ECLI:CZ:NSS:2013:9.AS.51.2012:33
sp. zn. 9 As 51/2012 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobce: Občanské
sdružení Parukářka, se sídlem Pod Parukářkou 2760/10, Praha 3, zast. JUDr. Jaroslavem
Procházkou, advokátem se sídlem Pštrossova 16, Praha 1, proti žalovanému: Magistrát hlavního
města Prahy, odbor stavební, se sídlem Mariánské nám. 2, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 19. 6. 2008, č. j. S-MHMP 111111/2008/OST/Vo/Cř, za účasti osoby zúčastněné na řízení:
Občanské sdružení Žižkov, se sídlem Vlkova 21, Praha 3, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. 7. 2011, č. j. 9 Ca 306/2008 - 54,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
Včas podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhal zrušení shora
označeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla zamítnuta
jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 6. 2008, č. j. S-MHMP
111111/2008/OST/Vo/Cř. Tímto rozhodnutím žalovaný rozhodl o odvolání stěžovatele proti
rozhodnutí Městské části Praha 3, úřadu městské části, odboru výstavby, ze dne 4. 12. 2007,
č. j. OV/3057/07/Kw-z, kterým byl na pozemku parc. č. 1780/1 v katastrálním území Žižkov
umístěn objekt občerstvení a veřejných toalet pro návštěvníky parku a kterým byla na pozemcích
parc. č. 1781/1, 1780/1, 1779/2, 4331/1, 1782/1 a 4484 v katastrálním území Žižkov umístěna
vodovodní přípojka tak, jak bylo zakresleno v ověřené dokumentaci. Žalovaný svým rozhodnutím
napadené správní rozhodnutí změnil tak, že se výčet parcel, na nichž se umísťuje vodovodní
přípojka, rozšířil o pozemek parc. č. 1780/3, ve zbytku napadené rozhodnutí potvrdil.
Městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku nepřisvědčil námitce, že žalovaný
nepřihlédl k tvrzení stěžovatele v odvolání. Soud v prvé řadě podotkl, že stěžovatel nespecifikoval
konkrétně, k jakým tvrzením se žalovaný dostatečně nevyjádřil, nicméně městský soud uvedl,
že žalovaný se ke všem vzneseným námitkám vyjádřil na straně 3 svého rozhodnutí a rozvedl zde,
proč námitky nepovažoval za důvodné. Obecnost vznesené žalobní námitky neumožnila
městskému soudu bližší přezkum.
Dále městský soud uvedl, že stěžovatelova námitka, že žalovaný „neposoudil vady úvodního
řízení jako důvod pro své rozhodnutí o novém projednání věci s možností vyjádřit se pro všechny
účastníky správního řízení“, byla na samé hranici projednatelnosti. Tuto námitku však stěžovatel
podáním ze dne 25. 11. 2008 po uplynutí lhůty k podání žaloby konkretizoval. Šlo o rozvedení
již uplatněné námitky, nikoli o námitku novou, proto bylo ze strany městského soudu možné
se jí zabývat. Konkretizace spočívala v individualizovaném tvrzení o porušení §90 odst. 1 písm. c)
zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění účinném v rozhodné době (dále jen „správní řád).
Městský soud se však s takovou námitkou neztotožnil, jelikož zmíněné ustanovení brání
odvolacímu správnímu orgánu změnit prvostupňové rozhodnutí za kumulativního splnění dvou
podmínek: prvostupňové rozhodnutí ukládá některému z účastníků povinnost a zároveň takovému
účastníku hrozí ztráta možnosti odvolat se. Prvostupňovým rozhodnutím však v dané věci byla
umístěna stavba a nebyla tak žádnému z účastníků uložena povinnost.
Ostatní námitky v podání ze dne 25. 11. 2008 městský soud vyhodnotil jako opožděně
uplatněné, a proto žalobu zamítl.
II. Obsah kasační stížnosti
Stěžovatel proti rozsudku městského soudu podal kasační stížnost, v níž namítl, že došlo
k nesprávnému posouzení porušení podmínek aplikace ust. §90 odst. 1 písm. c) správního řádu.
Pokud se vodovodní přípojka nachází i na dalším pozemku, který původně nebyl uveden jako
přípojkou zasažený, stěžovateli byla uložena nová povinnost, a to strpět další zásah do přírody bez
nezávislého posouzení na životní prostředí. Stěžovateli také hrozila újma z důvodu ztráty možnosti
odvolat se. Dále se dle stěžovatele městský soud nezabýval porušením zákona ze strany žalovaného,
který v rozporu s §90 odst. 3 správního řádu změnil rozhodnutí v neprospěch odvolatele.
Stěžovatel rovněž vyjádřil přesvědčení, že správní orgány ve věci postupovaly v rozporu
s §2 správního řádu, nejednaly totiž ve veřejném zájmu. Není ve veřejném zájmu, aby byla narušena
jedna z mála zbylých zelených ploch v Praze 3, kde je navíc ochranné pásmo památkové zóny. Zde
lze stavět jen výjimečně a po posouzení vlivu na životní prostředí, které však v nynější věci
neproběhlo. Městský soud ani k této vadě nepřihlédl, ačkoli byla namítnuta jak v odvolání, tak
žalobě. Aby dle názoru stěžovatele nebylo ust. §2 správního řádu jen proklamativní prohlášení
zákonodárce, měl se městský soud zabývat zkoumáním veřejného zájmu.
Správní orgán porušil i §3 správního řádu, jestliže řádně nezjistil skutkový stav tím,
že se nezajímal o narušení ochranného pásma památkové zóny Vinohrady, Žižkov, Vršovice. Nebyl
dodržen ani §4 správního řádu o veřejné správě jako službě veřejnosti, jelikož správní orgán
se opíral o souhlas s výjimkou pro umístění stavby v ochranném pásmu, který byl vydán v rozporu
se zájmem veřejnosti orgánem, který k tomu nebyl oprávněn – odborem ochrany životního
prostředí Úřadu městské části Praha 3.
Stěžovatel rovněž vyjádřil nesouhlas se způsobem, jakým městský soud posoudil otázku
porušení §2 až §4 správního řádu. Městský soud se jí nezabýval, a to s odvoláním na to,
že stěžovatel neuvedl konkrétní důvody. Konkrétní důvody pro posouzení, zda jde o věc
ve veřejném zájmu či přímo proti němu, je již v existenci samotného správního rozhodnutí.
I poukaz na porušení obecných ustanovení musí být obecný.
III. Vyjádření žalovaného
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a konstatoval,
že kasační stížnost je podána osobou k tomu oprávněnou, je podána včas, jde o rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost přípustná, stěžovatel je v řízení o kasační stížnosti zastoupen advokátem.
Důvod kasační stížnosti odpovídá důvodům podle §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Zdejší soud
přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných
důvodů, zkoumal při tom, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Výrokem prvostupňového správního rozhodnutí. byla mj. na šesti vyjmenovaných
pozemcích v katastrálním území Žižkov umístěna vodovodní přípojka dle zakreslení v ověřené
dokumentaci (situačním výkresu na podkladu katastrální mapy v měřítku 1 : 1000). Dle tohoto
výkresu procházela vodovodní přípojka i přes pozemek parc. č. 1780/3, který však opomenutím
nebyl uveden ve výroku prvostupňového rozhodnutí. Žalovaný pak zmíněné pochybení napravil
tím, že změnil výrok prvostupňového rozhodnutí ve smyslu jeho doplnění o uvedený pozemek.
Na tento postup v kasační stížnosti poukázal stěžovatel s tvrzením, že jím došlo k porušení
§90 odst. 1 písm. c) správního řádu. Dle části tohoto ustanovení před druhým středníkem platí:
„Jestliže odvolací správní orgán dojde k závěru, že napadené rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy nebo
že je nesprávné, napadené rozhodnutí nebo jeho část změní; změnu nelze provést, pokud by tím některému
z účastníků, jemuž je ukládána povinnost, hrozila újma z důvodu ztráty možnosti odvolat se…“ O uložení
povinnosti půjde tehdy, pokud výrok rozhodnutí některému z účastníků založí novou dosud
neexistující povinnost (např. uhradit pokutu) či stávající povinnost nově rozšíří. Stěžovatel
povinnost, která mu dle jeho vyjádření byla uložena rozhodnutím o umístění stavby, spatřoval
v nutnosti strpět další zásah do přírody bez předchozího nezávislého posouzení vlivu na životní
prostředí. Dle hodnocení zdejšího soudu však jde v případě zmíněného tvrzení stěžovatele o natolik
vzdálené a zprostředkované dovozování uložení povinnosti, že jej nelze podřadit pod dikci ust. §90
odst. 1 písm. c) správního řádu.
Možnost odvolacího orgánu změnit napadené rozhodnutí nebo jeho část je výrazem zájmu
na hospodárnosti a rychlosti řízení, kdy není pro všechny změny výroku provstupňového
rozhodnutí nutno volit cestu jeho zrušení a vydání nového rozhodnutí. Z tohoto důvodu §90
odst. 1 písm. c) správního řádu obecně připouští změnu napadeného rozhodnutí v odvolacím řízení.
V zájmu důslednější ochrany práv účastníků z tohoto obecného pravidla existuje výjimka, kdy tento
postup není možný a která je představována situací, pokud by změnou rozhodnutí některému
z účastníků, jemuž je ukládána povinnost, hrozila újma z důvodu ztráty možnosti odvolat se. Aby
taková výjimka neznamenala zneprůchodnění obecného pravidla (možnosti změny napadeného
rozhodnutí v odvolacím řízení) tam, kde to již zájem na vyšším standardu ochrany práv účastníků
nevyžaduje, není možno mezi případy uložení povinnosti řadit i velice extenzivní, vzdálený
a zprostředkovaný výklad jejího uložení. To je však nyní posuzovaná situace.
V první řadě je nutno zmínit, že výrokem prvostupňového rozhodnutí bylo rozhodnuto
o umístění stavby na žádost Městské části Prahy 3, ve výrokové části proto nelze spatřovat výslovné
uložení jakékoli povinnosti pro stěžovatele. K tomu nedošlo ani rozhodnutím žalovaného. Dále
je možno uvést, že právo na příznivé životní prostředí (čl. 35 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod) náleží pouze fyzickým osobám, nikoli však již právnickým osobám
(k tomu srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 6. 1. 1998, sp. zn. I. ÚS 282/97, publikované jako
U 2/10 SbNU 339, či usnesení Ústavního soudu ze dne 10. 7. 2008, sp. zn. III. ÚS 3118/07; obě
dostupná z http://nalus.usoud.cz). Právnickým osobám jsou však mnohdy přiznána procesní práva
v řízení, která se dotýkají ochrany přírody. Pokud však stěžovatel dovozuje, že správní rozhodnutí
mu uložila povinnost spočívající v nutnosti strpět další zásah do přírody, je zřejmé, že tuto svou
„povinnost“ směřuje do oblasti hmotněprávní složky práva na příznivé životní prostředí, která
se však na stěžovatele, jakožto občanské sdružení, nevztahuje. Již jen na základě zmíněných důvodů
je možno dospět k závěru, že stěžovatel zvolil natolik extenzivní, vzdálený a zprostředkovaný
výklad uložení povinnosti ve smyslu §90 odst. 1 písm. c) správního řádu, který nemůže být
ze strany zdejšího soudu akceptován.
Kromě uvedeného je možno ze strany zdejšího soudu uvést ještě následující. Prvostupňové
rozhodnutí o umístění stavby ohledně vodovodní přípojky odkazovalo na ověřenou dokumentaci –
situační výkres, dle kterého přípojka vedla i přes pozemek parc. č. 1780/3. Její průběh odvolací
orgán žádným způsobem neměnil, ponechal ji v trase dle této dokumentace přesně tak, jak to učinil
správní orgán prvního stupně. Žalovaný pouze napravil pochybení prvostupňového orgánu, který
ve výroku svého rozhodnutí neuvedl i pozemek parc. č. 1780/3, přes který byla tato přípojka
dle zmíněné dokumentace též navržena. Žalovaný tak změnou provostupňového rozhodnutí nijak
umístění vodovodní přípojky nerozšiřoval. Ani stěžovatelovo tvrzení o dalším zásahu do přírody tak
Nejvyšší správní soud nepovažoval za adekvátní. V návaznosti na zmíněné lze též poznamenat,
že v daném případě nemohla stěžovateli nastat ani újma z důvodu ztráty možnosti odvolat se.
Již v rámci odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí totiž stěžovatel mohl vyjádřit své výhrady
proti trase vedení vodovodní přípojky, na které žalovaný nic nezměnil a která byla z této
dokumentace zřejmá. Stěžovatel tak nemohl být stižen ani újmou spočívající ve ztrátě možnosti
odvolat se.
Stěžovatel v kasační stížnosti dále namítl, že městský soud nesprávně posoudil otázku
porušení veřejného zájmu, což spatřoval v tom, že městský soud se jí nezabýval. Dle názoru
stěžovatele se však městský soud posouzením veřejného zájmu zabývat měl. Nejvyšší správní soud
v prvé řadě k dané námitce konstatuje, že stěžovatelova citace z napadeného rozsudku,
že se městský soud námitkou blíže než v obecné rovině nezabýval, se nevztahovala
k námitce posuzovaní veřejného zájmu, ale vztahovala se k žalobní námitce opomenutí žalovaného
vyjádřit se ke všem odvolacím námitkám. Vypořádání, které zvolil městský soud, je zcela
pochopitelné za situace, kdy stěžovatel vůbec nespecifikoval, jaká konkrétní námitka zůstala ze
strany žalovaného nepovšimnuta. Městský soud pak zcela adekvátně obecnosti námitky odkázal na
příslušnou část rozhodnutí žalovaného, ve které žalovaný vypořádal každou ze čtyř odvolacích
námitek.
Nejvyšší správní soud současně nemůže souhlasit s tím, že by se městský soud měl v daném
řízení vyjadřovat k veřejnému zájmu. Stěžovatel totiž na veřejný zájem nepoukázal ani v žalobě
k městskému soudu, ani v jejím doplnění učiněném po lhůtě dle §72 odst. 1 s. ř. s., v níž jedině
lze dle §71 odst. 2 s. ř. s. rozšířit žalobní body. Přezkum rozhodnutí správních orgánů ve správním
soudnictví je ovládán dispozitivní zásadou, dle které je věcí žalobce, aby v žalobě vymezil rozsah
přezkumu a zkoumané otázky. Městský soud pak dle §75 odst. 2 s. ř. s. napadené rozhodnutí
zkoumá v rámci žalobních bodů. Bez patřičné námitky nebyl městský soud oprávněn zkoumat
dopad na veřejný zájem v nynější věci, k tomu není soud povinen z úřední povinnosti. Je to tedy
stěžovatel, který volbou žalobních námitek způsobil, že městský soud se k veřejnému zájmu
nevyjadřoval a ani tak činit nemohl. Naprosto shodná argumentace se vztahuje i ke kasační námitce,
že se městský soud nezabýval porušením §90 odst. 3 správního řádu upravujícího zákaz změny
rozhodnutí v neprospěch odvolatele. Ani takovou námitku totiž městskému soudu stěžovatel
nepředložil.
Dále zdejší soud konstatuje, že stěžovatel uplatnil námitku, že správní orgány v dané věci
jednaly v rozporu s veřejným zájmem, též v kasační stížnosti. Vzhledem k tomu, že tato námitka
nebyla obsažena již v žalobě, ač tomu nic nebránilo, jde ve smyslu §104 odst. 4 s. ř. s.
o nepřípustnou kasační námitku. Ani kasační námitky porušení ust. §3 správního řádu tím,
že nebylo zkoumáno narušení památkové zóny Vinohrady, Žižkov, Vršovice, a porušení
ust. §4 pojímajícího veřejnou správu jako službu veřejnosti, nebyly uplatněny v žalobě k městskému
soudu, a proto jsou ze stejného důvodu nepřípustné.
Pokud stěžovatel spatřoval pochybení městského soudu v tom, že nepřihlédl k chybějícímu
posouzení vlivu na životní prostředí, je nutno zmínit, že se tak stalo z důvodu opožděného
uplatnění takové námitky. Městský soud ve svém rozhodnutí velmi pečlivě rozebral,
že stěžovatelovo tvrzení o naznačeném pochybení bylo obsaženo až v doplnění správní žaloby
učiněném po lhůtě k podání žaloby, přičemž zmíněné tvrzení nebylo rozvedením žádného
ze žalobních bodů uplatněných včas. Rozhodnutí žalovaného napadené žalobou k městskému bylo
stěžovateli doručeno dne 4. 7. 2008, přičemž doplnění žaloby datované dnem 25. 11. 2008 podal
stěžovatel k poštovní přepravě dne 28. 11. 2008 (doručeno bylo městskému soudu dne 1. 12. 2008).
Je tak zřejmé, že dvouměsíční lhůta počítaná od oznámení správního rozhodnutí nebyla dodržena
a v tomto doplnění nebylo možno uvést nové, dosud neuplatněné žalobní body. Nejvyšší správní
soud tak v daném ohledu žádné pochybení městského soudu neshledal. Ten totiž postupoval zcela
v souladu se s. ř. s. a svůj postup náležitě odůvodnil.
V. Závěr a náklady řízení
Nejvyšší správní soud ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, proto ji dle §110 odst. 1, věty poslední, s. ř. s. zamítl. O věci přitom rozhodl
bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s., dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší
správní soud zpravidla bez jednání.
Výrok II. o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, větu první, s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel v soudním řízení úspěch neměl, proto nemá právo
na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, který by jinak měl právo na náhradu nákladů řízení,
nevznikly v řízení náklady, které by překračovaly jeho běžnou úřední činnost.
Výrok III. vychází z §60 odst. 5, věty první, s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Osoba
zúčastněná na řízení má dle citovaného ustanovení právo na náhradu jen těch nákladů řízení
o kasační stížnosti, které jí vznikly v souvislosti s plněním soudem uložené povinnosti. Nejvyšší
správní soud však osobě zúčastněné na řízení žádnou povinnost neuložil, nemohly jí tak v daném
ohledu vzniknout žádné náklady.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. dubna 2013
JUDr. Radan Malík
předseda senátu