ECLI:CZ:NSS:2013:9.AFS.66.2012:34
sp. zn. 9 Afs 66/2012 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely Zemanové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobce: Czech Coal
Services a.s., se sídlem V. Řezáče 315, Most, zast. JUDr. Petrem Voříškem, Ph.D., LL.M.,
advokátem se sídlem Přístavní 321/14, Praha 7, proti žalovanému: Ministerstvo financí,
se sídlem Letenská 15, Praha 1, zast. JUDr. Alanem Korbelem, advokátem se sídlem
Vodičkova 17/736, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 2. 2008,
č. j. 16/104795/2007/1578, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 29. 6. 2012, č. j. 5 Ca 80/2008 - 275,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 6. 2012, č. j. 5 Ca 80/2008 - 275,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
Žalovaný (dále též „stěžovatel“) napadá včasnou kasační stížností v záhlaví označený
rozsudek Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým bylo zrušeno rozhodnutí
žalovaného ze dne 14. 2. 2008, č. j. 16/104795/2007/1578 (dále jen „rozhodnutí žalovaného“).
Uvedeným rozhodnutím žalovaný změnil rozhodnutí Finančního ředitelství v Ústí nad Labem
(dále jen „finanční ředitelství“) ze dne 28. 11. 2007, sp. zn. 14129/07-2700-500325-16, jímž byla
žalobci dle ustanovení §15 odst. 3 ve spojení s §17 odst. 1 písm. a) zákona č. 526/1990,
o cenách, ve znění platném pro projednávanou věc (dále jen „ zákon o cenách“), uložena pokuta
ve výši 49 321 005 Kč za zneužití hospodářského postavení při sjednávání ceny v období
od 1. 4. 2005 do 21. 12. 2006. Rozhodnutím žalovaného byla pokuta nově stanovena ve výši
37 489 395 Kč a doba trvání deliktu omezena pouze ve vztahu k roku 2005.
II. Relevantní skutkové okolnosti vyplývající ze správního spisu
Příkazem vedoucí oddělení kontroly cen finančního ředitelství ze dne 22. 2. 2007,
č. j. 3047/404/07-2700-505701, byla dne 23. 2. 2007 zahájena u žalobce cenová kontrola dle
ustanovení §14 zákona o cenách, jejímž výkonem byla pověřena paní P. Č. Přípisem finančního
ředitelství ze dne 16. 8. 2007, č. j. 10944/07-2700-500958, byl výkonem cenové kontroly pověřen
i pan Bc. R. Š. Cenovou kontrolou finanční ředitelství zjistilo, že žalobce porušil cenové předpisy
zneužitím svého hospodářského postavení k tomu, aby získal nepřiměřený hospodářský prospěch
prodejem za sjednanou cenu zahrnující neoprávněné náklady nebo nepřiměřený zisk. Na základě
výsledku cenové kontroly kontrolor vypracoval Protokol o kontrole dodržování §2 odst. 3
zákona o cenách ze dne 2. 7. 2007, č. j. 6689/07-2700-505701 (dále jen „protokol“). Žalobce
podal k protokolu písemné vyjádření ze dne 17. 7. 2007, v němž namítal množství procesních
pochybení a nesprávné posouzení věci kontrolním orgánem. S těmito námitkami se kontrolní
orgán vypořádal v Dodatku č. 1 k protokolu ze dne 7. 9. 2007, č. j. 6689/07-2700-505701 (dále
jen „dodatek k protokolu“). Dodatek byl žalobci doručen dne 13. 9. 2007. Obsahoval mimo jiné
informaci o zahájení správního řízení o uložení pokuty dle zákona o cenách dnem doručení
tohoto dodatku. Dále bylo dne 29. 10. 2007 žalobci doručeno oznámení, č. j. 14129/07-2700-
500325 - 3, jímž bylo zahájeno správní řízení o uložení pokuty za porušení zákona o cenách.
Současně byl žalobce usnesením ze dne 26. 10. 2007, č. j. 14129/07-2700-500325 - 4, vyzván k
podání návrhů ve věci ve lhůtě do sedmi dnů od doručení usnesení a k vyjádření se k podkladům
rozhodnutí.
Na základě výše uvedeného vydalo finanční ředitelství dne 28. 11. 2007 rozhodnutí,
sp. zn. 14129/07-2700-500325-16, jímž žalobci udělilo pokutu ve výši 49 312 005 Kč podle
ustanovení §15 odst. 3 zákona o cenách za zneužití svého hospodářského postavení vůči
kupujícímu (odběrateli) United Energy, a.s. (dále jen „United Energy“), uplatněním ceny
31,62 Kč za GJ hnědého uhlí hruboprach hp2 (dále též „uhlí hp2“), tj. ceny vyšší než ceny
obvyklé odvozené z cen srovnatelných obchodních transakcí na trhu. Ve smyslu ustanovení §2
odst. 3 zákona o cenách tak žalobce dle zjištění správních orgánů získal v období od 1. 4. 2005
do 31. 12. 2006 nepřiměřený hospodářský prospěch.
Za účelem zjištění tohoto správního deliktu provedlo finanční ředitelství nejprve
posouzení trhu, na němž k jednání došlo, z věcného, územního a časového hlediska. Věcně
finanční ředitelství trh vymezilo jako trh hnědého uhlí – hruboprach typ hp2. Prostorové
vymezení trhu spočívalo v určení lokálního trhu pouze mezi žalobcem a společností United
Energy z důvodu technické a technologické provázanosti obou subjektů (United Energy
nedisponuje vlastní skládkou uhlí, doprava uhlí probíhá rovnou z Úpravny uhlí Komořany
ve vlastnictví žalobce do teplárny Komořany vlastněné United Energy, přičemž jednotlivá
dopravní zařízení jsou vlastněna vždy buď žalobcem nebo United Energy a jsou vzájemně
provázána). Z časového hlediska byl trh vymezen v období od 1. 4. 2005 do 31. 12. 2006
při zohlednění rámcové kupní smlouvy uzavřené mezi žalobcem a společností United Energy
a sjednávaných ročních dílčích smluv, resp. cenových doložek k rámcové kupní smlouvě.
Následně finanční ředitelství přistoupilo ke stanovení obvyklé ceny na trhu, kterou při vyloučení
extrémních hodnot a cen u malých odběratelů uhlí (do 8 000 tun/rok) stanovilo pro rok 2005
v rozpětí od 18,40 Kč/GJ do 28,17 Kč/Gj a pro rok 2006 v rozpětí od 24,63 Kč/GJ
do 31,50 Kč/GJ. Horní hranice obvyklých cen za roky 2005 – 2006 byla posléze použita
k vyčíslení neoprávněně získaného prospěchu, jenž byl vypočten v celkové výši 49 780 841 Kč.
Po zohlednění mzdových nákladů ve vztahu ke specifickému obchodnímu vztahu mezi žalobcem
a společností United Energy byla částka neoprávněného prospěchu snížena o částku 468 836 Kč
na 49 312 005 Kč.
Žalobce podal proti tomuto rozhodnutí včas odvolání, jímž namítal procesní pochybení,
nepřezkoumatelnost rozhodnutí finančního ředitelství i nesprávné právní závěry učiněné
v rozhodnutí. Odvoláním bylo především namítáno, že na výkonu cenové kontroly se podílely
i osoby, které ke kontrole nebyly pověřeny. Protokol dle odvolání nemá všechny zákonem
předepsané náležitosti, přičemž podstatná většina zjištění finančního ředitelství nebyla podložena
žádnými důkazy. Finanční ředitelství dále dle žalobce nesprávně vymezilo relevantní trh
z věcného, územního i časového hlediska a nepřihlédl k žalobcem tvrzeným skutečnostem,
především ke specifičnosti dodávek, které žalobce poskytoval společnosti United Energy. Výroky
kontrolního orgánu o oprávněnosti a přiměřenosti zisku žalobce zasahují do jeho ústavně
zaručených práv vlastnit majetek a podnikat. Na závěr odvolání žalobce tvrdí, že finanční
ředitelství nebylo věcně příslušné k provedení cenové kontroly.
Rozhodnutím ze dne 14. 2. 2008, č. j. 16/104795/2007/1578, žalovaný na základě
podaného odvolání změnil rozhodnutí finančního ředitelství tak, že omezil dobu trvání deliktu
pouze na rok 2005 a v důsledku toho snížil pokutu z částky 49 312 005 Kč na částku ve výši
37 489 395 Kč. Žalovaný na základě žalobcem předloženého vyčíslení odhadu rizika nedodání
zboží společnosti United Energy za rok 2006 dospěl k závěru, že s ohledem na toto cenové
zohledněním specifického obchodního vztahu mezi žalobcem a společností United Energy
je nutno závěry kontrolního orgánu a finančního ředitelství ohledně roku 2006 zrušit, neboť
uplatněná cena za rok 2006 se již pohybuje v rozmezí stanovené obvyklé ceny.
III. Řízení před krajským soudem
Proti rozhodnutí stěžovatele podal žalobce dne 29. 2. 2008 žalobu dle části třetí, hlavy II,
dílu 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, v platném znění (dále jen „s. ř. s.“),
kterou následně dně 20. 3. 2008 doplnil. V rozsáhlé žalobě žalobce navrhoval zrušit rozhodnutí
stěžovatele a finančního ředitelství a vrátit věc správním orgánům k dalšímu řízení.
Prvním okruhem žalobních námitek žalobce poukazoval na procesní pochybení v řízeních
před správními orgány. Podle názoru žalobce nebylo finanční ředitelství věcně příslušné
k provedení cenové kontroly ani správního řízení, neboť příslušným správním orgánem měla být
Státní energetická inspekce. Dále není zřejmé, co bylo důvodem k zahájení cenové kontroly
a kdo byl k jejímu provedení pověřen, neboť platné pověření bylo uděleno pouze paní Č.,
přičemž kontroly se účastnili i pan Bc. Š. a paní Ing. Ž. Není zřejmé, zda došlo k platnému
pověření pana Bc. Š. V protokolu o cenové kontrole dle žalobce chybí označení kontrolujícího
orgánu, místo provedení kontroly, dostatečné označení důkazů. Žalobce má za to, že se kontroly
účastnili i Bc. Š. a Ing. Ž., a proto v protokolu chybí i jejich podpisy a jejich označení jako
kontrolních pracovníků. Kontrolní orgán nedodržel 15 denní lhůtu od doručení vyjádření žalobce
na vypracování dodatku k protokolu dle ustanovení §6 odst. 3 vyhlášky č. 580/1990 Sb., kterou
se provádí zákon o cenách (dále jen „vyhláška“). Protokol byl dokončen až 36 dní po uplynutí
této lhůty. Protokol obsahuje dle žalobce mnoho nedoložených zjištění kontrolního orgánu, např.
dle jakých skutečností byl proveden odhad výše investice společnosti United Energy pro přechod
na jiný druh paliva. Stanovení 15 denní lhůty pro vyjádření k dodatku k protokolu představuje
povinnost stanovenou nad rámec zákona a tudíž v rozporu se zákonným zmocněním státní moci,
která může konat a ukládat povinnosti jen v mezích zákona.
Žalobce shledal procesní pochybení i v rámci správního řízení. Není zřejmé, kdy bylo
správní řízení zahájeno, zda doručením dodatku k protokolu dne 13. 9. 2007 nebo doručením
Oznámení o zahájení správního řízení ze dne 23. 10. 2007. Ze správního spisu dle žalobce nelze
zjistit, jakým způsobem byly prováděny důkazy, některé zjevně použité důkazy přitom
ve správním spisu absentují. Rozhodnutí finančního ředitelství, stejně jako protokol i dodatek,
obsahuje odkazy na provedené místní šetření u společnosti United Energy, přitom ze správního
spisu není možné ověřit, kdy toto šetření proběhlo, kdo jej provedl atd. Žalobce dále považuje
rozhodnutí finančního ředitelství za nepřezkoumatelné, neboť téměř doslovně přebírá text
protokolu a dodatku k protokolu. Není tedy zřejmé, zda správní orgán skutečně věc posoudil
nebo pouze převzal veškerá zjištění a posouzení kontrolního orgánu. Finanční ředitelství
nerozhodlo o důkazních návrzích žalobce a o jeho námitkách, pouze odkázalo na vypořádání
námitek provedené již v dodatku k protokolu. Některé odkazy přitom obsahují vyjádření
k obsahově zcela jiným námitkám. Žalobce také namítá, že neměl možnost vyjádřit
se k podkladům rozhodnutí finančního ředitelství ani stěžovatele dle ustanovení §36 odst. 3
zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění platném pro projednávanou věc (dále jen
„správní řád“). Obě rozhodnutí správních orgánů jsou dle závěrů žalobce vnitřně rozporná,
neboť na jedné straně hovoří o hnědém uhlí – hruboprach typ hp2 dodávaném pro United
Energy jako o naprosto specifickém a nezastupitelném druhu uhlí, na straně druhé jej však
považují za porovnatelné s jinými typy paliva na trhu. Rozpornost žalobce spatřoval také
v případě, kdy správní orgány konstatovaly, že žalobce a United Energy uzavřely kupní smlouvu
vědomi si specifičnosti tohoto vztahu a vyplývajících nákladů, přičemž následně správní orgány
dovodily zneužití hospodářského postavení žalobce, pokud si tyto náklady účtoval.
Zbývající okruh žalobních námitek se věnoval věcnému posouzení deliktu. Žalobce
nejprve zpochybnil správními orgány provedené vymezení příslušného trhu, na němž se měl
dopustit zneužití svého hospodářského postavení. Z věcného hlediska má žalobce za to, že byl
trh účelově vymezen ještě před samotným provedením cenové kontroly. Již v příkazu
k provedení cenové kontroly totiž bylo stanoveno, že má být posouzeno možné zneužití
hospodářského postavení žalobce prodejem uhlí hp2. Samotným věcným vymezením trhu
se tak správní orgány dle žalobce vůbec nezabývaly a rovnou vycházely z trhu s hnědým uhlím –
hruboprach typ hp2, který až následně odůvodňovaly. Dle žalobce měl být věcný trh vymezen
jako trh hnědého energetického uhlí. Správní orgány dle žaloby pochybily v případě,
kdy při posuzování dostupného paliva vyloučily dodávky uhlí typu hp2 v rámci koncernů, neboť
tím vyloučily velký objem dodávek od společnosti Severočeské doly a.s. (dále jen „Severočeské
doly“), společnosti ČEZ, a.s., čímž uměle zvýšily podíl žalobce na trhu uhlí hp2 na 97 %.
Severočeské doly navíc v té době nebyly součástí koncernu ČEZ, ale byly vlastněny Fondem
národního majetku ČR. Závěry správních orgánů se tak dle žalobce zakládají na nesprávných
zjištěních. Finanční ředitelství se navíc dostatečně nezabývalo možností dodávek paliva od jiných
subjektů na trhu. Odhad nutných investic společnosti United Energy pro případný přechod
na jiný typ paliva není podpořen žádným důkazem či dokladem. Palivo dodávané na základě
kupní smlouvy navíc neodpovídalo přesně katalogovému palivu žalobce uváděnému jako uhlí
hp2, jde tak z jeho pohledu o substituovatelný produkt. Správní orgány dle žalobce použily
nesprávné dělení trhu na energetický, teplárenský, pro uhelné sklady a pro drobné odběratele. Trh
se v praxi dělí na dvě skupiny. První skupinou je hnědé uhlí pro elektrárny, velké průmyslové
podniky a teplárny a druhou skupinu představuje hnědé uhlí dodávané do komunální sféry,
obyvatelstvu a malým průmyslovým podnikům. Správní orgány vycházejíce z nesprávného dělení
trhu vymezily trh pouze jako trh s uhlím hp2 a nikoliv správně jako hnědé uhlí první výše
nastíněné skupiny. Z prostorového hlediska měl být dle žaloby trh vymezen jako trh celé České
republiky a nikoli jako trh pouze mezi žalobcem a United Energy. Nesprávného posouzení této
otázky se správní orgány podle žalobce dopustily tím, že neposoudily dostatečně možnost
dodávek paliva od jiných producentů než žalobce. Nedostatečně také posoudily závislost United
Energy na dodávkách od žalobce, neboť neexistovala překážka pro to, aby United Energy
přizpůsobila spalovací zařízení jinému druhu paliva, příp. aby vybudovala skládku uhlí
pro dodávky paliva od jiných dodavatelů. Časové vymezení trhu správní orgány dle žalobce taktéž
nesprávně posoudily, neboť nezohlednily dlouhodobost uzavřené kupní smlouvy. Pouze
konstatovaly, že ke kupní smlouvě byly každoročně uzavírány dodatky o ceně. Žalobce však
namítal, že dodatek ke smlouvě byl uzavřen pouze jeden a to roku 2000. Žalobce tedy nemohl
zneužít svého hospodářského postavení v letech 2005 a 2006, neboť cena byla od roku 2000 stále
stejná.
Žalobce dále nesouhlasil se stanovením rozpětí obvyklé ceny, neboť při jejím stanovení
se správní orgány dopustily několika pochybení vedoucích ke snížení obvyklé ceny v neprospěch
žalobce. Správní orgány především nezohlednily specifičnost služeb poskytovaných žalobcem,
kdy dodávka zboží probíhala v režimu just-in-time, tj. nepřetržitým způsobem i o státních svátcích,
přičemž o dopravu a skládku paliva se musel starat žalobce a nesl s tím spojená rizika a náklady.
