ECLI:CZ:NSS:2008:9.AFS.129.2007:42
sp. zn. 9 Afs 129/2007 - 42
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Daniely
Zemanové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci
žalobce: EXPLOSIVE Service, a.s., se sídlem Novotného lávka 5/976, Praha 1,
zastoupeného Mgr. Václavem Vondráškem, advokátem se sídlem Ve Smečkách 22, Praha
1, proti žalovanému: Celní ředitelství Praha, se sídlem Washingtonova 7, Praha 1,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 11. 2004, č. j. 10018/04-21/C, o propuštění zboží
do celního režimu volného oběhu, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 25. 10. 2006, č. j. 5 Ca 22/2005 – 16,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalovaný je povinen nahradit žalobci do 30 dnů od právní moci tohoto
rozsudku náklady řízení o kasační stížnosti ve výši 2856 Kč k rukám právního
zástupce, Mgr. Václava Vondráška, advokáta se sídlem Ve Smečkách 22, Praha 1.
Odůvodnění:
Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností napadá v záhlaví označený
rozsudek Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým bylo zrušeno
jeho rozhodnutí ze dne 25. 11. 2004, č. j. 10018/04-21/C. Tímto rozhodnutím bylo
zamítnuto odvolání žalobce proti rozhodnutí Celního úřadu Praha IV (nyní celní úřad
Praha D5; dále jen „celní úřad“), ze dne 17. 3. 2004, č. j. 3629/04-02, jímž celní úřad
nepropustil zboží označené žalobcem v celním prohlášení – průmyslovou trhavinu
Pentrit – do režimu volného oběhu.
Stěžovatel označuje za důvody kasační stížnosti skutečnosti uvedené v ustanovení
§103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, v platném
znění (dále jen „s. ř. s.“). Na rozdíl od městského soudu je především toho názoru,
že Úmluva o značkování plastických trhavin pro účely detekce, přijatá a jménem České
a Slovenské Federativní republiky podepsaná dne 1. 3. 1991 v Montrealu
(dále jen „Úmluva“), byla vyhlášena ve Sbírce mezinárodních smluv, a je tedy součástí
právního řádu České republiky. Dle stěžovatele je závazná pro stát a celní orgány
jako státní orgány jsou povinny tuto Úmluvu dodržovat a podle ní postupovat. Stěžovatel
dále uvádí, že Úmluva nabyla platnost i pro Českou republiku dne 21. 6. 1998, ve Sbírce
mezinárodních smluv byla vyhlášena až dne 23. 1. 2003, přičemž pokud by následně byla
tato Úmluva schválena Parlamentem a ratifikována prezidentem, nejsou celní orgány
schopny tuto skutečnost zjistit, neboť ta se ve Sbírce mezinárodních smluv nevyhlašuje.
Městský soud dále podle stěžovatele blíže nespecifikoval, jak dospěl k závěru, že Úmluva
nebyla ratifikována a jaké důkazy k tomuto tvrzení byly provedeny. Stěžovatel se konečně
též domnívá, že dotčená úmluva jasně stanoví povinnosti pro vnitrostátní subj ekty i státní
orgány.
Žalobce ve svém vyjádření k podané kasační stížnosti konstatuje, že podle
jeho právního názoru kasační stížnost není důvodná, neboť rozhodnutí městského soudu
v této věci je správné. Ke skutkovým okolnostem věci uvádí, že dovoz výbušniny byl
uskutečněn z důvodu likvidace zásob neznačkovaných výbušnin. Z právních otázek
poukazuje v prvé řadě na skutečnost, že stěžovatel nedodržel mezinárodní smlouvu,
kterou je Česká republika vázána. Výbušniny jsou totiž definovány v ustanovení §21
zákona č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 61/1988 Sb.“), o bsahujícím odkaz na Evropskou
dohodu o mezinárodní silniční přepravě nebezpečných věcí (ADR), kterou je Česká
republika vázána. Podle žalobce je tedy podivné, že se stěžovatel nedržel běžně užívaných
právních předpisů a zatřídění zboží podle závazné mezinárodní smlouvy,
které v rozhodnutích ani nezmínil, ale vycházel z právní konstrukce provedené prvotně
technickou laboratoří konkurenční společnosti žalobce. Úmluva dle právního názoru
žalobce zavazuje pouze státy jako subjekty mezinárodního práva, nikoliv jeho orgány.
Aplikační přednost před předpisy vnitrostátního práva totiž mají pouze mezinárodní
smlouvy, které jsou součástí právního řádu České republiky, tj. smlouvy vyhlášené,
mezinárodně závazné a schválené Parlamentem. K námitce stěžovatele o nedostatečně
odůvodněném rozsudku městského soudu v části prokázání ratifikace žalobce uvádí,
že dokazování o obsahu právních předpisů a jejich vyhlašování se nemusí provádět.
Ve Sbírce mezinárodních smluv, kde bylo vyhlášeno sdělení o sjednání Montrealské
úmluvy, ani ve Sbírce zákonů není údaj o schválení Parlamentem uveden.
Z výše uvedených důvodů žalobce navrhuje, aby byla kasační stížnost stěžovatele
zamítnuta.
