ECLI:CZ:NS:2011:25.CDO.1210.2009.1
sp. zn. 25 Cdo 1210/2009
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Vojtka a soudců JUDr. Marty Škárové a JUDr. Roberta Waltra v právní věci žalobce MUDr. Milana Emlera, s místem podnikání v Mladé Boleslavi, Poliklinika Škoda, IČO 62486420, zastoupeného JUDr. Milanem Vašíčkem, advokátem se sídlem v Brně, Lidická 57, proti žalované České republice – Ministerstvu zdravotnictví , se sídlem v Praze 2, Palackého nám. 4, o náhradu škody, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 2 pod sp. zn. 17 C 9/2002, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. října 2008, č. j. 16 Co 304/2008-141, takto:
I. Dovolání se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Odůvodnění:
Obvodní soud pro Prahu 2 rozsudkem ze dne 9. 9. 2004, č. j. 17 C 9/2002-60, uložil žalované povinnost zaplatit žalobci 81.697,03 Kč a rozhodl o náhradě nákladů řízení. Vyšel ze zjištění, že žalobce je provozovatelem nestátního zdravotnického zařízení a poskytuje zdravotnickou péči hrazenou z veřejného zdravotního pojištění. Ve smlouvě o poskytování a úhradě zdravotní péče (ve znění dodatků z let 1997, 1998, 1999, 2000, 2001), kterou žalobce uzavřel dne 27. 2. 1995 se Zaměstnaneckou pojišťovnou Škoda (dále též jen „ZPŠ“), se ZPŠ zavázala žalobci uhradit péči poskytnutou jejím pojištěncům, přičemž dodatky smlouvy obsahovaly regulační mechanismy uveřejněné ve Věstnících Ministerstva zdravotnictví č. 11/1999 (usnesení vlády č. 1374), č. 7/2000 a č. 13/2000. Na základě zmocnění v §17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, vláda usnesením č. 1374 stanovila hodnotu bodu, kterou limitovala časem (počtem hodin za kalendářní den) a množstvím (procentem z porovnávacího objemu úhrady) a stanovila krácení úhrady za poskytnutou péči při převýšení těchto limitů. Žalobce provedl a vykázal zdravotnickou péči, avšak ZPŠ mu podle limitací stanovených v uvedeném usnesení vlády zkrátila úhrady za poskytnutou péči v měsících březen, červen a prosinec 2000 a červen 2001 v celkové částce 81.697,03 Kč. Nálezem Ústavního soudu č. 167/2000 Sb. bylo ke dni 31. 12. 2000 zrušeno ustanovení §17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb. Soud prvního stupně na tomto skutkovém základě dospěl k závěru, že stát se dopustil nesprávného úředního postupu ve smyslu §13 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), tím, že usnesení vlády č. 1374 o stanovení hodnoty bodu pro první pololetí roku 2000 nemělo formu nařízení vlády a nebylo publikováno ve Sbírce zákonů, ačkoli je toho pro normativní a obecně závaznou povahu třeba. Výsledky dohodovacího řízení zástupců zdravotních pojišťoven a poskytovatelů zdravotní péče pro období druhého pololetí roku 2000 a prvního pololetí roku 2001, zveřejněné ve Věstnících Ministerstva zdravotnictví č. 7/2000 a č. 13/2000, pak rovněž obsahovaly tzv. regulační mechanismy hrazené zdravotní péče, jejichž vydání však tehdy účinné ustanovení §17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb. neumožňovalo. Protože ZPŠ na základě této regulace krátila žalobci platby za fakticky poskytnutou a vyúčtovanou zdravotnickou péči, majetek žalobce se v důsledku nesprávného úředního postupu zmenšil, a soud proto shledal žalobu v celém rozsahu důvodnou.
Rozsudkem Nejvyššího soudu ČR ze dne 22. 4. 2008, č. j. 25 Cdo 215/2006-112, byl zrušen rozsudek ze dne 18. 5. 2005, č. j. 11 Co 467/2004-86, jímž Městský soud v Praze potvrdil rozsudek soudu prvního stupně, a věc byla vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení. Dovolací soud s poukazem na rozsudek ze dne 26. 9. 2007, sp. zn. 25 Cdo 2064/2005, uveřejněný pod číslem 52/2008 ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, vyslovil, že vydání normativního právního aktu vládou ČR není úředním postupem ve smyslu §13 zákona č. 82/1998 Sb.; usnesení vlády č. 1374 je normativním právním aktem, z jehož obsahu jsou zřetelné charakteristické znaky – abstraktnost a obecnost; nejedná se o akt individuálně právní. Uvedené platí jen ve vztahu k náhradě škody vzniklé v období první poloviny roku 2000. Omezil-li odvolací soud svou argumentaci pouze na nesprávnost úředního postupu vlády ČR, postrádá jeho rozhodnutí přezkoumatelné odůvodnění ve vztahu k náhradě škody vzniklé v období druhé poloviny roku 2000 a první poloviny roku 2001, kdy dohodovací řízení dospělo k výsledku zveřejněnému Ministerstvem zdravotnictví ve Věstníku.
Městský soud v Praze poté rozsudkem ze dne 21. 10. 2008, č. j. 16 Co 304/2008-141, změnil rozsudek soudu prvního stupně tak, že se žaloba zamítá, a rozhodl o náhradě nákladů řízení mezi účastníky před soudy všech stupňů. Vyšel ze skutkových zjištění soudu prvního stupně, která považoval za dostačující, na rozdíl od něj však dospěl k odlišnému právnímu závěru, že pro vznik odpovědnosti žalované za škodu chybí jeden ze základních předpokladů spočívající v nesprávném úředním postupu. Odvolací soud, vázán závazným právním názorem dovolacího soudu, že vydání usnesení č. 1374 jako normativního právního aktu není úředním postupem, dovodil, že žalobce se nemůže dovolávat odpovědnosti státu za škodu za nesprávný úřední postup. Obdobný závěr učinil i ohledně druhého pololetí roku 2000 a prvního pololetí roku 2001, kdy byly výsledky dohodovacího řízení vyhlášeny ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví, neboť podle odvolacího soudu představuje výsledek dohodovacího řízení pro určitou oblast regulaci cen a je procesem, který lze označit za normotvorný a jehož součástí je i uplatnění veřejnoprávního prvku ze strany žalované, tudíž ani zde nejde o úřední postup.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce dovolání, jehož přípustnost dovozuje z ustanovení §237 odst. 1 písm. b) o.s.ř. a které odůvodňuje podle §241a odst. 2 písm. b) o.s.ř. Je přesvědčen, že nemůže obstát právní názor dovolacího soudu, že normotvorná činnost vlády nepředstavuje úřední postup, a tedy bez ohledu na vady normativních aktů nezakládá jejich vydání nikdy odpovědnost státu za škodu, který vyslovil v rozsudku ze dne 22. 4. 2008, č. j. 25 Cdo 215/2006-112, proto navrhuje, aby senát dovolacího soudu cestou podle §20 odst. 1 zákona o soudech a soudcích věc předložil k rozhodnutí velkému senátu občanskoprávního a obchodního kolegia. Namítá, že žádná právní norma nevylučuje možnou právní odpovědnost státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem v rámci normativní činnosti jako součásti výkonu veřejné moci, ani z výkladů v judikatuře českých soudů a literatuře nevyplývá, že by normativní činnost měla být z rámce úředního postupu vyloučena. Možnou odpovědnost státu za škodu způsobenou vadnou normativní činností dovodil také Nejvyšší soudní dvůr Rakouska. Dovozuje, že vadná podzákonná normativní činnost splňuje kritéria pojmu nesprávný úřední postup, neboť se jedná o postup veřejné moci v rámci výkonu pravomoci orgánu svěřené, jedná se o právní normou stanovený proces a v případě, že je tento postup bez zákonného zmocnění, je současně protiprávní a tudíž nesprávný. Podle dovolatele je napadené rozhodnutí a předcházející rozhodnutí Nejvyššího soudu v této věci ze dne 22. 4. 2008, č. j. 25 Cdo 215/2006-112, negací ústavních principů, zejména pak práva na náhradu škody, která byla žalobci způsobena výkonem veřejné moci, které plyne z čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Vytýká Nejvyššímu soudu nedostatečné odůvodnění tohoto rozhodnutí a neslučitelnost s judikaturou v oblasti evropského práva, podle které členský stát odpovídá za škodu způsobenou závazným normativním právním aktem odporujícím nadřazenému aktu Společenství, v důsledku něhož vznikla jednotlivci škoda, přičemž členský stát přizná jednotlivci náhradu škody podle svých vnitrostátních předpisů, neboť evropské právo přímou hmotněprávní úpravu takové náhrady škody neobsahuje. Pokud Česká republika tvrdí, že stát za škodu způsobenou nesprávným legislativním postupem neodpovídá, jasně se tak příčí společně sdílené tradici evropských států, které zastávají názor přesně opačný. Pokud Nejvyšší soud na svém právním názoru setrvá, nechť pak uspokojivě vysvětlí, jakým vnitrostátním mechanismem bude přiznávána škoda způsobená legislativním aktem, který odporuje právu ES (a proč stejným mechanismem nelze přiznat škodu způsobenou vydáním legislativního aktu odporujícího Ústavě ČR). Žalobce se domnívá, že v řízení byla dosud podceněna specifická povaha legislativního postupu, který je předmětem sporu. Žalobce nezpochybňuje, že výsledkem tohoto postupu je akt, který má nesporné normativní rysy, nelze však zkratkovitě dovodit, že se jedná o čistý legislativní postup, který nemá charakter postupu úředního; normotvůrce je v tomto případě vázán příkazy a zákazy nadřazeného právního rámce, kdy se jedná o činnost svou povahou exekutivní a nachází pouze normativní formu svého vyjádření, proto vykazuje převažující znaky úředního postupu. Žalobce navrhuje, aby dovolací soud zrušil rozhodnutí odvolacího soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací (§10a o.s.ř.) po zjištění, že dovolání bylo podáno proti pravomocnému rozsudku odvolacího soudu oprávněnou osobou (účastníkem řízení) v zákonné lhůtě (§240 odst. 1 o.s.ř.), při projednání a rozhodnutí věci postupoval vzhledem k datu vydání napadeného rozhodnutí podle dosavadních předpisů (tj. podle občanského soudního řádu ve znění účinném před 1. 7. 2009 – srov. bod 12, čl. II zákona č. 7/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony). Dovolatel napadá rozhodnutí odvolacího soudu, jímž bylo změněno rozhodnutí soudu prvního stupně ve věci samé, dovolání je tedy přípustné podle §237 odst. 1 písm. a) o.s.ř., není však důvodné.
Nesprávné právní posouzení věci, které žalobce uplatňuje jako dovolací důvod [§241a odst. 2 písm. b) o.s.ř.], může spočívat v tom, že odvolací soud věc posoudil podle nesprávného právního předpisu, nebo že správně použitý právní předpis nesprávně vyložil, případně jej na zjištěný skutkový stav věci nesprávně aplikoval.
Podle §13 odst. 1 věty první zákona č. 82/1998 Sb. stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem.
Objektivní odpovědnosti (bez ohledu na zavinění) podle tohoto ustanovení se stát nemůže zprostit, jestliže jsou kumulativně splněny tři podmínky: 1) nesprávný úřední postup, 2) vznik škody či nemajetkové újmy a 3) příčinná souvislost mezi nesprávným úředním postupem a vznikem škody či nemajetkové újmy. Nesprávný úřední postup není v zákoně blíže definován, a to z důvodu, že výstižná definice tohoto pojmu není pro mnohotvárnost a šíři možných případů namístě. Ustálená judikatura dovolacího soudu tedy vychází z toho, že jde o jinou činnost státních orgánů než rozhodovací, jestliže při ní došlo k porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání státního orgánu, a to i při takových úkonech, které jsou prováděny v rámci činnosti rozhodovací, avšak neodrazí se bezprostředně v obsahu vydaného rozhodnutí (srov. např. rozsudek ze dne 29. 6. 1999, sp. zn. 2 Cdon 129/97, publikovaný v časopise Soudní judikatura 1/2000, č. 5)
Proces normotvorby (např. přijímání zákonů hlasováním v Poslanecké sněmovně či Senátu Parlamentu ČR) úředním postupem ve smyslu ustanovení §13 zákona není, neboť i když moc zákonodárná z režimu zákona č. 82/1998 Sb. není vyňata, v podmínkách zastupitelské demokracie je legislativní činnost specifickým postupem. Zákonodárný sbor rozhoduje hlasováním svých členů o přijetí či nepřijetí předloženého návrhu zákona, aniž by existovalo (ani existovat nemůže) pravidlo či předpis o tom, jak který poslanec, senátor či poslanecký nebo senátorský klub má při přijímání zákonů hlasovat, či jaký má být konkrétní výsledek hlasování či jak má vypadat schválený zákon; z výsledku hlasování o návrhu zákona nelze dovozovat odpovědnost státu za škodu ve vztahu k jednotlivým voličům či adresátům normy (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. 1. 2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005, publikovaný pod č. 7/2008 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek).
Odtud je třeba dovodit, že nesprávným úředním postupem není ani proces vydání normativního právního aktu vládou. Nálezem Ústavního soudu č. 167/2000 Sb. bylo sice ke dni 31. 12. 2000 zrušeno ustanovení §17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění zákona č. 2/1998 Sb., na jehož základě byla vydána rozhodnutí vlády ČR č. 230 ze dne 30. 3. 1998, č. 657 ze dne 23. 6. 1999 a č. 1374 ze dne 22. 12. 1999, avšak tato rozhodnutí vlády, přijatá na základě zrušeného ustanovení sama zrušena nebyla. Jde přitom o rozhodnutí, která mají znaky normativních právních aktů, neboť v jejich obsahu je zřetelná abstraktnost a obecnost; nejedná se tedy o akty individuálně právní, které by byly výsledkem rozhodovací činnosti v konkrétních věcech, a je nutné na ně nahlížet jako na výsledek tzv. odvozené normotvorby vlády, jíž je Ústavou (čl. 78) svěřena pravomoc vydávat normativní právní akty ve formě nařízení k provedení zákona a v jeho mezích a k tomu není nutné výslovné zákonné zmocnění. Vydání normativního právního aktu proto není úředním postupem vlády, nýbrž je výsledkem její normotvorné činnosti. Jestliže normotvorná činnost nemůže být posuzována jako nesprávný úřední postup, nelze dovodit ani odpovědnost státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem ve smyslu §13 zákona č. 82/1998 Sb. (shodně Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 6 vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, str. 633), jak dovodil Nejvyšší soud i v rozsudku ze dne 26. 9. 2007, sp. zn. 25 Cdo 2064/2005, publikovaném pod č. 52/2008 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek.
Na těchto závěrech nemá dovolací soud důvodu nic měnit, ostatně ani Ústavní soud, který usnesením ze dne 22. 5. 2008, sp. zn. II. ÚS 492/08, odmítl ústavní stížnost proti posledně citovanému rozhodnutí, v nich neshledal rozpor se základními ustanoveními právního řádu České republiky. Nic takového nelze dovozovat ani z okolnosti, že Ústavní soud nálezem ze dne 28. 7. 2009, sp. zn. IV. ÚS 156/05, zrušil rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 1124/2005; stalo se tak totiž pro specifický charakter věci (tzv. regulace nájemného) a pro způsob řešení této problematiky, nikoliv pro nesprávnost výše uvedených závěrů v rozhodnutí vyslovených.
Odvolací soud správně odlišil, že popsané závěry se vztahují jen k náhradě škody vzniklé v období první poloviny roku 2000, na které dopadalo usnesení vlády č. 1374, a dovodil, že pro následující dvě pololetí je třeba vyřešit charakter dohodovacího řízení, resp. jeho výsledku, který byl zveřejněn Ministerstvem zdravotnictví ve Věstníku.
Z úpravy obsažené zejména v §17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění účinném jak do 31. 12. 2000, tak s některými změnami i od 1. 1. 2001, vyplývá, že pro oblast regulace cen, jež jsou vyjádřeny hodnotou bodu a výší úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění, byl stanoven zvláštní postup, jehož výsledek byl publikován ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví (srov. obdobně nález Ústavního soudu Pl. ÚS 24/99) a měl charakter normy obecné povahy, typické opět svou abstraktností, obecností a normativním obsahem bez individuálního určení adresátů (je všeobecně závazný). Nelze proto přisvědčit názoru dovolatele, že publikace výsledku uvedeného dohodovacího řízení může být považována za úřední postup bez ohledu na to, zda publikovaný výsledek je normativním aktem se všeobecnou závazností nebo zda jde o individuální správní akt, jenž je výsledkem rozhodovací činnosti státního orgánu v konkrétní věci. Jinými slovy ani zveřejnění výsledku dohodovacího řízení o hodnotě bodu a výši úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví není úředním postupem, s nímž by se spojovala odpovědnost státu za škodu při výkonu veřejné moci (srov. r ozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 2. 2010, sp. zn. 25 Cdo 3556/2007, publikovaný v Souboru civilních rozhodnutí NS pod C 8354).
Dovolatel poukazuje na okolnost, že usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. 3. 2010, č. j. 25 Cdo 1715/2008-118, vycházející se stejného právního názoru, bylo zrušeno nálezem Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2011, sp. zn. IV. ÚS 1521/10. Tento nález ovšem nezpochybnil správnost obecného závěru, že i odvozená normotvorba správního orgánu může představovat legislativní činnost, která není nesprávným úředním postupem; důvodem zrušení totiž byla úvaha, že proces normotvorby může podléhat hodnocení správnosti z hlediska souladu s komunitárním právem, neboť členský stát nese odpovědnost za škodu způsobenou porušením evropského práva (např. neimplementace směrnice do právního řádu, apod.), a že z pohledu této otázky musí být rozhodnutí řádně odůvodněno. O takový případ se však v posuzované věci nejedná. Dovolatel sice v obecné rovině namítá, že i v jeho věci jde o porušení evropského práva, konkrétně však neuvádí, které normy měly být dotčeny tím, že ministerstvo uveřejnilo ve Věstníku výsledek dohodovacího řízení, jímž byly nastaveny hodnota bodu a výše úhrad za zdravotnické výkony. Oproti situaci ve zmíněné věci, kdy byla vznášena námitka nerovnosti v důsledku diferenciace hodnoty bodu v rozporu s Evropskou směrnicí č. 80/155/EHS, která byla do českého právního řádu implementována zákonem č. 96/2004 Sb., o nelékařských zdravotnických povoláních, se tak v nyní projednávané věci ani z obsahu spisu nepodává rozpor zkoumané normotvorby s evropským právem, který by odůvodňoval odpovědnost státu za škodu.
Právní názor odvolacího soudu, že pro vznik odpovědnosti státu za škodu nebyl splněn základní předpoklad nesprávného úředního postupu státního orgánu při uplatňování veřejné moci, je tedy správný. D ovolání žalobce z hlediska uplatněných dovolacích námitek není opodstatněné, proto je Nejvyšší soud České republiky zamítl (§243b odst. 2 část věty před středníkem o.s.ř.).
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle §243b odst. 5 věty první, §224 odst. 1, §151 odst. 1 a §142 odst. 1 o.s.ř. za situace, kdy žalobce neměl ve věci úspěch, žalované však žádné náklady v této fázi řízení nevznikly.
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 13. července 2011
JUDr. Petr Vojtek, v. r.
předseda senátu