ECLI:CZ:NSS:2017:9.AS.302.2016:68
sp. zn. 9 As 302/2016 - 68
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové a soudců
JUDr. Radana Malíka a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci navrhovatelky: M. M., zast. JUDr.
Petrou Humlíčkovou, Ph.D., advokátkou se sídlem Štěpánská 640/45, Praha 1, proti odpůrci:
obec Machová, se sídlem Machová 120, Mysločovice, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy
č. 1/2013 – Územního plánu obce Machová schváleného usnesením zastupitelstva obce dne 12. 8.
2013, v řízení o kasační stížnosti navrhovatelky proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 2.
11. 2016, č. j. 67 A 4/2016 – 114,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žádný z účastníků n e má právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] Navrhovatelka (dále jen „stěžovatelka“) napadla kasační stížností shora označený rozsudek
Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), kterým byl dle §101 odst. 2 písm. d) zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“),
zamítnut její návrh na zrušení opatření obecné povahy č. 1/2013 – Územního plánu obce Machová
schváleného usnesením zastupitelstva obce dne 12. 8. 2013.
I. Vymezení věci
[2] Stěžovatelka je vlastníkem pozemku p. č. X v katastrálním území M. (dále také „pozemek p.
č. X“), který je dle platného územního plánu vymezen jako funkční plocha „FP pro zemědělskou a
lesnickou výrobu“. Dne 5. 11. 2015 podala námitku proti návrhu územního plánu odpůrce podle §
52 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve
znění účinném pro projednávanou věc (dále jen „stavební zákon“). Námitkou se domáhala změny
využití pozemku p. č. X z plochy pro zemědělskou a lesnickou výrobu na plochu pro individuální
bydlení nebo občanské vybavení (drobné služby občanům). Odpůrce její námitku zamítl.
[3] Krajský soud nezjistil procesní pochybení odpůrce při vydávání posuzovaného územního
plánu ani jeho nezákonnost. Dospěl k závěru, že k tvrzenému zásahu do vlastnického práva
stěžovatelky ani do jejího práva podnikat nedošlo. Stěžovatelce žádné veřejné subjektivní právo
či legitimní očekávání na změnu dosavadního funkčního vymezení jejího pozemku nesvědčí.
[4] Námitce, že se územní plán odchýlil od směru vytýčeného jeho zadáním z důvodu vymezení
nových ploch pro bydlení vně zastavěného území a nevyužívání ploch v intravilánu obce (to se týká
právě pozemku stěžovatelky), krajský soud nepřisvědčil.
[5] Z části C6. odůvodnění územního plánu (příloha č. 3, str. 38 a 39) je zřejmé, že odpůrce
podle struktury a hustoty zastavění stávajícího zastavěného území posoudil možnosti nové výstavby
tak, že v tehdy zastavěném území bylo možno novou výstavbu realizovat ojediněle a pouze
v nadměrných zahradách. Zároveň odpůrce v odůvodnění nastínil demografický vývoj obce,
ze kterého vyplývá zvýšená potřeba ploch pro bydlení. Limitované možnosti nové výstavby
v zastavěném území, jak je vymezil odpůrce, jsou dobře patrny z grafických příloh územního plánu,
především z přílohy B. II. 1 – Koordinační výkres.
[6] Důvody nutnosti záborů zemědělského půdního fondu jsou z územního plánu patrné.
Ze záznamu o veřejném projednání návrhu územního plánu (č. l. 188 – 191 správního spisu)
je zřejmé, že odpůrce, resp. zpracovatel, si byl vědom nutnosti minimalizace zásahů
do zemědělského půdního fondu (odpověď na dotaz č. 1 a č. 2). Nadto z výkresu předpokládaných
záborů půdního fondu (příloha B. II. 4 – Výkres předpokládaných záborů půdního fondu)
i informací o pozemku stěžovatelky, které byly přílohou písemných námitek (č. l. 201 správního
spisu), vyplývá, že druh tohoto pozemku je orná půda a náleží v plné výměře 5 226 m
2
do zemědělského půdního fondu (I. a II. třída ochrany). Z hlediska zemědělského půdního fondu
(dále také „ZPF“) by tedy nebylo rozdílu mezi záborem půdního fondu na pozemku stěžovatelky
oproti záboru půdního fondu na v územním plánu nově vymezených plochách určených k bydlení.
[7] Nepřesnosti, na které krajský úřad ve stanovisku ze dne 26. 7. 2012 upozornil v části C.
„Ostatní“, nepatří do rámce §50 odst. 7 stavebního zákona a jedná se spíše o projev vstřícnosti
a dobré správy krajského úřadu, kdy nad rámec svých zákonných povinností upozornil zpracovatele
na nedostatky v návrhu územního plánu. K návrhu územního plánu z hlediska zajištění koordinace
využívání území s ohledem na širší územní vztahy, souladu s politikou územního rozvoje a souladu
s územně plánovací dokumentací vydanou krajem, krajský úřad pořizovatele na nedostatky
ve smyslu §50 odst. 8 stavebního zákona neupozornil, a proto nebylo třeba žádat o potvrzení
odstranění nedostatků.
[8] Namítaný rozpor územního plánu (vymezení ploch pro bydlení) se stanoviskem silničního
správního úřadu Krajského úřadu Zlínského kraje (koordinované stanovisko ze dne 23. 3. 2011,
č. j. ZUKL 14423/2011, sp. zn. KUSP 14423/2011 ŽPZE-MM), krajský soud neshledal.
Při přípravě návrhu zadání územního plánu je třeba rozlišit, zda krajský úřad uplatňoval podle §47
odst. 2 stavebního zákona stanovisko, jehož obsah je blíže vymezen v §47 odst. 3 stavebního
zákona, nebo zda bylo ze strany dotčených orgánů a krajského úřadu poskytnuto vyjádření dle §47
odst. 2 stavebního zákona.
[9] Podle §47 odst. 3 stavebního zákona krajský úřad ve stanovisku uvede, zda má být návrh
územního plánu posuzován z hlediska vlivů na životní prostředí, případně stanoví podrobnější
požadavky podle §10i zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí (dále jen
„zákon o posuzování vlivů na životní prostředí“). Pokud má být návrh územního plánu posuzován
z hlediska vlivů na životní prostředí nebo pokud příslušný orgán ochrany přírody ve stanovisku
podle §45i zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, nevyloučil významný vliv
na evropsky významnou lokalitu či ptačí oblast, doplní pořizovatel do návrhu zadání požadavek
na vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území. Ustanovení §47 odst. 3 stavebního zákona
činnost správního orgánu na úseku dopravy nezahrnuje, a proto část koordinovaného stanoviska
ze dne 23. 3. 2011 týkající se úseku dopravy není stanoviskem, ale „pouze“ vyjádřením požadavku
ve smyslu §47 odst. 2 stavebního zákona. Ustanovení §4 odst. 4 stavebního zákona se proto
nepoužije. Navíc je zřejmé, že zpracovatel územního plánu navrhl v reakci na požadavek správního
orgánu na úseku dopravy takové řešení, které lze materiálně považovat za nově uplatněnou
skutečnost dle §4 odst. 4 stavebního zákona.
[10] Nepřezkoumatelnost stanoviska dotčeného orgánu na úseku posuzování vlivů na životní
prostředí ze dne 23. 11. 2011, č. j. ZUKL 14423/2011, sp. zn. KUSP 14423/2011 ŽPZE-MM,
soud neshledal. Podle §10i zákona o posuzování vlivů na životní prostředí stanoví orgán kraje
při pořizování územního plánu na základě kritérií uvedených v příloze č. 8 k tomuto zákonu
případný požadavek na zpracování vyhodnocení vlivů na životní prostředí (proces SEA). Odpůrce
je malou obcí, u které nelze – ani podle demografických údajů vyplývajících
ze samotného územního plánu – v blízké době předpokládat, že by se počet obyvatel dramaticky
navýšil (byť územní plán počítá s plynulým nárůstem obyvatel).
[11] Zároveň ze správního spisu (včetně grafických příloh územního plánu) nevyplývá,
že by na území zasaženém územním plánem bylo možné dovozovat výraznější ekologické zátěže
z minulosti; o průmyslovém provozu, který nadmíru k poměrům znečišťuje okolí, či o jiném,
ve vztahu k přírodnímu prostředí, negativním jevu se územní plán nezmiňuje, ani stěžovatelka nic
v tomto směru netvrdí. Není-li prima facie zřejmý důvod pro zpracování vyhodnocení vlivů
na životní prostředí a dotčené orgány nevznesly zásadní připomínky a změny funkčního využití
území z povahy věci výrazně nezasahují do životního prostředí (oproti kupříkladu plochám výroby
pro těžbu či hutnictví), není nezbytné, aby orgán kraje odůvodňoval svůj postup přesně podle
jednotlivých bodů přílohy č. 8 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Minimalisticky pojaté
odůvodnění stanoviska ve vztahu k posouzení nezbytnosti procesu SEA ze dne 23. 11. 2011
je přezkoumatelné, neboť nosné důvody úvah správního orgánu jsou z jeho odůvodnění zřejmé.
Navíc stěžovatelka neuvedla, jak tvrzené pochybení zasáhlo do jejích subjektivních práv a ani soudu
nebylo zřejmé, jaký přímý dopad by údajné pochybení pro stěžovatelku – ve vztahu k jejímu
pozemku – mohlo mít.
[12] Soud se neztotožnil ani s tvrzením, že odůvodnění napadeného územního plánu je zcela
nedostatečné a nenaplňuje požadavky příslušných stěžovatelkou citovaných předpisů a soudní
judikatury, protože výběr ploch určených k výstavbě a naopak nevymezení plochy na pozemku
stěžovatelky ponechává bez jakéhokoliv věcného odůvodnění, přestože tento výběr odporuje zadání
územního plánu, stanovisku dotčeného orgánu a úkolům územního plánování.
[13] Z textové části územního plánu je zřejmé, proč byly vymezeny nové plochy pro bydlení
na úkor zemědělského půdního fondu bez ohledu na námitky stěžovatelky: demografický vývoj,
nemožnost nové výstavby ve stávajícím zastavěném území, hospodářský rozvoj a snížení vyjížďky
obyvatel za prací. Námitky, že územní plán odporuje jeho zadání a stanovisku dotčeného orgánu,
shledal soud nedůvodnými. Stejně tak soulad územního plánu s úkoly územního plánování
je rozveden v části B2. odůvodnění územního plánu (příloha č. 3, str. 10).
[14] Krajský soud nepřisvědčil nezákonnosti napadeného územního plánu z hlediska namítaného
rozporu s cíly a úkoly územního plánování, politikou územního rozvoje a zásadou proporcionality.
[15] Podle §18 odst. 1 stavebního zákona je jedním z cílů územního plánování vytvářet
předpoklady pro hospodářský rozvoj. Odpůrce v části D 4. 1. odůvodnění územního plánu (příloha
č. 3, str. 47) uvedl: „…v souladu s koncepcí rozvoje obce – zajištění pracovních příležitostí a snížení vyjížďky
obyvatel obce za prací, jsou navrženy nové plochy pro výrobu, které byly převzaty z původního ÚP. Navržené plochy
navazují na stávající výrobní areál…“. V části C5.3 odůvodnění územního plánu (příloha č. 3, str. 25)
odpůrce k plochám výroby mimo jiné uvedl: „…stávající plochy budou nadále využívány pro drobnou výrobu
a výrobní služby. Rovněž areál kompostárny je stabilizován. V návaznosti na stávající výrobní plochy jsou vymezeny
dvě návrhové plochy (i.č. 17, 18) pro umisťování nových ekonomických aktivit. Funkční areál zahradnictví územní
plán respektuje…“.
[16] Dostupnost pracovních příležitostí a výrobních služeb lze nepochybně podřadit pod jeden
z cílů územního plánování – hospodářský rozvoj. Potřeba zachovat a dále rozvíjet plochy výroby
je patrná také z demografického vývoje obce. Pozemek stěžovatelky ve srovnání s jinými
návrhovými plochami určenými k bydlení (kupříkladu BI 3, 4, 10 či 11) není výrazně blíže centru,
jak v návrhu tvrdí. Z odůvodnění územního plánu (a rozhodnutí o námitce) je ve vztahu k pozemku
p. č. X dostatečně zřejmé, že odpůrce úvahu ve smyslu §19 odst. 1 písm. c) stavebního zákona
učinil.
[17] Rozpor mezi faktickým vymezením ploch určených pro obytnou zástavbu a textem
územního plánu soud nezjistil. Územní plán respektuje stávající urbanistickou strukturu a rozložení
funkčních ploch, neboť způsob využití plochy pozemku stěžovatelky zůstává stejný. Nově
vymezené plochy pro bydlení prstencovitě svírají stávající zastavěné území a zacelují vnější okraj
obce, což je zřetelné kupříkladu u ploch BI 3, 4, 10 a 11; to ostatně stěžovatelka nezpochybňuje.
[18] Tvrzení o preferování osobních zájmů MVDr. V. při vymezování ploch bydlení v územním
plánu není nikterak doloženo. Vlastnictví pozemků příbuznými či samotným MVDr. V. bez dalších
tvrzení a důkazů, z nichž by mohla nekorektnost postupu odpůrce v tomto směru plynout,
k prokázání tvrzení stěžovatelky nepostačují. Soud nepovažoval za nutné provést důkaz listinami
(seznamy nemovitostí na LV), jelikož ze správního spisu vyplynulo, že vymezením nových ploch
určených k bydlení byly dotčeny i jiné osoby (M. V. a Czech Sun, a.s. – č. l. 70 – 76 správního
spisu); územní plán proto nelze vnímat coby plán k tíži stěžovatelky a výlučně „na míru MVDr. V.“.
Obsah dalších listin procházejících správním spisem možnou „podjatost“ odpůrce či konkrétních
zastupitelů také neindikuje. Navíc pověřeným zastupitelem pro spolupráci s pořizovatelem byl F. K.
a nikoli MVDr. V. (usnesení zastupitelstva odpůrce ze dne 14. 12. 2010; č. l. 8 správního spisu).
MVDr. V. byl usnesením zastupitelstva ze dne 16. 7. 2010 pověřen pouze k podání žádosti
Magistrátu města Zlína o pořízení územního plánu (č. l. 1 správního spisu). Odůvodnění územního
plánu (příloha č. 3, str. 11) obsahuje chybu, jestliže v něm bylo uvedeno, že MVDr. V. byl
usnesením zastupitelstva ze dne 15. 7. 2010 ustanoven pověřeným zastupitelem pro spolupráci
s pořizovatelem územního plánu.