Ze správního spisu stěžovatele Nejvyšší správní soud zjistil následující relevantní
skutečnosti rozhodné pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti:
Žalobce podal dne 19. 2. 2004 u celního úřadu souhrnné celní p rohlášení,
v němž byl v části druh zboží uveden údaj Pentrit. Součástí spisové dokumentace
je i licence ze dne 26. 9. 2003, č. j. L-1942/2003, udělená žalobci Ministerstvem průmyslu
a obchodu pro dovoz průmyslové výbušniny Pentrit, číslo položky kombinované
nomenklatury celního sazebníku 36020000, v množství 800000 kilogramů a celkové ceně 1
297 000 Kč, přičemž platnost této licence byla omezena do 30. 4. 2004 včetně. V jednotné
celní deklaraci ze dne 19. 2. 2004 bylo zboží označeno jako „Průmyslová výbušni na –
PENTRIT“, složení výmětné práškové, zbožový kód 36020000 00 1000. Dle předloženého
spisu byl téhož dne v celním prostoru celního úřadu odebrán vzorek zboží za účelem
ověření správnosti jeho tarifního zařazení, zjištění tarifního zařazení a ověření
deklarovaného složení.
Po obdržení výsledků laboratorní analýzy celní úřad vydal dne 17. 3. 2004
rozhodnutí, jímž předmětné zboží nepropustil do režimu volného oběhu. V odůvodnění
tohoto rozhodnutí konstatoval, že na základě definice Montrealského protokolu (celním
úřadem použité označení Úmluvy) se u vzorků jedná o plastickou trhavinu na bázi Pentritu
(tedy nikoli deklarovanou látku Pentrit), přičemž u těchto vzorků nebyla zjištěna
přítomnost značkovací látky. V souladu s Montrealským protokolem však podle celního
úřadu nelze dovážet a vyvážet neznačkované trhaviny do České republiky. Celní úřad dále
konstatoval, že ani popis zboží v licenci žalobce se neztotožňuje s dováženým zbožím
a odlišně je zboží označeno i v předložené jednotné celní deklaraci. Žalobce
proti rozhodnutí celního úřadu podal odvolání, v němž v prvé řadě uvedl, že analýzou bylo
zjištěno jiné složení zkoumané látky pouze z důvodu přidání olejového pojidla,
tzv. flegmatizátoru, který snižuje citlivost trhaviny vůči mechanickým podnětům. Namítl
též, že ve věci byla Generálním ředitelstvím cel zpracována dvě odborná vyjádření,
která jsou v rozporu, a lze tak mít vážné pochybnosti o věrohodnosti takových tvrzení.
Dále uvedl, že Úmluva byla schválena pouze usnesením vlády, nikoliv Parlamentem, přímý
odkaz na tuto úmluvu není obsažen v žádném právním předpisu, a proto se nevztahuje
na fyzické a právnické osoby v České republice. Aplikována tak měla být ustanovení
zákona č. 61/1988 Sb. a Evropská dohoda o mezinárodní silniční přepravě nebezpečných
věcí (ADR). Na podporu svých tvrzení žalobce předložil několik znaleckých posudků a též
stanovisko Ústavu státu a práva Akademie věd České republiky. K odvolání žalobce ve věci
rozhodoval stěžovatel, který se ztotožnil s právními závěry celního úřadu, tedy rovněž
dospěl k závěru, že Úmluva je vnitrostátně závazná a deklarované zboží neodpovídalo
udělené licenci, námitku ohledně poskytnutých rozporných vyjádření odmítl s tím, že první
z těchto vyjádření nebylo čistopisem a celní úřad z něj při svém rozhodování nevycházel.
Odvolání žalobce tak stěžovatel rozhodnutím ze dne 25. 11. 2004, č. j. 10018/04-21/C,
zamítl.
Žalobce v podané žalobě obsahově zopakoval své námitky proti prvostupňovému
správnímu rozhodnutí celního úřadu. Městský soud na základě podané ž aloby rozhodnutí
stěžovatele vydané v této věci zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V odůvodnění
svého rozsudku konstatoval skutkový stav a následně své posouzení věci po právní stránce.
Jako nedůvodnou zhodnotil žalobní námitku ohledně rozpornosti od borných vyjádření
poskytnutých ve věci Generálním ředitelstvím cel. Jejich závěry nejsou dle městského
soudu ve vzájemném rozporu, a stejně tak odpovídají i závěrům posudků předložených
žalobcem. Použití Úmluvy o značkování plastických trhavin pro účely detekce
však považuje městský soud v daném správním (celním) řízení za nezákonné.
Podle jím vysloveného právního názoru lze podle mezinárodní smlouvy postupovat,
pokud je tato smlouva součástí právního řádu České republiky, což v souladu s článkem 10
ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústavy České republiky, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „Ústava“), splňuje vyhlášená mezinárodní smlouva, k jejíž ratifikaci dal Parlament
souhlas a jíž je Česká republika vázána. Z důvodu absence požadavku ratifikace Úmluva
dle městského soudu není bez dalších legislativních opatření přímo aplikovatelná
pro rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Městský soud
tak dospěl k závěru, že pro ověření přijatého celního prohlášení bylo nezbytné vycházet
z obecně platných právních předpisů definujících výbušniny (§21 zákona č. 61/1988 Sb.).
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná. Stěžovatel formálně opírá
kasační stížnost o důvody dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.,
tj. o nezákonnost rozhodnutí spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
a nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí. Obsahově námitky
tomuto určení odpovídají. Rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud
podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu důvodů
uplatněných v kasační stížnosti a dospěl k závěru, že tato není důvodná.
Pro posouzení důvodnosti podané kasační stížnosti je zcela zásadní zodpovězení
otázky aplikovatelnosti Úmluvy při rozhodování o právech a povinnostech fyzických
a právnických osob.
Podle článku 1 odst. 2 Ústavy Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají
z mezinárodního práva.
Podle článku 10 Ústavy vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament
souhlas a jimiž je Česká republika vázána, jsou součástí právního řádu; stanoví-li mezinárodní smlouva
něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva.
Co se týče vzájemného poměru vnitrostátního práva a mezinárodního práva,
rozeznává doktrína dvě teorie, a to monistickou a dualistickou. Již dle jejich názvu
je patrné, že první z nich staví na jednotném právním řádu s primátem vnitrostátního
či mezinárodního práva, zatímco pro aplikaci druhé jsou východiskem dva samostatné
právní systémy, včetně odlišných pramenů práva. Existuje přitom několik forem,
kterými lze převzít normy mezinárodního práva do práva vnitrostátního.
Dle původního návrhu Ústavy České republiky v ní měly být rozlišovány
mezinárodní smlouvy o základních svobodách a lidských právech s přiznanou právní silou
ústavního zákona od ostatních mezinárodních smluv, které měly mít – za splnění
podmínek stanovených Ústavou – právní sílu „obyčejného zákona“. Návrh počítal
i s existencí jiných mezinárodních smluv, jež by přímo zavazovaly pouze Českou republiku,
ale nevyvolávaly by přímo vnitrostátní účinky. Ve výsledku však konečná podoba Ústavy
podle svého článku 10 upravovala pouze jediný druh obecně recipovaných mezinárodních
smluv, a to smlouvy o lidských právech a základních svobodách, které označila
za bezprostředně závazné a přiznala jim přednost před vnitrostátními zákony.
Tento právní stav změnil ústavní zákon č. 395/2001 Sb. (tzv. „euronovela Ústavy“),
účinný od 1. 6. 2002. V rámci právních otázek relevantních v posuzované věci Nejvyšší
správní soud poukazuje především na novelizaci již zmíněného článku 10 Ústavy. Tou byl
značně rozšířen okruh mezinárodních smluv s aplikační předností před zákonem,
a to na všechny vyhlášené mezinárodní smlou vy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas
a jimiž je Česká republika vázána. Tyto smlouvy jsou součástí českého právního řádu.
Výjimku z tohoto pravidla tvoří mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních
svobodách, které Ústavní soud nadále považuje za součást ústavního pořádku
(srov. např. nález ze dne 25. 6. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 36/01; či nález ze dne 15. 4. 2003,
sp. zn. I. ÚS 752/02) i přes explicitní zrušení duality v kategorizaci smluv na „lidskoprávní“
a „jiné“ ústavodárcem prostřednictvím euronovely Ústavy. Tento přístup Ústavního soudu
byl masivně kritizován českou právní vědou i v soudní praxi (srov. rozsudek NSS ze dne
11. 7. 2007, č. j. 6 As 55/2006 – 96, publikovaný pod č. 1351/2007 Sb. NSS). Nicméně
Úmluva nepochybně není mezinárodní smlouvou o lidských právech a základních
svobodách a Nejvyšší správní soud tudíž nemusí tuto problematickou otázku
v projednávané věci řešit. Lze tedy uzavřít, že Úmluvu nelze v žádném případě považovat
za součást ústavního pořádku, a to ani v případě splnění podmínek stanovených v článku
10 Ústavy.
Pokud jde o článek 10 Ústavy, ten stanoví v první části věty před středníkem
podmínky inkorporace mezinárodních smluv do českého právního řádu; v druhé části věty
za středníkem pak stanoví pravidlo aplikační přednosti mezinárodní smlouvy
(srov. rozsudek NSS ze dne 11. 7. 2007, č. j. 6 As 55/2006 – 96, publikovaný
pod č. 1351/2007 Sb. NSS; či Malenovský, Jiří: Mezinárodní právo veřejné: jeho obecná
část a poměr k vnitrostátnímu právu, zvláště právu českému. 5. vyd. Praha: 2008, Doplněk,
str. 483). Mezinárodní smlouva se tedy použije přednostně pouze tehdy, pokud jsou
splněny všechny podmínky stanovené inkorporačním pravidlem v první části věty článku
10 Ústavy, a pouze tehdy, pokud tato mezinárodní smlouva stanoví něco jiného než zákon.
Mezi stranami v projednávané věci je sice nesporné, že Úmluva stanoví
něco jiného než zákon, v tomto případě zákon č. 61/1988 Sb., nicméně nejprve je třeba
zkoumat, zda-li v případě Úmluvy byly splněny všechny podmínky inkorporace stanovené
v článku 10 Ústavy. Článek 10 Ústavy stanoví tři obligatorní podmínky inkorporace
mezinárodních smluv, které musí být splněny kumulativně, aby mohlo dojít k přednostní
aplikaci mezinárodní smlouvy. Těmito podmínkami jsou rovnoprávný souhlas obou komor
Parlamentu k jejich ratifikaci, závaznost smlouvy pro Českou republiku a vyhlášení
stanoveným způsobem (článek 52 odst. 2 Ústavy, ve spojení se zákonem č. 309/1999 Sb.,
o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů).
