnutí návrhu, rozhodne o tom současně
se zrušením rozhodnutí krajského soudu Nejvyšší správní soud. Proto kasační soud současně
se zrušením napadeného rozsudku žalobu sám odmítl.
[17] Ze správního spisu dále vyplývá, že stěžovatel žalobce nesprávně poučil o nepřípustnosti
řádného opravného prostředku proti napadenému rozhodnutí. Žalobcem podané odvolání pak
Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců zamítla jako nepřípustné. Protože žalobce
podal správní žalobu v důsledku nesprávného poučení o nepřípustnosti řádného opravného
prostředku proti napadenému rozhodnutí, postoupil Nejvyšší správní soud věc dle §46 odst. 5
ve spojení s §120 s. ř. s. k vyřízení odvolání příslušnému odvolacímu správnímu orgánu, kterým
je Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců.
[18] Protože soud rozhodl současně se zrušením rozsudku krajského soudu i o odmítnutí
žaloby, rozhodl rovněž o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí (§110
odst. 3, věta druhá s. ř. s.). Výrok o náhradě nákladů řízení vychází z §60 odst. 3 s. ř. s., podle
něhož žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, byla-li žaloba odmítnuta.
Do těchto nákladů řízení patří jak náklady vzniklé v řízení před krajským soudem, tak i náklady,
které vznikly v řízení o kasační stížnosti (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
19. 11. 2008, č. j. 1 As 61/2008 - 98). Z tohoto důvodu nemají účastníci právo na náhradu
nákladů řízení ani před krajským soudem, ani před Nejvyšším správním soudem.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. listopadu 2020
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu