ECLI:CZ:NS:2017:30.CDO.5709.2015.1
sp. zn. 30 Cdo 5709/2015
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Pavla Simona a soudců JUDr. Bohumila Dvořáka a JUDr. Františka Ištvánka v právní věci žalobkyně MDZZ - Tůmova s.r.o. , identifikační číslo osoby 27991016, se sídlem v Praze 5, Musílkova 1299/24, zastoupené Mgr. Martinem Vovsíkem, advokátem se sídlem v Plzni, Malá 43/6, proti žalovaným 1) České republice – Ministerstvu pro místní rozvoj, se sídlem v Praze 1, Staroměstské náměstí 932/6, 2) České republice – Ministerstvu spravedlnosti, se sídlem v Praze 2, Vyšehradská 424/16, o náhradu škody, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 23 C 131/2012, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 2. 2015, č. j. 72 Co 451/2014-134, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 25. 2. 2015, č. j. 72 Co 451/2014-134, a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 7. 5. 2014, č. j. 23 C 131/2012-95, se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 1 k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobkyně se v řízení na žalovaných domáhala zaplacení částky 5 342 841 Kč s příslušenstvím jako náhrady škody, která jí měla vzniknout jednak nezákonným rozhodnutím správního orgánu, jednak v souvislosti s nesprávným úředním postupem správního orgánu a správního soudu.
Obvodní soud pro Prahu 1 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne 7. 5. 2014, č. j. 23 C 131/2012-95, žalobu o zaplacení částky 5 342 841 Kč s příslušenstvím zamítl (výrok I) a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok II).
Městský soud v Praze jako soud odvolací napadeným rozsudkem potvrdil rozsudek soudu prvního stupně (výrok I rozsudku odvolacího soudu) a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok II rozsudku odvolacího soudu).
Odvolací soud vyšel ze skutkových zjištění soudu prvního stupně, podle nichž žalobkyně začala na základě pravomocného stavebního povolení, vydaného Úřadem Městské části Praha 5, odborem výstavby, dne 30. 8. 2006, stavět bytový dům v Praze – Košířích. Za tímto účelem uzavřela s bankou smlouvu o úvěru a s budoucími vlastníky bytových jednotek v domě uzavírala smlouvy o budoucím prodeji bytových jednotek. Po vydání stavebního povolení a jeho potvrzení rozhodnutím Magistrátu hlavního města Prahy, odboru stavebního, ze dne 23. 7. 2007, bylo rozhodnutí magistrátu napadeno správní žalobou podanou u Městského soudu v Praze vedenou pod sp. zn. 5 Ca 276/2007. Osoby zúčastněné na řízení byly o podání správní žaloby vyrozuměny postupem podle §42 odst. 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, dále jen „s. ř. s.“, tj. vyvěšením písemnosti na úřední desce soudu. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 13. 1. 2010, sp. zn. 5 Ca 276/2007, napadené pravomocné rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, odboru stavebního, ze dne 23. 7. 2007, jímž bylo stavební povolení potvrzeno (a zamítnuto odvolání účastníků), zrušil pro nepřezkoumatelnost a věc vrátil magistrátu k dalšímu řízení. Tuto skutečnost se však žalobkyně dozvěděla až při kontrolní prohlídce stavby konané dne 2. 3. 2010 poté, co požádala o vydání kolaudačního souhlasu. Kolaudační souhlas žalobkyni vydán nebyl, a namísto toho bylo stavebním úřadem dne 9. 3. 2010 rozhodnuto o zákazu užívání stavby bytového domu. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, o němž odvolací správní orgán rozhodl tak, že napadené rozhodnutí stavebního úřadu zrušil a kolaudační souhlas vydal, neboť v mezidobí bylo rozhodnutím Magistrátu hlavního města Prahy, odboru stavebního, ze dne 11. 5. 2010 opětovně potvrzeno odvoláním napadené stavební povolení ze dne 30. 8. 2006. Toto (v pořadí druhé) potvrzující rozhodnutí magistrátu bylo taktéž úspěšně napadeno žalobou ve správním soudnictví; rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 25. 4. 2014, sp. zn. 9 A 113/2010, bylo potvrzující rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, odboru stavebního, ze dne 11. 5. 2010 zrušeno a věc byla opětovně vrácena magistrátu k dalšímu řízení. V době rozhodování odvolacího soudu tak nebylo stavební řízení pravomocně skončeno. Jak žalovaná č. 1, tak žalovaná č. 2 v rámci předběžného projednání nároku odškodnění žalobkyně odmítly.
Po právní stránce hodnotil odvolací soud (ve shodě se soudem prvního stupně) věc tak, že nelze považovat za splněný požadavek ustanovení §8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), dále jen „OdpŠk“, když za nezákonné nelze považovat takové rozhodnutí orgánu státu, které sice bylo pro nezákonnost zrušeno, avšak orgán státu po jeho zrušení v zahájeném řízení pokračuje. Za nezákonné pak nelze dle odvolacího soudu považovat ani rozhodnutí stavebního úřadu o zákazu užívání stavby, poněvadž toto rozhodnutí bylo zrušeno v odvolacím řízení, a není tak naplněn požadavek existence pravomocného rozhodnutí ve smyslu §8 odst. 1 OdpŠk. Vzhledem k tomu, že nebylo vydáno pravomocné stavební povolení, nelze podle odvolacího soudu v neudělení kolaudačního souhlasu spatřovat nesprávný úřední postup, protože předpokladem pro vydání kolaudačního souhlasu je právě pravomocné stavební povolení. Konečně měl odvolací soud za to, že jako nesprávný úřední postup nelze hodnotit ani způsob doručování vyrozumění o konání soudního řízení správního před Městským soudem v Praze pod sp. zn. 5 Ca 276/2007, když takový postup ustanovení §42 odst. 4 s. ř. s. výslovně umožňuje.
Rozsudek odvolacího soudu napadá žalobkyně v celém jeho rozsahu včasným dovoláním. Namítá v něm, že odvolací soud nesprávně posoudil otázku existence nezákonného rozhodnutí ve smyslu §8 odst. 1 OdpŠk, neboť sama skutečnost, že správní řízení doposud neskončilo, nemá na existenci nezákonného rozhodnutí vliv. Žalobkyně k tomu s odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 13. 3. 2012, sp. zn. I. ÚS 529/09, uvádí, že tam, kde jednotlivec jedná s důvěrou ve věcnou správnost aktů státu, musí být současně garantováno jeho právo na náhradu škody, pokud se ukáže, že presumpce správnosti či zákonnosti takového aktu byla klamná. Naplnění předpokladu přípustnosti dovolání ohledně uvedené právní otázky spatřuje žalobkyně v tom, že tato otázka nebyla v rozhodovací praxi dovolacího soudu dosud řešena. Žalobkyně dále v dovolání zpochybňuje závěry odvolacího soudu týkající se absence nezákonného rozhodnutí o zákazu užívání stavby, jakož i způsobu doručování v řízení před správním soudem. Ohledně těchto otázek však neoznačuje splnění žádného ze zákonných předpokladů, pro nějž může být dovolání přípustné.
Žalovaná č. 1 ve vyjádření k dovolání žalobkyně uvádí, že napadené rozhodnutí odvolacího soudu je věcně správné, když bylo vydáno „v souladu s právními předpisy a vychází z ustálené judikatury soudů“. Žalovaná č. 1 proto navrhuje, aby Nejvyšší soud dovolání odmítl.
Žalovaná č. 2 se k dovolání žalobkyně nevyjádřila.
Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2013 do 31. 12. 2013 (viz čl. II bod 7 zákona č. 404/2012 Sb. a čl. II bod 2 zákona č. 293/2013 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, za splnění podmínky §241 odst. 1 o. s. ř.
Dovolací soud se proto zabýval tím, zda dovolání obsahuje zákonem vyžadované náležitosti (§241a odst. 2 o. s. ř.).
Pokud jde o námitky, kterými jsou žalobkyní zpochybňovány závěry odvolacího soudu týkající se absence nezákonného rozhodnutí o zákazu užívání stavby, jakož i způsobu doručování v řízení před správním soudem, dovolací soud uvádí, že žalobkyně v dovolání nevymezila, v čem ohledně nich spatřuje splnění předpokladů přípustnosti dovolání. Může-li být dovolání přípustné jen podle §237 o. s. ř., je dovolatel povinen v dovolání pro každý dovolací důvod vymezit, které z tam uvedených hledisek považuje za splněné (§241a odst. 2 o. s. ř.). To žalobkyně neučinila, a dovolání tak v části obsahující uvedené námitky trpí vadami, pro něž nelze v dovolacím řízení pokračovat (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 29. 8. 2013, sp. zn. 29 Cdo 2488/2013, proti němuž podaná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 21. 1. 2014, sp. zn. I. ÚS 3524/13).
Dále Nejvyšší soud dále zkoumal, zda je dovolání – ohledně zbývající námitky žalobkyně – přípustné.
Podle §236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
Podle §237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
Dovolací soud dospěl k závěru, že dovolání je přípustné pro posouzení otázky, zda lze za nezákonné ve smyslu ustanovení §8 odst. 1 OdpŠk považovat pravomocné rozhodnutí, jež bylo zrušeno pro nezákonnost, jestliže správní řízení, ve kterém bylo takové rozhodnutí vydáno, nadále pokračuje. Při řešení této otázky se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu, jež je uvedena níže.
Dovolání je důvodné.
Podle §8 odst. 1 OdpŠk nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím lze, není-li dále stanoveno jinak, uplatnit pouze tehdy, pokud pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Rozhodnutím tohoto orgánu je soud rozhodující o náhradě škody vázán.
Nejvyšší soud již v rozsudku ze dne 8. 9. 2010, sp. zn. 25 Cdo 4379/2007, vyslovil, že „[p]odmínka zrušení rozhodnutí pro nezákonnost je zásadně splněna bez ohledu na výsledek dalšího řízení, jestliže důvodem zrušení nebo změny byla nezákonnost předmětného rozhodnutí“. Stejný názor vyjádřil Nejvyšší soud i v rozsudcích ze dne ze dne 8. 7. 2011, sp. zn. 28 Cdo 1110/2010, ze dne 24. 7. 2013, sp. zn. 30 Cdo 443/2013, ze dne 22. 10. 2014, sp. zn. 30 Cdo 338/2014, ze dne 10. 9. 2014, sp. zn. 30 Cdo 200/2014, a ze dne 16. 5. 2017, sp. zn. 30 Cdo 2590/2016.
V posuzované věci byl požadovaný předpoklad splněn, když rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, odboru stavebního, ze dne 23. 7. 2007, resp. rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, odboru stavebního, ze dne 11. 5. 2010, jimiž bylo opakovaně potvrzováno rozhodnutí o stavebním povolení vydané Úřadem Městské části Praha 5, odborem výstavby, ze dne 30. 8. 2006, bylo zrušeno rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 13. 1. 2010, sp. zn. 5 Ca 276/2007, pro nepřezkoumatelnost, resp. rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 25. 4. 2014, sp. zn. 9 A 113/2010, pro nezákonnost, jak plyne ze skutkových zjištění soudů obou stupňů. Podmínka vydání nového meritorního rozhodnutí ve věci není podle ustanovení §8 OdpŠk vyžadována, a neplyne ani z výše uvedené judikatury Nejvyššího soudu.
Ke skutečnosti, že pro nezákonnost nedošlo ke zrušení rozhodnutí o stavebním povolení, jež bylo vydáno správním orgánem prvního stupně, nýbrž ke zrušení rozhodnutí odvolacího správního orgánu, která uvedené stavební povolení (opakovaně) potvrzovala (a zamítala podaná odvolání účastníků správního řízení), dovolací soud uvádí, že šlo v obou případech o rozhodnutí, kterými bylo závazně rozhodnuto o právech žalobkyně a která měla přímý dopad na oprávnění žalobkyně požádat o kolaudační souhlas s užíváním bytového domu. Lze tedy uzavřít, že ve věci bylo vydáno nezákonné rozhodnutí; jedna z podmínek vzniku odpovědnosti státu za škodu tak byla splněna. Vycházel-li odvolací soud ze závěru opačného, který opíral o skutečnost, že správní řízení dosud neskončilo, je jím provedené posouzení věci nesprávné.
Otázka dalšího vývoje správního řízení ovšem může být relevantní pro zjišťování vzniku škody a příčinné souvislosti. V některých případech bude posouzení, zda škoda ve sféře poškozeného vznikla, třeba znát konečný výsledek řízení po zrušení rozhodnutí (srov. již výše citovaný rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 4. 2014, sp. zn. 30 Cdo 190/2013). Mohou však nastat i případy, kdy újma poškozeného je takového charakteru, že její vznik je zřejmý již po zrušení nezákonného rozhodnutí, a to bez ohledu na to, jaký bude konečný výsledek celého řízení po zrušení nezákonného rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 7. 2013, sp. zn. 30 Cdo 443/2013).
V této věci bude proto na soudu, aby posoudil, zda je před vydáním nového (konečného) správního rozhodnutí ve věci možné zhodnotit, zda žalobci tvrzená škoda vznikla v příčinné souvislosti s vydáním nezákonného rozhodnutí. Opačný závěr (že vznik újmy v příčinné souvislosti s vydáním nezákonného rozhodnutí není možné posoudit před vydáním konečného správního rozhodnutí) by vedl k zamítnutí žaloby tzv. pro tentokrát (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 10. 9. 2014, sp. zn. 30 Cdo 200/2014).
Pro uvedené posouzení je ovšem zásadní, aby žalobkyně vymezila, jaká konkrétní škoda jí v důsledku (jakého) konkrétního nezákonného rozhodnutí měla vzniknout.
V této souvislosti Nejvyšší soud shledal, že je řízení postiženo vadou, která mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci (§242 odst. 3, věta druhá, o. s. ř.), když žalobkyně v žalobě ani později v průběhu řízení dostatečně srozumitelně a určitě neuvedla, zda jí tvrzená škoda měla vzniknout v důsledku vydání nezákonného rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, odboru stavebního, ze dne 23. 7. 2007, nebo zda se domáhá náhrady škody, jež jí byla způsobena vydáním nezákonného rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, odboru stavebního, ze dne 11. 5. 2010, případně zda požaduje náhradu škody, která jí vznikla v důsledku jiné tvrzené skutečností (např. vydáním rozhodnutí o zákazu užívání stavby či nesprávným úředním postupem správního orgánu či správního soudu). Mínila-li žalobkyně uplatnit jednou žalobou současně více nároků na náhradu škody, musí pak jednoznačně uvést, jakého odškodnění (v jaké výši) se na základě každého ze samostatně uplatnitelných nároků (titulů) domáhá (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 18. 10 2011, sp. zn. 30 Cdo 5180/2009, jež vylučuje možnost žádat odškodnění z více skutkově samostatných důvodů jedinou částkou).
Žaloba je proto v uvedeném rozsahu nesrozumitelná a neurčitá a bylo na soudech, aby žalobkyni vyzvaly k odstranění této vady postupem podle §43 odst. 1 o. s. ř.
V tomto směru musí žalobkyně přesně specifikovat, v důsledku kterých skutečností jí tvrzená škoda vznikla. Uplatňuje-li více nároků na náhradu škody, jež mají vycházet z různých skutečností (z různých nezákonných rozhodnutí či z rozdílných nesprávných úředních postupů), musí zároveň uvést, škody v jaké výši se z každého takového samostatného titulu domáhá. Vymezí-li žalobkyně předmět řízení tak, že se (výlučně či vedle jiných nároků) domáhá náhrady škody, jež jí měla vzniknout vydáním nezákonného rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, odboru stavebního, ze dne 23. 7. 2007, bude na soudech, aby z hlediska naplnění předpokladu příčinné souvislosti mezi nezákonným rozhodnutím a vznikem škody rovněž zkoumaly, zda měla žalobkyně možnost zjistit, že předmětné rozhodnutí magistrátu bylo napadeno správní žalobou, popř. zda měl stát povinnost jednat s žalobkyní jako s účastníkem řízení před správním soudem.
V návaznosti na žalobkyní (případně) provedené vymezení jednotlivých dílčích nároků soud prvního stupně v dalším řízení rovněž zváží, jaké úřady jsou v dané věci ve smyslu §6 OdpŠk ve vztahu ke každému jednotlivému nároku příslušnými k jednání za žalovanou. Přihlédne přitom ke skutkovému vymezení těchto dílčích nároků a vyjde z toho, že v případě objektivní kumulace samostatných nároků mohou za stát v řízení jednat různé úřady. Proto za situace, kdy žalobkyně spojí vznik škody rovněž s nesprávným úředním postupem v soudním řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, bude v rozsahu takového nároku jménem státu v řízení (nadále) vystupovat – za analogického použití §6 odst. 2 písm. a) OdpŠk – Ministerstvo spravedlnosti (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 18. 5. 2016, sp. zn. 30 Cdo 4815/2015).
Protože právní posouzení nároku žalobce odvolacím soudem je z důvodu shora vyloženého nesprávné, a řízení je stiženo vadou, která mohla mít za následek nesprávné právní posouzení nároku žalobkyně, Nejvyšší soud podle §243e odst. 1 o. s. ř. napadený rozsudek odvolacího soudu zrušil. Jelikož se důvody pro zrušení rozsudku odvolacího soudu vztahují i na rozsudek soudu prvního stupně, když navíc bude potřeba odstranit vady žaloby postupem podle §43 odst. 1 o. s. ř., zrušil Nejvyšší soud podle ustanovení §243e odst. 2, věty druhé, o. s. ř. i rozsudek soudu prvního stupně a věc mu podle téhož ustanovení vrátil k dalšímu řízení.
Soudy jsou v dalším řízení vázány právními názory v tomto rozhodnutí vyslovenými (§243g odst. 1, části první věty za středníkem, o. s. ř. ve spojení s §226 o. s. ř.).
O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v rámci nového rozhodnutí o věci (§243g odst. 1, věta druhá, o. s. ř.).
Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. června 2017
JUDr. Pavel Simon
předseda senátu