ECLI:CZ:NSS:2017:9.AS.87.2016:29
sp. zn. 9 As 87/2016 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudců JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobce: M. E.,
zast. JUDr. Pavlem Tomkem, advokátem se sídlem Polská 61/4, Karlovy Vary, proti žalovanému:
Krajský úřad Karlovarského kraje, se sídlem Závodní 353/88, Karlovy Vary, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 27. 1. 2015, č. j. 107/DS/15-3, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 4. 3. 2016, č. j. 30 A 16/2015 - 73,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 4. 3. 2016, č. j. 30 A 16/2015 – 73,
se z r ušuj e a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalobce (dále jako „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Krajského soudu v Plzni (dále jen „krajský soud“), kterým byla zamítnuta
jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného specifikovanému v záhlaví. Tímto rozhodnutím bylo
zamítnuto odvolání stěžovatele a potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu Sokolov (dále jen
„správní orgán I. stupně“) ze dne 14. 11. 2014, č. j. OD-4188-3/55436/2014/OM, kterým byla
zamítnuta žádost stěžovatele o udělení řidičského oprávnění a vydání řidičského průkazu České
republiky. Důvod zamítnutí spočíval v tom, že nesplňuje jednu z podmínek pro udělení
řidičského oprávnění, jíž je obvyklé bydliště na území České republiky, kde osoba pobývá
z důvodu osobních vazeb, ve smyslu §2 písm. hh) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu
na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „zákon o silničním provozu“). Zákon neumožňuje prominutí této podmínky, proto nebylo
možno žádosti vyhovět.
[2] Krajský soud vymezil, že mezi účastníky řízení je spor o to, zda stěžovatel prokázal
splnění podmínky obvyklého bydliště na území České republiky ve smyslu zákona o silničním
provozu. Bylo na něm, aby prokázal existenci svého obvyklého bydliště na území České
republiky, tj. že na určitém místě na území České republiky pobývá alespoň 185 dnů
v kalendářním roce z důvodů osobních vazeb, a popřípadě zároveň i z důvodů výkonu
samostatné výdělečné činnosti nebo závislé práce na území České republiky nebo že na určitém
místě na území České republiky pobývá z důvodu osobních vazeb a pravidelně se na toto místo
vrací, ačkoliv vykonává samostatnou výdělečnou činnost nebo závislou práci v jiném státě.
Osobními vazbami se rozumí zejména soužití ve společné domácnosti, rodinné vazby, vlastnictví
nebo nájem nemovitosti. Jde tedy o skutečnosti, o nichž má povědomost především žadatel
o udělení řidičského oprávnění. Je proto povinen tvrdit a prokazovat hlavně okolnosti svědčící
o jeho osobních vazbách. Správní orgán je pak povinen zjišťovat okolnosti důležité pro ochranu
veřejného zájmu (a pro posouzení daného případu). Nesplní-li žadatel své povinnosti (povinnost
tvrzení a důkazní), zpravidla to bude mít za následek nevyhovění jeho žádosti.
[3] Soud také vymezil, že vzhledem k absenci tvrzení není jednoduché posoudit, zda
skutková zjištění měla být subsumována pod §2 písm. hh) bod 1. či 2. zákona o silničním
provozu. Souběh těchto podmínek u jednoho žadatele považoval za výjimečnou záležitost.
[4] Za zcela zásadní krajský soud pokládal, že stěžovatel nepředložil dostatečně konkrétní
tvrzení o svých osobních vazbách k místu pobytu, zejména z jakého konkrétního důvodu (kromě
žádosti o udělení řidičského oprávnění) pobývá na území České republiky, nebo jak často
se v místě pobytu na území České republiky zdržuje. Předložené důkazy neprokazují bez
dalšího faktické užívání bytu na území České republiky. Z předložených potvrzení vyplývá,
že se specifikované osoby se stěžovatelem několikrát potkaly nebo ho viděly či s ním mluvily.
Pronajímatelka potvrdila, že stěžovatel plně využívá bytovou jednotku pro své účely a minimálně
3-4 x týdně v uvedeném bytě přebývá. Toto sdělení se však dostává do očividného rozporu s tím,
že má současně mít pracovní úvazek v rozsahu 35 hodin týdně v Německu (a nevlastní řidičské
oprávnění). Správní orgány proto neshledaly naplnění zákonných znaků „pobývá alespoň 185 dnů
v kalendářním roce“ nebo „pravidelně se na toto místo vrací“. K dalším ve správním řízení předloženým
důkazům soud uvedl, že k nim nebyla uplatněna žádná tvrzení, která správní orgány nejsou
povinny za žadatele domýšlet. I tak se zejména správní orgán I. stupně předloženým listinám
dostatečně věnoval.
[5] Krajský soud dospěl k závěru, že stěžovatel neprokázal, že na určitém místě na území
České republiky pobýval alespoň 185 dnů v kalendářním roce z důvodů osobních vazeb
a popřípadě zároveň i z důvodů výkonu samostatné výdělečné činnosti nebo závislé práce
na území České republiky nebo pobýval z důvodu osobních vazeb a pravidelně se na toto místo
vracel, ačkoliv podnikal, vykonával jinou samostatně výdělečnou činnost nebo závislou práci
v jiném státě, tedy neprokázal existenci obvyklého bydliště na území České republiky.
[6] V ostatních otázkách soud odkázal na ustálenou judikaturu (rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 3. 2015, č. j. 6 As 7/2015 - 26, a ze dne 29. 4. 2015,
č. j. 2 As 5/2015 - 30).
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[7] Proti rozsudku krajského soudu podal stěžovatel kasační stížnost z důvodů dle §103
odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[8] Nesprávné právní posouzení spatřuje v tom, že krajský soud shledal jeho tvrzení
o osobních vazbách k místu pobytu a o obvyklém bydlišti a dále předložení dokladů
prokazujících tato tvrzení za nedostatečně konkrétní. Soud nevzal v potaz zásadu lex specialis
derogat legi generali, neboť se v odůvodnění rozsudku věnuje povinnosti tvrzení a důkazní
ve smyslu §52 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„správní řád“), aniž respektuje §92 odst. 3 a odst. 4 zákona o silničním provozu.
[9] Jako důvod nepřezkoumatelnosti shledává vnitřní rozpor (tj. nesrozumitelnost) mezi
argumentací krajského soudu, který se v drtivé míře v odůvodnění rozsudku věnuje a za stěžejní
považuje absenci tvrzení o existenci osobních vazeb k území České republiky, avšak v závěru
konstatuje, že se nepodařilo existenci obvyklého bydliště prokázat. Je při tom pomíjeno,
že důkazů k obvyklému bydlišti bylo navrženo více v podobě návrhů svědeckých výpovědí, není
tedy možné uzavřít, že důkazní povinnost stěžovatel nesplnil.
[10] Vědom si svých povinností předložil za účelem prokázání faktického pobytu na území
České republiky důkazy, které dle jeho názoru prokazují, že v období posledních několika měsíců
se v České republice skutečně zdržuje, popř. že zde vykonává závislou práci. Na výzvu správního
orgánu I. stupně dodal další důkazy, kterými prokazoval své obvyklé bydliště v České republice.
Žádná další tvrzení nebyla požadována. Má za to, že jeho tvrzení byla ostatně dostatečně
vymezena už v žádosti samé.
[11] Již ve správním řízení tvrdil, že má na území České republiky obvyklé bydliště ve smyslu
§2 písm. hh) bod 1. i bod 2. zákona o silničním provozu, tj. vykonává práci na území Německa
i České republiky. Do České republiky se vrací za účelem výkonu zaměstnání (vazba profesní)
a má zde nájemní vztah, což je zákonem deklarovaná osobní vazba. Tvrzení o obvyklém bydlišti
je pak imanentní a implicitní ve vztahu k podané žádosti, ke které se přikládá doklad (důkaz)
o obvyklém bydlišti. Výklad krajského soudu o tvrzeních ve vztahu k §52 správního řádu
je absolutně excesivní, neboť žadatel se řídil pouze zákonem o silničním provozu, a teprve
v otázkách neupravených v tomto zákoně by se řídil správním řádem. V daném kontextu zákon
o silničním provozu jasně požaduje, aby žadatel doložil doklad o obvyklém bydlišti, nic nehovoří
o nutnosti tvrdit důvody a frekvenci obvyklého bydliště.
[12] Stěžovatel se dále ohrazuje proti konstatování krajského soudu, že jeho žádost nebyla
dostatečně konkrétní ohledně tvrzení osobní vazby. Žadatel má právní nárok na vydání
řidičského průkazu, pakliže splní podmínky zákona. Pokud za zásadní označuje soud nedostatek
tvrzení o osobních vazbách, interpretuje zcela excesivně zákon o silničním provozu. Naopak
ve shodě s judikaturou je za zásadní považováno předložení nepochybných důkazů o tom,
že žadatel splňuje kritéria obvyklého bydliště. Správní orgány jako meritum věci shledaly
neprokázání existence obvyklého bydliště, krajský soud pak nedostatek tvrzení ohledně osobních
vazeb. V tom shledává stěžovatel rozpor. Krajský soud také pominul, že bylo navrženo více
důkazů, než správní orgány provedly. Je tedy zcela rozporný a nelogický závěr, že stěžovatel
neprokázal, že na určitém místě na území České republiky pobýval. Takový závěr je excesivní
a nepřezkoumatelný (nesrozumitelný).
[13] Pokud jde o účel pobytu, ten je dán potvrzením o pobytu cizinců a tvrzeními stěžovatele,
že se zdržuje na území České republiky za účelem výkonu práce. To, že opravdu v České
republice pracoval či pracuje, doložil. Jeho obvyklé bydliště je pak dokazováno kromě prohlášení
různých osob taktéž svědeckými výpověďmi těchto osob s tím, že neprovedením těchto důkazů
dochází k porušení práva na spravedlivý proces, neboť prokázání obvyklého bydliště je plně
na žadateli. Pokud tedy nebyly provedeny tyto důkazy k návrhu ve správním řízení, těžko může
krajský soud uzavírat, že naplnění obvyklého bydliště nebylo dodrženo.
[14] Dále krajský soud v rozsudku polemizuje s tím, že by stěžovatel mohl stihnout pobývat
alespoň 3 až 4 dny v týdnu v České republice, zatímco by vykonával práci v rozsahu 35 hodin
týdně v Německu. Stěžovatel pracuje na 4 směny, a pak má 5 dní volno, poté má opět 5 dní
směnu a 2 dny volno, což se stále opakuje, proto má dostatečné množství času na pobyt na území
České republiky a další výkon práce zde. Pobyt v délce 185 dnů v roce je tedy naplněn (3 až 4krát
týdně dává dohromady více než 185 dnů), a i kdyby nebyl, stále je naplněna ona pravidelnost
pobytu.
[15] Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2015, č. j. 2 As 5/2015 – 30,
stěžovatel dovodil, že je popřeno stanovisko krajského soudu, že je třeba zcela konkrétně tvrdit
rozsah a frekvenci pobytu. Naopak je povinností žadatele navrhnout důkazy k obvyklému bydlišti
na území České republiky. Správní orgán pak pouze zkoumá, zda jedna z alternativ dle
§2 písm. hh) zákona o silničním provozu pro naplnění obvyklého bydliště nenastává. Osobní
vazba je pak vnímána jen v relaci na skutečný pobyt.
[16] Napadené rozhodnutí je dále protiústavní, neboť výklad dotčených ustanovení zákona
o silničním provozu ve světle judikatury Nejvyššího správního soudu je výrazem interpretační
svévole (libovůle), jemuž chybí smysluplné odůvodnění, a výklad podaný krajským soudem
vybočuje z mezí všeobecně akceptovaného chápání dotčených právních institutů, jenž tím
představuje výklad extrémní, resp. excesivní.
[17] Závěrem kasační stížnosti stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud položil
předběžnou otázku Soudnímu dvoru Evropské unie ohledně výkladu čl. 7 odst. 1 písm. e) a čl. 12
směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2006/126/ES ze dne 20. 12. 2006 o řidičských
průkazech, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „směrnice č. 2006/126/ES“). Ve stížnosti nad
výkladem obsáhle polemizuje a interpretaci daných článků pokládá za nejednoznačnou. Nadto
je stěžovatel názoru, že §2 písm. hh) zákona o silničním provozu je ustanovením diskriminačním
a byl do právního řádu včleněn nenáležitou implementací. Rovněž zastává názor, že §2 písm. hh)
zákona o silničním provozu je v rozporu s čl. 1, čl. 24 a s čl. 42 odst. 2 Usnesení předsednictva
České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součástí
ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Listina základních
práv a svobod“), a Nejvyšší správní soud by tak měl postupovat podle čl. 95 odst. 2 ústavního
zákona č. 1/1993 Sb., Ústavy České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Ústava“).
[18] Z uvedených důvodů navrhl zrušit rozsudek krajského soudu a vrátit věc tomuto soudu
k dalšímu řízení.
[19] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že kasační námitky jsou téměř totožné
se žalobními a odvolacími námitkami, proto odkázal na své vyjádření k žalobě a odůvodnění
svého rozhodnutí.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[20] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a stěžovatel je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Na základě kasační stížnosti
přezkoumal napadené rozhodnutí krajského soudu v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán
rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a dospěl k závěru,
že kasační stížnost je důvodná.
[21] Jde-li o vytýkanou nepřezkoumatelnost [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], Nejvyšší správní
soud konstatuje, že jde o vlastnost rozhodnutí správního soudu, ke které je povinen přihlížet
z úřední povinnosti. K posouzení této vady řízení musel tedy Nejvyšší správní soud přistoupit
přednostně. Je tomu tak z toho důvodu, že by bylo přinejmenším předčasné, aby se nejdříve
zabýval právním posouzením věci samé, byl-li by současně napadený rozsudek krajského soudu
nepřezkoumatelný.
[22] Při posuzování nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku krajského soudu vychází
Nejvyšší správní soud z ustálené judikatury Ústavního soudu (např. nálezů ze dne 20. 6. 1996,
sp. zn. III. ÚS 84/94, a ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97), podle níž jedním z principů,
které představují součást práva na řádný a spravedlivý proces, jakož i pojem právního státu (čl. 36
odst. 1 Listiny základních práv a svobod, čl. 1 Ústavy), jež vylučuje libovůli při rozhodování,
je i povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit (ve správním soudnictví podle
§54 odst. 2 s. ř. s.). Z odůvodnění rozhodnutí proto musí vyplývat především vztah mezi
skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry
na straně druhé.
[23] Nejvyšší správní soud nepominul ani nález Ústavního soudu ze dne 11. 4. 2007,
sp. zn. I. ÚS 741/06, v němž Ústavní soud vyslovil, že „odůvodnění rozhodnutí soudu jednajícího
a rozhodujícího ve správním soudnictví, z něhož nelze zjistit, jakým způsobem postupoval při posuzování
rozhodné skutečnosti, nevyhovuje zákonným požadavkům kladeným na obsah odůvodnění a v konečném důsledku
takové rozhodnutí zasahuje do základních práv účastníka řízení, který má nárok na to, aby jeho věc byla
spravedlivě posouzena“. Ostatně Ústavní soud i v nálezu ze dne 17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08,
rovněž konstatoval, že: „Soudy jsou povinny své rozhodnutí řádně odůvodnit; jsou povinny též vysvětlit, proč
se určitou námitkou účastníka řízení nezabývaly (např. proto, že nebyla uplatněna v zákonem stanovené lhůtě).
Pokud tak nepostupují, porušují právo na spravedlivý proces garantované čl. 36 odst. 1 Listiny.“
[24] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek a dospěl k názoru, že není
nepřezkoumatelný. Z odůvodnění rozsudku je zřejmé, z jakého skutkového stavu krajský soud
vycházel, jak vyhodnotil pro věc rozhodné skutkové okolnosti a jak je následně právně posoudil.
Stěžovatel spatřuje nepřezkoumatelnost rozsudku v jeho nesrozumitelnosti, neboť krajský soud
se v převážné části odůvodnění rozsudku věnoval absenci tvrzení stěžovatele o existenci
osobních vazeb k území České republiky, zatímco v závěru konstatuje, že se stěžovateli
nepodařilo prokázat obvyklé bydliště na území České republiky. Podle Nejvyššího správního
soudu není takový závěr nesrozumitelný. Existence osobních vazeb k místu pobytu na území
České republiky představuje jeden z předpokladů k prokázání obvyklého bydliště na území České
republiky ve smyslu §2 písm. hh) zákona o silničním provozu. Krajský soud
se v napadeném rozsudku poměrně obsáhle věnoval existenci osobních vazeb stěžovatele k místu
pobytu na území České republiky, přičemž shledal, že tyto nebyly stěžovatelem tvrzeny ani
prokázány. Pakliže následně dospěl k závěru, že nebylo i s ohledem na ostatní podmínky
obsažené v §2 písm. hh) zákona o silničním provozu prokázáno obvyklé bydliště stěžovatele
na území České republiky, nelze rozsudek krajského soudu z důvodu tohoto závěru považovat
za nesrozumitelný ani vnitřně rozporný. Stěžovatel ostatně proti závěrům vysloveným krajským
soudem v kasační stížnosti obsáhle brojí a na mnoha místech s nimi polemizuje, což by v případě
nepřezkoumatelnosti nebylo možné. Nesouhlas stěžovatele s odůvodněním a závěry napadeného
rozsudku nezpůsobuje jeho nepřezkoumatelnost (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 29. 4. 2010, č. j. 8 As 11/2010 – 163, ze dne 12. 11. 2013, č. j. 2 As 47/2013 – 30).
S ohledem na výše uvedené považuje Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu za plně
přezkoumatelný.
[25] Nejvyšší správní soud se dále zabýval námitkami, kterými stěžovatel poukazoval
na to, že jeho osobní vazby byly prokázány jím navrhovanými důkazy. Z toho pak vyvozoval,
že splnil podmínku obvyklého bydliště, a proto mu mělo být uděleno řidičské oprávnění a vydán
řidičský průkaz České republiky.
[26] Nejvyšší správní soud z obsahu správního spisu zjistil, že stěžovatel podal dne 7. 7. 2014
žádost o vydání řidičského oprávnění skupiny B. Ke své žádosti mimo jiné připojil kopii
potvrzení o přechodném pobytu (na adrese H. 988, Ch.), smlouvu o nájmu bytu (byt o rozsahu
jednoho pokoje s příslušenstvím v domě na výše uvedené adrese) a doklady – předpis nájemného
pro rok 2014 a předávací protokol (nájemné mělo činit 6 000 Kč za kalendářní měsíc). Správní
orgán I. stupně výzvou ze dne 29. 10. 2014 vyzval stěžovatele k odstranění nedostatků podané
žádosti s tím, že žádost je třeba doplnit o prokázání osobních vazeb, resp. o prokázání obvyklého
bydliště ve smyslu §82 odst. 1 písm. d) ve spojení s §2 písm. hh) zákona o silničním provozu.
V rámci výzvy správní orgán I. stupně uvedl definici obvyklého bydliště podle zákona
o silničním provozu. Dne 5. 11. 2014 stěžovatel doložil Dodatky č. 1 a č. 2 nájemní smlouvy
prokazující její prolongaci každé dva měsíce a navrhl svědecké výpovědi M. Č., S. Á., R. L.
(pronajímá stěžovateli byt na výše uvedené X) a T. L. (předseda společenství vlastníků X).
Z doložených potvrzení T. L. a R. L. vyplynulo, že stěžovatel se v místě přechodného bydliště
zdržuje 3 až 4 dny v týdnu. Správní orgán I. stupně výslech svědků neprovedl s odkazem,
že vycházel z listin mu předložených stěžovatelem, z nichž vše nezbytné pro své posouzení zjistil.
K tomu konstatoval, že provedení výslechů svědků by bylo zbytečné zatěžování řízení dalšími
náklady, přičemž poukázal na skutečnost, že stěžovatel sám písemně potvrzuje svůj obvyklý
pobyt ve Spolkové republice Německo. Žalovaný k neprovedení výslechů navržených svědků
uvedl, že pouze jedna navržená osoba má bydliště na shodné adrese jako stěžovatel, přičemž u
ostatních osob s odlišným bydlištěm není zřejmé, jak by mohly svědčit o skutečnosti obvyklého
bydliště stěžovatele. K tomu podotkl, že z úřední činnosti je mu známo, že navrhovaní svědci
jsou osoby shodných zájmů, které nesporně spojuje tzv. „turistika za řidičskými průkazy“.
[27] U vypořádání žalobní námitky týkající se neprovedení svědeckých výpovědí se však
krajský soud svým odůvodněním minul s rozhodovacími důvody správního orgánu, když
konstatoval, že „žadatel o udělení řidičského oprávnění a vydání řidičského průkazu je povinen tvrdit
a prokazovat hlavně okolnosti svědčící o jeho osobních vazbách“, přičemž zmiňuje povinnost označit
důkazy na podporu svých tvrzení, ze které plyne „povinnost tvrzení“ a „povinnost důkazní“.
Uvádí, že „nelze požadovat po správním orgánu, aby obstarával za účastníka řízení podklady a skutečnosti,
které povedou ke kladnému rozhodnutí, tedy k vyhovění žádosti.“ V daném případě pak uzavírá,
že za zcela zásadní považuje, „že žalobce nepředložil dostatečně konkrétní tvrzení o svých osobních vazbách
k místu pobytu. Správní orgány se od žalobce nedozvěděly, z jakého konkrétního důvodu […] pobývá na území
České republiky, ani jak často se v místě pobytu na území České republiky zdržuje.“
[28] Krajský soud tedy postavil svůj závěr primárně na neunesení břemene tvrzení, od nějž
se teprve odvíjí břemeno důkazní. Jde však o zcela jiný důvod, než pro který výslechy svědků
neprovedl správní orgán I. stupně a žalovaný. K odůvodnění správních orgánů, proč neprovedly
výslechy svědků, se krajský soud nijak nevyjádřil.
[29] Správní soudnictví je založeno na ochraně veřejných subjektivních práv fyzických
a právnických osob (§2 s. ř. s.), a tudíž nikoliv na všeobecném přezkumu zákonnosti postupu
správních orgánů. Napadené výroky správního rozhodnutí soud přezkoumává v mezích
žalobních bodů (§75 odst. 2 s. ř. s.), nejedná-li se o vady, ke kterým musí přihlédnout z úřední
povinnosti.
[30] S ohledem na uvedené považuje Nejvyšší správní soud za vhodné připomenout, že soudy
rozhodující ve správním soudnictví nejsou v postavení dalších orgánů rozhodujících ve správním
řízení a obecně rozhodují pouze na kasačním principu. Přes existenci plné jurisdikce vede řízení
o žalobě proti správnímu rozhodnutí pouze k přezkumu jeho zákonnosti, nikoliv k nahrazení
správního rozhodnutí rozhodnutím soudu. Odůvodnění správního rozhodnutí musí samo o sobě
obstát v předestření důvodů, jež vedly správní orgán k rozhodnutí vyjádřenému ve výrokové
části, a musí být v souladu s obsahem správních spisů (viz např. rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 27. 8. 2013, č. j. 8 Afs 58/2012 – 44, ze dne 24. 9. 2014, č. j. 8 Afs 34/2013 – 68).
Jen pokud budou mít závěry správních orgánů oporu v právní úpravě a budou řádně
odůvodněny, mohou při soudním přezkumu obstát. Úkolem správních soudů není nahrazovat
úvahy správních orgánů a domýšlet za ně důvody jejich rozhodnutí (viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 2. 6. 2016, č. j. 7 As 267/2015 – 57).
[31] Není tedy úkolem soudu, aby v případě přezkumu rozhodnutí správního orgánu dotvářel
a domýšlel jeho odůvodnění. Tím by totiž zcela popřel svou roli přezkumného orgánu, jehož
řízení je založeno na rovnosti účastníků (čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod).
[32] Za takové situace nelze zjevně připustit, aby krajský soud ve svém rozsudku, místo
přezkoumání správnosti rozhodnutí správního orgánu, vytvářel zcela nové myšlenkové úvahy,
kterými úvahu správního orgánu nahradí. Pokud shledal důvody rozhodnutí žalovaného
za nesprávné, pak je měl zrušit a nikoliv, navíc pro účastníky zcela překvapivě, vymýšlet nové
vlastní argumenty, proč bylo nebo nebylo potřeba provést svědecké výpovědi. Přezkum krajského
soudu se měl omezit toliko na to, zda správními orgány uváděné důvody pro neprovedení
svědeckých výpovědí jsou obhajitelné, a tedy zda jsou v souladu se zákonem. Krajský soud mohl
tyto závěry případně podpořit i vlastními úvahami, avšak skutečně toliko podpůrně, po shledání
správnosti závěrů učiněných správním orgánem.
[33] Uvedené pochybení krajského soudu je třeba považovat za jinou vadu řízení
před krajským soudem, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé
[§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], neboť jde o obdobnou vadu, jako když krajský soud překročí
rozsah žalobních bodů (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2008,
č. j. 7 Afs 216/2006 – 63).
[34] S ohledem na uvedené není možné zabývat se v tuto chvíli tím, zda skutečně byly
naplněny podmínky pro udělení řidičského oprávnění dle §82 ve spojení s §92 zákona
o silničním provozu a pro vydání řidičského oprávnění dle §109 zákona o silničním provozu.
[35] Pokud jde o stěžovatelův požadavek na předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru
Evropské unie, Nejvyšší správní soud jej neshledal opodstatněným. Jak Soudní dvůr vyslovil
například ve svém rozsudku ve věci 283/81 CILFIT (ECLI:EU:C:1982:335; body 10 – 20),
předkládací povinnost vnitrostátního soudu odpadá v případě tzv. acte clair, tj. když výklad
ustanovení evropského práva je tak zřejmý, že neponechává prostor pro žádnou rozumnou
pochybnost o způsobu vyřešení položené otázky. Nejvyšší správní soud nemá žádnou
pochybnost o tom, jak by měly být dotčené čl. 7 odst. 1 písm. e) a čl. 12 směrnice
č. 2006/126/ES interpretovány. Skutečnost, že k závěru o existenci obvyklého bydliště je třeba
prokázat faktický, materiální pobyt žadatele, tedy užší vztah k území státu, na kterém se obvyklé
bydliště nachází, je bez jakýchkoliv pochybností zřejmá již ze samotného textu těchto ustanovení.
Čl. 12 citované směrnice jasně hovoří o skutečných osobních a profesních vazbách žadatele
o řidičský průkaz. Zcela jednoznačný význam tohoto textu podporují i přípravné práce
na směrnici, v rámci nichž byl vysloven požadavek boje proti turistice za řidičskými průkazy
(viz např. rozsudek Soudního dvora ve spojených věcech C-329/06 a C-343/06 Wiedemann
a Funk, ECLI:EU:C:2008:366). Je pochopitelné, že stěžovatel nepokládá interpretaci směrnice
č. 2006/126/ES, která není v jeho prospěch, za jednoznačnou. To ovšem neznamená, že by zde
objektivně rozumná pochybnost o této interpretaci existovala.
[36] Stěžovatel v kasační stížnosti dále uváděl, že právní úprava v zákoně o silničním provozu
je ohledně obvyklého bydliště výhodnější než úprava ve směrnici č. 2006/126/ES. Poukázal
na to, že podle §2 písm. hh) zákona o silničním provozu podmínku obvyklého bydliště lze
naplnit i trvalým pobytem na území České republiky, což může vést k tomu, že řidičská
oprávnění budou vydávána osobám, které nesplňují podmínku faktického materiálního pobytu,
jelikož údaj o trvalém pobytu je pouze evidenčního charakteru. Má pak za to, že výklad zaujatý
správními orgány a krajským soudem zakládá nerovnost mezi českými státními příslušníky
a cizinci. K této otázce se kasační soud vyčerpávajícím způsobem vyjádřil ve svém rozsudku
ze dne 7. 4. 2016, č. j. 9 As 291/2015 - 21. Nejvyšší správní soud neshledal důvod odklonit
se od závěrů vyjádřených v tomto rozhodnutí a přebírá je také pro nyní posuzovanou věc.
[37] V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud konstatoval, že „[s]měrnice 2006/126/ES
prostřednictvím vymezení pojmu „obvyklé bydliště“ určuje, který členský stát je příslušný k vydání řidičského
průkazu. Při přenesení úpravy požadované směrnicí do vnitrostátních právních řádů jednotlivých členských států
je členský stát povinen dosáhnout výsledku, který směrnice sleduje (viz čl. 288 Smlouvy o fungování Evropské
unie). V případě směrnice 2006/126/ES to znamená, že členské státy musí ve své vnitrostátní úpravě
respektovat pravidla daná směrnicí pro určení státu příslušného k vydání řidičského průkazu. Nemohou libovolně
modifikovat či dokonce negovat určení provedené ve směrnici skrze její čl. 12, který vymezuje pojem „obvyklé
bydliště“ na základě znaku zdržování se na území (či navracení sem) a vazby k území. Bez adekvátního
přenesení pojmu „obvyklé bydliště“ z čl. 12 směrnice 2006/126/ES do vnitrostátního práva by členský stát jen
stěží mohl dostát výše citovanému čl. 7 odst. 1 písm. e) této směrnice, dle něhož se řidičská oprávnění vydávají
pouze žadatelům, kteří mají obvyklé bydliště na území členského státu vydávajícího průkaz nebo mohou doložit,
že už tam alespoň šest měsíců studují. V souladu s výkladovým požadavkem stanoveným ve výše zmíněném
rozsudku ve věci Theodoro Wagner Miret lze dospět k závěru, že český zákonodárce nechtěl uvedením pojmu
„trvalý pobyt fyzické osoby na území České republiky“ v §2 písm. hh) zákona o silničním provozu stanovit jinou
regulaci, než kterou umožňuje čl. 7 odst. 1 písm. e) a čl. 12 směrnice 2006/126/ES. Směrnice definuje pojem
„obvyklého pobytu“ na základě zdržování se na území (či navracení se na území s výjimkou časově omezeného
úkolu) a vazeb k území, přičemž při aplikaci pojmu „trvalý pobyt fyzické osoby na území České republiky“
užitého v zákoně o silničním provozu je třeba dbát v souladu s eurokonformním výkladem na to, že zde musí být
dána faktická vazba osoby k území České republiky v podobě zdržování se na území (či navracení se na území
s výjimkou časově omezeného úkolu) a osobních či profesních vazeb k území. Uvedené mj. znamená, že pokud
v řízení o vydání řidičského oprávnění vyjde najevo, že osoba, která má na území České republiky trvalý pobyt
ve smyslu §10 a násl. zákona o evidenci obyvatel, z něhož lze v řízení o vydání řidičského průkazu předběžně
vycházet, vůbec nesplňuje požadavky na faktický pobyt na území (či navracení se na území) a vazby k území,
nebude ve vztahu k takové osobě splněn obvyklý pobyt ve smyslu §2 písm. hh) zákona o silničním provozu.
Nejvyšší správní soud proto nemůže souhlasit s tvrzením stěžovatele, že by česká právní úprava v zákoně
o silničním provozu u fyzických osob s trvalým pobytem na území České republiky vycházela toliko z registračního
principu. I u těchto osob je zjištění učiněné správním orgánem o absenci patřičných vazeb k území na překážku
vydání řidičského průkazu“.
[38] Nejvyšší správní soud proto neshledal důvod pro předložení věci Ústavnímu soudu
ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy. Soud s ohledem na výše uvedené nesouhlasí s tím, že by byl dán
rozpor §2 písm. hh) zákona o silničním provozu s čl. 1, čl. 24 a čl. 42 odst. 2 Listiny základních
práv a svobod. Takový rozpor ostatně neshledala ani výše uvedená judikatura, která se danou
problematikou opakovaně zabývala.
IV. Závěr a náklady řízení
[39] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že kasační stížnost byla důvodná. Napadený
rozsudek krajského soudu proto dle §110 odst. 1, věty první, s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení, v němž je v souladu s ustanovením §110 odst. 4 s. ř. s. právními závěry
uvedenými v tomto rozsudku vázán. Musí tedy přezkoumat správnost důvodů uvedených
správními orgány o neprovedení svědeckých výpovědí.
[40] S ohledem na §109 odst. 3 s. ř. s. byl zrušen nejen výrok I. napadeného rozsudku
o zamítnutí žaloby, ale spolu s ním i výrok II. o náhradě nákladů řízení, neboť je na výroku
I. závislý. O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne v souladu s §110 odst. 3, větou
první, s. ř. s. krajský soud v novém rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 1. února 2017
JUDr. Radan Malík
předseda senátu