[19] K nesouladu s politikou územního rozvoje stěžovatelka žádná konkrétní tvrzení neuvedla
a ani neuvedla, jak se jí tvrzený nesoulad územního plánu s politikou územního rozvoje projevil
na jejích subjektivních právech. Bez bližšího vymezení nesouladu s politikou územního rozvoje
a jeho vlivu na subjektivní práva stěžovatelky soud nemohl přistoupit k věcnému přezkumu
tvrzeného nesouladu. Na jedné straně tu totiž stojí právo na soudní ochranu stěžovatelky, na straně
druhé právní jistota ostatních adresátů územního plánu (jež tu existuje tím spíše, byl-li návrh podán
na samém konci zákonné tříleté lhůty pro podání návrhu na soudní přezkum opatření obecné
povahy), jež nemá být prolomena bez konkrétního a argumentačně ohraničeného návrhu; pokud
by soud přistoupil k de facto neomezenému přezkumu souladu územního plánu s politikou územního
rozvoje bez toho, že by byl omezen dostatečně konkrétním návrhem, ze smyslu přezkumu by
vybočil.
[20] K rozporu s předpisy na ochranu zemědělského půdního fondu (nebyly porovnány varianty
možných řešení z hlediska ochrany zemědělského půdního fondu a ostatních zákonem stanovených
obecných zájmů) soud zopakoval, že z výkresu předpokládaných záborů půdního fondu (příloha B.
II. 4.) je zřejmé, že sporný pozemek je součástí zemědělského půdního fondu (třída ochrany I. a II.).
Nově vymezené plochy pro bydlení byly také zahrnuty do zemědělského půdního fondu
se stejnou třídou ochrany (I. či II.) jako pozemek stěžovatelky. Není tedy zřejmé, jak by tvrzená
nezákonnost (a nepřezkoumatelnost) územního plánu týkající se otázek zemědělského půdního
fondu mohla zasáhnout do subjektivních práv stěžovatelky.
[21] Smyslem návrhu je zjevně nesouhlas stěžovatelky s tím, že pozemek v jejím vlastnictví
nebude možno ani podle nového územního plánu stavebně využít. Za situace, kdy i tento pozemek
byl součástí zemědělského půdního fondu se shodnou třídou ochrany jako pozemky, které byly
součástí nově vymezených ploch k bydlení, by případná nezákonnost (a nepřezkoumatelnost)
opatření obecné povahy v části týkající se otázek zemědělského půdního fondu mohla vést nejvýše
k nemožnosti vymezení nových ploch k bydlení (respektive ne v takovém rozsahu). Při případné
nemožnosti jakéhokoli záboru zemědělského půdního fondu by ani tento pozemek nemohl být
zahrnut do plochy pro individuální bydlení či občanského vybavení, protože je součástí
zemědělského půdního fondu. Soud se proto nezákonností územního plánu, jak je vymezena
v bodu 9. návrhu, dále nezabýval, neboť tvrzený rozpor s předpisy na ochranu zemědělského
půdního fondu nemohl zasáhnout do subjektivních práv stěžovatelky.
[22] Zamítnutím námitky směřující ke změně funkčního využití plochy na pozemku nedošlo
k významnému zásahu do vlastnického práva ani práva na podnikání.
[23] Smyslem řízení před správními soudy není zasahovat do otázek využití území v jednotlivých
obcích do té míry, že by soudy určovaly, jak má obec pozemky na svém území využívat. Ke zrušení
územního plánu (či jeho části), který byl jinak shledán zákonným, lze přistoupit pouze výjimečně,
došlo-li by k porušení zásady proporcionality zvlášť závažným způsobem (srov. především
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 10. 2011, č. j. 6 Ao 5/2011 – 43, či rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 – 73). Územní plán je koneckonců
politikum; jde o výsledek střetu zájmů a představ jednotlivých zájmových skupin, které jsou
reprezentovány zastupitelem prosazujícím jejich zájmy a představy. Z povahy věci je tedy územní
plán konfliktním tématem a je téměř vyloučeno, aby všichni adresáti práv a povinností z územního
plánu vyplývajících byli s jeho výslednou podobou spokojeni. Soud je přesvědčen, že „právo
na spokojenost“ má spíše ten, ve vztahu k němuž územní plán způsob využití území „nečekaně“
mění, popř. ten, kdo mohl legitimně očekávat změnu, čemuž již v rozumném očekávání přizpůsobil
své chování, avšak legitimně očekávaná změna se nedostavila, než ten, ve vztahu k němuž se nic
ohledně využití území nemění, ani mu nebyl dán jakýkoli signál změny, na kterou by pak mohl
rozumně spoléhat.
[24] Pokud jde konkrétně o pozemek stěžovatelky, pak podstatnou okolností v rámci testu
proporcionality je, že pozemek je pro zemědělskou či lesnickou výrobu využíván dlouhodobě, sama
stěžovatelka v návrhu uvedla, že pokud si pamatuje, byl jejími rodiči pozemek využíván jako
zahrada. Územní plán ve vztahu k tomuto pozemku nepřinesl žádnou změnu a míra intenzity
omezení vlastnického práva a práva na podnikání proto oproti setrvalému stavu před vydáním
územního plánu zůstala nezměněna. Nelze také přehlédnout, že na stavebních pozemcích
stěžovatelky, které jsou včleněny do nyní řešeného pozemku, se nachází stavby ve vlastnictví jiné
osoby, které slouží k provozu zahradnictví (tato skutečnost je soudu známa z úřední činnosti, plyne
to z řízení v civilní věci vedené pod sp. zn. 60 Co 437/2013). Změnou využití plochy by naopak
došlo k zásahu do vlastnického práva majitele budov zahradnictví; intenzita takového zásahu by
byla větší; šlo by o změnu oproti setrvalému stavu, na kterou stěžovatelka předem nemohla
spoléhat, vlastník pozemku nemá subjektivní právo na změnu funkčního využití plochy (rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2011, č. j. 1 Ao 2/2011 – 17, či rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 28. 3. 2008, č. j. 2 Ao 1/2008 – 51). Významná je jistě také skutečnost, že
proti zachování funkčního využití plochy zahradnictví nevznesl námitku vlastník sousedního
pozemku; tyto skutečnosti tedy indikují, že územní plán byl (s výjimkou stěžovatelky) přijat jeho
adresáty konsensuálně a že též byl splněn hlavní úkol územního plánu – harmonizace a regulace
rozvoje širšího územního celku
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření ke kasační stížnosti
[25] Stěžovatelka brojí proti rozsudku krajského soudu kasační stížností dle §103 odst. 1
písm. a), b) a d) s. ř. s.
[26] Ve svém návrhu odkazovala na zadání územního plánu, které obsahovalo následující úkoly:
- minimalizovat zábory ZPF, využívat pro výstavbu plochy v intravilánu obce a brownfieldy, areál
koupaliště a farma M.
- Mezi požadavky zadání na plošné a prostorové uspořádání území je uvedeno i: nové plochy pro bydlení
by měly být, s ohledem na převažující souvisle zastavěný charakter obce, navržený zejména v návaznosti
na stávající plochy, s důrazem na využití existující dopravní a technické vybavenosti, nové plochy mimo
zastavěné území by měly být minimalizovány nebo eliminovány - využít i proluky v zastavěném území.
[27] Krajský soud se zabýval především kritériem, zda je pozemek součástí ZPF a nikoliv
již dalšími požadavky. Pozemek stěžovatelky na rozdíl od většiny ostatních pozemků určených
územním plánem k zastavění byl a je součástí zastavěného území obce (je tedy zřejmé, že tvrzení
o možnosti realizovat v zastavěném území obce novou výstavbu ojediněle a pouze v nadměrných
zahradách – část C 6. odůvodnění územního plánu není věcně správné). Pozemek je také na rozdíl
od většiny ostatních pozemků určených nově k zastavění obestavěn ze tří stran. Napadený plán tedy
nenaplňuje požadavek zadání na minimalizaci výstavby mimo zastavěné území obce. Krajský soud
tuto otázku posoudil nesprávně a současně svůj názor nedostatečně odůvodnil.
[28] V době pořizování napadeného územního plánu stavební zákon nerozlišoval mezi
stanovisky a vyjádřeními. Stěžovatelka tvrdí, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku
povahy a tím i závaznosti stanoviska odboru dopravy a silničního hospodářství. Na navazující
stanoviska je nutno aplikovat požadavky judikatury, jak konstatoval Nejvyšší správní soud
v rozsudku ze dne 24. 10. 2013, č. j. 2 As 40/2013 – 32, uplatní se zde zásada kontinuity
a závaznosti stanovisek. Je tudíž nezbytné se argumentačně vypořádat s vlastním předchozím
stanoviskem tak, aby se jednalo o přezkoumatelný úkon správního orgánu. Z odůvodnění krajského
soudu není ani zřejmé, které nové skutečnosti ve smyslu §4 odst. 4 stavebního zákon měl krajský
soud na mysli.
[29] Ze stanoviska krajského úřadu, odboru dopravy a silničního hospodářství, ze dne 12. 7.
2012 je zřejmé, že v rámci uplatněných připomínek k zadání bylo požadováno neprodlužovat
průjezdní úsek obce, zejména podél komunikace II. třídy. Pro naplnění tohoto požadavku by
do návrhu územního plánu měla být doplněna realizace sídelní zeleně podél komunikace II. třídy.
Za předpokladu splnění této podmínky krajský úřad s návrhem územního plánu souhlasil (vydává
souhlasné stanovisko). Průjezdní úsek obcí je prodlužován nejenom vymezenou plochou VD 18,
ale i plochami 1, 2, 11 a 15. Pro tyto plochy nebyly přijaty žádné kompenzační či mitigační
podmínky. Není tedy zřejmé, zda byly splněny předpoklady pro vydání souhlasného stanoviska.
Krajský soud posoudil právní otázku změny závazných stanovisek bez dostatečného odůvodnění
a nesplnění požadavku zadání.
[30] Stěžovatelka trvá na tom, že z §10i odst. 3 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí
plyne nutnost zohlednění kritérií uvedených v příloze č. 8 k tomuto zákonu, podle kterých
se postupuje ve zjišťovacím řízení vedeném dle §10d uvedeného zákona. Je proto nutné alespoň
v základních rysech uvést, jakým způsobem se těmito kritérii krajský úřad zabýval a jak je
vyhodnotil.
[31] Krajský úřad sice uvedl částečné důvody pro neuplatnění požadavku na vyhodnocení SEA,
zdaleka se však nevypořádal se všemi kritérii, a to ani rámcově. Dále s odkazem na judikaturu
Nejvyššího správního soudu dovozuje, že z hlediska procesního se na uvedené stanovisko vztahuje
část čtvrtá správního řádu, a proto je třeba postupovat v souladu s §154 správního řádu. K soudem
vytýkané absenci specifikace konkrétního dotčení na svých právech uvádí, že dle §101a s. ř. s.
je povinen navrhovatel tvrdit zkrácení svých práv, což stěžovatelka obšírně činí v úvodní části
žaloby. Podle §101b odst. 2 s. ř. s. je navrhovatel povinen uvést návrhové body, z nichž musí být
patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje navrhovatel opatření obecné povahy (jeho
část) za nezákonné. Požadavkem soudního řádu správního tedy není vymezit nezákonnost
v jednotlivých návrhových bodech a zároveň pro každý návrhový bod detailně tvrdit konkrétní
zásah do práv. Tvrzené dotčení na právech je odpovídající obecnosti napadeného územního plánu
a dosavadní soudní praxi.
[32] Stěžovatelka trvá na tom, že odůvodnění napadeného územního plánu vykazuje nedostatky,
a je proto nepřezkoumatelné. Odkazuje na svou podrobnější argumentaci ke skutečnosti, že bylo
možné vymezit novou výstavbu ve stávajícím zastavěném území, např. na jejím pozemku.
Zahradnictví není způsobilé generovat nová pracovní místa nebo hospodářský rozvoj obce,
vzhledem k nevhodnosti pozemku k této činnosti. Územní plán odporuje zadání a závazným
stanoviskům.
[33] Soud vycházel z nesprávně zjištěného skutkového stavu (skutečnost, že pozemek
stěžovatelky je v zastavěném území obce). Obdobně považuje za nepřezkoumatelné pro nedostatek
důvodů i rozhodnutí o její námitce ze dne 5. 11. 2012. Krajský soud se zcela opomněl zabývat
skutečností, že variantně navrhovala využití pozemku pro individuální bydlení /BI/, anebo
občanské vybavení /OV/ - pro využití plochy pro drobné služby občanům - prodejna, cukrárna,
stavebnictví. V případě zamítnutí požadavku na využití pozemku pro občanské vybavení je
argumentace dostatkem navržených ploch pro bydlení, vytvářením pracovních míst nebo možnosti
nákupu, zcela irelevantní.
[34] Při posuzování rozporu s cíly a úkoly územního plánování krajský soud nezohlednil základní
zásady urbanistické koncepce, ve kterých se jako hlavní funkce obce definuje funkce bydlení.
O ekonomické funkci zdůrazněné soudem se zmiňuje pouze v souvislosti s vymezením nových
ploch pro ekonomické aktivity. Hospodářský rozvoj tedy není prioritou obce. Zahradnictví v dané
lokalitě je navíc ekonomicky neefektivní, o čem svědčí i zánik zahradnictví Machová. Stěžovatelka
nechala posoudit možnost provozování zahradnictví od dvou odborníků – zahradníků,
kteří se naprosto jednoznačně shodli v tom, že tato plocha je pro zahradnictví nevhodná. Vzhledem
ke své velikosti nemá zahradnictví ani potenciál generovat větší počet nových pracovních míst.
[35] Územní plán vymezuje obytná území obce na jejím samém okraji. Pravdou je, že cca 4 ze 17
nově vymezených území k zastavění se nacházejí ve stejné vzdálenosti k centru obce, naprostá
většina se ovšem nachází dále a není bezprostředně obklopena existující zástavbou ze tří stran, tak
jako pozemek stěžovatelky. Tvrzení, dle kterého nově vymezená území k bytové výstavbě zacelují
v souladu s urbanistickou koncepcí obce vnější okraj obce, není pravdivé. Krajský soud se také zcela
opomněl zabývat nedodržením urbanistické koncepce obce.
[36] V návrhu stěžovatelka poukazovala na bod 16 Politiky územního rozvoje (Celorepublikové
priority - Při stanovování způsobu využití území v územně plánovací dokumentaci dávat přednost komplexním
řešením před uplatňováním jednostranných hledisek a požadavků, které ve svých důsledcích zhoršují stav i hodnoty
území). Z celkového obsahu jejího návrhu je zřejmé, že nevymezení jejího pozemku jako pozemku
pro plochu individuální bydlení anebo občanské vybavení a zároveň změna funkčního využití
pozemku všem ostatním subjektům, které o to projevily zájem, je v rozporu s tímto bodem Politiky
územního rozvoje. Zásahem do jejich práv bylo právě odmítnutí změny funkčního využití jejího
pozemku. Odkazuje na své odůvodnění v jiných bodech kasační stížnosti (novou výstavbu bylo
možné vymezit na pozemku stěžovatelky, zahradnictví není způsobilé generovat nová pracovní
místa nebo hospodářsky rozvoj obce, územní plán odporuje jeho zadání a závazným stanoviskům
dotčených orgánů).
[37] Stěžovatelka nesouhlasí s posouzením ve věci namítaného rozporu s předpisy na ochranu
zemědělského půdního fondu. Při porovnávání zákonem stanovených kritérií při ochraně ZPF,
je přiléhavější vyjmutí právě jejího pozemku ze ZPF. Pozemek se nachází v zastavěném území obce
a jako samostatný obestavěný pozemek narušuje organizaci zemědělského půdního fondu mnohem
méně než pozemky, které doposud takto obestavěné nejsou.
[38] Z hlediska testu proporcionality stěžovatelka spadá do kategorie subjektů, které mohly
legitimně očekávat změnu územního plánu, avšak ta se nedostavila. Stejně jako všichni ostatní,
zažádala o změnu funkčního využití svého pozemku, avšak jen její žádostí nebylo odpůrcem
vyhověno, přestože pro to nejsou objektivní důvody. Potenciál zasáhnout do subjektivních práv
má územní plán nejen tím, že umožní nějakou změnu, ale i tím, že změnu neumožní a zabrání
tak vlastníkovi užívat pozemek dle svých představ.
[39] Argumentace rozdílnými vlastnickými vztahy (k budově na pozemku stěžovatelky) je
nad rámec uplatněných tvrzení. Krajský soud navíc věcně nesprávně předpokládal, že vlastník
budov nesouhlasí se změnou funkčního využití pozemku. Jedná se o dočasné stavby (sklad
a manipulační plocha), postaveny na pozemcích stěžovatelky bez jejího souhlasu. Majitelem těchto
budov je pan M., který společně se stěžovatelkou podal žádost o změnu územního plánu. Se
změnou funkčního využití pozemku tedy souhlasí a má zájem, aby proběhla.
[40] Absence námitek proti provozu zahradnictví může být způsobena tím, že při přípravě
územního plánu nebyly vznášeny takřka žádné námitky a připomínky ze strany veřejnosti. Dalším
důvodem může být i to, že zahradnictví již dlouhodobě není aktivně užíváno z důvodu ekonomické
neefektivnosti a sousední obyvatelé nejsou vystaveni negativním vlivům (intenzivní těžké dopravě,
používání chemických postřiků, osvětlení apod.).
[41] S posouzením role MVDr. V. stěžovatelka nesouhlasí. Nikdy netvrdila, že by napadený
územní plán byl navrhovaný výlučně na míru MVDr. V. Pouze k prokázání neproporcionality
poukazovala na pozemky v jeho vlastnictví, které byly vymezeny jako zastavitelné, přestože jsou
vzdálené od centra obce a nejsou součástí zastavitelného území a nejsou ani obklopeny existující
zástavbou, nejsou zasíťované. Poukazovala také na dlouhodobý soukromoprávní spor se
zemědělským družstvem JZD Z., kde právě MVDr. P. V. byl členem představenstva a vystupoval
jako svědek v její neprospěch. Krajský soud se s tímto tvrzením nevypořádává, pouze je vnímá jako
nedoložené. Stěžovatelka je důchodkyně, která navíc v obci nežije a není tedy v jejich možnostech
konkrétnější důkazy opatřit. Jedná se o malou obec a neexistuje tedy veřejná kontrola
prostřednictvím médií či aktivní opozice, které by takové aktivity rozkrývali. Lze také předpokládat,
že součástí odůvodnění územního plánu nebude tvrzení, že starosta obce a zároveň člen
představenstva JZD nemá zájem umožnit stěžovatelce pozemky užívat a když už mu to přikázal
soud, bude jí nadále v užívání pozemků bránit prostřednictvím územního plánu, který má obec ve
své samostatné působnosti.
[42] S ohledem na výše uvedené navrhuje, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[43] Odpůrce pouze odkazuje na své vyjádření zaslané krajskému soudu a konstatuje, že pan M.
v průběhu projednávání návrhu územního plánu v žádné fázi nevznesl požadavek na změnu funkce
pozemku stěžovatelky a budov na ní stojících. Učinil tak až v žádosti na změnu územního plánu,
která však není předmětem projednávaného návrhu.
[44] Na uvedené prohlášení stěžovatelka reagovala replikou. Zaměřila se na vysvětlení
dlouhodobých sporů ve věci neoprávněného užívání budov nacházejících se na jejím pozemku.
Uvádí, že budovy jí, jako majitelce pozemku, nikdy nebyly nabídnuty ke koupi, ale byly převedeny
na obchodní společnost, která následně zkrachovala, a v rámci konkursního řízení byly budovy
převáděny mezi více společnostmi, až byly nakonec vydraženy panem J. M. Krajský soud ani
odpůrce nijak neprokázali, že by vlastník budov (P. M.) nesouhlasil se změnou funkčního využití
jejího pozemku.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[45] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a stěžovatelka je zastoupena advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadený rozsudek
krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil, zda napadené
rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a odst. 4
s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[46] Kasační stížnost je i přes svoji obsáhlost na samé hranici projednatelnosti. Řada výhrad vůči
územnímu plánu je proklamativního charakteru, bez bližší specifikace konkrétního subjektivního
práva, které je namítanou nezákonností napadeného opatření obecné povahy dotčeno. Řada výhrad
nebyla uplatněna v řízení před krajským soudem a je tak pouze nově uplatněnou polemikou s jeho
závěry, ke které soud není oprávněn ve smyslu §104 odst. 4 s. ř. s. přihlížet.
[47] Soud se nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností. Vlastní přezkum rozhodnutí
krajského soudu je totiž možný pouze za předpokladu, že splňuje kritéria přezkoumatelnosti. Tedy,
že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž
je zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí. Nepřezkoumatelnost
rozhodnutí je natolik závažnou vadou, že k ní soud přihlíží i bez námitky, z úřední povinnosti
(§109 odst. 4 s. ř. s.).
[48] Veškerá výše uvedená kritéria rozsudek krajského soudu splňuje. Jedná se o srozumitelné
rozhodnutí, které je vyčerpávajícím způsobem odůvodněno. Z jeho odůvodnění je zcela zřejmé,
proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí.
[49] Kasační námitka napadající nepřezkoumatelnost stanoviska dotčeného orgánu na úseku
posuzování vlivů na životní prostředí se míjí s rozhodovacími důvody krajského soudu a je ve své
podstatě pouhým opakováním argumentace žalobní. Stěžovatelka proti závěrům krajského soudu,
ze kterých je zřejmé, proč považoval odůvodnění stanoviska za dostačující, žádným způsobem
nebrojí.
