Rozhodnutí Ústavního soudu
ze dne 19.01.2016, sp. zn. Pl. ÚS 26/14 [ usnesení / UHLÍŘ / výz-4 ], dostupné na http://www.jurilogie.cz/ecli/ECLI:CZ:US:2016:Pl.US.26.14.1
sp. zn. Pl. ÚS 26/14UsneseníÚstavní soud rozhodl v plénu složeném z místopředsedy Jaroslava Fenyka a soudců Ludvíka Davida, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Davida Uhlíře (soudce zpravodaj) a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti Koalice TOP 09 a Starostové, tvořené politickou stranou TOP 09, se si´dlem v Praze, Újezd 450/40, a politickým hnutím Starostové a nezávislí, se sídlem v Suché Lozi 72, zastoupené Mgr. Michalem Mazlem, advokátem se sídlem v Praze, Vinohradská 938/37, proti usnesení Nejvyššího správního soudu č. j. Vol 18/2014-46 ze dne 22. října 2014, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení a vedlejší účastnice řízení Mgr. Ivany Cabrnochové, zastoupené JUDr. Pavlem Jiřičkou, advokátem se sídlem v Praze, V Kolkovně 920/5, takto:Ústavní stížnost se odmítá.Odůvodnění:I.Předmět řízení1. Návrhem, který splňuje formální náležitosti §34zákona o Ústavním soudu, se volební strana Koalice TOP 09 a Starostové (dále jen "stěžovatelka") domáhala zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí, jímž mělo dojít zejména k porušení čl. 21 odst. 1 a 4, čl. 36 a čl. 38 odst. 2Listiny základních práv a svobod. Nejvyšší správní soud napadeným rozhodnutím zamítl návrh zpochybňující výsledek doplňovacích voleb do Senátu.2. Ve dnech 19. a 20. září 2014 se ve volebním obvodu č. 22 se sídlem v Praze 10 konalo první kolo doplňovacích voleb do Senátu Parlamentu České republiky. V tomto kole se kandidáti na prvních třech místech umístili následovně: 1. Ivana Cabrnochová (2 092 hlasy), 2. Jana Dušková (2 060 hlasů), 3. Renata Sabongui (2 055 hlasů). Do druhého kola tak nepostoupila Renata Sabongui jako kandidátka volební strany Koalice TOP 09 a Starostové. Druhé kolo voleb proběhlo ve dnech 26. a 27. září 2014. V tomto kole byla zvolena Ivana Cabrnochová (3 664 hlasy), Jana Dušková (3 532 hlasy) zvolena nebyla. 3. Stěžovatelka se následně obrátila na Nejvyšší správní soud s návrhem na vydání rozhodnutí o neplatnosti volby Ivany Cabrnochové a neplatnosti hlasování ve druhém kole doplňovacích voleb, eventuálně neplatnosti celých voleb. Podle stěžovatelky byl výsledek voleb krajně nepravděpodobný, pořadí kandidátek se v prvním kole změnilo až po sečtení hlasů z volebního okrsku č. 10014, kde měla Renata Sabongui získat pouze dva hlasy. Kromě jiné argumentace stěžovatelka poukázala na tu skutečnost, že šest voličů z tohoto okrsku písemně potvrdilo, že odevzdali hlas pro Renatu Sabongui. Sedmý volič tuto volbu potvrdil ústně. Podle stěžovatelky existovala řada indicií, které naznačovaly možnou manipulaci s volebním výsledkem ve volebním okrsku č. 10014.4. Nejvyšší správní soud návrh zamítl. Ve svém hodnocení se soud zaměřil na to, zda stěžovatelka prokázala svá tvrzení, nebo zda alespoň předložila zvláště významnou indicii, která by byla způsobilá vyvolat pochybnosti o správnosti vyhlášeného výsledku voleb. Svá tvrzení stěžovatelka založila na pěti okruzích: 1) značnou část voličů ve volebním okrsku č. 10014 tvořili obyvatelé domova pro seniory, kteří jsou obecně náchylnější k manipulaci s jejich svobodnou vůlí, 2) ředitel domova pro seniory se politicky angažuje ve prospěch jiného politického subjektu, 3) v některých okrscích byla zjištěna nestandardní odchylka v počtu neplatných hlasů, 4) sedm obyvatel domova pro seniory (šest písemně a jeden ústně) potvrdilo, že hlasovali pro kandidátku stěžovatelky, ačkoliv podle oficiálních výsledků měla kandidátka Renata Sabongui ve volebním okrsku č. 10014 získat pouze dva platné hlasy, 5) podle znaleckého posudku je "krajně nepravděpodobné", že by kandidátka Renata Sabongui získala v předmětném okrsku pouze dva hlasy.5. Nejvyšší správní soud považoval první dva okruhy námitek za obecné. Bez konkrétních poznatků o manipulaci s vůlí voličů nevznikla pochybnost o zákonném průběhu voleb ve volebním okrsku č. 10014, či celém volebním obvodu. Stejně tak se soud neztotožnil ani s tvrzením, že ve třech volebních okrscích byl odevzdán vysoký počet neplatných hlasů. V okrsku č. 10014 bylo odevzdáno celkem 122 hlasů, z toho 3 neplatné, v okrsku č. 10041 bylo odevzdáno 126 hlasů, z toho 6 neplatných, a v okrsku č. 10096 bylo odevzdáno 118 hlasů, z toho 4 neplatné. Takový počet neplatných hlasů Nejvyšší správní soud nepovažoval za výjimečný, což ilustroval i na své předchozí judikatuře ve volebních věcech. Za nedostatečnou soud považoval i námitku pátou. Znalecký posudek hodnotil pravděpodobnost volebního výsledku Renaty Sabongui, jeho výpovědní hodnotu však oslabovala udržitelnost předpokladů, z nichž mohly výpočty vycházet (to v posudku připustil i sám znalec).6. Za zvlášť významnou indicii zpochybňující správnost volebního výsledku naopak Nejvyšší správní soud považoval prohlášení šesti obyvatel domova pro seniory, že volili Renatu Sabongui. Podle oficiálního výsledku voleb totiž tato kandidátka získala pouze dva hlasy. V této souvislosti soud pro nekonkrétnost nepřihlédl k tvrzení navrhovatelky o tom, že Renatu Sabongui měl volit i sedmý obyvatel domova pro seniory. Stěžovatelka totiž ke svému návrhu přiložila prohlášení pouze šesti obyvatel (voličů).7. Na základě této zvlášť významné indicie Nejvyšší správní soud přikročil k přezkumu volební dokumentace. Z ní zjistil, že všech šest voličů bylo v okrsku č. 10014 zapsáno do seznamu voličů (pět ve stálém seznamu, jeden ve zvláštním seznamu). Dále však soud zjistil, že u tří z těchto šesti osob není v seznamu voličů žádný záznam o tom, že by v prvním kole voleb hlasovaly. Ve volební dokumentaci bylo zaznamenáno hlasování celkem 122 osob. Tento údaj odpovídá počtu vydaných obálek i počtu odevzdaných obálek. Také počet obálek fyzicky obsažených ve volební dokumentaci podle zjištění soudu odpovídal počtu 122 ks. Na základě těchto zjištění Nejvyšší správní soud konstatoval, že všechny odevzdané obálky (hlasy) byly započteny. Soud vlastním přepočtem ověřil i počet odevzdaných hlasů pro jednotlivé kandidáty v prvním kole voleb a zjistil, že plně odpovídají oficiálním výsledkům ve volebním okrsku č. 10014 (kromě dalších i 32 hlasů pro Ivanu Cabrnochovou, 29 hlasů pro Janu Duškovou a 2 hlasy pro Renatu Sabongui). Ze tří neplatných hlasů byla odevzdána jedna prázdná obálka, jeden hlas pro Ivanu Cabrnochovou a jeden hlas pro Janu Duškovou.8. Na základě těchto skutečností se Nejvyšší správní soud neztotožnil s tvrzením stěžovatelky o nesprávném sečtení hlasů ve volebním okrsku č. 10014. Vzhledem k tomu, že se stěžovatelce nepodařilo zpochybnit volební výsledek v tomto okrsku, soud nepřikročil k přezkumu v ostatních okrscích volebního obvodu č. 22, neboť ve vztahu k nim navrhovatelka uplatnila pouze obecná tvrzení. Nejvyšší správní soud v závěru svého usnesení zdůraznil, že ke kontrole řádného průběhu voleb slouží i okrsková volební komise. Její členové však zápis o průběhu a výsledku hlasování podepsali bez výhrad. Sama stěžovatelka do volební komise svého zástupce nevyslala, sama si tak ztížila možnost přesvědčivě prokazovat konkrétní pochybení v práci volební komise.II.Argumentace navrhovatelky 9. Usnesení Nejvyššího správního soudu stěžovatelka napadla podáním označeným jako ústavní stížnost. Podle mínění stěžovatelky soud tímto rozhodnutím zasáhl do jejího práva vyjádřit ke všem prováděným důkazům a do práva na účast ve volné soutěži politických stran. Stejně tak zasáhl i do práva kandidátky Renaty Sabongui na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím za rovných podmínek.10. Podle stěžovatelky ve věci existovaly skutečnosti svědčící pro podezření, že některá z odevzdaných obálek nebyla započtena. Soud se nevypořádal s rozporem mezi oficiálními výsledky, podle nichž Renata Sabongui získala v okrsku č. 10014 dva hlasy, a tvrzením tří osob o tom, že tuto kandidátku volily. Nadto stěžovatelka nesouhlasí s tím, že by bylo možné bez dalšího pominout tvrzení zbylých tří osob o tom, že se voleb účastnily, pokud o tom nevypovídá volební dokumentace. Nejvyšší správní soud měl rozpory mezi výpovědí obyvatel domova pro seniory a volební dokumentací odstranit prostřednictvím dokazování na jednání, neměl vycházet pouze z volební dokumentace. Byť soudní řád správní ve volebních věcech jednání nevyžaduje, není možné je nenařídit, pokud by to bylo na újmu řádného objasnění věci. Tím, že soud vycházel pouze z volební dokumentace, k níž stěžovatelka nemohla mít přístup, znemožnil stěžovatelce vyjádřit se ke všem prováděným důkazům.11. Dále stěžovatelka uvedla, že kombinace mimořádně těsného výsledku prvního kola voleb a manipulace s výsledky voleb (pokud by se prokázala) svědčí o porušení zákona takovým způsobem, který mohl mít vliv na výsledek voleb. Nebylo by totiž řádně zjištěno, které kandidátky postupují do druhého kola, a volební výsledek by tak neodrážel skutečnou vůli voličů. Závěrem svého podání stěžovatelka uvedla, že je nezbytné najít vysvětlení pro rozpory mezi volební dokumentací a tvrzením voličů. Nelze dovozovat, že by se voliči - senioři o svém vlastním volebním chování skupinově mýlili.III.Průběh řízení před Ústavním soudem12. Ústavní soud podle §42 odst. 4zákona o Ústavním soudu zaslal návrh Nejvyššímu správnímu soudu jako účastníku řízení, a dále účastníkům řízení, z něhož napadené rozhodnutí vzešlo. Současně si od Nejvyššího správního soudu vyžádal spis vedeny´ pod sp. zn. Vol 18/2014, jehož obsah odpovídá výše uvedenému shrnutí řízení.13. Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření uvedl, že námitky stěžovatelky lze v zásadě rozdělit do dvou okruhů. V prvním okruhu stěžovatelka zpochybňuje volební výsledek tím, že některé z hlasů odevzdaných ve prospěch Renaty Sabongui nebyly započteny. K těmto námitkám soud odkázal na odůvodnění napadeného usnesení, které se s nimi plně vypořádává. Nad rámec toho soud uvedl, že po volbách učiněné prohlášení voliče o tom, že volil někoho jiného, než by plynulo z volebních výsledků, může být indicií vedoucí k soudnímu přezkumu. Toto prohlášení je však pouze indicií, samo o sobě nemůže vést k revizi voleb. V kontextu projednávané věci soud považuje za absurdní, že by stěžovatelka, která dobrovolně rezignovala na kontrolu volebního procesu vlastními členy okrskové volební komise, mohla následně účinně zpochybnit perfektní volební dokumentaci podepsanou členy volební komise bez výhrad, pouze na základě tvrzení voličů o tom, že volili někoho jiného, než by plynulo z oficiálních volebních výsledků.14. Druhý okruh námitek podle Nejvyššího správního soudu směřuje proti vlastnímu řízení, které vedlo k vydání napadeného rozhodnutí. Nejvyšší správní soud podle svého mínění jednal na základě výslovného zákonného zmocnění v §90 odst. 3soudního řádu správního (dále jen "s. ř. s."). Jedná se též o ustálenou praxi soudu, a to i v případech, kdy provádí dokazování, proti čemuž neměl Ústavní soud v předchozích věcech výhrad. V této souvislosti Nejvyšší správní soud připomenul i charakter volebního soudnictví, které se vyznačuje mimořádně krátkými lhůtami, které předznamenávají povahu a rozsah pramenů skutkových zjištění.15. V replice stěžovatelka zdůraznila, že se až z napadeného rozhodnutí soudu dozvěděla, že tři z šesti voličů, kteří podle svého prohlášení měli volit Renatu Sabongui, jsou ve volební dokumentaci vedeni tak, jako by vůbec nevolili. Tito voliči však volit byli (pro řízení před Ústavním soudem stěžovatelka dodala jejich opakované prohlášení) a rozpor mezi jejich tvrzením a volební dokumentací měl Nejvyšší správní soud vyjasnit, neměl presumovat správnost volební dokumentace a nesprávnost tvrzení voličů. Soud měl využít svých procesních oprávnění a ověřit, nakolik jsou tvrzení šesti osob o volební účasti uvěřitelná, jaký je postoj členů okrskové volební komise k věci, případně měl stěžovatelku vyzvat k doplnění tvrzení a navržení důkazů. Ve volebním soudnictví nemůže být zvažován pouze časový tlak, ale též účel spravedlivého procesu. Nejvyšší správní soud měl k věci přistupovat obezřetně i proto, že stěžovatelka předložila znalecký posudek, podle něhož byl výsledek voleb v daném okrsku krajně nepravděpodobný. Stejně tak měl soud obezřetně zvážit i to, že volby se v tomto okrsku konaly v domově pro seniory, vysoké procento voličů bylo zároveň klienty tohoto domova a ředitel domova vykazoval konkurenční politickou aktivitu.16. Z účastníků řízení, z něhož napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu vzešlo, se vyjádřila pouze Státní volební komise a Ivana Cabrnochová. Státní volební komise Ústavnímu soudu sdělila, že se postavení vedlejšího účastníka řízení vzdává. Vedlejší účastnice řízení Ivana Cabrnochová uvedla, že Nejvyšší správní soud postupoval zcela v souladu se zákonem, pokud ve věci nenařídil jednání. K objasnění rozporu mezi volebními výsledky a tvrzením některých voličů si vyžádal veškerou volební dokumentaci, takže jeho postup lze hodnotit jako velmi obezřetný a pečlivý. Činnost okrskové volební komise je pro kontrolu řádného průběhu voleb zásadní, nikdo ze členů komise ve volebním obvodu č. 22 však proti průběhu voleb neměl námitky. Stěžovatelka sama sobě ztížila důkazní pozici, pokud nevyužila svého práva vyslat do okrskových volebních komisí svého zástupce. Závěrem svého vyjádření vedlejší účastnice uvedla, že těsný rozdíl ve volebním výsledku není sám o sobě způsobilý zpochybnit výsledek voleb. Nejvyšší správní soud přitom správně konstatoval, že stěžovatelka nebyla ve volbách nijak poškozena. Vedlejší účastnice proto navrhla zamítnutí ústavní stížnosti.IV.Podmínky věcného posouzení návrhu17. Ústavní soud se musel nejprve vypořádat s otázkou, zda má podání stěžovatelky považovat za opravný prostředek proti rozhodnutí ve věci ověření volby senátora (dále též "opravný prostředek") dle čl. 87 odst. 1 písm. e)Ústavy a §85 a násl. zákona o Ústavním soudu, nebo za ústavní stížnost podle čl. 87 odst. 1 písm. d)Ústavy a §72 a násl. téhož zákona. Z výše shrnutého obsahu podání zřetelně plyne, že je stěžovatelka považuje za ústavní stížnost. Ve své dosavadní judikatuře však Ústavní soud zohledňoval nejen názor navrhovatele, ale zejména povahu uplatněných námitek (výslovně např. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 54/13 ze dne 19. 11. 2014, dále i usnesení sp. zn. Pl. ÚS 73/06 ze dne 11. 1. 2007, Pl. ÚS 76/06 ze dne 12. 2. 2007, III. ÚS 38/07 ze dne 14. 2. 2007, II. ÚS 582/06 ze dne 14. 5. 2008, Pl. ÚS 94/06 ze dne 26. 6. 2008).18. Stěžovatelka v projednávané věci uplatnila námitky proti volebnímu výsledku a jeho hodnocení Nejvyšším správním soudem, stejně tak jako námitky proti procesnímu postupu soudu, který k tomuto hodnocení vedl. Tomu by mělo odpovídat i hodnocení jejího návrhu. Jde přitom o návrh volební strany, která neuspěla v řízení před Nejvyšším správním soudem. Podle odborné literatury by i takový návrh měl být projednán v řízení o opravném prostředku (srov. FILIP, Jan, HOLLÄNDER Pavel, ŠIMÍČEK Vojtěch. Zákon o Ústavním soudu: komentář. 2. přeprac. a rozš. vyd. Praha: C. H. Beck, 2007, str. 672-673). Přes všechny literaturou zmíněné důvody, vypovídající ve prospěch speciální povahy řízení o opravném prostředku, však Ústavní soud dospěl k závěru, že podání navrhovatelky nelze v řízení o opravném prostředku projednat.19. Pro případ rozhodování podle §85 odst. 1 písm. a) totiž zákon o Ústavním soudu v §91 odst. 1 a 2 předvídá buďto zamítavý výrok, anebo vyhovující výrok, jímž soud vysloví, že senátor byl platně zvolen. K takovému výroku však v projednávané věci dospět nelze. Byla-li by argumentace navrhovatelky důvodná, znamenalo by to, že volební proces byl stižen závažnou vadou, která vyžaduje opakování voleb a vylučuje pozitivní závěr o tom, kdo byl zvolen. Za stavu, kdy úprava řízení o opravném prostředku neumožňuje byť jen teoreticky vyhovět podanému návrhu, tedy svou povahou projednávané věci neodpovídá, není možné věc v řízení o opravném prostředku projednat. Kromě toho platí, že pro projednání věci v řízení o opravném prostředku by musela být též dodržena desetidenní lhůta stanovená v §85 odst. 2zákona o Ústavním soudu.20. Veden tímto náhledem Ústavní soud dospěl k závěru, že podání navrhovatelky je třeba projednat v řízení o ústavní stížnosti.21. Ústavní soud se proto zabýval tím, zda jsou splněny formální předpoklady projednání ústavní stížnosti. Ústavní stížnost byla podána včas a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je osobou oprávněnou k jejímu podání, je zastoupena v souladu s požadavky §29 až 31zákona o Ústavním soudu. Vyčerpala též všechny procesní prostředky, které jí zákon k ochraně práv poskytuje. Ústavní stížnost je proto přípustná. K jejímu projednání je příslušné plénum Ústavního soudu (rozhodnutí pléna Ústavního soudu o atrahování působnosti pod sp. zn. Org. 24/14 ze dne 25. března 2014; 52/2014 Sb.).V.Vlastní hodnocení22. Ústavní soud dále posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že se jedná o návrh zjevně neopodstatněný ve smyslu §43 odst. 2 písm. a)zákona o Ústavním soudu. Uvedené ustanovení v zájmu racionality a efektivity řízení před Ústavním soudem dává tomuto soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu ještě předtím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem.23. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83Ústavy České republiky), není dalším stupněm v systému obecného soudnictví. Je záležitostí obecných soudů, aby zjišťovaly a hodnotily skutkový stav, prováděly výklad jiných než ústavních předpisů a aplikovaly je při řešení konkrétních případů. Výklad a aplikaci předpisů podústavního práva lze hodnotit jako protiústavní, jestliže nepřípustně postihují některé ze základních práv a svobod, případně pomíjí možný výklad jiný, ústavně konformní, nebo jsou výrazem zjevného a neodůvodněného vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi respektován, resp. jenž odpovídá všeobecně akceptovanému (doktrinárnímu) chápání dotčených právních institutů (a představuje tím nepředvídatelnou interpretační libovůli), případně jsou v extrémním rozporu s požadavky věcně přiléhavého a rozumného vypořádání posuzovaného právního vztahu [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 85/06 ze dne 25. 9. 2007 (N 148/46 SbNU 471)].24. Stěžovatelka namítla, že existuje důvodné podezření, že v prvním kole voleb došlo k nepřípustnému ovlivnění voličů a také manipulaci s volebními lístky, čím byl zatemněn volební výsledek jak v prvním, tak ve druhém kole voleb. Dále pak namítla, že Nejvyšší správní soud v napadeném rozhodnutí vyvrací její tvrzení o zatemnění volebního výsledku na základě skutečností, které zjistil z volební dokumentace. Provedl tak dokazování, ovšem bez jednání a bez toho, aby se k těmto skutečnostem stěžovatelka mohla vyjádřit. Stížnostní argumentaci tedy lze rozdělit do dvou okruhů - stěžovatelka zpochybňuje jak právní závěry soudu ve věci, tak postup, jakým soud k těmto závěrům dospěl. 25. Ústavní soud se nejprve zabýval námitkami proti věcnému hodnocení. Dospěl při tom k závěru, že stěžovatelka předložila toliko opačný náhled na věc, než který v napadeném rozhodnutí zastává Nejvyšší správní soud. Podle stěžovatelky existují skutečnosti svědčící pro podezření, že některá z odevzdaných obálek nebyla započtena, protože není možné pominout voliče, kteří se podle svého tvrzení voleb účastnili, ale v seznamu voličů o tom není žádný záznam. Stejně tak nelze pominout ani tvrzení zbylých tří voličů, kteří se voleb účastnili i podle záznamu v seznamu voličů, neboť kandidátka stěžovatelky v daném okrsku získala pouze dva hlasy.26. Ústavní soud ve vztahu k soudní kontrole voleb setrvale připomíná, že lid je zdrojem veškeré státní moci (čl. 2 odst. 1Ústavy) a mimo jiné se v této roli podílí na jejím ustavování cestou svobodných a demokratických voleb. Tomu odpovídá i zákonná úprava volebního soudnictví a ověřování voleb. Pro procesní úpravu volebního soudnictví a postup v takovém řízení z toho plyne vyvratitelná domněnka, že volební výsledek odpovídá vůli voličů. Předložit důkazy k jejímu vyvrácení je povinností toho, kdo volební pochybení namítá. Zákonná úprava volebního soudnictví nezná absolutní vady volebního řízení (tzv. absolutní zmatky volebního řízení), tj. takové porušení ustanovení volebního předpisu, které by mělo za následek "automatické" zrušení voleb, volby kandidáta nebo hlasování. Všechny možné vady a pochybení je v tomto smyslu třeba považovat za relativní a jejich význam je třeba poměřovat jejich dopadem na výsledek voleb do zastupitelského orgánu jako takového nebo na výsledek volby konkrétního kandidáta, popř. na výsledek hlasování, a to podle zásady přiměřenosti (srov. výše citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 73/04).27. V projednávané věci Nejvyšší správní soud žádné volební vady nezjistil. Ve volební dokumentaci bylo zaznamenáno hlasování celkem 122 osob, z toho i tří osob, které podle stěžovatelky odevzdaly svůj hlas ve prospěch Renaty Sabongui. Hlasování tří dalších osob ve volební dokumentaci zaznamenáno nebylo. Údaj o hlasování 122 osob odpovídal záznamu o počtu vydaných i odevzdaných úředních obálek. Ve volební dokumentaci se podle zjištění soudu fyzicky nacházelo právě 122 obálek. Zápis o průběhu a výsledku hlasování byl řádně podepsán členy okrskové volební komise, nikdo z nich podpis neodepřel. Na základě těchto zjištění Nejvyšší správní soud konstatoval, že všechny odevzdané obálky (hlasy) byly započteny. Nic tak nevypovídalo o tom, že by se voleb skutečně účastnily všechny osoby, které to ve prospěch stěžovatelky pro účely řízení před Nejvyšším správním soudem potvrdily. Stěžovatelka s tímto hodnocením nesouhlasí, je však zřejmé, že soud musel při rozhodování o věci vážit mezi vypovídací hodnotou úplné a bezrozporné volební dokumentace a vypovídací hodnotou čestných prohlášení tří osob, o jejichž účasti na hlasování nic jiného než právě tato prohlášení nevypovídá.28. Platí přitom, že úprava soudního přezkumu voleb je založena na předpokladu objektivní příčinné souvislosti mezi volební vadou a složením zastupitelského sboru nebo alespoň možné příčinné souvislosti. Tuto možnou příčinnou souvislost je však třeba vykládat nikoli jako pouhou možnost abstraktní. Ve volebním soudnictví nelze zjednat nápravu prostým zrušením volebního aktu, o jehož zákonnosti jsou pochybnosti, a jeho opětovným vydáním v "novém řízení", neboť s ohledem na proměnlivost politické náklonnosti voličů již nelze dosáhnout stejného výchozího stavu, a tedy ani pouhého opakování voleb bez vad. Rozhodnutí voličů jako suveréna tudíž může soudní moc změnit jen ve výjimečných případech, kdy vady volebního procesu způsobily nebo mohly prokazatelně způsobit, že by voliči rozhodli jinak a byl by zvolen jiný kandidát (srov. výše citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 73/04). Těchto východisek si byl Nejvyšší správní soud vědom. Přiklonil-li se proto při hodnocení věci k vypovídací hodnotě úplné a bezrozporné volební dokumentace, tento svůj postup srozumitelným, logickým a přesvědčivým způsobem zdůvodnil, Ústavní soud mu nemá z ústavního hlediska co vytknout.29. Námitka odkazující na existenci zbývajících tří osob, jejichž účast při hlasování byla volební dokumentací potvrzena, nemůže závěry napadeného usnesení zpochybnit. Z volební dokumentace totiž plyne, že v příslušném okrsku získala Renáta Sabongui dva hlasy a že byla odevzdána též jedna prázdná obálka. Tvrzení tří osob, že odevzdaly svůj hlas ve prospěch této kandidátky, za takového stavu zjevně nemůže vyvrátit, že výsledek prvního kola doplňovacích voleb odpovídá vůli voličů, a to i přes těsný rozdíl mezi Janou Duškovou na druhém (2 060 hlasů) a Renátou Sabongui na třetím místě (2 055 hlasů). V tomto ohledu se Nejvyšší správní soud dostatečně vypořádal s předloženým znaleckým posudkem i s obecným tvrzením o možném nekalém vedení volební kampaně v domově pro seniory.30. Dále se Ústavní soud zabýval námitkami proti procesnímu postupu. Nejvyšší správní soud o věci rozhodl bez jednání, tak jak mu to umožňuje druhá věta §90 odst. 3s. ř. s. V napadeném usnesení se k problematice hodnocení volební dokumentace mimo ústní jednání nevyjádřil, učinil tak až ve svém vyjádření k ústavní stížnosti. Podle soudu je ustálenou praxí nenařizovat při přezkumu voleb jednání, a to i v případě, že provádí dokazování obsahem volební dokumentace. Tuto svou praxi doložil odkazem na výslovné konstatování v usneseních č. j. Vol 8/2013-136, Vol 10/2013-50 a Vol 39/2013-51 ze dne 18. 2. 2013, a řadu dalších rozhodnutí, kde tak soud postupoval.31. Soudní řád správní v druhé větě §90 odst. 3s. ř. s. stanoví, že jednání není třeba nařizovat. Toto ustanovení soud opravňuje, aby v řízení o návrhu na neplatnost voleb nebo na neplatnost hlasování jednání nenařídil, zároveň však konání ústního jednání nevylučuje. Je tak v zásadě na úvaze soudu, zda s ohledem na výše připomenutou povahu volebního soudnictví, povahu věci a povahu v ní uplatněných námitek jednání nařídí. Tato úvaha se ovšem stále musí pohybovat v mezích stanovených ústavními předpisy. Podle první věty čl. 38 odst. 2Listiny základních práv a svobod má každý právo, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům. To platí i při zohlednění všech zvláštních rysů volebního soudnictví.32. K přezkumu volební dokumentace Ústavní soud podotýká, že volební dokumentace obecně může sloužit jako důkazní prostředek, tj. je možné, aby jí bylo prováděno dokazování (s možností se k ní vyjádřit podle čl. 38Listiny). Stále je však třeba mít na paměti zvláštní charakter volebního procesu, volební dokumentace a soudního přezkumu voleb. Volební dokumentace vypovídá o průběhu a výsledku hlasování, stejně tak jako o jeho zjišťování, které zajišťuje okrsková volební komise (srov. §69 až 72 zákona č. 247/1995 Sb.). Ta přitom zajišťuje i veřejnost kontroly volebního procesu a její činnost je do jisté míry neopakovatelná, neboť řadu nedostatků lze účinně zjistit a odstranit pouze na místě. Za tímto účelem předvídají volební zákony právo politické strany, politického hnutí a koalice i nezávislého kandidáta delegovat člena a náhradníka do všech okrskových komisí ve volebním obvodu, v němž daný politický subjekt kandiduje (§14e odst. 3 zákona č. 247/1995 Sb.). Tento institut mimo jiné slouží právě k zabezpečení poctivosti voleb, zabránění manipulaci s odevzdanými hlasovacími lístky, a to i ze strany samotných členů volební komise, neboť jednotliví členové vzájemně kontrolují, zda dochází k dodržování stanovených volebních pravidel a na případné vady mohou ihned upozornit. Nejvyšší správní soud ve věci přiléhavě vysvětlil, že si stěžovatelka sama ztížila možnost přesvědčivě zpochybnit práci okrskové volební komise, pokud do ní nevyslala svého zástupce ke kontrole ostatních jejích členů.33. Volební dokumentace je tedy obrazem volebního procesu (hlasování a zjišťování jeho výsledku), volebnímu soudu je předkládána jako příloha soudního spisu a může být podkladem pro jeho rozhodnutí obdobně, jako je správnímu soudu předkládán správní spis jako obraz proběhlého správního řízení. K tomu, aby bylo na místě provádět volební dokumentaci jako důkaz při jednání, musel by její obsah být zpochybněn jinými navrhovanými důkazy, a to způsobem, který by mohl zpochybnit výsledek voleb. Jak Nejvyšší správní soud vysvětlil, k takovému zpochybnění v posuzované věci nedošlo. Objasňování rozporu mezi volební dokumentací a tvrzením jednotlivých voličů dokazováním tedy bylo nadbytečné, což soud řádně zdůvodnil. Plně tak dostál požadavkům kladeným judikaturou Ústavního soudu [srov. např. nález sp. zn. III. ÚS 569/03 ze dne 29. 6. 2004 (N 87/33 SbNU 339)]. 34. Neopodstatněná je i ta námitka stěžovatelky, že soud vyšel z podkladů, ke kterým neměla přístup a nemohla je účinně zpochybnit. V posuzované věci byla volební dokumentace přílohou soudního spisu, stěžovatelce tedy nic nebránilo se v řízení před Nejvyšším správním soudem s obsahem volební dokumentace seznámit při nahlížení do soudního spisu a jeho příloh podle §45s. ř. s.35. Z uvedených důvodů Ústavní soud odmítl podanou ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle §43 odst. 2 písm. a)zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.V Brně dne 19. ledna 2016Jaroslav Fenyk v. r.místopředseda Ústavního soudu
Odlišné stanovisko soudce Jana Filipa k odůvodnění usnesení sp. zn. Pl. ÚS 26/14 Podle ustanovení §14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o Ústavním soudu“), podávám odlišné stanovisko k odůvodnění usnesení Ústavního soudu ze dne 19. ledna 2016 sp. zn. Pl. ÚS 26/14. Jakkoli souhlasím s výrokem usnesení, nemohl jsem se ztotožnit s takovým odůvodněním, což dokládám alespoň těmito důvody:1. Předmětem řízení v této věci bylo podání označené jako „ústavní stížnost“. Toto podání směřovalo proti usnesení Nejvyššího správního soudu č. j. Vol 18/2014-46 ze dne 22. října 2014, kterým byl zamítnut návrh Koalice TOP 09 a Starostové (dále jen „Koalice“) na zrušení výsledku doplňovacích voleb ve volebním obvodu č. 22 se sídlem v Praze. Toto usnesení tedy nenapadla Koalice opravným prostředkem podle §85 zákona o Ústavním soudu, a stejně tak nedodržela lhůtu 10 dnů k podání tzv. opravného prostředku stanovenou v §85 odst. 2 zákona o Ústavním soudu. Většina Ústavního soudu však dospěla k závěru, že podání navrhovatelky je třeba projednat v řízení o ústavní stížnosti, neboť z hlediska své povahy projednávané věci, tedy volební stížnosti, neodpovídá. Pro tento její závěr byl rozhodující názor (bod 19 odůvodnění), vůči kterému považuji za nutné se vymezit. V něm se uvádí, že za stavu, kdy úprava řízení o opravném prostředku neumožňuje, byť jen teoreticky, vyhovět podanému návrhu, není možné věc projednat v řízení o opravném prostředku proti ověření volby. Další argument pro konverzi návrhu na ústavní stížnost byl ještě spornější, když byl zdůvodněn tím, že „nebyla dodržena“ uvedená desetidenní lhůta k podání opravného prostředku podle §85 odst. 2 zákona o Ústavním soudu. Nedodržení zákonem stanovené lhůty, současně maskované jiným označením podání, tak paradoxně nesloužilo k odmítnutí návrhu podle §43 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu, jak se dalo očekávat, nýbrž naopak k tomu, aby byl návrh projednán jiným způsobem.2. Jak ústavní úprava [čl. 87 odst. 1 písm. e) Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“)], tak úprava opravného prostředku podle §85 a násl. zákona o Ústavním soudu, byly vícekrát předmětem zásadní kritiky, kterou však, s ohledem na jinak bezvýznamnost projednávané věci, nepovažuji za potřebné rozvádět. Ovšem i právě projednávaný případ názorně dokládá oprávněnost výtek směřovaných vůči této úpravě. To však neznamená, že speciální řízení, které je vyhrazeno k napadení volebních judikátů Nejvyššího správního soudu, bude s takovým odůvodněním jen tak bez dalšího pominuto. Z volebního soudnictví (čl. 20 Ústavy), jako zvláštního typu řízení před soudy ve smyslu §2 písm. c) zákona č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích, ve spojení s §4 odst. 2 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „soudní řád správní“), vyplývají zvláštní požadavky na kontrolu organizace a přípravy voleb, hlasování a zjišťování jejich výsledku, kterým je zvláštní akt vyjádření vůle voličů. Ústavní soud však v tomto řízení „odbočil“. Zabýval se nikoli volebním výsledkem, nýbrž jinými otázkami, aniž to dostatečně vysvětlil, či lépe, aniž k tomu měl dostatečný podklad, a zjevně si nebyl vědom všech důsledků, které jsou s tím spjaty.3. Úkolem Ústavního soudu bylo posoudit volební výsledek v uvedených doplňovacích volbách do Senátu. Nemůže přitom obstát závěr většiny, že návrh je třeba posoudit jako ústavní stížnost již proto, že rozhodnout o výsledku pozitivním způsobem – kdo z kandidátů byl zvolen – podle řízení o opravném prostředku (§85 až 91 zákona o Ústavním soudu) v této situaci nelze. Proti tomu namítám, že jeho důsledné hájení by znamenalo, že – byl-li by návrh podán ve lhůtě (to se nestalo) – nemohl by Ústavní soud (pokud tak již neučinil Nejvyšší správní soud) – zrušit výsledek ve volebním obvodu č. 22 jako celek. Jinak řečeno, nemohl by konstatovat, že došlo k takovému porušení volebních pravidel, kdy je třeba volby jako celek či hlasování zneplatnit, jak to vyžaduje a předpokládá §87 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu, a §90 odst. 2 soudního řádu správního. Proto považuji za absurdní závěr, že vždy musí být někdo „zvolitelný“, aby mohl Ústavní soud ve věci rozhodnout, a to bez ohledu na známé vady úpravy našeho volebního soudnictví. Znamenal by také, že i kdyby byl tento návrh podán ve lhůtě 10 dnů, musel by být jako ústavní stížnost projednán, jak to plyne z názoru většiny Ústavního soudu. Protože v tomto řízení Ústavní soud nemůže vrátit věc Nejvyššímu správnímu soudu, vznikla by nepřijatelná situace, jak bude uvedeno níže (viz sub 10 a 11).4. V takovém případě měla většina Ústavního soudu zaujmout stanovisko k situaci, která při takovém zvláštním výkladu procesních pravidel vyvstává. To se však nestalo. Otevírá se totiž navzdory záměru volebního zákonodárce, aby byly sporné otázky voleb vyřešeny v jednom, byť dvojinstančním soudním řízení (Nejvyšší správní soud a Ústavní soud) tak, aby mohl Senát začít fungovat v plné sestavě co nejdříve, možnost postupovat zcela jinak. Tedy nepodat ve lhůtě 10 dnů návrh podle §85 odst. 2 zákona o Ústavním soudu a toto zmeškání či pouze pominutí propadné lhůty dohnat v dvouměsíční lhůtě k podání ústavní stížnosti, následně dosáhnout nápravy v ústavní rovině (tedy odstranit případný neústavní stav). Ústavní stížnost by tak nesměřovala proti výsledku voleb (to ani nemůže), nýbrž proti nedostatkům průběhu soudního řízení (zde rozhodnutí bez jednání podle problematického ustanovení §90 odst. 3 soudního řádu správního). Následně v případě zrušení usnesení Nejvyššího správního soudu, nebo dokonce i zrušení právní úpravy na tomto úseku, by vznikla situace, kdy by bylo možno jednat znovu o návrhu Koalice před Nejvyšším správním soudem a následně by bylo možno podat ve lhůtě deseti dnů opravný prostředek proti jeho rozhodnutí k Ústavnímu soudu. Tuto otázku nechala většina otevřenou, pokud z bodu 18 nedovodíme, že prostě možnost změny volebního výsledku v této situaci zcela vyloučila. Při řešení této otázky má velký význam i to, jak odlišné lhůty jsou pro obě řízení stanoveny (10 dnů – §85 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, dva měsíce – §72 odst. 3 zákona o Ústavním soudu). Připomínám, že takovýto kočkopes v podobě „volební ústavní stížnosti“ by svým významem (dopad na fungování zákonodárného sboru) již z definice přesahoval osobní zájem stěžovatele ve smyslu §75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu (volební stížnost není omezena na ochranu subjektivního volebního práva), takže ani po více jak roce by složení a legitimita Senátu nebyly definitivní a nezpochybnitelné, neboť možnost takového postupu by byla stále otevřená.5. Řízení o opravném prostředku podle §85 až 91 zákona o Ústavním soudu umožňuje navrhovateli argumentovat způsobem, jaký v daném případě Koalice zvolila. Pak je ovšem na pováženou, jestliže většina Ústavního soudu odmítla jednat o návrhu jako o opravném prostředku (zatím vždy bylo podání posuzováno podle obsahu, ne podle označení, jak to požaduje §41 odst. 1 občanského soudního řádu ve spojení s §63 zákona o Ústavním soudu), přijala jej jako ústavní stížnost, avšak projednala argumenty právě „a la“ opravný prostředek.6. Kdyby se jednalo podle pravidel řízení o ústavní stížnosti (§72 až 84 zákona o Ústavním soudu), muselo by být posouzeno ústavní postavení Koalice ve volbách do Senátu, kde politické strany nekandidují, neboť kandidovat mohou pouze fyzické osoby jako nezávislí kandidáti, popř. jako osoby přihlášené k registraci podle §60 zákona o volbách do Parlamentu registrovanou politickou stranou, hnutí nebo jejich koalicí. Právo na přístup k voleným funkcím podle čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) politické strany a hnutí s ohledem na čl. 20 odst. 4 Listiny však mít samozřejmě nemohou. S tím vzniká i otázka, jaké postavení v takovém případě Koalice řízení o své „ústavní stížnosti“ má a jakými ústavně zaručenými právy a svobodami disponuje (odůvodnění se tím vlastně nezabývá), tedy nikoli tím, co jí zaručuje v takovém případě volební zákon či soudní řád správní v rovině práva podústavního, se kterou stávající právní úprava počítá. Touto otázkou se většina nechtěla zabývat. Lze sice připustit, že i navzdory tomu, že Koalice není právním subjektem, může před Ústavním soudem vystupovat; to však jen v mezích, které jí procesní předpisy přiznávají. V dané věci však byla argumentace Koalice založena na tvrzení několika voličů, že volili, avšak jejich hlas nebyl do výsledku promítnut, což Nejvyšší správní soud vyřešil v řízení bez jednání. O takovou argumentaci je možno se jistě opřít ve volebním soudnictví, které je založeno i na ochraně objektivního volebního práva, nestačí to však v řízení o ústavní stížnosti.7. Řízení o ústavní stížnosti však je založeno na ochraně veřejného subjektivního ústavně zaručeného práva či svobody. Jeho cestou se tak může svých ústavně zaručených práv a svobod domáhat jen ten, kdo byl přímo jednáním orgánu veřejné moci přímo a bezprostředně zasažen – tedy v případě voleb do Senátu (pokud to připustíme jako ústavní stížnost) – nezvolená kandidátka, kterou Koalice přihlásila k registraci, nebo právě takoví postižení voliči sami osobně. Není možné, aby nároky, plynoucí z jejich subjektivního volebního práva cestou ústavní stížnosti, hájila Koalice, neboť je ve smyslu judikatury zjevně neoprávněným navrhovatelem podle §43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu. Stejně jako se liší předmět řízení, subjekty, lhůty či vlastní postup řízení o ústavní stížnosti nebo o opravném prostředku proti rozhodnutí o ověření volby poslance nebo senátora, stejně tak se liší i jeho výsledek a právní účinky. Zatímco v ústavní stížnosti to může být jen kasace rozhodnutí, ve druhém případě Ústavní soud vystupuje jako druhá instance volebního (nikoli jen ústavního) soudnictví, před kterou se řízení uzavírá.8. Domnívám se, že v odůvodnění usnesení mělo být zaujato jasné stanovisko. Tímto způsobem bylo sic možno rozhodnout rychle, avšak právě jen pro tento případ návrhu, který byl zjevně neopodstatněný v jakékoli poloze. Ústavní soud však musí vědět, jaký by byl výsledek, kdyby se takovému řešení věci vyhnout nemohl.9. Možností k řešení se zde podle mého názoru nabízela celá řada. Bylo možné (avšak nálezově – viz níže) věc odůvodnit tak, že Ústavní soud vychází z toho, že je-li podána ústavní stížnost, má z hlediska ochrany základních práv a svobod přednost jeho role jako Ústavního soudu, a tedy jejich ochrana. To by znamenalo nejdříve vytvořit ústavně nezpochybnitelný procesní prostor tím, že Nejvyšší správní soud bude usměrněn, jak respektovat ústavní principy soudního řízení v takové věci, a teprve poté, co rozhodne v mezích ústavních kautel řádného soudního řízení, bude moci Ústavní soud, bude-li to ještě třeba, rozhodovat jako volební soud i v rovině podústavního práva. V takovém případě bude již hrát roli jenom jako volební soud (nikoli ústavního soudu v úzkém smyslu slova), který už nemůže z hlediska ústavnosti nic rušit, ale jen definitivně rozhoduje volební věc v rámci apelačního, nikoliv kasačního systému, jak to předvídá platná právní úprava. Jsem si však vědom složitosti takového postupu ve věci, neboť by bylo třeba důkladně zvážit dopad „předbíhajícího“ rozhodnutí o ústavní stížnosti, jehož výsledek by mohl zasáhnout předčasně do nezávislého rozhodování Nejvyššího správního soudu ve věci volební, protože by před Ústavním soudem vlastně proběhla dvě odlišná řízení s mezivstupem Nejvyššího správního soudu. Navíc by mohlo dojít k mísení návrhů, kdy část volebních rozhodnutí Nejvyššího správního soudu by byla napadena ústavní stížností a část opravným prostředkem podle §85 zákona o Ústavním soudu.10. Konečně připomínám jako zásadní problém, že stanovisko většiny, podle kterého Ústavní soud může rozhodovat jen o návrzích, které vyústí v závěr, že někdo byl platně zvolen, odporuje nálezu ze dne 26. 1. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 73/04 (N 17/36 SbNU 185; 140/2005 Sb.). V onom řízení byla řešena v podstatě obdobná situace, kdy politická strana, která podala přihlášku k registraci neúspěšného kandidáta z 1. kola senátních voleb, napadla výsledek 2. kola, požadujíc zrušení výsledku voleb jako celku, v čemž jí Nejvyšší správní soud vyhověl výrokem „Volby do Senátu Parlamentu ČR konané ve volebním obvodu č. 19 ve dnech 5. 11. a 6. 11. 2004 a ve dnech 12. 11. a 13. 11. 2004 jsou neplatné.“, jak to samozřejmě odpovídá jeho kognici podle §90 odst. 2 soudního řádu správního.11. Tím se dostáváme k základnímu problému, který projednávanou věc přesahuje. Má-li být Ústavní soud druhou instancí ve volebním soudnictví, jak to předpokládá čl. 87 odst. 1 písm. e) Ústavy a oddíl čtvrtý hlavy druhé zákona o Ústavním soudu, pak je naprosto nelogické vyjít z předpokladu, že jeho přezkumná kognice je užší než v případě orgánu, jehož rozhodnutí přezkoumává. Tento závěr většina přechází bez dalšího odůvodnění, přesněji – ač byl vznesen – mu neoponovala, ačkoli to odporuje jak požadavku na prolomení právního názoru vysloveného v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 73/04, tak logice úpravy instanční působnosti ve volebním soudnictví, ale i v každé hierarchicky uspořádané soustavě státních orgánů s instanční působností.V Brně dne 19. ledna 2016Jan Filip v. r.K tomuto odlišnému stanovisku se připojuji.V Brně dne 19. ledna 2016Josef Fiala v. r.