Dopravu si přitom běžně zajišťují odběratelé. Správní orgány také měly porovnávat ceny
hnědého energetického uhlí a nikoliv pouze hnědého uhlí – hruboprach typ hp2, neboť palivo
dodávané dle rámcové kupní smlouvy neodpovídalo katalogově uhlí hp2 z důvodu povolené větší
zrnitosti a dalších rozdílných parametrů. Nabízí se tak spíše srovnání s jinými druhy paliva.
Cenová zjištění se dále dle žalobce neopírají o žádné doklady založené ve správním či cenovém
spisu.
Poslední okruh námitek se týká zhodnocení neoprávněného prospěchu a jeho vyčíslení.
Žalobou bylo namítáno, že správní orgány počítaly s cenou včetně DPH, přičemž cena byla
jednoznačně sjednána bez DPH. Finanční ředitelství při posuzování výše neoprávněného zisku
nepřihlédlo ke všem specifickým okolnostem a nákladům vyplývajícím ze smluvního vztahu mezi
žalobcem a United Energy. Správní orgány dále nejsou oprávněny posuzovat a kritizovat způsob,
jakým společnost nakládá se ziskem a jak jej rozděluje, neboť se jedná čistě o podnikatelské
rozhodnutí. Postup finančního ředitelství tedy směřoval nad rámec zákonných zmocnění a byl
protiústavní. Správními orgány kritizovaná tvorba rezerv byla tvořena čistě na základě zákonných
povinností žalobce a jejich posouzením nemohly správní orgány dospět k závěru
o neoprávněnosti zisku žalobce. Dle žalobce je ustanovení §8 odst. 4 vyhlášky protiústavní
a nemělo být použito.
Krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění rozsudku krajského soudu plyne, že závěry žalovaného o nezaměnitelnosti uhlí
hp2 představují pouze úvahy správního orgánu, nicméně nejsou nikterak konkrétně a věcně
odůvodněné ani náležitě podepřené zjištěními a důkazy opatřenými ve správním řízení.
Rozhodnutí žalovaného dále postrádá věcné argumenty reagující na námitky žalobce vznesené
ve správním řízení. Taktéž odhad správního orgánu o výši nutné investice společnosti United
Energy pro přechod na jiný druh paliva není podložen zjištěními, o jaké investice se jedná
a jaké finanční náklady si vyžadují. Na základě pouhého odhadu dle krajského soudu nelze bez
dalšího odmítnout veškeré námitky vznesené žalobcem týkající se výše této investice. Závěry
žalovaného o vymezení věcného trhu tak krajský soud shledal nepřezkoumatelnými. Rovněž
prostorové vymezení trhu provedené správními orgány je podmíněno nedoloženým tvrzením
o finanční náročnosti záměny druhu paliva a z tohoto důvodu je nepřezkoumatelné. Krajský soud
se dále ztotožnil s názorem žalobce, že ve správních rozhodnutích obou stupňů nejsou označeny
konkrétní důkazy odůvodňující jejich závěry, některé podklady chybí, a že správní orgány
v podstatě převzaly závěry cenové kontroly, aniž by se řádně vypořádaly s námitkami
a s tvrzeními žalobce.
Z důvodu nepřezkoumatelnosti závěrů správních orgánů o vymezení trhu jako lokálního
trhu s uhlím hp2 považoval krajský soud za nadbytečné posoudit další námitky týkající se zneužití
hospodářského postavení žalobcem a vyčíslení neoprávněného prospěchu, neboť tyto otázky
je nutno posoudit až ve chvíli, kdy bude řádně a přezkoumatelným způsobem vymezen trh.
IV. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
Rozsudek krajského soudu napadl stěžovatel včas podanou kasační stížností z důvodu
uvedeného v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.; kasační stížnost následně na výzvu soudu
dne 3. 9. 2012 doplnil.
Stěžovatel namítá, že posouzení otázky věcného vymezení trhu provedené soudem
je nesprávné. Vyčíslení a specifikace nákladů United Energy pro přechod na jiný druh paliva není
v dané věci pro věcné posouzení trhu rozhodující. Naopak dle stěžovatele je stěžejní technická
a technologická provázanost provozoven žalobce a United Energy, neboť z tohoto důvodu
se nemůže nabídka uhlí hp2 střetávat s nabídkou od jiných dodavatelů. Z této skutečnosti plyne
výhodnější postavení žalobce jako dodavatele, k čemuž správní orgány dospěly logickou úvahou
bez potřeby znaleckého posudku. Technologie spalování společnosti United Energy byla
přizpůsobena spalování specifického druhu uhlí: hnědého uhlí - hruboprach typ hp2. Toto palivo
má natolik specifické vlastnosti, že jej nelze bez nákladných investic zaměnit a spalovat v kotlích
teplárny společnosti United Energy. United Energy byla závislá na dodávkách paliva od žalobce,
neboť ani nemohla změnit dodavatele z důvodu ujednání v kupní smlouvě, dle něhož veškeré
dodávky uhlí měly pocházet od žalobce.
Kasační stížností je dále namítáno, že trh byl vymezen řádně i z prostorového hlediska
jako trh lokální mezi žalobcem a United Energy. Obě společnosti byly technicky a technologicky
provázány a přechod na jiný druh paliva by pro United Energy znamenal neúměrné investice.
Z toho důvodu žalobce nebyl vystaven konkurenčním tlakům a nacházel se proto v postavení
dominanta. Na podporu svých tvrzení o nezaměnitelnosti paliva z pohledu United Energy uvedl
stěžovatel několik rozhodnutí Evropského soudního dvora a Evropské komise, jež se zabývala
rozlišitelností a zaměnitelností produktů z pohledu spotřebitele. Dle šetření stěžovatele navíc
v příslušné době společnost United Energy nedisponovala vlastní skládkou paliva a na trhu
ani nebylo k dispozici dostatečné množství alternativních dodávek paliva. United Energy
tak neměla ani možnost přejít k jinému dodavateli. Správním orgánům ani nepřísluší hodnotit
schopnost a ochotu United Energy investovat do přechodu na jiné dodávky uhlí. Trh tak byl dle
stěžovatele vymezen správně.
Žalobce se ke kasační stížnosti vyjádřil podáním ze dne 11. 9. 2012. Zde konstatoval,
že stěžovatel v kasační stížnosti neuvedl žádné nové argumenty a pouze opětovně převzal závěry
cenové kontroly. Dle žalobce je napadený rozsudek věcně správný a rozhodnutí správních orgánů
je dle něj třeba zrušit pro nezákonnost a nepřezkoumatelnost.
V. Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu
je v ní namítán důvod dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy nezákonnost spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Na základě ustanovení §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. je Nejvyšší správní soud při přezkumu
rozhodnutí krajských soudů vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti, ledaže by bylo řízení
před soudem zmatečné, bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí
o věci samé, anebo je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné, jakož i v případech,
kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné.
Stěžovatel považuje posouzení vymezení trhu krajským soudem za nesprávné, neboť
specifikace výše investice nutné pro přechod na jiné palivo není rozhodující. Klíčovou roli zde
hraje především skutečnost, že se z pohledu United Energy jedná o nezaměnitelný produkt
a že tato společnost je s žalobcem natolik technologicky a technicky provázaná, že trh nelze
vymezit jinak, než jako trh lokální s hnědým uhlím – hruboprach typ hp2.
Nejvyšší správní soud považuje za důležité nejprve zdůraznit, že krajský soud posoudil
závěry o vymezení trhu správními orgány jako nepřezkoumatelné. V napadeném rozsudku soud
dovodil, že se rozhodnutí správních orgánů opírají o nepodložená zjištění, neodkazují
na konkrétní důkazy, příp. některé důkazy chybí. Krajský soud také zjistil, že se stěžovatel
nevypořádal s některými námitkami žalobce.
Dle ustanovení §68 odst. 1 správního řádu, rozhodnutí obsahuje výrokovou část, odůvodnění
a poučení účastníků. Dle třetího odstavce téhož ustanovení se v odůvodnění uvedou důvody výroku
nebo výroků rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil
při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán
vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 24. 6. 2010, č. j. 9 As 66/2009 - 46, konstatoval,
že „z odůvodnění rozhodnutí správního orgánu musí být seznatelné, proč správní orgán považuje námitky
účastníka za liché, mylné nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje
skutečnosti předestírané účastníkem za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené,
podle které právní normy rozhodl, jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů a jaké úvahy jej vedly k uložení
sankce v konkrétní výši“ (obdobně též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 7. 2009,
č. j. 9 As 71/2008 - 109, všechna citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná
na www.nssoud.cz).
Odůvodnění:
rozhodnutí správního orgánu je tedy obligatorní náležitostí. V důsledku jeho
absence se stává rozhodnutí nepřezkoumatelným. Pouze z odůvodnění samého má účastník
řízení možnost zjistit, jakým způsobem správní orgán rozhodl, na základě jakého právního
předpisu, jakých skutečností, jakých důkazů atp. Požadavek náležitého odůvodnění tak zabraňuje
prvku libovůle při rozhodování správních orgánů. Jejich rozhodnutí musí být přesvědčivá
a správními soudy přezkoumatelná.
Krajský soud považoval stěžovatelovo vymezení trhu za nepřezkoumatelné z několika
důvodů. Prvním je tvrzená specifičnosti paliva hp2 vylučující zaměnitelnost s jakýmkoliv jiným
palivem na trhu. Žalobce ve správním řízení několikrát namítal, že jím dodávané palivo v kupní
smlouvě označené jako uhlí hp2 lze z důvodu vlastností smluvených v kupní smlouvě zaměnit
i za jiné druhy uhlí dodávané i jinými subjekty na trhu. Věcně proto měl dle žaloby být trh
vymezen jako trh hnědého uhlí a nikoli trh hnědého uhlí – hruboprach typ hp2. Stěžovatel
se však s touto námitkou řádně nevypořádal a nadále trval na neodůvodněném názoru, že jde
o natolik specifické palivo, že jej nelze nahradit. Zdejší soud se ztotožnil s odůvodněním
napadeného rozsudku, dle kterého jsou závěry správních orgánů o věcném vymezení trhu
nedoložené. Ve správních rozhodnutích absentuje porovnání dodávaného paliva s produkty
nabízenými jinými subjekty na trhu. Dodávky podobného paliva by přitom ostatní producenti dle
tvrzení žalobce byli schopni zajistit. Správní orgány se však od začátku zaměřily pouze
na zkoumání trhu s uhlím hp2 a možnosti trhu ve vztahu k ostatním druhům hnědého uhlí
nezkoumaly. Stěžovatel na podporu svých tvrzení o nezaměnitelnosti dodávaného paliva citoval
několik rozhodnutí Evropského soudního dvora a Evropské komise. Ve vztahu k nim je však
nutné podotknout, že se jedná pouze o obecné závěry evropských orgánů, na jejichž základě lze
vytvořit definici zaměnitelného a nezaměnitelného produktu v očích spotřebitele. Bez bližšího
rozvedení a aplikace citovaných rozhodnutí na konkrétní případ však Nejvyšší správní soud
nemohl posoudit důvodnost takové kasační námitky.
Stěžovatel namítá, že dodávky potřebného objemu paliva nebyly v letech 2005 a 2006
na trhu reálně k dispozici od alternativních dodavatelů, což samo o sobě svědčí o závislosti
společnosti United Energy na dodávkách žalobce. Zdejší soud ze správního spisu ověřil,
že se cenová kontrola zabývala možností dodávky paliva od jiných producentů. Z toho důvodu
se obrátila na společnosti Severočeské doly a Sokolovská uhelná, právní nástupce, a.s.,
které shodně vypověděly, že z důvodu již nasmlouvaných dodávek by potřebný objem paliva
nebyly schopny pro United Energy zajistit. Lze tedy souhlasit s tvrzením stěžovatele, že dodávky
stejného druhu paliva nebyly v požadované době na trhu k dispozici. Toto zjištění nicméně
ve vztahu k dále uvedenému nemůže změnit úsudek krajského soudu o nepřezkoumatelnosti
rozhodnutí žalovaného. V rozhodnutí finančního ředitelství i žalovaného navíc chybí informace
o tom, jakým způsobem dospěly správní orgány ke zjištění, že na trhu dostatek paliva není.
Správní orgány považovaly dodávané palivo za nezaměnitelné i z důvodu předpokládané
nutné investice United Energy do vybavení a zařízení, bez něhož nemohla na jiný druh paliva
přejít. Výše investice byla žalovaným vyčíslena minimálně na 50 - 200 milionů Kč. Nejvyšší
správní soud souhlasí s vypořádáním této námitky krajským soudem. Pokud se zjištění správních
orgánů o nezaměnitelnosti paliva opírá o odhad výše investice nutné pro přechod na jiný druh
paliva, pak tato výše musí být řádným a především přezkoumatelným způsobem zdůvodněna.
Bez náležitých podkladů, z nichž lze správními orgány uvedená částka odvodit, je odhad výše
investice 50 - 200 milionů Kč pouze neodůvodněným a nepřezkoumatelným tvrzením. Žalobce
v průběhu správních řízení navíc několikrát namítal, že přizpůsobení spalovacích kotlů na jiný
druh paliva, resp. jiný typ hnědého uhlí, je možné s minimálními náklady, což také dokládal
znaleckým posudkem. S touto námitkou a předkládaným důkazním návrhem rozporujícím
tvrzenou výši nutné investice se však stěžovatel nevypořádal, i když byla pro věc významná.
Kasační stížnost váže vymezení trhu především na technickou a technologickou
provázanost provozů žalobce a United Energy, z níž usuzuje, že se United Energy z tohoto
vztahu nemohla lehce vymanit a přejít na dodávky uhlí od jiného dodavatele. Provázanost obou
provozů žalobce a United Energy je ve správním řízení řádně prokázanou skutečností, kterou
ani jeden z účastníků řízení nerozporoval a nerozporuje. Správní orgány nicméně opřely svůj
výrok také o údajnou závislost United Energy na dodávkách paliva od žalobce. Tato závislost
se však opět zakládá na odhadu nutné investice United Energy pro přechod na jiného dodavatele.
Pro zajištění dodávek od jiného subjektu na trhu by totiž dle správních orgánů společnost United
Energy musela vybudovat vlastní skládku paliva a množství dalších zařízení, které jí v současnosti
poskytuje žalobce. Částku investice nutné pro přechod na jiného dodavatele správní orgány
odhadly na 0,6 miliardy Kč. Výše takové investice uvedená v rozhodnutí finančního ředitelství
i v rozhodnutí žalovaného je však podepřena pouhým nedoloženým odhadem správního orgánu.
Krajský soud správně konstatoval, že nelze odmítnout námitky žalobce proti tomuto odhadu
a způsobu jeho stanovení pouhým konstatováním, že se jedná o technický odhad potřebných
nákladů a pro takový odhad není třeba mít k dispozici konkrétní údaje. Za pravdu bylo nutno dát
žalobci také za situace, kdy namítal, že odhad se opírá o zjištění získaná místním šetřením
u United Energy, avšak nikde ve správním spisu se informace o provedeném místním šetření
nenachází. Není tedy zřejmé, z jakých skutečností správní orgány při vyhodnocování
zaměnitelnosti dodávaného paliva vycházely.
Nejvyšší správní soud souhlasí se závěrem krajského soudu, dle něhož je věcné vymezení
trhu v posuzovaném případě zcela nepřezkoumatelné. Zakládá se totiž na nepodložených
zjištěních, přičemž správní orgány se řádně nevypořádaly s námitkami žalobce vztahujícími
se k věcnému vymezení trhu ani s jeho důkazními návrhy.
Prostorové vymezení relevantního trhu bylo dle stěžovatele determinováno právě
technologickou a technickou provázaností obou provozů. Základním východiskem
pro prostorové vymezení trhu se nicméně též stalo zjištění, že United Energy by musela provést
náročnou investici, bez níž se nemohla vymanit ze závislosti na žalobci. Kasační námitky
směřující proti tomuto závěru nejsou důvodné. Jak již Nejvyšší správní soud konstatoval výše,
odhad výše investice je zcela nepřezkoumatelný a vychází z nedoložených zjištění.
V posuzovaném případě totéž konstatoval i krajský soud ve vztahu k prostorovému vymezení
trhu. Nejvyšší správní soud se proto s tímto odůvodněním ztotožňuje. Zakládá-li správní orgán
tvrzenou závislost společnosti United Energy na dodávkách paliva od žalobce na tvrzeních, která
nemají oporu v provedených důkazech, nelze takový závěr považovat za přezkoumatelný.
To platí navíc za situace, kdy rozhodnutí správních orgánů neodkazují na konkrétní dokumenty
či důkazy, z nichž správní orgán údajnou závislost dovodil. Zvláště pokud samotný správní spis
tyto důkazy ani neobsahuje. Za dané situace je zapotřebí mít na paměti také tvrzení žalobce, dle
něhož nabídl společnosti United Energy část svých provozů, např. pásový dopravník či skládku,
aby si United Energy byla schopná zajistit dodávky paliva i od alternativních producentů
s využitím zařízení žalobce. Správní orgány se však s touto námitkou nevypořádaly. Jejich závěry
o technické a technologické provázanosti obou provozů ztrácejí na přesvědčivosti, obzvláště,
pokud i navzdory této provázanosti bylo možné zajistit dodávky paliva do spalovacích zařízení
společnosti United Energy prostřednictvím zařízení náležejících do vlastnictví žalobce a tento byl
ochoten takovou službu nabídnout.
Kasační stížností bylo namítáno nesprávné právní posouzení věcného a prostorového
vymezení trhu krajským soudem. Nejvyšší správní soud však s ohledem na výše uvedené uzavírá,
že věcné a prostorové vymezení příslušného trhu provedené správními orgány
je nepřezkoumatelné. Správní orgány v rozporu se zákonnými požadavky dostatečně
neodůvodnily své závěry. Věcný trh a priori vymezily jako lokální trh hnědého uhlí – hruboprach
typ hp2, přičemž toto vymezení nedostatečně odůvodnily a nevypořádaly se řádně s námitkami
a důkazními návrhy žalobce, na jejichž základě měl být trh vymezen jako trh hnědého uhlí
na území České republiky. Nejvyšší správní soud se tedy ztotožnil s vypořádáním věci krajským
soudem, kasační stížnost není důvodná. Bez náležitého a správného vymezení trhu není možné
dospět ke kvalifikovaným závěrům o zneužití hospodářského postavení žalobce, neboť takové
posouzení je do značné míry závislé právě na správném vymezení trhu.
Nejvyšší správní soud dále přezkoumal rozsudek krajského soudu z důvodů dle
ustanovení §109 odst. 4 s. ř. s., který činí z úřední povinnosti. Dospěl přitom k závěru,
že napadený rozsudek je částečně nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů dle ustanovení §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Obligatorní náležitostí každého rozsudku soudu je dle §54 odst. 2 s. ř. s. jeho dostatečně
srozumitelné odůvodnění zahrnující vyjádření ke všem žalobním či stížním bodům, případně
k dalším závěrům, o které soud opřel výrok rozhodnutí. K povinnosti soudů náležitě
odůvodňovat svá rozhodnutí se několikrát vyjádřil i Ústavní soud. Dle jeho dlouhodobé
judikatury princip řádného a spravedlivého procesu dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod a princip právního státu dle čl. 1 Ústavy ČR v sobě zakotvují i povinnost soudů svá
rozhodnutí náležitě odůvodnit. Patřičné odůvodnění v souladu s výše uvedenými principy
poskytuje záruky, že nebylo rozhodováno v důsledku libovůle soudu. Nedostatečně odůvodněné
rozhodnutí je nutno považovat za nepřezkoumatelné, svou povahou porušující právo účastníků
řízení na řádný a spravedlivý proces. Z odůvodnění přitom musí vyplývat vztah mezi skutkovými
zjištěními a úvahami vyplývajícími z hodnocení důkazů na jedné straně a právními úvahami,
hodnoceními a závěry na straně druhé (srov. nález Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1995,
sp. zn. III. ÚS 84/94, dostupný na http://nalus.usoud.cz, stejně jako veškerá dále citovaná
rozhodnutí Ústavního soudu). Nálezem ze dne 2. 6. 2009, sp. zn. II. ÚS 435/09, Ústavní soud
dovodil, že „jedním z principů představujících neopominutelnou součást práva na spravedlivý proces je i povinnost
soudů svá rozhodnutí řádně odůvodnit, přičemž se musejí vypořádat s námitkami uplatněnými účastníky řízení,
a to způsobem odpovídajícím míře jejich závažnosti. Pokud soudy této zákonné povinnosti nedostojí, a to jednak
tím, že se zjištěnými skutečnostmi nebo tvrzenými námitkami nezabývají vůbec, nebo se s nimi vypořádají
nedostatečným způsobem, založí tím nepřezkoumatelnost jimi vydaných rozhodnutí. Takový postup nelze
akceptovat, neboť by znamenal otevření cesty k potenciální libovůli v rozhodování a znamenal by tak porušení
ústavního zákazu výkonu libovůle soudy.“
K požadavku přezkoumatelnosti rozhodnutí a jejich náležitému odůvodnění Nejvyšší
správní soud ve svých rozhodnutích konstantně uvádí, že rozhodnutí je nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů, jestliže není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady
volného hodnocení důkazů či utváření závěru o skutkovém stavu; dále z jakého důvodu
nepovažoval za důvodnou právní argumentaci obsaženou v žalobě; proč považuje žalobní
námitky za liché, mylné nebo vyvrácené; proč subsumoval skutkový stav pod zvolené právní
normy. Nepřezkoumatelné je také rozhodnutí, v němž se soud opomněl vypořádat s některou
ze včasně uplatněných žalobních námitek (srov. například rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 23. 6. 2011, č. j. 5 As 72/2010 - 60, ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 29/2007 - 64, ze dne
30. 11. 2007, č. j. 4 Ads 21/2007 - 77, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73).
Stěžovatel vznesl v žalobě proti rozhodnutí žalovaného řadu námitek, s nimiž se krajský
soud nevypořádal, aniž by uvedl, proč se těmito námitkami nezabýval. Jedná se především
o námitky týkající se příslušnosti finančního ředitelství k provedení cenové kontroly, neboť dle
žalobce byla příslušná Státní energetická inspekce, a k samotné zákonnosti této kontroly.
Konkrétně jde o námitky vztahující se k důvodu zahájení cenové kontroly, pověření kontrolních
pracovníků, absentujících zákonných náležitostí kontrolního protokolu a dodatku k protokolu,
tvrzené nezákonnosti stanovené 15 denní lhůty k vyjádření k dodatku k protokolu, absenci
řádného označení důkazů, nedoloženým zjištěním uvedeným v protokolu a dodatku k protokolu,
bližší informaci o provedení místního šetření u United Energy, okamžiku a úkonu zahajujícímu
správní řízení o uložení pokuty, neumožnění žalobci vyjádřit se k podkladům rozhodnutí
správními orgány a k časovému vymezení příslušného trhu.
V usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008,
č. j. 7 Afs 212/2006 - 74, rozšířený senát konstatoval, že jakkoli nepřezkoumatelnost žalobou
napadeného správního rozhodnutí je nutnou a dostatečnou podmínkou jeho zrušení krajským soudem, nezbavuje
to krajský soud vedle konstatování této nezákonnosti též povinnosti vypořádat se s (dalšími) žalobními
námitkami či případně zabývat se jinými důvody nezákonnosti napadeného rozhodnutí, k nimž je povinen
přihlédnout z úřední povinnosti, či jeho nicotností, a to v té míře, v jaké to obsah napadeného správního rozhodnutí
umožňuje. V soudním řízení o žalobě proti rozhodnutí odvolacího orgánu se totiž může stát, že toto rozhodnutí
bude ve vztahu k určitým skutkovým či právním otázkám nepřezkoumatelné, ať již pro nesrozumitelnost
či pro nedostatek důvodů, avšak ve vztahu k jiným, na prvních z nich relativně nezávislým, požadavkům
přezkoumatelnosti vyhoví. Může tomu být nejen tehdy, vztahuje-li se nepřezkoumatelnost žalobou napadeného
rozhodnutí toliko k některému z vícero jeho výroků, ale například i tehdy, je-li odůvodnění jednoho výroku
nepřezkoumatelné toliko ve vztahu k určitým skutkovým či právním otázkám, výsledek jejichž posouzení sám
o sobě neovlivňuje posouzení dalších skutkových či právních otázek, které byly rovněž pro rozhodnutí správního
orgánu o věci podstatné. Nejvyšší správní soud podotýká, že zabývat se těmito oddělitelnými otázkami je nutno jen
tehdy, má-li jejich řešení význam pro další řízení a rozhodnutí ve věci (či lze-li vzhledem k okolnostem rozumně
předpokládat, že takový význam mít bude).
Zdejší soud zdůrazňuje, že se v posuzovaném případě u výše uvedených žalobních
námitek jedná o oddělitelné a na sobě nezávislé právní otázky, které jsou svým obsahem
významné pro dané správní řízení. Krajský soud se jimi s ohledem na citované usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu měl zabývat a měl je řádně vypořádat
a odůvodnit. Pokud se s nimi v napadeném rozsudku nevypořádal ani nezdůvodnil,
proč se těmito námitkami nezabýval, založil tím dle ustálené judikatury zdejšího soudu
nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí.
Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku je však z důvodu oddělitelnosti a samostatnosti výše
uvedených nevypořádaných námitek dána pouze v té části rozsudku, v níž se krajský soud
s námitkami nevypořádal a ve zbytku je tedy napadený rozsudek přezkoumatelný. Řádné
vypořádání těchto námitek je přitom pro další řízení významné, neboť je jimi namítána sama
zákonnost provedené cenové kontroly a správního řízení. Okruh problémů namítaný v těchto
námitkách také z důvodu nevypořádání věci krajským soudem zůstaly sporné. Bez vyslovení
závěru krajského soudu o důvodnosti či nedůvodnosti takto uplatněných námitek není v této fázi
řízení zřejmé, zda byly správními orgány posouzeny v souladu se zákonem či nikoliv. Vzhledem
k tomu, že žalobce s nimi již jednou vyslovil nesouhlas, lze očekávat, že zůstane-li rozhodnutí
v těchto částech stejného znění, bude opět předmětem přezkumu ve správním soudnictví.
Takový stav je však v rozporu s principem rychlosti a efektivity řízení, snižuje právní jistotu
účastníků a dle názoru Nejvyššího správního soudu jej nelze aprobovat (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2010, č. j. 9 As 3/2010 - 174).
Krajský soud dále nevypořádal námitky týkající se zneužití hospodářského postavení
žalobcem, stanovení obvyklé ceny paliva na trhu, vyčíslení neoprávněného zisku a protiústavnosti
způsobu vypočtení a stanovení sankce. Učinil tak z důvodu, že tyto otázky je třeba řešit až poté,
co bude řádně a přezkoumatelným způsobem vymezen trh. S takovým postupem krajského
soudu Nejvyšší správní soud souhlasí, neboť v souladu s výše citovaným usnesením rozšířeného
senátu se jedná o navazující a neoddělitelné právní otázky, jejichž vypořádáním se krajský soud
nemohl zabývat.
VI. Závěr a náklady řízení
Kasační námitky uplatněné stěžovatelem nebyly Nejvyšším správním soudem shledány
důvodnými, neboť závěr krajského soudu o nepřezkoumatelnosti věcného a prostorového
vymezení trhu je správný. Krajský soud správně konstatoval, že posouzení věcného
a prostorového vymezení trhu správní orgány řádně nezdůvodnily, nedoložily potřebné důkazy
a nevypořádaly se se všemi námitkami vznesenými žalobcem v průběhu správního řízení.
Z přezkumu dle ustanovení §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., který Nejvyšší správní soud provádí
ex offo však zdejší soud v posuzovaném případě dovodil, že krajský soud pochybil, pokud
nevypořádal námitky žalobce vztahující se především k zákonnosti cenové kontroly a správního
řízení. V této části je napadený rozsudek nepřezkoumatelný z důvodu nedostatku odůvodnění.
Nejvyšší správní soud proto napadený rozsudek krajského soudu podle ustanovení §110 odst. 1
s. ř. s. zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
V tomto dalším řízení je krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního
soudu, v souladu s tím je povinen vypořádat veškeré oddělitelné námitky žalobce,
příp. odůvodnit, proč se některými námitkami nezabýval, aby v případě stejného výroku,
tj. zrušení rozhodnutí žalovaného, správní orgán mohl v novém řízení zohlednit či napravit
veškeré případné nedostatky. V novém řízení také krajský soud rozhodne o náhradě nákladů
řízení o kasační stížnosti [§110 odst. 3 s. ř. s.].
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. června 2013
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu