ECLI:CZ:NSS:2019:8.AZS.112.2018:83
sp. zn. 8 Azs 112/2018-83
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance a soudců
JUDr. Miloslava Výborného a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobců: a) M. F., b) K.
S., c) nezl. A. M. K. F., všichni zastoupeni Mgr. Gabrielou Kopuletou, advokátkou se sídlem
Havlíčkova 1043/11, Praha 1, proti žalované: Policie České republiky, Krajské ředitelství
policie Plzeňského kraje, se sídlem Nádražní 2, Plzeň, o žalobě proti rozhodnutím žalované
ze dne 18. 2. 2018, čj. KRPP-28179-3/ČJ-2018-030022 a čj. KRPP-28178-3/ČJ-2018-030022,
v řízení o kasační stížnosti žalobců proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 27. 3. 2018,
čj. 17 A 40/2018-41,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 27. 3. 2018, čj. 17 A 40/2018-41, a rozhodnutí
Policie České republiky, Krajského ředitelství policie Plzeňského kraje, ze dne 18. 2. 2018,
čj. KRPP-28179-3/ČJ-2018-030022 a čj. KRPP-28178-3/ČJ-2018-030022, se zrušují .
II. Žalobcům se náhrada nákladů řízení nepřiznává .
III. Žalovaná nemá právo na náhradu nákladů řízení.
IV. Ustanovené zástupkyni žalobců Mgr. Gabriele Kopuleté, advokátce, se p ř i z n á v á
odměna a náhrada hotových výdajů ve výši 7740 Kč, která jí bude vyplacena z účtu
Nejvyššího správního soudu do 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalovaná rozhodnutími ze dne 18. 2. 2018 podle §129 odst. 1 v návaznosti na §129
odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých
zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“) zajistila žalobce a) a b) za účelem předání
do Rumunska podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013 ze dne
26. 6. 2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného
k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo
osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (dále jen „nařízení Dublin III“).
Doba zajištění byla stanovena podle §129 odst. 6 zákona o pobytu cizinců na 86 dní
od okamžiku omezení osobní svobody. Nezletilý žalobce c) byl s ostatními žalobci ubytován
v zařízení pro zajištění cizinců podle §140 zákona o pobytu cizinců.
II.
[2] Žalobu proti rozhodnutím žalované krajský soud zamítl. Shledal, že v dané věci bylo
možné zajistit rodinu s nezletilým dítětem; správní orgán bral v potaz věk nezletilého a jeho
zranitelnost; zajištění ani jeho délka nebyla v rozporu s nejlepším zájmem dítěte ve smyslu čl. 3
Úmluvy o právech dítěte; s přihlédnutím k okolnostem případu nebyla k dispozici alternativní
opatření. Doba zajištění žalobců a) a b) byla přiměřená a v souladu s právními předpisy.
Ve správním rozhodnutí nechybí úsudek o proveditelnosti předání žalobců do Rumunska, toto
rozhodnutí je zákonné a přezkoumatelné.
III.
[3] Žalobci (dále jen „stěžovatelé“) napadli v záhlaví označený rozsudek kasační stížností.
[4] Stěžovatelé namítli, že krajský soud nesprávně posoudil otázku stanovení délky zajištění
za účelem jejich předání do Rumunska, otázku součtu lhůt uvedených v nařízení Dublin III
a existence systémových nedostatků rumunského azylového systému.
[5] Povinnosti zabývat se reálným předpokladem pro navrácení či přemístění do příslušného
státu EU se správní orgán věnoval pouze stručně v jediném odstavci; to nebylo pro závěr
o neexistenci systémových nedostatků v rumunském azylovém systému dostatečné. Stěžovatelé
odkázali na rozsudek německého soudu v Düsseldorfu ve věci 8L5135/17.A týkající se syrské
ženy a jejích tří malých dětí, v jejichž případě bylo zrušeno rozhodnutí správních orgánů
o přemístění do Rumunska, kde požádali o azyl.
[6] Krajský soud zdůraznil zásadu vzájemné důvěry členských států. Stěžovatelé však
upozornili na nezbytnost individuálního posouzení možnosti předání osoby na základě nařízení
Dublin III s ohledem na závazky plynoucí z čl. 3 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv
v případě zvláště zranitelných skupin žadatelů i nad rámec otázky existence systémových
nedostatků. Proto nestačí vyjít z domněnky, že Rumunsko je právním státem respektujícím
mezinárodněprávní závazky plynoucí mj. z členství v EU.
[7] Žalovaná stanovila dobu zajištění na 86 dnů tak, že sečetla lhůty uvedené v nařízení
Dublin III (30+14+42 dní). S uvedeným souvisí též právo na pravidelný soudní přezkum trvání
důvodů zajištění podle čl. 5 odst. 4 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv, který může být
prováděn soudy automaticky či musí být cizinci umožněno jej iniciovat v rozumných intervalech.
Z rozhodovací činnosti Evropského soudu pro lidská práva, Nejvyššího správního soudu
i Ústavního soudu plyne, že doba pravidelného soudního přezkumu by měla být přibližně
každých 30 dnů. Žalovaná přitom zajistila stěžovatele na nejdelší možnou dobu, která
nerespektuje imperativ co nejmenšího zásahu do osobní svobody zajišťovaných osob. Požadavek
na zajištění po co nejkratší dobu je vyjádřen v čl. 28 nařízení Dublin III a vyplývá rovněž z čl. 5
Evropské úmluvy o ochraně lidských práv.
[8] Stěžovatelé namítli, že krajský soud nezvážil nejlepší zájem nezletilého dítěte v návaznosti
na délku zajištění, ale pouze poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu. Při stanovení
délky zajištění žalovaná přihlížela pouze k zohlednění zákona o pobytu cizinců, nikoli však k věku
a zranitelnosti stěžovatele c), přičemž podle ustálené judikatury ESLP je právě tento požadavek
brán na zřetel na prvním místě. Samotný fakt, že nezletilý stěžovatel c) nebyl odloučen od rodiny,
nezbavuje správní orgány povinnosti chránit jej. Délka zajištění stěžovatelů byla dvanáctinásobná
oproti akceptované délce v rozsudcích ESLP a představuje jednoznačné porušení práv
chráněných čl. 3 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv ve vztahu k nezletilému stěžovateli c);
z tohoto důvodu je nezákonná.
[9] K možnosti umisťování zajišťovaných cizinců spolu s dětmi do zařízení pro zajištění
cizinců se několikrát vyjádřil i ESLP (viz rozsudek ze dne 19. 1. 2010 ve věci Muskhadzhiyeva
a další proti Belgii, stížnost č. 41442/07 či ze dne 19. 1. 2012 ve věci Popov proti Francii, stížnost
č. 39472/07 a č. 39474/07). Zákonnost umístění a priori nevyloučil, avšak přípustnost takového
opatření odvozoval mimo jiné od vhodnosti podmínek panujících v zařízení. Pozornost věnoval
celkové atmosféře v zařízení a tomu, zda v něm probíhají aktivity pro děti.
[10] V nejnovějších rozsudcích ESLP posuzuje současně tři rozhodující faktory: věk dětí,
způsobilost místa pro pobyt dětí a délku zajištění. Rozhodujícím faktorem pro závěry o porušení
čl. 3 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv byla délka zajištění. V projednávaných případech
(rozsudky ze dne 12. 7. 2016 ve věci A. B. a ostatní proti Francii, stížnost č. 11593/12; ze dne
12. 7. 2016, ve věci A. M. a ostatní proti Francii, stížnost č. 24587/12; ze dne 12. 7. 2016, ve věci
R. C. a V. C. proti Francii, stížnost č. 76491/14; ze dne 12. 7. 2016, ve věci R. K. a ostatní proti
Francii, stížnost č. 68264/14; ze dne 12. 7. 2017, ve věci R. M. a ostatní proti Francii, stížnost
č. 33201/14) s výjimkou jednoho nepřesáhla doba zajištění deset dnů. Z rozsudku R. M. a ostatní
proti Francii lze navíc dovodit, že „krátká doba“, která by mohla ve světle čl. 3 Evropské úmluvy
o ochraně lidských práv obstát, by byla 5 dnů, pokud by se vnitrostátní orgány aktivně snažily
realizovat vyhoštění.
[11] Stěžovatelé nesouhlasí s tvrzením žalované, že postupovala v souladu s §140 zákona
o pobytu cizinců, neboť nezletilého stěžovatele pouze umístila společně s jeho rodiči do zařízení
pro zajištění cizinců. Tento postup totiž odporuje závěrům rozsudku ESLP ve věci R. K. a ostatní
proti Francii. V uvedeném případě byli zajištěni pouze rodiče a nezletilá dcera je jen „doprovázela“.
Podle ESLP je situace dětí spjata se situací rodičů. Jsou-li rodiče zajištěni v zařízení pro zajištění
cizinců, jsou jejich děti de facto zbaveny svobody. Soulad s čl. 5 odst. 1 písm. f) Evropské úmluvy
o ochraně lidských práv nastane jen tehdy, prokážou-li vnitrostátní orgány, že k tomuto krajnímu
řešení přistoupily až poté, co ověřily, že nebylo možné přijmout opatření méně zasahující
do osobní svobody. Na podporu své argumentace stěžovatelé odkazují na stanovisko Veřejného
ochránce práv ze dne 8. 6. 2017 a rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 Azs 39/2015-56.
[12] Správní orgány i krajský soud vzaly nezletilé děti v potaz pouze ve vztahu k délce zajištění
podle zákona o pobytu cizinců. Ostatní podmínky a okolnosti zajištění nebyly dostatečně
posuzovány, a proto je rozhodnutí nepřezkoumatelné.