[50] Se závěrem, že napadené stanovisko je přezkoumatelné, se ztotožňuje i Nejvyšší správní
soud. S ohledem na to, že územní plán navrhuje především plochy pro bydlení, dvě plochy
pro výrobu, tři menší plochy pro občanské vybavení – sport a rozhlednu a další drobné plochy, jsou
ve stanovisku uvedené důvody, pro které není nutno vyhodnocení SEA, tj.: i) dotčené orgány
nevznesly zásadní připomínky; ii) změny funkčního využití území nespadají svým charakterem
a rozsahem mezi záměry spadající k posouzení vlivů na životní prostředí a iii) orgán ochrany přírody
vyloučil významný vliv na příznivý stav předmětu ochrany nebo celistvost evropsky významné
lokality nebo ptačí oblasti), zcela dostačující.
[51] Stěžovatelka se mýlí, domnívá-li se, že dotčení subjektivních práv je nutné posuzovat jen
ve vztahu k aktivní věcné legitimaci. Podle rozhodnutí rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 – 120 platí, že: „[p]řípustný je ten návrh, který tvrdí zkrácení navrhovatele na jeho právech
příslušným opatřením obecné povahy. Navrhovatel tedy musí v první řadě tvrdit, že existují určitá jemu náležející
subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. Nestačí tedy, tvrdí-li navrhovatel, že opatření obecné
povahy či procedura vedoucího k jeho vydání jsou nezákonné, aniž by současně tvrdil, že se tato nezákonnost dotýká
jeho právní sféry“.
[52] Z hlediska projednatelnosti návrhových bodů je proto obecné tvrzení o porušení stavebního
zákona či zákona o posuzování vlivů na životní prostředí irelevantní, pokud nejsou tato tvrzení
přímo spojena s tvrzeným zásahem do hmotně právní sféry navrhovatele. Návrh na zrušení
opatření obecné povahy není koncipován jako actio popularis, ale jako nástroj k ochraně
subjektivního práva. To, že návrhová (procesní) legitimace je podmíněna tvrzením o zkrácení
na právech, jen předznamenává, že předpokladem úspěchu v řízení samotném (věcnou legitimací)
je požadavek, aby v řízení bylo prokázáno, že k takovému zkrácení na právech toho, kdo navrhuje
územní plán zrušit, skutečně tvrzenou nezákonností došlo. Tento názor aproboval Ústavní soud,
který v nálezu ze dne 21. 1. 2010, sp. zn. III. ÚS 456/09, uvedl, že: „[n]avzdory nevázanosti právními
důvody nelze pominout, že přirozeným prvkem řízení podle §101a a násl. s. ř. s. - vzhledem ku celkové konstrukci
jeho úpravy, reflektující typovou skutkovou základnu návrhu a přítomnost logicky silného individuálního
(soukromého) zájmu navrhovatele - je procesní aktivita primárně samotného navrhovatele, které odpovídá, že i jemu
je namístě přiměřeně připínat soudnímu řízení tradiční povinnost tvrzení, případně i důkazní. Navrhovatelovým
tvrzením o porušení jeho konkrétního práva a o ... relevantních skutkových okolnostech se tak zásadně vymezuje
předmět řízení, a nelze naopak na soud klást požadavek vlastního (dalšího, jen jím iniciovaného) úsilí ku zjištění
(vyhledání, resp. vyšetření), zda jsou zde práva jiná, jež mohou být opatřením obecné povahy dotčena, a na jakém
skutkovém základě tak tomu může být.“
[53] Stěžovatelka obecně namítala nepřezkoumatelnost stanoviska dotčeného orgánu na úseku
posuzování vlivů na životní prostředí a s touto obecnou námitkou se krajský soud velmi podrobně
vypořádal. Není tedy pravda, že by krajský soud její námitku věcně neprojednal.
[54] Věcný nesouhlas stěžovatelky s odůvodněním územního plánu či se zamítavým
odůvodněním její námitky také nezpůsobuje jeho nepřezkoumatelnost. Nepřezkoumatelnost
napadeného územního plánu nemůže způsobit ani to, že by územní plán skutečně byl v rozporu
s jeho zadáním či stanovisky dotčených orgánů. Takové vady by případně měly za následek jeho
nezákonnost nikoli nepřezkoumatelnost z nedostatku důvodů. Stěžovatelka opakovaně zaměňuje
svůj věcný nesouhlas s důvody, pro které nebylo jejímu požadavku vyhověno
za nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů, přestože na to byla krajským soudem v odůvodnění
rozsudku upozorněna.
[55] V této souvislosti je proto nutné alespoň v krátkosti poznamenat, že nepřezkoumatelnost
rozhodnutí může nastat z důvodu jeho nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí.
To prakticky znamená např. situaci, kdy by v textové části územního plánu chybělo vypořádání
námitek, případně by z odůvodnění nebylo seznatelné, proč je argumentace namítatele nedůvodná,
nesprávná apod. Nepřezkoumatelnost by způsobilo i to, kdyby v územním nebyly žádným
způsobem odůvodněny navrhované změny, případně by byl územní plán vnitřně rozporný.
Nic takového však Nejvyšší správní soud v projednávané věci nezjistil.
[56] Je také zcela zřejmé, že krajský soud ve svých skutkových zjištěních vycházel ze skutečnosti,
že pozemek stěžovatelky je v intravilánu obce a že celou svojí výměrou spadá do ZPF (srov. str. 2
a 4 napadeného rozsudku). Obdobně i rozhodnutí o námitce ze dne 5. 11. 2012, které je součástí
napadeného územního plánu, je řádně odůvodněno. Je pravda, že stěžovatelka navrhovala přeřazení
svého pozemku alternativně do plochy pro individuální bydlení či občanské vybavenosti. Její věcná
argumentace v námitce však směřovala výhradně k prvnímu návrhu, tj. k zařazení pozemku
do plochy pro individuální bydlení a její nesouhlas v námitce se týkal právě jen nepřeřazení
pozemku do funkční plochy pro individuální bydlení (srov. námitku ze dne 5. 11. 2012). S touto
argumentací se odpůrce i krajský soud řádně vypořádali a opatření obecné povahy, ani rozhodnutí
krajského soudu netrpí nepřezkoumatelností.
[57] K nesouladu územního plánu s politikou územního rozvoje stěžovatelka v návrhu skutečně
žádná konkrétní tvrzení neuvedla a ani neuvedla, jak se jí tvrzený nesoulad územního plánu
s politikou územního rozvoje projevil na jejích subjektivních právech. Pod bodem 4 nazvaným
„Nesoulad s Politikou územního rozvoje“ kromě obecného pojednání o smyslu a cílech územního
plánování, citace bodu B. 1. 1. (16) odůvodnění územního plánu konkrétně namítala: „že nově
vymezené plochy pro bydlení neplní zadání napadeného OOP, jsou v rozporu s požadavky dotčeného orgánu
pro dopravu, nejsou dostatečně odůvodněné a nenaplňují požadavky ochrany zemědělského půdního fondu, navíc
se nejedná o komplexní řešení, ale o projev libovůle porušující zásadu proporcionality“. Krajskému soudu proto
nelze z hlediska posouzení těchto jednak obecných proklamací a jednak tvrzených nedostatků
územního plánu, které žádným způsobem s politikou územního rozvoje nesouvisí, nic vytýkat.
Kasační námitka je nepřípustným rozšířením uplatněné argumentace a navíc je zcela mylná
a zavádějící. Nad rámec rozhodovacích důvodů proto soud konstatuje, že Politika územního
rozvoje je strategickým nástrojem, který se rozhodně nezabývá funkčním vymezením jednotlivých
pozemků (nejde-li o strategicky významné stavby) či stěžovatelkou tvrzeným subjektivním právem
na změnu funkčního vymezení pozemku, které nadto ani nemá (blíže viz níže). Jde o strategický
dokument, který stanovuje například republikové priority územního plánování pro zajištění
udržitelného rozvoje území, vymezuje oblasti se zvýšenými požadavky na změny v území, vymezuje
území se specifickými hodnotami a také vymezuje plochy a koridory dopravní a technické
infrastruktury. Na této úrovni by však mělo jít vždy o vymezení obecné se stanovením úkolů
pro územní plánování tak, jako to vyplývá z hierarchie či posloupnosti jednotlivých nástrojů
územního plánování.
[58] K věcnému posouzení kasační stížnosti je v prvé řadě třeba uvést, že nárok na změnu
způsobu využití pozemku v rámci územního plánování nelze dovodit z žádného právního předpisu
ani z judikatury správních soudů. Skutečnost, že nárok na změnu funkčního využití pozemku není,
již judikoval Nejvyšší správní soud (např. v rozsudcích ze dne 26. 5. 2010, č. j. 8 Ao 1/2007 – 94,
a ze dne 11. 9. 2008, č. j. 8 Ao 2/2008 – 151). I když v rámci územního plánování nebylo
přihlédnuto k požadavku stěžovatelky na změnu způsobu využití jejího pozemku na bydlení
či občanskou vybavenost, nebyla a ani nemohla být bez dalšího dotčena její vlastnická práva
či právo podnikat. Způsob využití pozemků v jejím vlastnictví totiž zůstal i po přijetí územního
plánu stejný jako byl před jeho přijetím. Ostatně již v rozsudku ze dne 19. 5. 2011, č. j. 1 Ao 2/2011
– 17, Nejvyšší správní soud uvedl, že: „[v]lastník pozemků není opatřením obecné povah zkrácen na svých
právech, jestliže schválené funkční využití pozemků odpovídá dosavadnímu faktickému způsobu jejich využívání
a pokračování v tomto způsobu využívání pozemků není opatřením obecné povahy ani zčásti vyloučeno“. Odpůrce
neprovedl územním plánem změnu způsobu využití nemovitosti ve vlastnictví stěžovatelky, se
kterou by nesouhlasila, a která by znamenala omezení v nakládání s nemovitostmi. Nejedná se
o případ změny funkčního využití pozemku oproti faktickému stavu před vydáním opatření obecné
povahy. Na právech stěžovatelky se v uvedeném směru nic nezměnilo; nic jí tak nebrání i nadále
využívat dotčené pozemky jako doposud. Skutečnost, že stěžovatelka chce využívat pozemek
k jinému účelu, sama o sobě neznamená, že se územní plán negativně promítl v její právní sféře.
[59] Nejvyšší správní soud z bodu III. 1 žaloby ověřil, že nesplnění v kasační stížnosti
citovaného zadání územního plánu stěžovatelka spatřovala v tom, že územní plán vymezuje nové
plochy bydlení vně zastavěného území, nevyužívá pro výstavbu plochy v intravilánu obce
(jako je pozemek stěžovatelky) a nezabývá se ani minimalizací záborů ZPF. Z citace zadání
územního plánu v návrhu stěžovatelka žádné jiné konkrétní důvody svědčící nezákonnosti
napadeného územního plánu nedovozovala. Všechny tyto tři konkrétně namítané důvody krajský
soud posoudil a jeho úvahy nejsou v této části nepřezkoumatelné. S těmito úvahami se ztotožňuje
i Nejvyšší správní soud. Odpůrce nově určené plochy k zastavění, nacházející se vně intravilánu
obce, odůvodnil demografickým růstem a omezenou možností nové výstavby v zastavěném území.
Krajský soud ověřil, že limitované možnosti nové výstavby v zastavěném území jsou dobře patrny
z grafických příloh územního plánu, a to především z přílohy B. II. 1 – Koordinační výkres.
Vymezení nových ploch pro bydlení vně zastavěného území není v rozporu se zadáním územního
plánu a odůvodnění odpůrce koresponduje s grafickými přílohami územního plánu.
[60] Důvody nutnosti záborů zemědělského půdního fondu jsou z územního plánu také patrné.
Krajský soud zcela správně zdůraznil, že veškerá výměra sporného pozemku je ornou půdou
náležející do ZPF, a proto bylo stěžovatelkou namítané nezabývání se minimalizací záborů ZPF
vzhledem k povaze jejího pozemku zcela liché. Kasační tvrzení, že vynětí jejího pozemku z ZPF
by bylo méně zatěžující, stejně tak jako nesprávné věcné odůvodnění části C 6. územního plánu,
v řízení před krajským soudem uplatněno nebylo, a proto nejsou tyto námitky v kasačním řízení
ve smyslu §104 odst. 4 s. ř. s. přípustné.
[61] Stěžovatelka v návrhu nenamítala, že průjezdní úsek obcí byl prodloužen také plochami 1, 2,
11 a 15, a že pro tyto plochy nebyly přijaty žádné kompenzační či mitigační podmínky. Touto
námitkou se tedy soud nemůže ve smyslu §104 odst. 4 s. ř. s. zabývat. Z návrhu soud ověřil,
že stěžovatelka v této souvislosti namítala, že územní plán nerespektuje závazné stanovisko
dotčeného orgánu, protože umístil plochy pro bydlení pro novou obytnou zástavbu
do bezprostřední blízkosti komunikace II. třídy a prodloužil průjezdní úsek obcí. Dále namítala,
že navazující stanovisko (tj. koordinované souhlasné stanovisko ze dne 23. 3. 2011) je nezákonné,
neboť bylo změněno v rozporu s §4 odst. 3 stavebního zákona.
[62] V době pořízení územního plánu platný a účinný §47 stavebního zákona rozlišoval mezi
požadavky dotčených orgánů a stanoviskem dotčených orgánů. Krajský soud i přes nepřesnou citaci
v té době účinných ustanovení stavebního zákona dospěl ke správnému závěru, že tvrzené
stanovisko dotčeného orgánů bylo pouhým „vyjádřením podnětu“, které nebylo pro pořizovatele
závazné. Na rozdíl od stanovisek dotčených orgánů uplatňovaných v navazujících fázích procesu
pořizování nejsou požadavky dotčených orgánů k návrhu zadání územního plánu pro pořizovatele
ani pro orgán zadání schvalující závazné. U požadavků se nevyžaduje dohoda s dotčenými orgány.
Výjimkou z pravidla je stanovisko podle §47 odst. 3 stavebního zákona, které se, jak správně uvedl
krajský soud, týká požadavku na vyhodnocení vlivů územního plánu na životní prostředí. Nelze
souhlasit ani s tvrzením, že z rozhodnutí krajského soudu není zřejmé, co považoval materiálně
za nové skutečnosti ve smyslu §47 odst. 4 stavebního zákona. Krajský soud vysvětlil, že uvedené
ustanovení nelze na vyjádření požadavků silničního úřadu aplikovat. Nad rámec pak konstatoval,
že zpracovatel územního plánu navrhl v reakci na požadavek správního orgánu na úseku dopravy
takové řešení, které lze za takové skutečnosti materiálně považovat. Je tedy zcela zřejmé, že jde
o úvahu mimo rozhodovací důvody soudu a že tímto řešením je doplnění zeleně v ploše VD 18,
která bude realizována podél komunikace II. třídy tak, aby bylo zabráněno prodloužení průjezdního
úseku obcí. Ostatně uvedené řešení opakovaně zmiňuje i stěžovatelka.
[63] Napadené opatření obecné povahy není v rozporu s cíly a úkoly územního plánování.
S posouzením krajského soudu, který dospěl k závěru, že územní plán respektuje stávající
urbanistickou strukturu a rozložení funkčních ploch, jakož i cíle a úkoly územního plánování,
se Nejvyšší správní soud ztotožňuje.
[64] Územní plánování zajišťuje předpoklady pro udržitelný rozvoj území soustavným
a komplexním řešením účelného využití a prostorového uspořádání území s cílem dosažení obecně
prospěšného souladu veřejných a soukromých zájmů na rozvoji území (§18 stavebního zákona).
Za tím účelem sleduje společenský a hospodářský potenciál rozvoje. Zastavitelné plochy
se vymezují s ohledem na potenciál rozvoje území a míru využití zastavěného území. Jde tedy
o nalezení spravedlivé rovnováhy mezi soukromým zájmem navrhovatelů a zájmem veřejným.
K volbě mezi určitými typy funkčního využití pozemků jsou povolány orgány územního plánování,
které mají nejen potřebné schopnosti, ale také znalosti lokálních poměrů a potřeb. Těmto orgánům
by proto měla být při výběru funkčního využití území ponechána maximální míra úvahy. Protože
však volba funkčního využití určitého území může zásadním způsobem ovlivnit charakter dané
lokality i kvalitu života v ní, musí mít z tohoto důvodu subjekty, kterých se změna týká, možnost
se k ní v procesu pořizování územně plánovací dokumentace vyjádřit.
[65] Právo „vyjádřit se“ neznamená veřejné subjektivní právo na to, aby územní plán určil určitý
pozemek jako zastavitelnou plochu, resp. provedl změnu způsobu využití pozemku. Stanovit
funkční využití pozemků a jeho rozvoj při splnění všech cílů a zásad územního plánování proto
zůstává činností, do které správní soudy mohou pouze minimálně zasahovat. Správním soudům
nepřísluší přezkoumávat, zda by bylo pro určitý pozemek vhodnější zvolit ten či onen způsob
funkčního využití pozemku. Jejich úkolem není ani dotvářet územní plány. Co jim však
přezkoumávat přísluší je to, zda změnu územního plánu přijal pravomocí nadaný a kompetentní
orgán a zda při tom postupoval zákonem předepsaným způsobem. Tak tomu v projednávané věci
bylo, neboť odpůrce tím, že nezměnil dosavadní funkční využití pozemku stěžovatelky,
tak jak navrhovala, žádným způsobem nevybočil z urbanistických, ekologických, ekonomických
a dalších mantinelů daných zákonnými pravidly územního plánování. Skutečnost, že územní plán
respektuje funkční areál zahradnictví, ačkoliv je stěžovatelka přesvědčena o jeho neefektivnosti,
nemá za následek porušení §18 stavebního zákona. V tomto směru nezákonnost územního plánu,
resp. jeho příslušné části, nemohl způsobit toliko fakt, že bylo zvoleno jiné řešení, než stěžovatelkou
navrhované, tzn. že nebylo změněno požadované funkční využití jejího pozemku.
[66] Soud se ztotožňuje i se závěrem, dle kterého tvrzení o preferování osobních zájmů
MVDr. V. při vymezování ploch bydlení v územním plánu není nikterak doloženo. Vlastnictví
pozemků příbuznými či samotným MVDr. V. bez dalších tvrzení a důkazů, z nichž by mohla
nekorektnost postupu odpůrce v tomto směru plynout, k prokázání tvrzení stěžovatelky,
nepostačují. Na tomto závěru nemůže nic změnit ani argumentace stěžovatelky vysvětlující důvody,
pro které takové důkazy není schopna opatřit.
[67] Krajský soud v žádné části svého odůvodnění neopřel své rozhodovací důvody o závěr,
že by majitel budov na pozemku stěžovatelky se změnou funkčního využití pozemku nesouhlasil.
V souvislosti s tvrzeným porušením zásady proporcionality pouze konstatoval: „[ž]e na rozdíl
od stěžovatelky, které se do stávajícího využívání pozemku územním plánem žádným způsobem nezasahuje,
„změnou využití plochy by naopak došlo k zásahu do vlastnického práva majitele budov zahradnictví; intenzita
takového zásahu by byla větší; šlo by o změnu oproti setrvalému stavu, na kterou stěžovatelka předem nemohla
spoléhat, vlastník pozemku nemá subjektivní právo na změnu funkčního využití plochy (rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 19. 5. 2011, sp. zn. 1 Ao 2/2011, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 3. 2008, č. j. 2 Ao 1/2008 – 51). Dále zdůraznil, že: „za významnou považuje také skutečnost, že proti
zachování funkčního využití zahradnictví nevznesl námitku vlastník sousedního pozemku.“ Veškerá tvrzení
dovolávající se souhlasu majitele pozemku se změnou funkčního využití pozemku či jeho
zpochybnění (vyjádření odpůrce a replika stěžovatelky) se tak míjí s úvahou krajského soudu.
[68] Krajský soud také uvedl, že tvrzení, dle kterého nebylo bezdůvodně vyhověno pouze
stěžovatelce, není pravdivé. Ověřil, že ne všechny vznesené požadavky vlastníků pozemků byly
do územního plánu zapracovány. Kupříkladu požadavek M. V. na zařazení jeho pozemku do plochy
pro bydlení BI 15 byl vyslyšen pouze částečně, jak vyplývá ze záznamu z veřejného projednání
návrhu územního plánu ze dne 5. 11. 2012. Plocha bydlení specifických forem (chov koní), je
situována na samé hranici katastrálního území obce Machová mimo zastavěné území; je tak zřejmé,
že tato plocha vybočuje z ostatních stabilizovaných či návrhových ploch dle územního plánu.
[69] Jak již bylo shora podrobně uvedeno, skutečnost, že došlo ke zpracování nového územního
plánu, neznamená, že požadavku stěžovatelky muselo být vyhověno a na její straně proto mělo se
změnou územního plánu přijít „právo stavět“. Žádné legitimní očekávánu ve vztahu k požadované
změně ve funkčním určení pozemku stěžovatelce nesvědčí. Nedošlo-li napadeným územním
plánem k tvrzenému zásahu do vlastnického práva či práva na podnikání, je otázka proporcionality
bezpředmětná. U neexistujícího zásahu není dost dobře možné zkoumat, zda má ústavně legitimní
a o zákonné cíle opřený důvod, zda je činěn jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů
vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle.
IV. Závěr a náklady řízení
[70] Z výše uvedených důvodů soud v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. podanou kasační stížnost
zamítl. O věci při tom rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s., dle kterého
o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
[71] Stěžovatelka, která neměla v řízení úspěch, nemá ze zákona právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti (§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.).
[72] Procesně úspěšnému odpůrci, jemuž by jinak náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti
náležela, Nejvyšší správní soud tuto nepřiznal, neboť obdobně jako krajský soud v napadeném
rozsudku dospěl k závěru, že uplatňování jeho procesních práv v souvislosti s řízením o návrhu
na zrušení jím vydaného opatření obecné povahy spadá do mantinelů jeho běžné úřední činnosti,
jejíž náklady by neměla nést v případě procesního neúspěchu stěžovatelka (srov. přiměřeně usnesení
rozšířeného senátu ze dne 31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014 – 47, rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 26. 4. 2017, č. j. 2 As 291/2016 – 40).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. července 2017
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu