ECLI:CZ:NSS:2011:9.AS.92.2011:186
sp. zn. 9 As 92/2011 - 186
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana
Malíka a soudkyň Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní
věci žalobců: a) NESEHNUTÍ Brno, o. s., se sídlem tř. Kpt. Jaroše 18, Brno,
b) MUDr. F. P., c) Mgr. V. P., d) Doc. RNDr. M. B., PhD., e) RNDr. L. B., f) F.
N., g) Mgr. L. N., h) R. V., ch) J. V., i) R. Bl., j) Ing. Ja. Vi., a k) I. Vi., ad b), d), e)
a h) zastoupeni Mgr. Sandrou Podskalskou, advokátkou se sídlem Dvořákova 13, Brno,
proti žalovanému: Ing. arch. M. T., autorizovaný inspektor, zastoupenému
JUDr. Pavlem Čapčuchem, advokátem se sídlem Orlí 18, Brno, ve věci žaloby proti
certifikátu vydanému žalovaným dne 23. 3. 2010, č. j. 711007, o kasačních stížnostech
žalobců ad b), d), e) a h) a žalovaného proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne
21. 4. 2011, č. j. 8 A 131/2010 - 93,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 21. 4. 2011, č. j. 8 A 131/2010 - 93,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobci b), d), e) a h) [dále též jen „stěžovatelé
a)“] a žalovaný [dále jen „stěžovatel b)“] domáhají zrušení shora uvedeného usnesení
Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“). Tímto usnesením byla odmítnuta
žaloba stěžovatelů a) a ostatních žalobců proti certifikátu vydanému stěžovatelem b) dne
23. 3. 2010, č. j. 711007, a věc byla postoupena Ministerstvu pro místní rozvoj.
Uvedený certifikát byl vydán stěžovatelem b) podle §117 odst. 3 zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), a podle vyhlášky č. 526/2006 Sb., kterou
se provádějí některá ustanovení stavebního zákona ve věcech stavebního řádu (dále jen
„vyhláška“), na stavbu „Brno – Ivanovice, Obchodní centrum – Hobby Market“
na pozemcích parc. č. 965/1, 965/112, 965/138, 965/139, 965/140, 965/142, 965/143,
965/150, 965/152, 965/154, 965/155, 965/158, 965/159, 965/160, 965/161, 965/162,
965/164, 965/171, 965/206, 965/274, 1126/2, 1126/4, 1126/5, 1126/12, 1126/13,
1126/23 a 1126/33, vše v k. ú. Ivanovice. Stěžovatel b) v tomto certifikátu uvedl, že jako
autorizovaný inspektor, příslušný podle §149 odst. 1 písm. a) stavebního zákona,
přezkoumal projektovou dokumentaci a připojené doklady z hledisek uvedených v §111
odst. 1 a 2 téhož zákona, provedl zkrácené stavební řízení ve smyslu výše uvedeného
§117 stavebního zákona, a stvrzuje, že výše uvedená stavba může být podle ověřené
dokumentace a připojených dokladů po právu provedena. Tento certifikát byl oznámen
Úřadu městské části města Brna Brno- Ivanovice, stavebnímu úřadu, dne 3. 5. 2010, který
ho zaevidoval pod č. j. MCBIVA 595/10.
Proti certifikátu podali stěžovatelé a) a ostatní žalobci dne 24. 5. 2010
žalobu k městskému soudu, kterou tento soud usnesením ze dne 11. 8. 2010,
č. j. 8 A 131/2010 - 34, odmítl podle §46 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), pro nedostatek
podmínek řízení, neboť v předmětné věci není dána pravomoc správních soudů
o věci rozhodovat. Proti tomuto usnesení podali stěžovatelé a ostatní žalobci kasační
stížnost, na základě níž Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 15. 2. 2011,
č. j. 9 As 99/2010 - 71 (dostupný na www.nssoud.cz, stejně jako ostatní zde uvedená
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu), napadené usnesení městského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V tomto rozsudku Nejvyšší správní soud vyjádřil názor,
že „postup [autorizovaného inspektora] ve zkráceném stavebním řízení lze označit za veřejnoprávní
a výsledkem jeho činnosti je, za podmínky oznámení certifikátu stavebnímu úřadu dle §117 odst. 1
stavebního zákona, akt, který je způsobilý zasáhnout veřejná subjektivní práva a povinnosti“
a certifikát „po oznámení stavebnímu úřadu má povahu přezkoumatelného správního aktu,
který má právo napadnout stavebník i osoby, které by jinak měly právo být účastníky stavebního řízení.“
Zavázal městský soud, aby v dalším řízení znovu rozhodl o žalobě a vzhledem ke stávající
zákonné úpravě posoudil, zda je jediným obranným mechanismem proti předmětnému
certifikátu přímo žaloba ve správním soudnictví nebo naopak, zda i přes skutečnost,
že činnost autorizovaného inspektora není klasickým správním řízením, je výsledek této
činnosti možno označit za rozhodnutí ve smyslu §67 správního řádu, a přicházejí zde
v úvahu obranné mechanismy jiné. Nejvyššímu správnímu soudu nepříslušelo se k této
otázce v dané fázi řízení vyjádřit, neboť by tak předjímal názor městského soudu
a nepřípustně by tak zasáhl do kasačního principu, na základě kterého zdejší soud
rozhoduje.
Městský soud následně rozhodl tak, že se v případě certifikátu autorizovaného
inspektora jedná o rozhodnutí ve smyslu §67 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. „ nebo „správní řád“), proti němuž
je přípustné odvolání podle §81 odst. 1 citovaného zákona v návaznosti na §192
stavebního zákona, neboť zákon jeho podání nevylučuje. Zároveň uvedl, že tento závěr
je v souladu se zásadou subsidiarity soudního přezkumu. Za odvolací orgán městský soud
na základě §89 odst. 1 s. ř. v souvislosti s §12 odst. 1 písm. f), §143 odst. 4, §151 odst. 1
a §144 odst. 2 stavebního zákona určil Ministerstvo pro místní rozvoj (dále jen
„ministerstvo“). Napadeným usnesením tak žalobu stěžovatelů a) a ostatních žalobců
odmítl a věc postoupil Ministerstvu pro místní rozvoj podle §46 odst. 5 s. ř. s., neboť
stěžovatelé a) a ostatní žalobci nebyli v daném případě o možnosti opravného prostředku
vůbec poučeni.
Kasační stížnost stěžovatelů a):
Jako důvody kasační stížnosti stěžovatelé a) uvádějí, že závěry městského soudu
o možnosti opravných prostředků proti certifikátu jako správnímu rozhodnutí jsou
nezákonné, neboť odporují platné právní úpravě i nové judikatuře Nejvyššího správního
soudu. Přestože zákon výslovně nevylučuje proti certifikátu podat odvolání, stěžovatelé a)
jsou názoru, že tato výluka vyplývá z povahy věci. Navíc veřejná správa může činit pouze
to, co jí zákon výslovně dovoluje. V předmětné věci však žádný zákon postup proti
certifikátu neupravuje, neupravuje ani který správní orgán by měl odvolání projednat.
V návaznosti na to stěžovatelé a) odkázali na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 25. 5. 2011, č. j. 2 As 37/2011 - 81, v němž tento soud dospěl k závěru,
že „certifikát vystavený autorizovaným inspektorem není přezkoumatelný v odvolacím řízení podle
správního řádu“, přičemž postup soudu, který odmítl žalobu proti certifikátu jako
nepřípustnou právě pro nepodání odvolání, označil za nezákonný. Tento závěr implicitní
výluky pro podání odvolání Nejvyšší správní soud podpořil dvěma zásadními argumenty:
1) smyslem zkráceného stavebního řízení a 2) chybějící jasnou zákonnou úpravou
odvolání. Dle Nejvyššího správního soudu za stávajícího zákonného stavu není možné
ani stanovit jasnou kompetenci k rozhodování v odvolacím řízení proti certifikátu, ani
který správní orgán by bylo možné označit jako orgán autorizovanému inspektorovi
nadřízený. Stěžovatelé a) k danému poznamenávají, že v souladu s ustanovením §178
odst. 2 s. ř. by nadřízeným správním orgánem autorizovaného inspektora musel být
zřejmě sám ministr pro místní rozvoj, nikoli ministerstvo, neboť nadřízeným správním
orgánem právnické nebo fyzické osoby pověřené výkonem veřejné správy se rozumí
orgán, který podle zvláštního zákona rozhoduje o odvolání; není-li takový orgán stanoven,
je tímto orgánem orgán, který tyto osoby výkonem veřejné správy na základě zákona
pověřil. Takovým orgánem by byl podle §143 stavebního zákona ministr. Výše uvedený
rozsudek Nejvyššího správního soudu však dospěl k závěru, že zákonná úprava přezkum
certifikátu autorizovaného inspektora v rámci odvolacího řízení implicitně nepředpokládá,
a to s ohledem na specifičnost jeho postavení, jeho nezařaditelnost do hierarchicky
koncipovaného systému veřejné správy, zvláštní charakter certifikátu a zejména s ohledem
na smysl zkráceného stavebního řízení. Stěžovatelé a) jsou názoru, že v daném případě
je podání odvolání vyloučené a odmítnutí jejich žaloby ze strany městského soudu
je nezákonné. Proto podávají kasační stížnost z důvodu podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
a ze všech výše uvedených důvodů navrhují, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení
městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Stěžovatelé a) zároveň podali návrh na přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti, a to nejen ve vztahu k usnesení městského soudu, ale i ve vztahu k samotnému
certifikátu. Podrobně odůvodnili, na základě kterých skutečností shledávají naplnění
podmínek pro přiznání odkladného účinku podle §73 s. ř. s.
Kasační stížnost stěžovatele b):
Ačkoli se stěžovatel b) ztotožňuje s výrokem městského soudu, kterým žalobu
stěžovatelů a) a ostatních žalobců proti předmětnému certifikátu odmítl, neztotožňuje
se však s městským soudem, co se týká postoupení věci Ministerstvu pro místní rozvoj.
Zmíněné usnesení městského soudu proto napadá z důvodu uvedeného v §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s., neboť toto usnesení trpí vadou nezákonnosti spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky povahy certifikátu autorizovaného inspektora a právní otázky
přípustnosti opravných prostředků proti tomuto certifikátu soudem v předchozím řízení.
Stěžovatel b) trvá na tom, že předmětný certifikát není rozhodnutím orgánu veřejné
správy. Autorizovaný inspektor totiž není fyzickou osobou ve smyslu ustanovení §4
odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť v jeho případě není dáno zákonné pověření k výkonu
veřejných úkolů, respektive činností ve veřejném zájmu. Podkladem jeho činnosti týkající
se vydání zmiňovaného certifikátu je toliko soukromoprávní nepojmenovaná smlouva
se stavebníkem. Podle stěžovatele b) není certifikát rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1
s. ř. s., neboť jeho původcem není správní orgán, a dále proto, že se jím nezakládají,
nemění, neruší ani závazně neurčují žádná práva nebo povinnosti. Z ustanovení §117
stavebního zákona vyplývá, že certifikát je pouze jednou z náležitostí, které stavebník
musí zajistit pro splnění podmínek zkráceného řízení. Certifikát sám o sobě nemá žádné
právní účinky, ty má teprve oznámení stavby stavebnímu úřadu stavebníkem, k němuž
je certifikát připojen. Rovněž nemůže být správním rozhodnutím podle §67 s. ř.,
neboť neobsahuje zákonem předepsané náležitosti správního rozhodnutí, zejména
neobsahuje výrokovou část, odůvodnění a poučení účastníků.
Dále uvádí, že vzhledem k dikci §117 odst. 3 a 4, §109 a §114 stavebního zákona
činnost autorizovaného inspektora směřující k vydání certifikátu zásadně rozhodovací
činnost stavebního úřadu nenahrazuje. Stavební úřad není nijak z rozhodování
o podmínkách výstavby vyloučen, neboť nedojde-li k vypořádání námitek osob
uvedených v §109 stavebního zákona, zajistí vypořádání těchto námitek stavební úřad
ve smyslu §114 citovaného zákona, případně usnesením o námitkách rozhodne
nebo rozhodne o nezpůsobilosti stavby pro zkrácené řízení. V této souvislosti namítá,
že certifikát přímo nesouvisí s námitkami osob, které by byly účastníky stavebního řízení
podle §109 stavebního zákona, neboť s těmito námitkami není stěžovatel b) povinen
se v certifikátu vypořádat. V souladu s §117 odst. 4 téhož zákona vypořádání těchto
námitek k certifikátu pouze připojí. Ze shora uvedeného tedy dovozuje, že námitky
předmětných osob nesměřují proti certifikátu, jehož obsah jim nemusí být vůbec znám,
nýbrž proti povaze a vlastnostem stavby jako takové. Má-li tedy vypořádání těchto
námitek být přílohou certifikátu, je pak zřejmé, že certifikát a vypořádání námitek nejsou
jedním a týmž právním úkonem. Proto má-li být nějaký právní úkon podroben soudnímu
přezkumu, potom je to právě předmětné vypořádání námitek, nikoli certifikát, přičemž
tento postup je zákonem předvídán a upraven v §117 odst. 4 citovaného zákona.
Nesprávnost názoru městského soudu o možnosti podání odvolání proti
certifikátu dovozuje stěžovatel b) v prvé řadě z toho, že certifikát není správním
rozhodnutím. Pokud by se připustilo, že je, potom uvádí, že odvolání lze podat pouze
proti rozhodnutí nepravomocnému. Stěžovatel b) poukazuje na to, že není zřejmé,
kdy certifikát nabývá právní moci. Z ustanovení §73 odst. 1 s. ř. vyplývá, že právní moc
certifikátu nastává okamžikem, kdy je rozhodnutí oznámeno stavebnímu úřadu.
To je však právní úkon, který je v dispozici stavebníka a není na osobě autorizovaného
inspektora nijak závislý. Jakékoli odvolání podané proti certifikátu po tomto okamžiku
by pak bylo nutně opožděné. Navíc má za to, že ani opravný prostředek ve formě
odvolání proti certifikátu není ze zákona přípustný. V souvislosti s tím poukazuje
na skutečnost, že mezi základní zásady rozhodování správními orgány nepatří zásada
rozhodování ve dvou stupních. Dále uvádí, že odvolání implicitně vylučuje rovněž povaha
věci a odporovalo by smyslu zkráceného stavebního řízení. Navíc nelze ani bez výkladu
zákona dovodit jasnou kompetenci některého správního orgánu k projednání takového
odvolání, což by bylo v rozporu s §2 odst. 2 s. ř. S ohledem na tyto uvedené důvody
stěžovatel b) navrhuje, aby Nejvyšší správní soud usnesení městského soudu zrušil
a současně rozhodl o odmítnutí žaloby stěžovatelů a) a ostatních žalobců.
Následně stěžovatel b) doplnil kasační stížnost o návrh na přiznání odkladného
účinku své kasační stížnosti, přičemž podrobně odůvodnil, z jakých důvodů
má za to, že v daném případě byly naplněny podmínky pro jeho přiznání podle §73 s. ř. s.
Vyjádření stěžovatelů a) ke kasační stížnosti stěžovatele b):
Stěžovatelé a) se ztotožňují s názorem stěžovatele b) v tom, že proti certifikátu
nelze podat odvolání. Doplňují, že Nejvyšší správní soud nepřezkoumatelnost certifikátu
autorizovaného inspektora v odvolacím řízení podle správního řádu potvrdil i v rozsudku
ze dne 30. 5. 2011, č. j. 2 As 36/2011 - 81. Zásadně však nesouhlasí s jeho názorem,
že certifikát není rozhodnutím podle §65 s. ř. s., neboť autorizovaný inspektor není
fyzickou osobou ve smyslu §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Tento názor je podle stěžovatelů a)
v přímém rozporu s již konstantní judikaturou Nejvyššího správního sodu (rozsudky
ze dne 4. 8. 2010, č. j. 9 As 63/2010 - 111, a ze dne 25. 5. 2011, č. j. 2 As 37/2011 - 81).
Navíc se Nejvyšší správní soud povahou certifikátu zabýval i v rozsudku ze dne
15. 2. 2011, č. j. 9 As 99/2010 - 71, který byl vydán v nyní posuzovaném případě.
K názoru stěžovatele b) o možnosti stavebního úřadu vypořádat námitky osob,
které by jinak byly účastníky řízení, a rozhodnout o nich či dokonce rozhodnout
o nezpůsobilosti stavby pro zkrácené řízení ve smyslu §117 odst. 4 stavebního zákona,
však stěžovatelé a) podotýkají, že z textu tohoto ustanovení vyplývá, že stavební úřad
má tuto možnost pouze za předpokladu, že mu autorizovaný inspektor předloží
nesouhlasná vyjádření dotčených osob. Možnosti dotčených osob, které jsou nezákonně
opomenuty a o vedení zkráceného řízení se vůbec nedozví, jsou pak zcela marginální.
Ustanovení §117 odst. 4 stavebního zákona nepředstavuje institut pro jejich efektivní
ochranu. Uzavírají, že není možné, aby ten, do jehož práv je nezákonně zasahováno,
byl v právním státě zbaven práva na soudní ochranu.
Přezkum kasační stížnosti stěžovatelů a)
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížnost stěžovatelů a) na základě výše
uvedených důvodů a dospěl k závěru, že jejich kasační stížnost je důvodná.
Podstatou sporu je otázka, zda certifikát autorizovaného inspektora vydaný podle
§117 stavebního zákona je rozhodnutím ve smyslu §67 s. ř., proti kterému lze přímo
podat žalobu ke správnímu soudu, nebo zda jeho soudnímu přezkumu předchází řízení
odvolací podle správního řádu.
Podle §117 odst. 1 stavebního zákona uzavře-li stavebník s autorizovaným inspektorem
smlouvu o provedení kontroly projektové dokumentace pro stavbu, kterou hodlá provést, může takovou
stavbu pouze oznámit stavebnímu úřadu, jestliže byla opatřena souhlasná závazná stanoviska dotčených
orgánů a vyjádření osob, které by byly účastníky stavebního řízení (§109), a nejde o stavbu,
která je zvláštním právním předpisem, územně plánovací dokumentací nebo rozhodnutím orgánu
územního plánování přímo označena jako nezpůsobilá pro zkrácené stavební řízení.
Z výše uvedeného je patrno, že městský soud dospěl k závěru, že proti
předmětnému certifikátu existuje řádný opravný prostředek, který je nutno před podáním
správní žaloby vyčerpat. Za tento prostředek považuje odvolání k Ministerstvu pro místní
rozvoj. Stěžovatelé a) s tímto názorem nesouhlasí. Ve své argumentaci se opírají
především o to, že Nejvyšší správní soud již podobný případ ve své rozhodovací činnosti
posuzoval, přičemž dospěl k závěru, že certifikát vystavený autorizovaným inspektorem
není přezkoumatelný v odvolacím řízení podle správního řádu (viz rozsudek ze dne
25. 5. 2011, č. j. 2 As 37/2011 - 81).
Nejvyšší správní soud je vázán názory, které jím byly již dříve vysloveny. Podle
§17 s. ř. s. má však každý senát Nejvyššího správního soudu možnost postoupit věc
k rozhodnutí rozšířenému senátu, dospěje-li k odlišnému názoru, než který byl již dříve
Nejvyšším správním soudem vysloven. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
potom rozhodne, který z protichůdných názorů bude nutno nadále aplikovat. Devátý
senát byl proto povinen posoudit, zda se s názory již dříve vyslovenými druhým senátem
Nejvyššího správního soudu ztotožňuje, nebo zda má na věc názor odlišný. Devátý senát
však neshledal žádný důvod, proč by se měl od názoru vysloveného v rozsudku ze dne
25. 5. 2011, č. j. 2 As 37/2011 - 81, odchýlit. Vycházel přitom z následujícího.
V rozsudku ze dne 25. 5. 2011, č. j. 2 As 37/2011 - 81, druhý senát v návaznosti
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2010, č. j. 9 As 63/2010 - 111,
dospěl k závěru, že se v případě certifikátu autorizovaného inspektora jedná
o veřejnoprávní správní akt. Uvedl, že nelze dospět k jinému závěru, než že tento
veřejnoprávní správní akt spadá do definičního vymezení obsaženého v ustanovení §65
odst. 1 s. ř. s., tedy pod legislativní zkratku „rozhodnutí“ zde zakotvenou, neboť
se nepochybně jedná o úkon, jímž se – za podmínky oznámení stavebnímu úřadu
- zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti žalobce. Vycházel
přitom z toho, že „jakkoliv je autorizovaný inspektor nepochybně soukromou osobou, je po určitou
dobu oprávněn činit úkony podle stavebního zákona a v tomto rozsahu vystupuje jako správní úřad.
Tato jeho činnost totiž představuje případ zákonné delegace veřejné správy na soukromou osobu,
kterou však vykonává vlastním jménem a na vlastní odpovědnost. Jinými slovy vyjádřeno, za situace,
kdy zákonná úprava předpokládá stejné právní a faktické účinky v případě stavebního povolení,
vydávaného stavebním úřadem, a certifikátu autorizovaného inspektora, oznámeného stavebnímu úřadu,
který jej toliko eviduje a není oprávněn na něj aktivně reagovat jako u ohlášených staveb (§105 a 106
stavebního zákona), není možno dospět k jinému konsekventnímu názoru, než že autorizovaný inspektor
vystupuje jako správní úřad, byť jen pouze v tomto omezeném rozsahu“. V daném smyslu ostatně
rozhodl zdejší soud v nyní projednávaném případě již v rozsudku ze dne 15. 2. 2011,
č. j. 9 As 99/2010 - 71.
Městský soud v napadeném rozsudku uvedl, že certifikát je rozhodnutím podle
§67 s. ř. a na základě toho dovodil možnost podání odvolání proti předmětnému
certifikátu autorizovaného inspektora s ohledem na ustanovení §81 odst. 1 správního
řádu. Podle tohoto ustanovení může účastník proti rozhodnutí podat odvolání, pokud zákon
nestanoví jinak. Nejvyšší správní soud však naopak v citovaném rozsudku ze dne
25. 5. 2011, č. j. 2 As 37/2011 - 81, řádný opravný prostředek proti předmětnému
certifikátu vyloučil. K tomu uvedl, že přestože v daném případě nemožnost podat
odvolání proti předmětnému certifikátu přímo ze zákona nevyplývá, je možnost podat
v určité věci odvolání vyloučena rovněž v případech, kdy implicitně tato výluka vyplývá
z povahy věci. Druhý senát má za to, že u certifikátu autorizovaného inspektora se jedná
právě o tento případ. Devátý senát se s tímto závěrem ztotožňuje, přičemž hlavní důvod
pro tento závěr spatřuje ve skutečnosti, že pro případ certifikátu autorizovaného
inspektora zcela absentuje jasná zákonná úprava odvolání. Ze zákona není
bez pochybností patrno, který ze správních orgánů by měl k projednání odvolání
kompetenci, ani jakým způsobem by měla odvolací procedura probíhat. Nejvyšší správní
soud se k danému již vyčerpávajícím způsobem vyjádřil ve výše zmiňovaném rozsudku.
„Kompetence každého orgánu veřejné moci musí být stanovena jednoznačně a srozumitelně a nelze
ji dovozovat pouze výkladem, byť třeba i velmi extenzivním. Základním atributem právního státu
je totiž požadavek, podle něhož veřejná moc může činit pouze to, co zákon výslovně dovoluje. V této logice
musí platit, že kompetence odvolacího orgánu plyne přímo z konkrétního zákonného ustanovení, anebo
přinejmenším je dovoditelná z obecných zákonných ustanovení, zasazených do konceptu celkového
fungování veřejné správy (…) autorizovaný inspektor má velmi specifické postavení a svojí podstatou
se vzpírá začlenění do systému veřejné správy. Jak správně konstatuje stěžovatel, do okamžiku předložení
certifikátu stavebnímu úřadu existuje pouze soukromoprávní vztah mezi inspektorem a stavebníkem
a vrchnostenským aktem se stává teprve okamžikem předložení stavebnímu úřadu, k čemuž však
samozřejmě nemusí vůbec dojít. Jestliže však odvolací řízení je založeno na instanční nadřízenosti
a podřízenosti správních orgánů (§89 správního řádu), není možno stanovit, který správní orgán by bylo
možno v daném případě označit jako orgán nadřízený autorizovanému inspektorovi. Za této situace proto
nelze stanovit ani jasnou kompetenci k rozhodování v odvolacím řízení.“
Na základě právě předestřeného má Nejvyšší správní soud za to, že v případě
nejednoznačné právní úpravy ochrany opomenutých účastníků pro případ nesprávného
postupu autorizovaného inspektora při vydávání certifikátu odpovídá účelné ochraně
jejich práv právě přímý soudní přezkum. Proto se devátý senát ztotožňuje se závěrem již
dříve Nejvyšším správním soudem vysloveným, že ustanovení upravující předmětný
certifikát implicitně nepředpokládá s ohledem na specifičnost postavení autorizovaného
inspektora (soukromá osoba, vykonávající veřejnou správu pouze ve velmi omezeném
rozsahu, a to vlastním jménem), jeho nezařaditelnost do hierarchicky koncipovaného
systému veřejné správy, zvláštní charakter certifikátu (mající právní důsledky nezávisle
na vůli autorizovaného inspektora) přezkum certifikátu autorizovaného inspektora
v rámci odvolacího řízení. Lze tedy uzavřít, že certifikát autorizovaného inspektora
je přímo přezkoumatelný ve správním soudnictví a že se proti němu nelze bránit žádnými
řádnými opravnými prostředky.
Nejvyšší správní soud nesouhlasí ani s názorem městského soudu,
že by nemožnost podat proti certifikátu autorizovaného inspektora řádný opravný
prostředek ve správním řízení, za situace, kdy není odvolání explicitně vyloučeno
zákonem, způsobila účastníkům řízení odnětí jedné správní instance, a bylo by jim
tak upřeno právo na projednání jejich věci ve dvou instancích správního řízení. K tomu
zdejší soud podotýká, že podle ustálené judikatury nepatří mezi základní zásady
rozhodování o právech a povinnostech fyzických či právnických osob správními orgány
rozhodování ve dvou stupních (k tomu srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 27. 10. 2005, č. j. 2 As 47/2004 - 61, publikovaný pod č. 1409/2007 Sb. NSS).
Ze zákona ani z judikatury pak nevyplývá, že by v případě absence explicitního vyloučení
opravného prostředku ve formě odvolání proti určitému rozhodnutí bylo nutno zásadu
dvojinstančnosti aplikovat. K této problematice se Nejvyšší správní soud vyjádřil
i v rozsudku pro tuto věc stěžejním, tj. v rozsudku ze dne 25. 5. 2011,
č. j. 2 As 37/2011 - 81, v němž uvedl, že „jakkoliv tedy platí, že podle ustanovení §81 odst. 1
správního řádu je možno podat odvolání proti každému správnímu rozhodnutí, pokud zákon nestanoví
jinak, neplyne z citované možnosti zákonné výluky podat odvolání její rozpornost s obecnými zásadami
správního řízení, případně dokonce protiústavnost“.
Na základě výše uvedených důvodů tak Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že certifikát vystavený autorizovaným inspektorem není přezkoumatelný v odvolacím
řízení podle správního řádu. Městský soud se proto dopustil nezákonnosti, když odmítl
podanou žalobu jako nepřípustnou pro nevyčerpání řádných opravných prostředků,
resp. pro nepodání odvolání. Ve světle předestřeného lze uzavřít, že žaloba podaná
stěžovateli a) proti předmětnému certifikátu žalovaného byla přípustná a městský soud byl
povinen se jí meritorně zabývat. Zdejšímu soudu proto nezbývá než napadené usnesení
městského soudu podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zrušit a vrátit mu věc k dalšímu
řízení. V něm je tento soud vázán shora uvedeným právním názorem, tzn. musí –
při splnění ostatních podmínek řízení - podrobit napadené rozhodnutí žalovaného
soudnímu přezkumu.
Na závěr k výše uvedenému jen jako obiter dictum zdejší soud uvádí,
že při hodnocení včasnosti podané žaloby je namístě vzít přiměřeně v úvahu právní názor
obsažený v rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2009,
č. j. 2 As 25/2007 - 118 (č. 1838/2009 Sb. NSS), podle něhož „i rozhodnutí správního orgánu,
které nebylo formálně řádně doručeno (oznámeno) účastníku řízení, může nabýt právní moci (§52
odst. 1 správního řádu z roku 1967, §73 odst. 1 správního řádu z roku 2004), nastane-li fikce
oznámení rozhodnutí. ... Je-li účastník řízení, jehož práva, právem chráněné zájmy či povinnosti byly
rozhodnutím dotčeny, opomenut při oznámení rozhodnutí, nastane fikce oznámení rozhodnutí
k okamžiku, k němuž je bezpečně a bez rozumných pochyb zjištěno, že opomenutý účastník seznal úplný
obsah rozhodnutí co do jeho identifikačních znaků i věcného obsahu, zásadně tedy rovnocenně tomu,
jako by mu bylo rozhodnutí řádně oznámeno. Opomenutí účastníka při oznámení rozhodnutí
je v takovém případě procesní vadou zhojitelnou bez újmy na nastalé právní moci rozhodnutí
jen za předpokladu, že fikce oznámení rozhodnutí nastala natolik včas, že opomenutý účastník mohl
užít zákonných procesních prostředků na svou obranu ještě před tím, než správní orgán měl rozhodnutí
za pravomocné. Nastala-li fikce oznámení rozhodnutí teprve poté, co podle mínění správního orgánu
již rozhodnutí nabylo právní moci, počínají opomenutému účastníku teprve touto fikcí běžet lhůty
pro podání řádných či mimořádných opravných prostředků. Pouhý fakt běhu času od vydání
neoznámeného rozhodnutí nemá na nabytí právní moci vliv.“
Přezkum kasační stížnosti stěžovatele b)
Stěžovatel b) zmíněné usnesení městského soudu napadá z důvodu uvedeného
v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť toto usnesení trpí vadou nezákonnosti spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky povahy certifikátu autorizovaného inspektora
a právní otázky přípustnosti opravných prostředků proti tomuto certifikátu soudem
v předchozím řízení. Na tomto místě Nejvyšší správní soud nejdříve podotýká,
že je-li kasační stížností napadeno usnesení o odmítnutí žaloby, přicházejí pro stěžovatele
v úvahu z povahy věci pouze kasační důvody dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající
v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu (k tomu srovnej rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, publikovaný
pod č. 625/2005 Sb. NSS). Pod tento důvod lze totiž de facto zařadit také případ,
kdy vada řízení před soudem měla nebo mohla mít za následek vydání nezákonného
rozhodnutí o odmítnutí návrhu, dále vada řízení spočívající v tvrzené zmatečnosti řízení
před soudem, ale i případ nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky
soudem v předchozím řízení. Skutečnost, že stěžovatel podal kasační stížnost z důvodu
dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., však nijak nebrání zdejšímu soudu jeho kasační stížnost
přezkoumat.
Ze shora uvedeného vyplývá, že kasační námitky stěžovatele b) brojící proti názoru
městského soudu o možnosti podat proti certifikátu autorizovaného inspektora odvolání,
jsou důvodné. Vzhledem k tomu, že se zdejší soud k této problematice podrobně vyjádřil
již v části svého odůvodnění věnující se kasační stížnosti stěžovatelů a), nepovažuje
za nutné se na tomto místě k danému opakovat.
Vedle námitky, že proti certifikátu autorizovaného inspektora není přípustné
odvolání, stěžovatel b) v kasační stížnosti namítá rovněž to, že proti tomuto certifikátu
není přípustná ani žaloba, neboť předmětný certifikát vůbec není rozhodnutím orgánu
veřejné správy. Nejvyšší správní soud se touto problematikou v tomto konkrétním
případě podrobně zabýval již ve svém rozsudku ze dne 15. 2. 2011,
č. j. 9 As 99/2010 - 71, kterým zrušil rozhodnutí městského soudu, v němž tento soud
vyslovil názor, že předmětný certifikát za správní rozhodnutí považovat nelze.
Zdejší soud totiž dospěl k závěru, že v případě předmětného certifikátu je nutno
na něj za podmínky jeho oznámení stavebnímu úřadu pohlížet jako na výsledek činnosti
správního orgánu, který má povahu přezkoumatelného správního aktu. V citovaném
rozsudku svým názorem zavázal městský soud v dalším řízení, přičemž městský soud
názor zdejšího soudu respektoval. Za takového stavu věci je nutno výše uvedené námitky
stěžovatele b) brojící proti závěru městského soudu o tom, že se v případě certifikátu
autorizovaného inspektora za podmínky oznámení stavebnímu úřadu jedná o správní
rozhodnutí, shledat nepřípustnými podle §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. Podle tohoto
ustanovení je totiž kasační stížnost nepřípustná proti rozhodnutí, jímž soud rozhodl
znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem;
to neplatí, je-li jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným
právním názorem Nejvyššího správního soudu. Toto ustanovení tedy zajišťuje,
aby se Nejvyšší správní soud nemusel znovu zabývat věcí, u které již jedenkrát svůj právní
názor na výklad hmotného práva závazný pro nižší soud vyslovil, a to v situaci,
kdy se nižší soud tímto právním názorem řídil (k tomu srovnej rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 10. 6. 2008, č. j. 2 Afs 26/2008 - 119).
Stěžovatelé a) a stěžovatel b) v rámci kasační stížnosti podali také návrh
na přiznání odkladného účinku. Nejvyšší správní soud o těchto návrzích nerozhodl,
neboť má za to, že rozhodnutím ve věci samé odpadl pro vydání usnesení o těchto
návrzích důvod.
Nejvyšší správní soud napadené rozhodnutí městského soudu přezkoumal
v souladu s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. a ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru,
že kasační stížnosti jsou důvodné. Proto podle §110 odst. 1 s. ř. s. napadené usnesení
městského soudu pro nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu [§103 odst. 1 písm. e)
s. ř. s.] zrušil a věc mu současně vrátil k dalšímu řízení, v němž je městský soud podle
odst. 3 téhož ustanovení vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu.
Nejvyšší správní soud o věci rozhodl bez jednání postupem v souladu s §109
odst. 1 s. ř. s., podle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla
bez jednání.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Městský soud v Praze
v novém rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. září 2011
JUDr. Radan Malík
předseda senátu