[13] Stěžovatelé navrhli, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek i rozhodnutí žalované
zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení.
IV.
[14] Žalovaná ve vyjádření se ke kasační stížnosti odkázala na své předchozí vyjádření v řízení
před krajským soudem.
V.
[15] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[16] Kasační stížnost je důvodná.
[17] Nejvyšší správní soud k uplatněné námitce nepřezkoumatelnosti konstatuje, že napadený
rozsudek krajského soudu je přezkoumatelný. Vlastní přezkum rozhodnutí je možný pouze
za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti. Musí jít
o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé,
proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí. Namítané nedostatečné
posouzení podmínek zajištění nezletilého stěžovatele c) a možnost uložení zvláštních opatření
byly vypořádány krajským soudem na str. 10-12 napadeného rozsudku.
[18] Nejvyšší správní soud se dále zabýval otázkou správnosti závěrů krajského soudu. Předně
poznamenává, že se v podstatě totožnou věcí zabýval již v řízeních vedených pod
sp. zn. 9 Azs 167/2018 a 8 Azs 113/2018 a v nyní souzené věci neshledal důvody pro odchýlení
se od tehdy přijatých závěrů.
[19] Stěžovatelé namítali existenci systémových nedostatků rumunského azylového systému.
V souladu se závěrem uvedeným v rozsudku rozšířeného senátu čj. 4 Azs 73/2017-29 má správní
orgán povinnost otázku systémových nedostatků výslovně v rozhodnutí o zajištění vypořádat
i bez námitky pouze tehdy, dospěje-li sám k závěru, že takové nedostatky ve státě, kam má být
cizinec následně předán, existují, případně jsou-li o jejich existenci důvodné pochybnosti.
[20] Rozšířený senát také zdůraznil, že společný evropský azylový systém byl koncipován
na předpokladu, že všechny státy, které se na něm podílejí, dodržují základní práva a že si členské
státy mohou v tomto ohledu vzájemně důvěřovat. Je tedy vystavěn na zásadě vzájemné důvěry
a vyvratitelné domněnce, že každý členský stát je bezpečnou zemí. Možnost vyvrácení domněnky
nicméně neznamená, že jakékoli porušení základního práva určitým členským státem
se automaticky dotýká povinnosti členských států dodržovat pravidla pro určení příslušnosti
k posouzení žádosti a že do tohoto určitého státu nelze žadatele přemístit. Pouze závažná
porušení ze strany příslušného státu mohou vést k tomu, aby členskému státu, ve kterém byla
podána žádost o azyl, bylo zabráněno v přemístění žadatele do prvně uvedeného státu (blíže viz
rozsudek Soudního dvora EU ze dne 21. 12. 2011, ve spojených věcech C-411/10 a C-493/1,
N. S. a další). Tak tomu může být při závažných excesech, nárazových či naopak dlouhotrvajících
nedostatcích v azylovém systému nebo v případě, že s ohledem na konkrétní okolnosti hrozí
riziko nelidského či ponižujícího zacházení již samotným přemístěním žadatele.
[21] Rozšířený senát dále uvedl, že bude-li otázka systémových nedostatků v azylovém řízení
namítnuta poprvé až v žalobě proti rozhodnutí o zajištění, bude obecně platit, že krajský soud
si v takovémto případě nejprve musí učinit úsudek o důvodnosti této námitky. Dospěje-li
k závěru, že o existenci systémových nedostatků panují ve vztahu ke konkrétnímu případu
důvodné pochybnosti, bude namístě rozhodnutí správního orgánu zrušit pro nepřezkoumatelnost
pro nedostatek důvodů; dospěje-li k závěru, že systémové nedostatky jsou v konkrétním případě
skutečně naplněny, rozhodnutí správního orgánu zruší pro nezákonnost.
[22] Z obsahu spisového materiálu Nejvyšší správní soud ověřil, že stěžovatelé ve správním
řízení žádné námitky ohledně systémových nedostatků azylového řízení v Rumunsku nenamítali,
a proto se jimi žalovaná výslovně v rozhodnutí nezabývala. Ani v žalobě stěžovatelé takové
námitky neuplatnili, jen obecně namítali, že žalovaná opominula systémové nedostatky
v Rumunsku zkoumat. Žádné pochybnosti či dokonce existence takových systémových
nedostatků v azylovém řízení v Rumunsku, které by bránily přemístění stěžovatelů do této země,
nebyly krajským soudem v řízení zjištěny. Odůvodnění krajského soudu je přezkoumatelné
a zcela dostatečné.
[23] Pro úplnost soud dodává, že stěžovatelé v kasační stížnosti nově odkázali na rozsudek
soudu v Düsseldorfu, aniž by však tento rozsudek Nejvyššímu správnímu soudu doložili.
[24] V projednávané věci je dále mezi stranami sporné, zda stanovení doby zajištění
stěžovatelů na dobu 86 dnů způsobuje nezákonnost žalobou napadených rozhodnutí. Předně
je nutno poznamenat, že Nejvyšší správní soud již dříve judikoval (viz rozsudek
čj. 7 Azs 11/2015-32), že samotné stanovení doby zajištění nad maximální zákonný limit
způsobuje nezákonnost správního rozhodnutí.
[25] Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 2 As 115/2013-59 „[o]tázka, zda byl
stěžovatel v jeho důsledku fakticky zajištěn déle, než zákon připouští, případně po jakou dobu toto nedovolené
zajištění trvalo, není rozhodující. Je-li předmětem soudního přezkumu posouzení zákonnosti správního rozhodnutí,
pak, i kdyby nežádoucí následek ve formě reálného překročení limitní doby zajištění v individuálním případě
nenastal, nezákonnost rozhodnutí o prodloužení zajištění zakládá již jen fakt, že toto rozhodnutí pro takový
nezákonný postup otevíralo prostor.“ Nemusí jít pouze o limit stanovený zákonem o pobytu cizinců.
Není proto rozhodné, že stanovení doby zajištění na 86 dní v daném případě neodporuje zákonu
o pobytu cizinců. Nařízení Dublin III má v souladu s čl. 288 Smlouvy o fungování Evropské unie
obecnou působnost a je závazné v celém rozsahu a přímo použitelné ve všech členských státech.
V projednávané věci je nesporné, že stěžovatelé byli zajištěni za účelem jejich předání podle
nařízení Dublin III. Stanoví-li tedy toto nařízení maximální délku zajištění, musí ji správní orgán
ve svém rozhodnutí respektovat.
[26] Zbývá posoudit, zda nařízení Dublin III ve svém čl. 28 stanoví limity doby zajištění
cizince, a zda doba zajištění v délce 86 dnů tyto limity překračuje. Podle čl. 28 odst. 3. nařízení
Dublin III zajištění musí být co nejkratší a nesmí trvat déle než po dobu, která je nezbytná
k náležitému provedení požadovaných správních řízení do doby provedení přemístění podle
tohoto nařízení. Pokud je osoba zajištěna podle tohoto článku, lhůta pro předložení žádosti
o převzetí nebo přijetí zpět nesmí překročit jeden měsíc od okamžiku podání žádosti
o mezinárodní ochranu. Členský stát, který vede řízení v souladu s tímto nařízením, požádá
v těchto případech o urychlenou odpověď. Tato odpověď musí být poskytnuta do dvou týdnů
od okamžiku obdržení žádosti. Není-li odpověď poskytnuta v této dvoutýdenní lhůtě,
má se za to, že bylo žádosti vyhověno, což má za následek vznik povinnosti převzít nebo
přijmout dotyčnou osobu zpět, včetně povinnosti zajistit její řádný příjezd. Pokud je osoba
zajištěna podle tohoto článku, přemístění této osoby z dožadujícího členského státu
do příslušného členského státu se provede, jakmile je to z praktického hlediska možné,
a nejpozději do šesti týdnů od implicitního nebo explicitního vyhovění žádosti o převzetí či přijetí
dotčené osoby zpět ze strany jiného členského státu nebo od okamžiku, kdy skončí odkladný
účinek odvolání nebo žádosti o přezkum podle čl. 27 odst. 3. V případě, že dožadující členský
stát nedodrží lhůty pro předložení žádosti o převzetí nebo přijetí zpět, nebo pokud se přemístění
neuskuteční ve lhůtě šesti týdnů uvedené v třetím pododstavci, nesmí být osoba dále zajištěna.
Články 21, 23, 24 a 29 se použijí obdobně.
[27] Uvedené ustanovení nestanoví maximální dobu trvání zajištění cizince. Ve svém prvním
pododstavci stanoví obecně, že zajištění musí být co nejkratší. Kromě toho však ve svém
pododstavci čtvrtém uvádí, že cizinec nesmí být zadržován po marném uplynutí lhůty
pro předložení žádosti o převzetí nebo přijetí zpět, respektive po marném uplynutí lhůty
pro realizaci přemístění. Z těchto dvou lhůt tak nařízení implicitně činí zároveň maximální doby
trvání zajištění. Ve světle judikatury Nejvyššího správního soudu je pak nutno tyto maximální
doby respektovat již v rámci stanovení doby zajištění cizince v rozhodnutí o jeho zajištění.
Nepostačuje spoléhání se na to, že správní orgán v případě uplynutí lhůt dostojí své povinnosti
podle čl. 28 odst. 3. pododstavce čtvrtého nařízení Dublin III a cizince okamžitě propustí. Jeho
pravomocné a vykonatelné rozhodnutí o zajištění by totiž i v takovém případě mohlo sloužit jako
titul k dalšímu omezování osobní svobody cizince. Již samotná potencialita takového stavu,
který by byl zjevně v rozporu s čl. 28 nařízení Dublin III, by způsobovala nezákonnost
rozhodnutí o zajištění.
[28] Jinými slovy, z čl. 28 odst. 3. nařízení Dublin III plyne, že správní orgán
při rozhodování o zajištění cizince za účelem jeho přemístění a při prodlužování doby trvání
zajištění musí stanovit dobu trvání zajištění tak, aby v žádném případě nemohl nastat rozpor
s pododstavcem čtvrtým uvedeného ustanovení.
[29] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovateli, že nelze paušálně říci, že by čl. 28
nařízení Dublin III stanovil maximální dobu trvání zajištění určenou jako součet tří lhůt zde
uvedených – jednoho měsíce, dvou týdnů a šesti týdnů. Z uvedeného ustanovení je totiž patrné,
že přichází v úvahu řada variant, při nichž se celková maximální doba zajištění může značně lišit.
Závisí totiž na tom, kdy dožadující členský stát požádá o převzetí nebo přijetí zpět, kdy příslušný
členský stát žádosti vyhoví, popř. zda cizinec proti rozhodnutí o přemístění podá opravný
prostředek s odkladným účinkem. Kupříkladu, požádal-li by správní orgán o převzetí cizince již
po dvou týdnech (nikoliv po měsíci), mohla by šestitýdenní lhůta pro realizaci přemístění
uplynout daleko dříve, než činí součet lhůt jednoho měsíce, dvou týdnů a šesti týdnů. Stanovení
doby trvání zajištění na dobu odpovídající součtu těchto lhůt by tak umožňovalo omezení osobní
svobody cizince přes marné uplynutí lhůty pro realizaci přemístění. Ještě závažnější situací, která
by byla zjevně v rozporu s čl. 28 odst. 3 pododstavcem 4 nařízení Dublin III, by bylo stanovení
doby trvání zajištění na dobu odpovídající součtu uvedených tří lhůt a následné nepodání žádosti
o převzetí cizince v jednoměsíční lhůtě. Limity doby trvání zajištění se proto musí podle názoru
Nejvyššího správního soudu uplatnit samostatně v různých fázích procesu přemístění (srov.
rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 7 Azs 11/2015-32).
[30] Promítne-li se výše uvedené do modelové situace, při rozhodování o zajištění cizince
v první fázi procesu přemístění (do podání žádosti o převzetí nebo přijetí zpět) může správní
orgán stanovit dobu trvání zajištění maximálně na jeden měsíc od okamžiku podání žádosti
o mezinárodní ochranu. Po podání žádosti o převzetí nebo přijetí zpět pak může rozhodnout
o prodloužení doby trvání zajištění tak, aby v případě okamžité odpovědi příslušného státu
nemohla být překročena šestitýdenní lhůta pro realizaci přemístění (tedy na maximálně šest týdnů
od podání žádosti o převzetí nebo přijetí zpět). V případě, že by příslušný stát neodpověděl
obratem (popř. by nastala domněnka souhlasu) a správní orgán by reálně nemohl realizovat
přemístění v době, na kterou bylo stanoveno (resp. prodlouženo) zajištění, mohl by následně opět
rozhodnout o prodloužení doby trvání zajištění do uplynutí lhůty pro realizaci přemístění
(šest týdnů od sdělení souhlasu příslušného státu či nastoupení domněnky takového souhlasu;
srov. citovaný rozsudek sp. zn. 7 Azs 11/2015).
[31] Výše provedený výklad klade na správní orgán větší nároky, co se týče frekvence
rozhodování o prodlužování doby trvání zajištění. Nejedná se však o požadavky nikterak
nepřiměřené. Nebude-li proti rozhodnutí o přemístění podán opravný prostředek s odkladným
účinkem, lze reálně předpokládat, že správní orgán rozhodne o prodloužení doby trvání zajištění
pouze jednou. Není totiž nijak nucen odkládat svou žádost o převzetí nebo přijetí zpět
až na konec stanovené jednoměsíční lhůty. Stejně tak ani pro realizaci přemístění není nutné
využít celou šestitýdenní lhůtu. Požadavek, aby správní orgán při samotném stanovení doby
trvání zajištění respektoval maximální doby stanovené v čl. 28 nařízení Dublin III, tak spíše
přispívá k urychlení administrativních kroků směřujících k realizaci přemístění a tím i k naplnění
základního cíle směřujícímu k tomu, aby omezení osobní svobody cizince trvalo co nejkratší
dobu. Tento požadavek je vyjádřen nejen v samotném čl. 28 nařízení Dublin III, ale vyplývá také
například z čl. 5 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv (srov. např. rozsudek ESLP ze dne
27. 11. 2008 ve věci Rashed proti České republice, stížnost č. 298/07 či rozsudek Nejvyššího
správního soudu čj. 4 Azs 234/2015-36).
[32] Nejvyšší správní soud považuje i nadále uvedené závěry za správné a nevidí důvod, proč
by se od nich měl v posuzovaném případě odchýlit. Z obsahu správního spisu vyplývá,
že stěžovatelé požádali o udělení mezinárodní ochrany v Rumunsku a následně byli zadrženi
v České republice. Poté bylo rozhodnuto o zajištění stěžovatelů na 86 dní od okamžiku omezení
osobní svobody. O zajištění bylo rozhodnuto ve fázi, kdy ještě nebylo požádáno o jejich přijetí
zpět do Rumunska. V této fázi však žalovaná mohla stanovit dobu trvání zajištění v souladu
s čl. 28 nařízení Dublin III nejvýše na jeden měsíc, neboť ještě nebyla podána žádost Rumunsku
o převzetí nebo přijetí stěžovatelů zpět. Žalovaná v této fázi nemohla předjímat, kdy bude toto
rozhodnutí vydáno, ani kdy (popř. zda) jí bude doručen souhlas Rumunska s přijetím stěžovatelů
zpět. Jelikož byla maximální zákonná doba žalovanou překročena, je nutné přezkoumávané
rozhodnutí považovat za nezákonné (srov. závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu
čj. 2 As 115/2013-59).
[33] Dále se soud zabýval námitkou porušení čl. 3 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv
u nezletilého stěžovatele c), jemuž bylo v době zajištění dvanáct let. Je vhodné poznamenat,
že rozhodnutím žalované bylo rozhodnuto o zajištění stěžovatelů a) a b); nezletilého stěžovatele
c) se toto rozhodnutí formálně netýkalo. Všichni stěžovatelé však byli účastníky řízení před
správními soudy a tak byli i správně označeni v záhlaví napadeného rozsudku. Jak však již dříve
v obdobné věci vyslovil Ústavní soud (nález ze dne 10. 5. 2017, sp. zn. III. ÚS 3289/14), ačkoli
napadeným rozhodnutím správního orgánu byli výslovně zajištěni pouze stěžovatelé a) a b),
stejné účinky mělo toto rozhodnutí i na nezletilého stěžovatele c), neboť v jeho důsledku došlo
k jeho umístění do Zařízení pro zajištění cizinců Bělá-Jezová. Jestliže k zajištění nezletilého
nebyla ze strany správního orgánu shledána žádná alternativa ve vztahu k pobytovému režimu,
neměli stěžovatelé a) a b) právo volby a nezletilý stěžovatel c) byl nucen sdílet stejný režim jako
jeho rodiče. Došlo tím tedy de facto ke zbavení osobní svobody i stěžovatele c). Ke stejnému
závěru dospěl i ESLP v rozsudcích ve věci A. B. a ostatní proti Francii ze dne 12. 7. 2016, stížnost
č. 11593/12, ve věci R. K. a ostatní proti Francii ze dne 12. 7. 2016, stížnost č. 68264/14, rozsudek
ve věci R. M. a ostatní proti Francii ze dne 12. 7. 2017, stížnost č. 33201/14.
[34] Na zajištění dětí v imigračním kontextu jsou kladeny ještě přísnější požadavky
než u zletilých osob s ohledem na vůdčí princip nejlepšího zájmu dítěte podle čl. 3 Úmluvy
o právech dítěte. Ta nad rámec výše řečeného požaduje, aby ke zbavení osobní svobody bylo
přistoupeno jako ke krajnímu opatření na nejkratší nutnou dobu. Přítomnost dětí v zařízení
pro zajištění cizinců bude v souladu s čl. 5 odst. 1 písm. f) Evropské úmluvy o ochraně lidských
práv jen tehdy, pokud vnitrostátní orgány prokážou, že k tomuto krajnímu řešení přistoupily
až poté, co s ohledem na konkrétní individuální okolnosti případu ověřily, že jiné opatření, které
méně zasahuje do osobní svobody, není možné přijmout. Tento požadavek je obsažen i v čl. 11
přijímací směrnice, na který odkazuje čl. 28 odst. 4 nařízení Dublin III. Podle přijímací směrnice
musí dále zajištění nezletilých osob trvat co nejkratší dobu a musí být vyvinuto veškeré úsilí
o jejich propuštění a umístění do ubytovacího zařízení vhodného pro nezletilé osoby (viz nález
ÚS sp. zn. III. ÚS 3289/14).
[35] Má-li být zásah do práva na rodinný život přípustný, musí mít zákonný podklad, sledovat
legitimní účel a být ve vztahu přiměřenosti k danému účelu (nález Ústavního soudu ze dne
15. 12. 2015 sp. zn. I. ÚS 1587/15). Úmluva o právech dítěte zapovídá svévolný zásah
do soukromého života či rodiny. Není sporu o tom, že vztah mezi stěžovateli lze považovat
za rodinný život. Stejně tak nelze mít pochyb o tom, že do rodinného života stěžovatelů bylo
v důsledku jejich zajištění zasaženo, přinejmenším se stěžovatelé museli podrobit režimu Zařízení
pro zajištění cizinců Bělá-Jezová. Při hodnocení nezbytnosti a přiměřenosti zásahu je nutné
zkoumat vyčerpání jiných alternativ k zajištění.
[36] Správní orgán vyloučil v případě stěžovatelů aplikaci alternativy zajištění. Shodný závěr
aproboval též krajský soud s tím, že oba detailně v rozhodnutích zhodnotily, proč je Zařízení pro
zajištění cizinců Bělá-Jezová vhodné pro nezletilého stěžovatele. Žalovaná na str. 5 a 6
napadeného rozhodnutí rozepsala podmínky, které v zařízení panují a následně shrnula, že jsou
shodné s podmínkami ve střediscích pro žadatele o mezinárodní ochranu. Stěžovatelé neuvádějí,
že by se podmínky měly lišit.
[37] Judikatura, na niž stěžovatelé upozornili, se týkala skutkově odlišných situací, totiž rodin
s velmi malými dětmi, pro které bylo třeba vytvořit zvláštní podmínky. Nadto umístění malých
dětí do zařízení pro zajištění cizinců před několika lety, v době vrcholící migrační krize, zjevně
naráželo na tehdejší limity těchto zařízení. Žalovaná i krajský soud podrobně vysvětlily, proč
Zařízení pro zajištění cizinců Bělá-Jezová bylo pro stěžovatele c) vhodné z hlediska ochrany
nejlepšího zájmu dítěte (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 10 Azs 316/2018-60).
[38] Ani prostý odkaz na nikoliv aktuální stanovisko veřejné ochránkyně práv nemůže
nahradit skutková tvrzení stěžovatelů vysvětlující, co v daném zařízení porušilo jejich práva.
Ostatně ne všechna pochybení rozvedená ve stanovisku veřejné ochránkyně práv by nutně měla
za důsledek protiprávnost zajištění dvanáctiletého stěžovatele [jinak by tomu mohlo být u detence
rodin s malými dětmi]. V každém případě není úkolem správních soudů, aby v situaci,
kdy stěžovatelé neuplatní žádná konkrétní skutková tvrzení, za stěžovatele vyhledávaly údajná
negativa těchto zařízení.
[39] Zařízení pro zajištění cizinců Bělá-Jezová je zařízením, jež primárně slouží k zajištění
cizinců pro účely správního vyhoštění. S přítomností dětí, resp. rodin s dětmi, v tomto zařízení
se nicméně počítá v zákoně o pobytu cizinců, což se odráží v povinnostech brát ohled na různé
věkové kategorie při nabídce kulturního, sportovního a dalšího vyžití či při odděleném
umísťování nezletilých. Z informací o konkrétních podmínkách v tomto zařízení (popsány
např. v nálezu Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 3289/14) lze vypozorovat snahu o reflexi potřeb
dětí (vnitřní dětské centrum, venkovní hřiště, výlet dětí mimo zařízení). Podle názoru Nejvyššího
správního soudu i Ústavního soudu nelze usuzovat na to, že jsou bez dalšího natolik
nevyhovující, že bude pobyt dětí v tomto zařízení vždy představovat špatné zacházení. Je však
zřejmé, že celková atmosféra v zajišťovacím zařízení bude zejména s ohledem na nezbytná
bezpečnostní opatření, bez ohledu na snahu přizpůsobit prostředí dětem, nutně velmi odlišná
od zařízení, které primárně není určeno ke zbavení osobní svobody. Nejvyšší správní soud proto
nemohl přisvědčit tvrzením stěžovatelů, která měla prokazovat naplnění skutkové podstaty
mučení nebo podobného nelidského či ponižujícího zacházení nebo trestu, jak je formulována
v čl. 3 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv.
VI.
[40] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná a že napadený
rozsudek krajského soudu i přezkoumávaná rozhodnutí žalované jsou nezákonné. Podle §110
odst. 2 písm. a) s. ř. s. proto spolu s napadeným rozsudkem zrušil rovněž přezkoumávaná
rozhodnutí s tím, že pro tento postup byly dány důvody již v řízení před krajským soudem.
[41] Nejvyšší správní soud však současně nevyslovil, že se věc vrací žalované k dalšímu řízení.
V této souvislosti lze odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 9 As 111/2012-34,
v němž soud vyslovil, že „po zrušení rozhodnutí žalovaného o zajištění stěžovatele je nutno na toto rozhodnutí
nahlížet, jako kdyby vůbec nebylo vydáno. Neexistuje tak řízení, v němž by mělo být pokračováno, protože podle
§124 odst. 2 zákona o pobytu cizinců je vydání rozhodnutí o zajištění cizince za účelem správního vyhoštění
prvním úkonem v řízení. Je-li tedy tento úkon ve formě rozhodnutí zrušen, neznamená to současně, že se věc vrací
žalovanému k dalšímu řízení, jak je ve správním soudnictví obvyklé (§78 odst. 4 s. ř. s.). Naopak to z povahy
věci, která je značně specifická a vyžaduje urychlené vyřízení, znamená ukončení řízení před správním orgánem,
aniž by se tím jakkoli zasahovalo do jeho pravomoci, která byla vyčerpána vydáním původního rozhodnutí.
Ukončení řízení tímto způsobem koresponduje s požadavkem na okamžité propuštění cizince poté, co bylo
rozhodnutí o jeho zajištění za účelem správního vyhoštění zrušeno.“ Výše uvedené závěry lze zcela
nepochybně přiměřeně použít také na posuzovaný případ. Podle §129 odst. 1 v návaznosti
na §129 odst. 3 zákona o pobytu cizinců je v řízení o zajištění cizince prvním úkonem právě
vydání rozhodnutí. Po zrušení přezkoumávaného rozhodnutí tudíž neexistuje řízení, v němž
by mělo a mohlo být pokračováno.
[42] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že v nyní projednávané věci je namístě
stěžovatele ze zajištění propustit na základě §127 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců,
jež stanoví, že „[z]ajištění musí být bez zbytečného odkladu ukončeno, rozhodne-li soud ve správním soudnictví
o zrušení rozhodnutí o zajištění cizince, o zrušení rozhodnutí o prodloužení doby trvání zajištění nebo o zrušení
rozhodnutí o nepropuštění ze zařízení. Takto však již bylo učiněno, neboť podle sdělení žalované byli
stěžovatelé a) a b) dne 19. 4. 2018 ze zařízení propuštěni.
[43] Podle §110 odst. 3 věty druhé s. ř. s. platí, že pokud Nejvyšší správní soud zruší
rozhodnutí žalované podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s., rozhodne o nákladech řízení o kasační
stížnosti i o nákladech řízení před krajským soudem.
[44] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 větu první s. ř. s. ve spojení s §120
s. ř. s., podle kterých, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch,
právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Žalovaná v řízení úspěch neměla, proto nemá právo na náhradu
nákladů řízení.
[45] Stěžovatelé měli ve věci úspěch a příslušelo by jim právo na náhradu nákladů řízení. Soud
jim ale náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť jak v řízení o žalobě, tak i v řízení o kasační
stížnosti byli osvobozeni od soudních poplatků. V řízení o žalobě byli zastoupeni Organizací pro
pomoc uprchlíkům, která v souladu s §137 odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního
řádu, nemá právo na odměnu za zastupování. V řízení před Nejvyšším správním soudem jim byla
usnesením ze dne 28. 5. 2018, čj. 8 Azs 112/2018-44, ustanovena zástupkyní Mgr. Gabriela
Kopuletá. Podle §35 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. zástupci stěžovatele, který mu byl soudem
ustanoven k ochraně jeho práv, hradí hotové výdaje a odměnu za zastupování stát.
[46] Ustanovená zástupkyně učinila v řízení před Nejvyšším správním soudem jeden úkon
právní služby, kterým bylo písemné podání soudu ve věci samé [§11 odst. 1 písm. d) vyhlášky
č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(dále jen „advokátní tarif“)] spočívající v doplnění kasační stížnosti. Soudní praxe při výkladu
ustanovení o náhradě nákladů za převzetí a přípravu zastoupení, je-li klientům zástupce
ustanoven [§11 odst. 1 písm. b) advokátního tarifu] vychází z toho, že k přiznání odměny
za úkon právní služby spočívající v převzetí věci dojde pouze tehdy, jestliže se uskuteční první
porada mezi zástupcem a zastoupeným. Zástupkyně však potvrzení o první poradě nedoložila,
proto jí náhrada nákladů řízení za tento úkon nebyla přiznána. Za jeden úkon právní služby
zástupkyni stěžovatelů náleží mimosmluvní odměna ve výši 3100 Kč [§9 odst. 4 písm. d)
ve spojení s §7 bodem 5 advokátního tarifu]. Jelikož advokátka zastupuje tři stěžovatele, náleží
ji podle §12 odst. 4 advokátního tarifu za každou takto zastupovanou osobu odměna snížená
o 20 %, tedy v částce 3 x 2480 Kč =7440 Kč. Náhrada nákladů řízení se zvyšuje o 300 Kč
paušální náhrady hotových výdajů podle §13 odst. 3 advokátního tarifu. Zástupkyně nepředložila
osvědčení o registraci plátkyně DPH, proto jí nemohlo být DPH přiznáno. Zástupkyni
stěžovatelů se tedy přiznává odměna za zastupování a náhrada hotových výdajů v celkové výši
7740 Kč. Tato částka jí bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 30 dnů od právní
moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 18. června 2019
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu