ECLI:CZ:NSS:2021:8.AS.147.2021:46
sp. zn. 8 As 147/2021 - 46
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Petra Mikeše a soudců Milana
Podhrázkého a Jitky Zavřelové v právní věci žalobkyně: APB – Plzeň a.s., se sídlem Losiná 303,
Losiná, zast. Mgr. Jiřím Nezhybou, advokátem se sídlem Údolní 567/33, Brno, proti žalovanému:
Krajský úřad Ústeckého kraje, se sídlem Velká Hradební 3118/48, Ústí nad Labem, ve věci
ochrany před nezákonným zásahem žalovaného, o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení
Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 7. 4. 2021, čj. 16 A 139/2020 - 27,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalobkyně n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n e p ři zn áv á právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaný vydal žalobkyni (dále „stěžovatelka“) souhlasné stanovisko ze dne 17. 2. 2012,
čj. 690/ZPZ/2010, k posouzení vlivů na životní prostředí záměru „Větrná farma Krištofovy
Hamry a větrná farma Výsluní“. Žádostí ze dne 10. 12. 2018 požádala stěžovatelka o prodloužení
tohoto stanoviska EIA. Žalovaný stěžovatelku sdělením ze dne 3. 12. 2019,
čj. KUUK/158764/2019/ZPZ (dále jen „sdělení o neprodloužení stanoviska“), doručeným
5. 12. 2019, informoval o tom, že platnost stanoviska neprodlouží. V tomto neprodloužení
stěžovatelka spatřovala nezákonný zásah, který napadla zásahovou žalobou 23. 12. 2020
u Krajského soudu v Ústí nad Labem. Stěžovatelka předtím dne 22. 10. 2020 podala podnět
k přezkumu sdělení o neprodloužení stanoviska k Ministerstvu životního prostředí. Tento podnět
doplnila 6. 11. 2020 na základě informací, které 2. 11. 2020 obdržela od Agentury ochrany
přírody a krajiny České republiky (dále jen „AOPK“). Usnesením ze dne 11. 11. 2020,
čj. MZP/2020/530/1686, postoupilo Ministerstvo životního prostředí podnět k přezkumu
žalovanému, jelikož dospělo k závěru, že sdělení o neprodloužení stanoviska je tzv. jiný správní
úkon, tedy úkon podle části čtvrté zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „spr. ř“).
Podnět k přezkumu tedy vyhodnotilo jako podnět k opravě nebo zrušení vyjádření dle §156
spr. ř. Žalovaný přípisem ze dne 15. 12. 2020, čj. KUUK/180321/2020, informoval zástupce
stěžovatelky, že neshledal důvody pro opravu nebo zrušení sdělení o neprodloužení stanoviska.
[2] Krajský soud žalobu pro opožděnost odmítl. Sdělení o neprodloužení stanoviska bylo
zástupkyni stěžovatelky doručeno dne 5. 12. 2019. Tímto dnem se dozvěděla o nezákonném
zásahu. Dle krajského soudu tak od tohoto dne mohla namítat, že sdělení o neprodloužení
stanoviska obsahuje nedostatečné odůvodnění, že postupem žalovaného došlo k porušení zásady
legitimního očekávání a že nesprávné tvrzení žalovaného o údajích AOPK a nesprávný postup
žalovaného spočívajícího v tom, že změny ve výskytu jeřába popelavého a tetřívka obecného
v dotčeném území, nejsou změnami, v jejichž důsledku by záměr mohl mít dosud neposouzené
významné vlivy na životní prostředí. Dvouměsíční lhůta pro podání žaloby tak počala plynout
v úterý 6. 12. 2019 a skončila ve středu 5. 2. 2020. Žalobu však stěžovatelka podala až dne
23. 12. 2020.
[3] Krajský soud nepřisvědčil stěžovatelce, že se o nezákonnosti sdělení o neprodloužení
stanoviska dozvěděla až 2. 11. 2020, kdy jí byly od AOPK poskytnuty informace o výskytu
tetřívka obecného v blízkosti větrných elektráren. Tyto informace se týkaly pouze jednoho ze čtyř
žalobních bodů, nikoliv žaloby jako celku. Již od doručení sdělení o neprodloužení stanoviska
mohla zpochybňovat správnost tvrzení žalovaného o výskytu tetřívka obecného v blízkosti věží.
Na daném nic nemění ani to, že si informace začala zjišťovat až 10 měsíců po doručení sdělení
o neprodloužení stanoviska. Informace od AOPK byly pouze podkladem pro doplnění
argumentace stěžovatelky, nelze od nich však odvozovat počátek běhu lhůty pro podání žaloby.
[4] Stěžovatelka již v podnětu k provedení přezkumného řízení konstatovala, že změny
v dotčeném území se mohou dotýkat pouze 13 věží, zatímco v doplnění podnětu ze dne
6. 11. 2020, který byl vyhotoven po obdržení informací od AOPK, upřesnila své tvrzení tak,
že se změny v dotčeném území mohou týkat toliko 9 věží. Nicméně daná argumentace se stále
dotýkala stejného tvrzení, které stěžovatelka uplatnila jak v podnětu k provedení přezkumného
řízení ze dne 22. 10. 2020, tak v jeho doplnění ze dne 6. 11. 2020, které spočívalo v tom,
že vzhledem k tomu, že dle stanoviska o posouzení vlivů na životní prostředí byl udělen souhlas
pro celkem 25 věží, se větší části záměru žádné změny v dotčeném území nedotýkají. Žalovaný
tak stěžovatelce stanovil lhůtu pro předložení oznámení části záměru, pro kterou nelze
stanovisko o posouzení vlivů na životní prostředí prodloužit bez dalšího a která by byla
předmětem zjišťovacího řízení v rámci procesu posouzení vlivů na životní prostředí; na základě
výsledku zjišťovacího řízení by následně žalovaný buď prodloužil platnost stanoviska EIA jako
celku nebo by prodloužil platnost jen částečně. Krajský soud zdůraznil, že obsahově stejnou
námitku uvedla stěžovatelka v žalobě. Z toho plyne, že uplatnila jako důvod k podání podnětu
tvrzení, dle kterého se změny v dotčeném území nedotýkají větší části záměru a že o tomto
důvodu, který uplatnila rovněž v žalobě, již věděla před doručením informací od AOPK.
II. Obsah kasační stížnosti
[5] Stěžovatelka namítala, že v době doručení sdělení o neprodloužení stanoviska neměla
žádné indicie ani informace o tom, že by závěry žalovaného o výskytu tetřívka obecného byly
nepravdivé. Podáním podnětu k přezkumu se domáhala nápravy zcela jiného nezákonného
zásahu žalovaného, a to nápravy nedostatečného odůvodnění a prodloužení stanoviska u části
záměru, která nebyla zasažena změnami ohrožených druhů živočichů. Na základě informací
od AOPK stěžovatelka zjistila, že žalovaný nejenže špatně posoudil charakter změny v dotčeném
území, ale zároveň uvedl i chybné údaje o výskytu dotčených chráněných živočichů. Nově měla
stěžovatelka za to, že se názor žalovaného neopírá o žádné změny poměrů v prostředí a neexistují
argumenty pro odepření prodloužení stanoviska EIA. Až 21. 12. 2020 obdržela sdělení
žalovaného ze dne 15. 12. 2020, ze kterého se dozvěděla, že sporné sdělení o neprodloužení
stanoviska nezmění.
[6] Krajský soud uvedl, že informace poskytnuté od AOPK se týkaly pouze jednoho ze čtyř
žalobních bodů. Stěžovatelka v kasační stížnosti namítala, že tyto tři žalobní body byly pouze
podpůrné. Stěžejní námitkou bylo poukázání na nesprávné údaje o výskytu chráněného druhu
živočichů. Správnost tvrzení o výskytu živočichů mohla rozporovat až od doručení informací
od AOPK. Subjektivní lhůta k podání zásahové žaloby tak počala běžet až od doručení informací
od AOPK, tedy od 3. 11. 2020.
[7] Dle judikatury Nejvyššího správního soudu (rozsudek NSS ze dne 12. 8. 2010,
čj. 7 Afs 63/2010 - 65, nebo ze dne 10. 1. 2019, čj. 1 As 382/2018 - 39) má krajský soud žalobci
umožnit vyjádřit se pochybnostem soudu o včasnosti podané žaloby předtím než žalobu jako
opožděnou odmítne. To krajský soud neučinil.
[8] Krajský soud rovněž opomenul §85 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“), dle kterého je podání žaloby proti nezákonnému zásahu nepřípustné, lze-li
se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky. Za tyto je nutné považovat
i podnět k přezkumu. Stěžovatelka poukázala na rozsudek rozšířeného senátu ze dne 26. 3. 2021,
čj. 6 As 108/2019 - 39, č. 4178/2021 Sb. NSS, Žaves, dle kterého měl krajský soud posoudit
podnět k přezkumu právě jako prostředek k nápravě ve smyslu §85 s. ř. s.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[9] V případě odmítnutí žalobního návrhu přichází pro stěžovatele v úvahu z povahy věci
pouze kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (rozsudek NSS ze dne 21. 4. 2005,
čj. 3 Azs 33/2004 - 98, č. 625/2005 Sb. NSS). Nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu
ve smyslu §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. může obecně spočívat v nesprávném posouzení právní
otázky soudem (např. aplikuje-li soud výluku ze soudního přezkumu, která na věc nedopadá),
nebo v nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost či nedostatek důvodů, zejména skutkových
(např. odmítne-li soud podání pro opožděnost, ačkoliv rozhodné skutečnosti nezjistil), popřípadě
v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek, že došlo k odmítnutí
návrhu a tím i odmítnutí soudní ochrany, ač pro takový postup nebyly splněny podmínky
(rozsudek NSS ze dne 17. 2. 2016, čj. 6 As 2/2015 - 128).
[10] Krajský soud dospěl k závěru, že žaloba byla opožděná, jelikož stěžovatelka ji nepodala
v subjektivní lhůtě k tomu určené. Nejvyšší správní soud s tímto posouzením souhlasí.
[11] Nejvyšší správní soud původně uvažoval o tom, zda je vůbec možné, aby stěžovatelkou
tvrzený zásah byl typově zásahem dle §82 s. ř. s. z toho důvodu, zda vůbec přímo zasahuje
do práv adresáta. Soud zvažoval, zda by nemohlo jít o závazné stanovisko. Z toho důvodu vyzval
účastníky řízení, aby se k jeho předběžnému názoru vyjádřili. Pokud by totiž nemohlo jít typově
o zásah, pak by měla být žaloba odmítnuta primárně již z tohoto důvodu. Oba účastníci
se vyjádřili tak, že se podle nich nejedná o závazné stanovisko, ale o vyjádření podle části čtvrté
správního řádu. Soud si nicméně následně vyhodnotil, že i kdyby dospěl k závěru
pro stěžovatelku příznivějšímu, tedy že se o zásah může jednat, stále by žaloba měla být
odmítnuta, jelikož by byla opožděná, jak je rozvedeno dále. Otázkou, zda prodloužení stanoviska
EIA vůbec mohlo být zásahem, se tak soud pro nadbytečnost již nezabýval, jelikož by se jednalo
pouze o akademické úvahy, které by nemohly mít vliv na výsledek vedeného řízení.
[12] K otázce včasnosti podání zásahové žaloby se rozsáhle vyjadřoval rozšířený senát
v rozsudku ze dne 21. 11. 2017, čj 7 As 155/2015 - 160, č. 3687/2018, ve věci EUROVIA. Tento
rozsudek byl následně zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. ÚS 635/18,
avšak to pouze z důvodu nesouhlasu s posouzením běhu objektivní a subjektivní lhůty k podání
žaloby proti trvajícím zásahům. V nyní posuzované věci se však o tvrzený trvající zásah nejedná,
proto z názorů rozšířeného senátu lze dále vycházet. Daný rozsudek rozšířeného senátu je i přes
jeho zrušení nadále v judikatuře NSS v rozsahu názorů, které nejsou v rozporu s citovaným
nálezem, přijímán (viz např. bod 30 rozsudku NSS ze dne 9. 9. 2021, čj. 4 As 158/2021 - 45).
[13] Rozšířený senát v rozsudku EUROVIA uvedl, že „za počátek subjektivní lhůty je pak nutno
označit okamžik, kdy se do sféry žalobce dostanou takové informace, na jejichž základě mohl seznat, v čem
jednání veřejné správy, jež má být nezákonným zásahem, spočívá a že je zaměřeno proti němu. […] subjektivní
lhůta však nemůže spočívat jen na přesvědčení žalobce, odrážejícím se v jeho žalobním tvrzení, že se o rozhodných
okolnostech dozvěděl v určitý okamžik, nýbrž na objektivním zjištění, které rozhodné okolnosti
to jsou a kdy se dostaly do sféry žalobce“. NSS v rozsudku ze dne 29. 6. 2011,
č. j. 5 Aps 5/2010 - 293, č. 2386/2011 Sb. NSS, uvedl, že „rozhodující je přitom znalost žalobce
o skutkových okolnostech, z nichž vyplývá konání či nekonání správního orgánu, v němž je spatřován nezákonný
zásah. Okamžik, kdy žalobce nabyl přesvědčení o tom, že předmětné konání či nekonání správního orgánu
naplňuje veškeré znaky nezákonného zásahu definované v §82 s. ř. s., není pro běh této lhůty rozhodný.“ Jak již
bylo uvedeno v narační části tohoto rozsudku, stěžovatelka se o tvrzeném zásahu dozvěděla
doručením sdělení o neprodloužení stanoviska dne 5. 12. 2019. Tímto dnem se tak slovy
rozšířeného senátu dozvěděla „v čem jednání veřejné správy, jež má být nezákonným zásahem, spočívá“
a že je zaměřeno proti ní. Subjektivní lhůta k podání žaloby tak skončila dne 5. 2. 2020, jak uvedl
krajský soud.
[14] Není přípustné, aby se subjektivní lhůta k podání zásahové žaloby odvíjela od vůle
žalobce tak, jak nyní stěžovatelka tvrdí. Stěžovatelka odvozuje počátek běhu lhůty od doručení
informací od AOPK, o které si zažádala 10 měsíců po tvrzeném zásahu. Stěžovatelka si stejně
tak mohla tyto informace vyžádat okamžitě po obdržení sdělení o neprodloužení stanoviska
nebo např. i 22 měsíců po obdržení. Kdy tak skutečně učinila, totiž není podstatné. Pokud
by názor stěžovatelky byl správný, mohl by si žalobce v podstatě libovolně prodloužit lhůtu
k podání žaloby.
[15] Nejvyšší správní soud rovněž souhlasí s krajským soudem v tom, že již v podnětu
k přezkumu uvedla stěžovatelka stejné námitky, které později uplatnila v žalobě. Z toho lze
seznat, že sama stěžovatelka byla přesvědčena o nezákonném postupu žalovaného
před obdržením informací o AOPK. Pokud stěžovatelka nyní v kasační stížnosti tvrdí, že dané
námitky byly pouze podpůrné, nic to nemění na tom, že to byly samostatně projednatelné žalobní
body, jednalo se tedy o dostatečně konkrétní tvrzení k podání žaloby.
[16] Za nepodstatnou považuje soud námitku, že se podnětem k přezkumu domáhala opravy
jiného zásahu než v podané žalobě. Závěr o opožděnosti její žaloby není odůvodněn primárně
tím, že v podnětu k přezkumu namítala stejné skutečnosti jako v žalobě. I bez podání podnětu
k přezkumu by totiž závěr o opožděnosti její žaloby byl stejný, jak je uvedeno zejména v bodě
[13] tohoto rozsudku.
[17] Stěžovatelka dále namítá, že jí krajský soud měl dát možnost vyjádřit se k záměru
odmítnout kasační stížnost pro opožděnost. Nejvyšší správní soud v rozsudku
sp. zn. 7 Afs 63/2010 uvedl následující: „Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že je povinností správního
soudu, pokud dospěje oproti žalobci k závěru, že napadené rozhodnutí bylo doručeno (oznámeno) žalobci v jiný
den než v den jak bylo uvedeno v žalobě, a tato okolnost by měla mít za následek odmítnutí žaloby
pro opožděnost, umožnit žalobci vyjádřit se k této okolnosti a navrhnout na podporu svých tvrzení důkazní
prostředky. Teprve po té lze uvážit otázku včasnosti podané žaloby. Pokud tak krajský soud neučiní
a bez dalšího žalobu odmítne, tak jak to učinil v této věci, zatíží své řízení vadou, která ve svém důsledku mohla
mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, resp. měla za následek, že o věci samé nebylo vůbec
rozhodováno. Usnesení o odmítnutí žaloby založené na takové vadě řízení před krajským soudem Nejvyšší
správní soud zruší pro jeho nezákonnost.“ Obdobně se Nejvyšší správní soud vyjádřil též např.
v rozsudcích ze dne 23. 9. 2010, čj. 5 Afs 31/2010 - 105, ze dne 27. 10. 2011,
čj. 6 Ads 123/2011 - 41, ze dne 31. 7. 2013, čj. 1 As 43/2013 - 22, ze dne 13. 8. 2015,
čj. 9 As 316/2014 - 36, ze dne 14. 1. 2016, čj. 9 As 244/2015 - 47. Smyslem tohoto názoru
je nutnost poskytnout žalobci prostor k tomu, aby se vyjádřil k zásadním skutkovým okolnostem
před vydáním rozhodnutí a měl možnost soudu vyvrátit jeho předběžný názor o opožděnosti
žaloby, pokud žalobce do té doby netušil, že by lhůta pro podání žaloby mohla být vůbec sporná.
Jednalo se převážně o situace, kdy žalobce v žalobě uvedl určité datum doručení rozhodnutí,
a soud ze správního spisu zjistil odlišné datum. Byl tak dán rozpor mezi tvrzením účastníka
a obsahem správního spisu, aniž by o této situaci žalobce věděl. V takovém případě totiž netuší,
že by měl svou argumentaci směřovat i ke včasnosti žaloby. Zcela jiná je však situace tehdy, kdy
žalobce již v žalobě uvádí důvody, pro něž by měla být považována za včasnou. V takových
případech by výzva k vyjádření se o opožděnosti byla pouze formálním úkonem bez reálného
smyslu. Situace popisovaná ve výše citované judikatuře v posuzované věci nenastala.
Mezi stěžovatelkou není sporu o tom, kdy jí bylo doručeno sdělení o neprodloužení stanoviska
či informace od AOPK. Rozporný názor mají v tom, od kterého okamžiku počítat počátek
subjektivní lhůty.
[18] Stěžovatelka v podané žalobě v kapitole 3. na šesté straně uvedla důvody, pro které
se domnívala, že je žaloba podávána v subjektivní i objektivní lhůtě ve smyslu §84 odst. 1 s. ř. s.
Konkrétně uvedla, že „Informace poskytnuté Agenturou ochrany přírody a krajiny ČR (dále jen „AOPK“),
na základě kterých se žalobce dozvěděl o nezákonnosti vyjádření o neprodloužení EIA, byly žalobci poskytnuty
dne 2. 11. 2020.“ Dále stěžovatelka rovněž uvedla, že podala podnět k přezkumu a dne
21. 12. 2020 jí bylo doručeno vyjádření žalovaného, že sdělení o neprodloužení stanoviska
nezmění. Stěžovatelka tak vyjádřila svůj názor týkající se včasnosti žaloby. Výše zmíněnou
povinnost krajského soudu nelze pojímat tak široce, že by měl před vydáním rozhodnutí vyvrátit
argumenty žalobce ohledně včasnosti žaloby nebo naopak podrobně odůvodnit svůj názor,
na který by znovu mohl žalobce reagovat. K přezkumu názoru krajského soudu stejně jako
vznesení argumentů, proč nebyl jeho názor správný, slouží institut kasační stížnosti. Krajský soud
se tak nedopustil chybného procesního postupu.
[19] Stěžovatelka rovněž namítala, že za prostředek nápravy, který je nutno dle §85 s. ř. s.
vyčerpat před podáním zásahové žaloby, je třeba považovat i podnět k přezkumu. K danému
se rovněž vyjadřoval rozšířený senát v rozsudku EUROVIA, kde uvedl: „Některé prostředky
ochrany, jež nabízí řízení před správním orgánem, žalobce před podáním zásahové žaloby naopak podle dosavadní
judikatury povinen vyčerpat není. Jde kupříkladu o stížnost podle §175 správního řádu (rozsudek ze dne
17. 12. 2010, č. j. 4 Aps 2/2010 - 44, č. 2339/2011 Sb. NSS, dále rozsudky ze dne 2. 12. 2015,
č. j. 1 As 134/2015 - 36, a ze dne 24. 5. 2017, č. j. 2 As 57/2017 - 29), podnět k zahájení přezkumného
řízení podle §94 a násl. správního řádu a podnět ke zrušení sdělení podle §156 odst. 2 téhož zákona (rozsudek
ze dne 28. 4. 2011, č. j. 7 Aps 2/2011 - 53). Rozšířený senát se s názory judikatury popsanými v tomto bodě
ztotožňuje.“ V rozsudku ze dne 5. 12. 2017, čj. 1 Afs 58/2017 - 42, č. 3686/2018 Sb. NSS,
rozšířený senát uvedl, že „je-li z právní úpravy či judikatury zřejmé a nesporné, že se nejedná o takový
prostředek, je užití daného prostředku ochrany z hlediska běhu lhůt a včasnosti podání žaloby irelevantní – jeho
užití nemá na běh lhůty k podání žaloby žádný vliv.“ Stěžovatelka se tak mýlí, pokud zastává názor,
že podnět k přezkumu nebo podnět k postupu dle §156 odst. 2 spr. ř. je prostředek, který
je nutný vyčerpat k podání zásahové žaloby.
[20] Soud dodává, že stěžovatelkou zmiňovaný rozsudek rozšířeného senátu Žaves, se dotýkal
velmi specifické situace žaloby na ochranu před nezákonným zásahem spočívajícím ve faktické
nečinnosti správního orgánu ve věci zahájení správního řízení z moci úřední. V takové situaci
rozšířený senát dovodil, že podnět k zahájení řízení z moci úřední dle §42 spr. ř., resp. podnět
k přijetí opatření proti nečinnosti dle §80 odst. 2 spr. ř., je jiný prostředek opravy nebo nápravy
dle §85 s. ř. s. Jde tak o zcela odlišnou situaci. Na posuzovanou věc naopak dopadá
v předchozím bodě zmíněné závěry vyjádřené v rozsudku EUROVIA a rozsudku
sp. zn. 1 Afs 58/2017. Pro posouzení včasnosti žaloby tak nemá vliv skutečnost, že stěžovatelka
podala podnět k přezkumu, resp. k postupu dle §156 odst. 2 spr. ř.
[21] Krajský soud tak odmítl podanou žalobu jako opožděnou ze správných důvodů.
IV. Závěr a náklady řízení
[22] Nejvyšší správní soud kasačním námitkám nepřisvědčil, proto kasační stížnost
podle §110 odst. 1 věty poslední s. ř. s. zamítl.
[23] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 větu první s. ř. s. ve spojení s §120
s. ř. s. Stěžovatelka v soudním řízení úspěch neměla, proto dle uvedených ustanovení nemá právo
na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, který by jinak měl právo na náhradu nákladů řízení,
nevznikly v řízení žádné náklady nad rámec jeho úřední povinnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 13. října 2021
Petr Mikeš
předseda senátu