Předtím než Nejvyšší správní soud přistoupí k detailnímu zkoumání
těchto tří podmínek, považuje za důležité zdůraznit, že aplikace mezinárodních smluv
ve vnitrostátním právu má svou mezinárodněprávní a vnitrostátněprávní dimenzi. Tyto dvě
dimenze se částečně překrývají, nicméně z teoretického i praktického hlediska
je elegantnější tyto dvě dimenze oddělit. Jak již konstatoval Ústavní soud ve svém nálezu
ze dne 22. 9. 2004, sp. zn. I. ÚS 429/01, č. 134 (shodně též podle nálezu Ústavního soudu
ze dne 28. 11. 2003, sp. zn. II. ÚS 254/01, č. 139): „Mezinárodní smlouva, která Českou
republiku nezavazuje, je z jejího hlediska irelevantní a chybí mezinárodně právní důvod k její recepci
do českého práva.“ V usnesení pléna Ústavního soudu ze dne 4. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 1/04,
pak byl vysloven následující názor: „Vnitrostátní ‚platnost mezinárodní smlouvy‘ je … institutem,
který je spojen až s účinky již mezinárodně platné a pro Českou republiku mezinárodněprávně závazné
mezinárodní smlouvy… Taková vnitrostátní platnost mezinárodní smlouvy může pojmově nastat
teprve poté, kdy tato smlouva nabyla mezinárodněprávní platnosti a stala se pro Českou republiku
mezinárodněprávně závaznou.“ Tento závěr je platný nejenom pro tzv. „prezidentské smlouvy“
(které byly předmětem zkoumání v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 1/04), ale pro všechny
mezinárodní smlouvy obecně. Z tohoto důvodu je nutné nejdříve zkoumat, zda-li
je Úmluva platná a závazná z pohledu mezinárodního práva (tj. její mezinárodněprávní
dimenze), a teprve poté zkoumat pod mínky inkorporace z pohledu vnitrostátního práva.
Pokud by totiž Úmluva nebyla mezinárodně platná nebo závazná, nemohla by být
v českém právním řádu aplikována, ani kdyby splňovala všechny podmínky inkorporace
z pohledu vnitrostátního práva. Mezinárodněprávní platnost a závaznost Úmluvy
tak musí být posouzena jako „předběžná“ otázka před zkoumáním, zda byly v případě
Úmluvy splněny podmínky stanovené českým právním řádem pro její vnitrostátní závaznost
[a potažmo před zkoumáním, jakou právní sílu vnitrostát ní (rozuměj české) právo Úmluvě
v hierarchické soustavě vnitrostátního práva propůjčuje].
Z pohledu mezinárodního práva se platnost a závaznost Úmluvy pro Českou
republiku posuzuje podle Vídeňské úmluvy o smluvním právu (vyhlášena ve Sbírce zákonů
pod č. 15/1988). Vídeňská úmluva o smluvním právu (dále jen „VÚSP“) byla přijata dne
23. května 1969 ve Vídni, vstoupila v platnost na základě svého článku 84 odst. 1 dnem
27. 1. 1980. Pro Československou socialistickou republiku pak VÚSP vstoupila v platnost
v souladu se svým článkem 84 odst. 2 dnem 28. 8. 1987. Pokud jde o platnost
mezinárodních smluv, VÚSP stanoví podmínky uzavírání mezinárodních smluv v části II,
oddílu prvním (čl. 6-18 VÚSP) a podmínky jejich vstupu v platnost v části II, oddílu třetím
(čl. 24-25 VÚSP). V případě Úmluvy nic nenasvědčuje, že by tyto podmínky nebyly
dodrženy. Stejně tak nejsou dány žádné důvody pro neplatnost Úmluvy (čl. 46-53 VÚSP).
Pokud jde o datum vstupu Úmluvy v platnost, ze seznamu vedeného depozitářem
Úmluvy, Civilním úřadem pro civilní letectví (dostupného v době vydání tohoto
rozsudku na http:www.icao.int/icao/en/leb/MEX.pdf), vyplývá, že Úmluva vstoupila
v platnost na základě ustanovení svého článku XIII odst. 3 dne 21. 6. 1998. Lze tedy
konstatovat, že Úmluva je z pohledu mezinárodního práva platná.
Pokud jde o závaznost Úmluvy pro Českou republiku z pohledu mezinárodního
práva, je nutné zkoumat zejména, zda-li smlouvu uzavřel subjekt oprávněný zastupovat
Českou republiku, zda-li byl vyjádřen souhlas být vázán Úmluvou, zda -li Česká republika
nevznesla vůči Úmluvě nějakou výhradu a v souvislosti s rozpadem České a Slovenské
Federativní Republiky rovněž zkoumat otázku sukcese do mezinárodních smluv, tj. zda-li
se Česká republika ve vztahu k Úmluvě považuje za nástupnický stát České a Slovenské
Federativní Republiky. Ke schválení Úmluvy dala souhlas vláda České republiky
(viz Usnesení vlády České republiky ze dne 21. 8. 1991, č. 301, k návrhu na schválení
Úmluvy o značkování plastických trhavin pro účely detekce, přijaté v Montrealu dne
1. března 1991). V bodu I. tohoto usnesení je jednoznačně stanoveno, že vláda České
a Slovenské Federativní Republiky souhlasí s návrhem na schválení Úmluvy o značkování
plastických trhavin pro účely detekce. První dvě podmínky jsou tedy splněny. Pokud jde o otázku
výhrad, ze sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 6/2003 Sb.m.s. vyplývá, že Česká
republika neučinila k Úmluvě žádnou výhradu. Pokud jde o otázku sukcese
do mezinárodních smluv, ze seznamu vedeného depozitářem Úmluvy, Civilním úřadem
pro civilní letectví, vyplývá, že Česká republika informovala depozitáře nótou ze dne
8. 3. 1993, doručenou dne 25. 3. 1993, že se jako nástupnický stát České a Slovenské
Federativní Republiky považuje s účinností od 1. 1. 1993 za smluvní stát Úmluvy
o značkování plastických trhavin pro účely detekce. Lze tedy konstatovat, že Úmluva
je z pohledu mezinárodního práva pro Českou republiku závazná. Pokud jde o datum,
od kterého je Česká republika vázána Úmluvou, z výše uvedeného seznamu vedeného
depozitářem Úmluvy je patrné, že Úmluva vstoupila v platnost dne 21. 6. 1998
i pro Českou republiku. Uvedené skutečnosti jsou potvrzeny i obsahem sdělení
Ministerstva zahraničních věcí č. 6/2003 Sb.m.s., které konstatuje, že „ Úmluva vstoupila
v platnost na základě ustanovení svého článku XIII odst. 3 dne 21. června 1998 a tímto dnem vstoupila
v platnost na základě téhož ustanovení i pro Českou republiku.“ Pouze jako obiter dictum Nejvyšší
správní soud dodává, že mezinárodní právo nestanoví povinnost publikace mezinárodní
smlouvy jako podmínku její závaznosti, a Úmluva byla tedy z pohledu mezinárodního
práva pro Českou republiku závazná již ode dne jejího vstoupení v platnost,
tj. od 21. 6. 1998, a nikoliv teprve její publikací ve Sbírce mezinárodních smluv dne
23. 1. 2003.
Teprve nyní lze přistoupit k vnitrostátní dimenzi aplikace mezinárodních smluv.
Jak již bylo uvedeno výše, čl. 10 Ústavy stanoví tři obligatorní podmínky inkorporace
mezinárodních smluv, které musí být splněny kumulativně, aby mohlo dojít k přednostní
aplikaci mezinárodní smlouvy. Tyto smlouvy podle čl. 10 Ústavy jsou někdy označovány
jako „smlouvy prezidentské“.
Pokud jde konkrétně o jednotlivé podmínky stanovené inkorporačním pravidlem
v článku 10 Ústavy, první z nich je souhlas k ratifikaci mezinárodní smlouvy daný
Parlamentem. Podle článku 49 Ústavy je třeba souhlasu obou komor Parlamentu. Nejvyšší
správní soud ověřil v seznamu vyhlášených mezinárodních smluv, k jejichž ratifikaci dal
souhlas zákonodárný sbor a jimiž je Česká republika vázána, že Úmluva o značkování
plastických trhavin pro účely detekce mezi těmito smlouvami (v evidenci Ministerstva
zahraničních věcí) není. Výjimka neuvedení v tomto seznamu se přitom vztahuje pouze
na smlouvy závazné pro Českou a Slovenskou Federativní Republiku, u kterých doposud
nebylo rozhodnuto o právním nástupnictví. Vzhledem ke sdělení vůči depozitáři Úmluvy,
že se Česká republika považuje za její smluvní stát, se však tato výjimka nepoužije.
Z již zmíněného usnesení vlády České republiky ze dne 21. 8. 1991, č. 301, dále vyplývá,
že vláda s návrhem na schválení Úmluvy souhlasila. Jak bylo naznačeno již výše, vyslovení
souhlasu vládou se schválením smlouvy však v žádném případě nemůže procesně nahradit
souhlas Parlamentu s ratifikací mezinárodní smlouvy. První podmínka nutná k přednostní
aplikaci Úmluvy před zákonem tak splněna není.
Druhou podmínkou je závaznost Úmluvy pro Českou republiku. Závaznost
z hlediska mezinárodního práva byla rozebrána již výše. Aby byla splněna druhá podmínka
inkorporačního pravidla, musí být mezinárodní smlouva závazná i z hlediska ústavního.
Jak konstatoval Ústavní soud v usnesení ze dne 4. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 1/04: „Vnitrostátní
‚platnost mezinárodní smlouvy‘ je … institutem, který je spojen až s účinky již mezinárodně platné
a pro Českou republiku mezinárodněprávně závazné mezinárodní smlouvy, tedy smlouvy,
kterou již prezident republiky spolupodpisem ratifikační listiny a jejím odevzdáním depozitáři či druhé
smluvní straně v minulosti ratifikoval… Z … publikace [mezinárodní smlouvy]
ve Sbírce mezinárodních smluv lze … usuzovat na její vnitrostátní závaznost (účinnost),
pokud ovšem splňuje podmínky uvedené v hypotéze ustanovení čl. 10 Ústavy České republiky“.
„Prezidentskou“ mezinárodní smlouvu tak musí ratifikovat prezident republiky
(srov. Malenovský, Jiří: Mezinárodní právo veřejné: jeho obecná část a poměr
k vnitrostátnímu právu, zvláště právu českému. 5. vyd. Praha: 2008, Doplněk, str. 477).
Podle čl. 63 odst. 1 písm. b) Ústavy prezident sice teoreticky může přenést sjednávání
mezinárodní smlouvy, jež vyžaduje souhlas obou komor parlamentu s její ratifikací,
na vládu [Nejvyšší správní soud zde pouze obiter dictum konstatuje, že čeští prezidenti
si vždy vyhradili sjednávání těchto smluv pro sebe; srov. a contrario rozhodnutí prezidenta
republiky č. 31/1969 Sb. ze dne 24. března 1969 přijaté podle článku 61 odst. 1 písm. a)
ústavního zákona č. 143/1968 Sb., o československé federaci o sjednávání mezinárodních
smluv; a a contrario rozhodnutí prezidenta republiky Václava Havla ze dne 28. dubna 1993,
kterým prezident republiky přenesl sjednávání mezinárodních smluv na vládu, publikováno
ve Sbírce zákonů pod č. 144/1993 Sb.] nebo s jejím souhlasem na její jednotlivé členy, ale
ratifikaci provádí vždy prezident; přenesení ratifikace prezidentských smluv na jiné orgány
Ústava neumožňuje [srov. Šťastný, Vít: Prezident republiky a sjednávání a ratifikace
mezinárodních smluv, in: Šimíček, Vojtěch (ed.): Postavení prezidenta v ústavním systému
České republiky, str. 227]. Z toho plyne, že ani druhá podmínka stanovená čl. 10 Ústavy
není splněna, neboť Úmluva nebyla ratifikována prezidentem České republiky.
Třetí a poslední podmínkou je vyhlášení mezinárodní smlouvy. Jak správně
konstatoval Ústavní soud, např. ve svém nálezu ze dne 22. 9. 2004, sp. zn. I. ÚS 429/01, č.
134 (shodně též podle nálezu Ústavního soudu ze dne 28. 11. 2003, sp. zn. II. ÚS 254/01,
č. 139): „Publikace právní normy je jedním ze základních předpokladů její závaznosti v podmínkách
právního státu (tehdejší čl. 1 Ústavy ČR). Subjekty, které norma zavazuje, musejí k ní mít přístup a mít
možnost poznat její obsah. V podmínkách právního státu je nutné považovat za neopominutelný rovněž
souhlas parlamentu se smlouvou, jež má měnit prvky účinnosti zákona.“ V usnesení pléna ze dne
4. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 1/04, usnesení č. 11, pak Ústavní soud svůj názor rozvinul
a konstatoval: „Principy právního státu … vyžadují, aby právo (tedy i právo mezinárodní a jeho
jednotlivé prameny) byly svým adresátům dostupné. Proto právní řád spojuje (vnitrostátní) platnost
mezinárodní smlouvy s jejím vyhlášením ve Sbírce mezinárodních smluv. … Z její publikace ve Sbírce
mezinárodních smluv lze … usuzovat na její vnitrostátní závaznost (účinnost), pokud ovšem splňuje
podmínky uvedené v hypotéze ustanovení čl. 10 Ústavy České republiky“.
Podle článku 52 odst. 2 Ústavy způsob vyhlášení zákona a mezinárodní smlouvy stanoví
zákon. V současnosti je tímto zákonem třeba rozumět platný a účinný zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů.
V ustanovení §5 odst . 1 písm. a) tohoto právního předpisu je stanoveno, že ve Sbírce
mezinárodních smluv se vyhlašují sdělením Ministerstva zahraničních věcí platné mezinárodní smlouvy,
jimiž je Česká republika vázána. Dle odst. 2, věty prvé, téhož ustanovení mezinárodní smlo uvy
se vyhlašují uveřejněním jejich plného znění. Konečně podle §6 odst. 1 stejného zákona
Mezinárodní smlouvy se ve Sbírce mezinárodních smluv vyhlašují vždy ve znění rozhodném
podle mezinárodního práva pro jejich výklad a zároveň v překladu do českého jazyka, není-li znění
mezinárodní smlouvy v českém jazyce rozhodné podle mezinárodního práva pro výklad mezinárodní
smlouvy. Úmluva vyhlášená pod č. 6/2003 Sb. je se všemi citovanými normami v souladu
a třetí podmínku její inkorporace tak lze mít za splněn ou.
Splnění třetí podmínky inkorporace stanovené inkorporačním pravidlem v článku
10 Ústavy však nic nemění na závěru, že z důvodu nesplnění první a druhé podmínky nelze
přiřknout Úmluvě aplikační přednost před zákonem. Jinými slovy, Úmluva
není prezidentskou, ale toliko vládní smlouvou (byť toto členění mezinárodních smluv
se ujalo až po euronovele Ústavy, tj. více než dekádu po podpisu Úmluvy).
Pokud mezinárodní smlouva, kterou je Česká republika z pohledu mezinárodního
práva vázána, nesplňuje byť jen jedinou z výše vypočtených podmínek, přímo zavazuje
pouze Českou republiku. Taková smlouva je mezinárodněprávně závazná (tj. zavazuje
ty orgány veřejné moci České republiky, jejichž chování se podle mezinárodního práva
přičítá státu), nezavazuje však subjekty vnitrostátního práva. Mezinárodněprávní závaznost
pro orgány veřejné moci vyplývá z čl. 1 odst. 2 Ústavy, recipujícího zásadu mezinárodního
práva pacta sunt servanda, podle něhož Česká republika dodržuje závazky,
které pro ni vyplývají z mezinárodního práva. Článek 1 odst. 2 Ústavy ale nelze přímo
použít v neprospěch subjektů českého práva tak, že by na základě tohoto článku bylo
bez dalšího (bez naplnění kritérií stanovených v článku 10 nebo 10a Ústavy; podrobně
viz dále) přiznáno přednostní aplikační postavení mezinárodní smlouvy, resp. jeho
jednotlivého ustanovení, před zákonem. K tomuto závěru se přiklonil Nejvyšší správní
soud rovněž ve svém rozsudku ze dne 31. 7. 2006, č. j. A 2/2003 – 73, publikovaném
pod č. 1469/2008 Sb. NSS, v němž uvádí: „...takový postup [přímé použití článku 1 odst. 2
Ústavy] by ovšem znamenal, že soud přizná přednostní aplikační postavení před zákonem ve prospěch
ustanovení mezinárodní smlouvy, která nesplňuje kriteria článku 10 ani článku 10a Ústavy.
Tím by se ovšem stalo zbytečným nejen ustanovení článku 10, ale do značné míry i článku 10a Ústavy,
a soud by pouze na základě článku 1 odst. 2 Ústavy, použitého nikoliv jako interpretační vodítko,
ale jako přímo aplikovatelné ustanovení relativizující nejen zákonné normy, ale i normy ústavního
pořádku, de facto důsledně uplatnil monistickou koncepci vztahu mezinárodního a vnitrostátního práva.
Takový postup by byl nejen contra legem, ale zjevně protiústavní, a v rozporu se svrchovanou pravomocí
České republiky stanovit nezávisle účinky, které ve svém právním řádu přizná normám mezinárodního
práva.“
Nejvyšší správní soud se tedy ztotožňuje se závěrem městského soudu, že Úmluva
o značkování plastických trhavin pro účely detekce není v České republice bez dalšího
pro fyzické a právnické osoby závazná, tedy ani aplikovatelná při rozhodování o právech
a povinnostech fyzických a právnických osob. Je tomu tak z důvodu nedostatku souhlasu
Parlamentu s její ratifikací a z důvodu chybějící ratifikace prezidentem České republiky.
V přímé vazbě na učiněný negativní soud o vnitrostátní závaznosti Úmluvy
pro fyzické a právnické osoby je třeba tento výsledek předchozích právních úvah spojit
též s jeho procesně právním vyústěním. To není nutné hledat v žádném procesním
předpisu, dostatečnou odpověď lze totiž nalézt přímo v základních ustanoveních Ústavy,
konkrétně v článku 10, částí věty za středníkem, podle níž platí, že stanoví -li mezinárodní
smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva. Z toho vyplývá, že mezinárodně
platná a vnitrostátně závazná mezinárodní smlouva splňující podmínky stanovené v článku
10 Ústavy je použitelná přednostně před zákonem. Jestliže Nejvyšší správní soud dospěl
v projednávané věci k závěru o tom, že Úmluva o značkování plastických trhavin pro účely
detekce je sice mezinárodně platná a závazná, avšak nesplňuje podmínky inkorporace
stanovené v čl. 10 Ústavy, vyplývá z toho logický právní závěr, že tato Úmluva nemá
aplikační přednost před vnitrostátním zákonem, konkrétně zákonem č. 61/1988 Sb.
Již jen pro úplnost a nad rámec výše uvedeného zdejší soud připomíná, že vedle
inkorporace mezinárodních smluv do práva vnitrostátního na základě článku 10 Ústavy
se lze setkat i s jinou formou inkorporace norem mezinárodního práva,
kterou je inkorporace odkazem v zákoně. Zákon č. 61/1988 Sb. s účinností od 30. 1. 2008
ve svém §22 odst. 13 stanoví, že „je zakázáno předávat, nabývat, přepravovat, dovážet nebo vyvážet
nebo uvádět na trh plastické trhaviny, které neobsahují detekční látky“; dále jsou stanoveny tři
skupiny výjimek. Součástí uvedeného ustanovení je i odkaz na Úmluvu o značkování
plastických trhavin pro účely detekce, avšak nikoliv přímo v textu zákonného ustanovení,
nýbrž formou poznámky pod čarou (k tomu srov. nález Ústavního soudu ze dne
22. 6. 1999, sp. zn. II. ÚS 485/98). Skutečnosti, že citované ustanovení bylo zákonodárcem
přijato jako novela vnitrostátního zákona a odkaz na Úmluvu není uveden v samotném
normativním textu právního předpisu, rovněž svědčí o správnosti závěrů, že Úmluva
je mezinárodně platná pro Českou republiku, avšak nelze ji aplikovat samostatně
a přednostně před zákonem při rozhodování o právech a povinnostech fyzických
a právnických osob bez její transformace do vnitrostátního právního řádu. Ostatně Úmluva
ani není přímo použitelná (self-executing), neboť jasně nestanoví práva a povinnosti
pro vnitrostátní subjekty; právě naopak, vyžaduje přijetí vnitrostátní právní normy
(viz níže).
Městský soud dle stěžovatele dále pochybil, když v rozsudku blíže nespecifikoval,
jak dospěl k závěru, že Úmluva nebyla ratifikována a jaké důkazy k tomuto tvrzení byly
provedeny. K tomuto bodu Nejvyšší správní soud konstatuje, že ratifikace mezinárodní
smlouvy je právní skutečností nezávislou na vůli obou účastníků řízení. Městský soud
v této části pouze ověřoval objektivní, relativně neměnný stav a tedy nezjišťoval
skutečnosti, které by mohli účastníci ovlivnit svým jednáním či tvrzením. Je pravdou,
že městský soud se mohl k otázce ratifikace Úmluvy vyslovit obsáhleji, avšak jeho stručný
závěr nečiní celé rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
V poslední kasační námitce stěžovatel poukazuje na skutečnost, že Úmluva jasně
stanoví povinnosti i pro vnitrostátní subjekty. Nejvyšší správní soud se s názorem
stěžovatele neztotožňuje, dle jeho názoru se naopak jednotlivá ustanovení Úmluvy obracejí
na jednotlivé státy, smluvní strany Úmluvy, nikoli na fyzické a právnické osoby. Téměř
všechna hmotněprávní ustanovení sledující cíle vyjádřené v preambuli Úmluvy jsou
uvozena slovy „každá smluvní strana přijme nezbytná opatření“ („each State Party shall take the
necessary measures“). Úmluvu tedy nelze považovat za self -executing (tj. přímo použitelnou)
mezinárodní smlouvu [k podmínkám pro přímou použitelnost mezinárodní smlouvy srov.
např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2006, č. j. 3 Ads 88/2006 – 72
(publikovaný pod č. 1160/2007 Sb. NSS), ze dne 29. 3. 2007, č. j. 2 As 12/2006 – 111
a ze dne 22. 2. 2008, č. j. 6 As 52/2006 – 155, či a contrario rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 11. 7. 2007, č. j. 6 As 55/2006 – 96 (publikovaný pod č. 1351/2007 Sb. NSS);
obdobně též nález Ústavního soudu ze dne 5. 2. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 34/02].
Ani v poslední kasační námitce se tedy zdejší soud neztotožnil s právním názorem
stěžovatele, ačkoli samostatně by tato okolnost nemohla nic změnit na negativním závěru o
přednostní aplikaci Úmluvy před zákonem.
V této souvislosti je třeba zdůraznit, že českému zákonodárci samozřejmě nebránilo
transformovat závazky České republiky z Úmluvy do vnitrostátního práva prostřednictvím
jiné formy recepce mezinárodního práva, např. adaptací (tj. např. vložením nového
paragrafu či odstavce do zákona č. 61/1988 Sb., který by jednoznačně povinnost subjektů
vnitrostátního práva stanovil). Ke dni vydání rozhodnutí c elního úřadu v projednávaném
případě se tak však nestalo, a tudíž Úmluva nebyla způsobilá stanovit subjektům
vnitrostátního práva žádné povinnosti.
Jestliže tedy městský soud z uvedených důvodů zrušil žalobcem napadené
rozhodnutí stěžovatele dle ustanovení §78 odst. 1 s. ř. s., postupoval zcela v souladu
se zákonem. Je vhodné připomenout, že rozsudkem městského soudu ani Nejvyššího
správního soudu nebyla vyslovena nezákonnost samotného závěru, k němuž dospěl
stěžovatel, a jenž může být při dodržení správního procesního postupu nakonec správným.
To však již soudům rozhodujícím ve správním soudnictví nepřísluší předjímat.
Je na celních orgánech, aby celou věc znovu posoudily, a to podle platných a účinných
právních norem.
S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že stěžovatelem
uplatněné kasační námitky nejsou ve vztahu k napadenému rozsudku městského soudu
důvodné. Protože v řízení nebyly shledány ani jiné nedostatky, ke kterým Nejvyšší správní
soud dle §109 odst. 3 s. ř. s. přihlíž í z úřední povinnosti, kasační stížnost byla v souladu
s §110 odst. 1, větou poslední, s. ř. s. zamítnuta.
Stěžovatel, který nedosáhl v řízení procesního úspěchu, nemá právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti ze zákona (§60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s.).
Je naopak povinen zaplatit úspěšnému žalobci náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
ve výši 2856 Kč do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku. Uvedená částka přísluší
zástupci žalobce za jeden úkon právní služby (písemné podání soudu týkající se věci samé –
vyjádření ke kasační stížnosti) dle §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní
tarif), ve znění pozdějších předpisů. Odměna byla vypočtena dle ust. §9 odst. 3 písm. f),
ve spojení s §7 bodem 5. advokátního tarifu tak, že za úkon činí odměna 2100 Kč,
a k němu náleží náhrada hotových výdajů ve výši 300 Kč podle §13 odst. 3 téže vyhlášky.
Vzhledem k tomu, že zástupce je plátcem daně z přidané hodnoty a doložil osvědčení
o registraci k dani, byla k přiznané odměně připočtena i příslušná daň z přidané hodnoty.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. března 2008
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu