ECLI:CZ:NS:2016:30.CDO.4815.2015.1
sp. zn. 30 Cdo 4815/2015
ROZSUDEK
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Františka Ištvánka a soudců JUDr. Pavla Simona a JUDr. Bohumila Dvořáka, Ph.D., LL.M., ve věci žalobce Mgr. M. Š. , proti žalované České republice – Ministerstvu vnitra , se sídlem v Praze 7, Nad Štolou 3, o zadostiučinění za nemajetkovou újmu, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 2, pod sp. zn. 10 C 20/2012, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 3. 3. 2015, č. j. 25 Co 10/2015-193, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 3. 3. 2015, č. j. 25 Co 10/2015-193, a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 7 ze dne 25. 3. 2014, č. j. 10 C 20/2012-153, se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 7 k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Obvodní soud pro Prahu 7 (dále jen „soud prvního stupně“) rozsudkem ze dne 25. 3. 2014, č. j. 10 C 20/2012-153, konstatoval, že v souvislosti s vydáním usnesení Policie ČR Správy hlavního města Prahy ze dne 17. 3. 2008, č. j. PSP-5420/ČJ-2008-01-Č106, bylo porušeno právo žalobce (výrok I), uložil žalované povinnost zaplatit žalobci úrok z prodlení ve výši 7,75 % p. a. z částky 2 002 Kč od 1. 1. 2011 do 31. 1. 2011 (výrok II), zamítl žalobu v části, jíž se žalobce domáhal konstatování, že průběhem správního řízení zahájeného dne 14. 12. 2005 na základě žádosti žalobce o poskytnutí informace podané u Obvodního ředitelství Policie České republiky Praha II, a u Policie České republiky, Správy hlavního města Prahy, o obsahu všech spisů skupiny kontroly a stížností bývalého Obvodního ředitelství Policie ČR, Praha 5, nepřiměřenou délkou tohoto správního řízení, průtahy v něm a nečinností bylo porušeno základní právo žalobce na projednání věci v přiměřené lhůtě a bez zbytečných průtahů, a konstatování, že pozměňováním obsahu správního spisu Policie ČR záměnou listin prokazujících, že o odvolání žalobce ze dne 6. 6. 2006 nebylo rozhodnuto v zákonné lhůtě a nastala tak fikce vydání negativního fiktivního rozhodnutí v odvolacím řízení, bylo zároveň porušeno základní právo žalobce na soudní a jinou právní ochranu, a na spravedlivé řízení zaručené čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), uložení povinnosti žalované omluvit se žalobci doporučeným, datovaným a podpisem oprávněné úřední osoby a otiskem úředního razítka opatřeným dopisem a uložení povinnosti žalované zaplatit žalobci částku 100 000 Kč s příslušenstvím (výrok III) a žádnému z účastníků nepřiznal náhradu nákladů řízení (výrok IV).
Městský soud v Praze (dále jen „odvolací soud“) v záhlaví uvedeným rozsudkem změnil rozsudek soudu prvního stupně ve výrocích I a III tak, že konstatoval, že nepřiměřenou délkou správního řízení zahájeného dne 14. 12. 2005 na základě žádosti žalobce o poskytnutí informace podané u Obvodního ředitelství Policie ČR Praha II a u Policie ČR, Správy hlavního města Prahy, o obsahu všech spisů skupiny kontroly a stížností bývalého Obvodního ředitelství Policie ČR Praha 5, bylo porušeno základní právo žalobce na projednání věci v přiměřené lhůtě; jinak rozsudek soudu prvního stupně ve výroku pod bodem III potvrdil (výrok I), a žádnému z účastníků nepřiznal náhradu nákladů řízení před soudem prvního stupně (výrok II) ani odvolacím soudem (výrok III).
Odvolací soud vyšel ze skutkových zjištění soudu prvního stupně, podle nichž dne 14. 12. 2005 podal žalobce u Obvodního ředitelství Policie ČR Praha II žádost o poskytnutí informace o celém obsahu všech spisů skupiny kontroly a stížností, jež byly podány 13 v odůvodnění rozsudku jmenovanými osobami, přičemž ani jednou z těchto osob nebyl žalobce (dále jen „posuzované řízení“). Soudy nižších stupňů podrobně popsaly průběh posuzovaného řízení, když ve věci opakovaně rozhodovaly Obvodní ředitelství Policie ČR Praha II; Policie ČR, Správa hlavního města Prahy; Městský soud v Praze a rovněž Nejvyšší správní soud. Dne 10. 4. 2008 se žalobce odvolal proti usnesení Policie ČR, Správy hl. m. Prahy, ze dne 17. 3. 2008, a dne 21. 4. 2008 podal námitky proti rozhodnutí téhož orgánu ze dne 18. 3. 2008. V obou případech Ministerstvo vnitra žalobci bez formálního rozhodnutí sdělilo, že není k policii nadřízeným orgánem a není k rozhodování v této věci v žádném směru příslušné. Dne 2. 2. 2010 rozhodla Policie ČR, Obvodní ředitelství policie Praha II, tak, že žádosti žalobce zčásti nevyhověla. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce dne 1. 3. 2010 odvolání a dne 26. 3. 2010 do stížnostních spisů nahlédl bez omezení, přičemž měl k dispozici úplné kopie spisů, o něž žádal. Skutková zjištění soudu prvního stupně odvolací soud doplnil o zjištění následující. Dne 20. 2. 2008 žalobce požadoval úplnou kopii spisového materiálu č. j. ORII-103/SKS-2006. Po nahlédnutí do spisu namítl, že je tento neúplný. Chyběl záznam o částečném poskytnutí informací, které proběhlo již v roce 2006, a nenacházel se zde ani záznam o úhradě za poskytnutí neúplných informací. Následně probíhalo šetření o chybějící písemnosti. Dopisem ze dne 20. 3. 2008 byl žalobce vyrozuměn o tom, že správní spis byl doplněn o chybějící písemnosti s tím, že doplněný spis je předkládán Městskému soudu v Praze.
Takto ohraničené řízení zhodnotil odvolací soud (ve shodě se soudem prvního stupně) jako jediné řízení trvající 4 roky a 3 měsíce a nadále formálně trvající ve vztahu k odvolání žalobce ze dne 10. 4. 2008 a námitkám ze dne 21. 4. 2008. Dobu trvání posuzovaného řízení považoval odvolací soud (i potud shodně jako soud prvního stupně) za nepřiměřenou, přičemž zohlednil, že žalobce se na délce řízení nepodílel, žalobci nelze přikládat k tíži užití opravných prostředků a že řízení nebylo složitým. S poukazem na ustálenou judikaturu Nejvyššího soudu uvedl, že nepřiměřená délka posuzovaného řízení znamená pro žalobce morální újmu, přičemž žádné důkazy v tomto ohledu nevyžadoval. Dospěl k závěru (rovněž shodně se soudem prvního stupně), že v daném případě postačuje jako dostatečný prostředek nápravy satisfakce formou konstatování porušení práva. Na rozdíl od soudu prvního stupně však odvolací soud nepovažoval po obsahové stránce dostatečným konstatování porušení práva, jež bylo žalobci poskytnuto již žalovanou, a proto žalobci přiznal konstatování porušení práva ve výroku svého rozhodnutí, jak bylo uvedeno výše. Odškodnění formou konstatování porušení práva odvolací soud shledal dostatečným s ohledem na kritérium významu řízení pro žalobce, jenž byl pro žalobce zcela zanedbatelný. Odvolací soud přihlédl k mimořádné procesní aktivitě žalobce jak v řízeních soudních, tak v řízeních před správními orgány, ve vztahu k nimž se pak žalobce z důvodů různě tvrzených nesprávných postupů či nezákonných rozhodnutí domáhá v soudních řízeních opakované náhrady škody či nemajetkové újmy, přičemž poukázal na okolnost, že k přístupu žalobce se vyjádřil již rovněž Ústavní soud (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 27. 10. 2011, sp. zn. III. ÚS 2791/08). Význam řízení tak je pro žalobce podstatnou měrou snižován. K dané okolnosti odvolací soud přihlédl i bez tvrzení žalované, neboť tato skutečnost byla soudu známa z jeho činnosti. Odvolací soud nepovažoval za nutné žalobce s těmito skutečnostmi seznámit, neboť sám žalobce je o své procesní aktivitě nepochybně dobře informován. Zanedbatelný význam řízení pro žalobce shledal odvolací soud také v tom, že dané spisy, do nichž žalobce požadoval nahlédnout, se týkaly stížností na postup policistů, které přitom sám nepodával. Podané stížnosti se tak žalobce týkaly jen zprostředkovaně a výsledky vyřízení těchto stížností by proto neměly na žalobce bezprostřední vliv. Ve vztahu k formálně trvající části řízení odvolací soud uvedl, že se jedná o absenci zcela formálních úkonů, která nemůže psychickou sféru žalobce jakkoliv negativně zasáhnout, neboť pro žalobce již není v sázce naprosto nic a jeho právní postavení rovněž není jakkoliv nejisté. Dále odvolací soud uzavřel, že nebylo na místě poskytnout žalobci požadovanou náhradu nemajetkové újmy za pozměňování obsahu spisu záměnou konkrétních listin. Z provedeného dokazování nevyplynulo, že by k takovému jednání došlo. Ve vztahu k požadované částce 100 000 Kč a poskytnutí omluvy shledal odvolací soud žalobu nedůvodnou, když dospěl k závěru, že dostatečnou formou zadostiučinění je konstatování porušení práva, jak bylo uvedeno výše. Odvolací soud nepřihlédl k závěrům uvedeným v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 11. 1. 2012, sp. zn. 30 Cdo 2357/2010, neboť v dané věci Nejvyšší soud posuzoval náhradu za neoprávněné držení poškozeného ve vazbě.
Rozsudek odvolacího soudu v rozsahu jeho meritorních výroků napadl žalobce (dále jen „dovolatel“) dovoláním, dovozuje jeho přípustnost podle §237 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád (dále jen „o. s. ř.“), a maje za to, že odvolací soud posoudil nesprávně následující otázky hmotného a procesního práva, na nichž závisí jeho rozhodnutí, v čemž dovolatel spatřuje naplnění dovolacího důvodu podle §241a odst. 1 o. s. ř.
Dovolací námitky dovolatel v obsáhlém dovolání člení do čtyř okruhů, přičemž ke každému z nich odkazuje a cituje řadu rozhodnutí Nejvyššího soudu, Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu. První okruh dovolatelových námitek se vztahuje k obecným pravidlům posuzování nepřiměřené délky řízení dle ustálené judikatury Nejvyššího soudu. Dovolatel namítá, že odvolací soud se zabýval pouze významem předmětu řízení pro dovolatele, aniž by zohlednil další relevantní kritéria. Nadto soud nebyl oprávněn zjišťovat nad rámec tvrzení účastníků okolnosti rozhodné pro posouzení významu řízení, a tudíž měl vycházet ze standardního významu řízení pro dovolatele. Odvolací soud se v tomto odchýlil od ustálené judikatury Nejvyššího soudu. Druhý okruh námitek směřuje ke specifikům projednávané věci, přičemž dovolatel poukazuje na okolnost, že dovolací soud se nezabýval odškodňováním nemajetkové újmy v případě nepřiměřené délky řízení o žádosti o informace, jež se vyřizuje v režimu zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „InfZ“). Dovolatel poukazuje na okolnost, že dle uvedeného zákona mu informace měly být poskytnuty ve lhůtě 15 dnů, přičemž mu byly poskytnuty ve lhůtě 4 let a 3 měsíců, což je doba extrémně nepřiměřená. Ze zákonem stanovené krátké lhůty k vyřízení žádosti dovolatel dovozuje zákonný zvýšený význam předmětu řízení. Třetí okruh námitek se vztahuje k účasti dovolatele ve větším počtu řízení a k vycházení z notoriet. Dovolatel opakuje, že odvolací soud nebyl oprávněn zjišťovat skutečnosti nad rámec tvrzení účastníků. Odvolací soud dovolatele s touto skutečností neseznámil ani dovolateli neumožnil se k této skutečnosti vyjádřit. Není rozhodné, že se tato skutečnost týkala přímo dovolatele, neboť i tak musí mít dovolatel možnost se vyjádřit ke všem podkladům, na jejichž základě bude soud rozhodovat. Poslední okruh námitek se vztahuje k přípustnosti souběhu více forem zadostiučinění. Dovolatel namítá, že dle ustálené judikatury Nejvyššího soudu by měla být jako první kompenzační prostředek k dispozici vždy omluva, přičemž s ohledem na zásadu přiměřenosti je na individuálním posouzení, zda vedle omluvy buď konstatovat porušení práva, nebo poskytnout zadostiučinění v penězích.
Dovolatel navrhuje, aby dovolací soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil odvolacímu soudu k dalšímu řízení.
Žalovaná ve svém vyjádření k dovolání uvedla, že žalobce shodně argumentoval již v rámci svého odvolání, přičemž odvolací soud se s tvrzeními žalobce vypořádal dostatečně a své závěry též relevantním způsobem odůvodnil. Žalovaná se s právními závěry odvolacího soudu ztotožnila.
Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2013 do 31. 12. 2013 (viz čl. II. bod 7 zákona č. 404/2012 Sb. a čl. II bod 2 zákona č. 293/2013 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, mající právnické vzdělání v souladu s §241 odst. 2 písm. a) o. s. ř., dovolací soud se proto zabýval jeho přípustností.
Z hlediska významu řízení pro dovolatele není rozhodnutí odvolacího soudu, akcentující větší množství sporů, které má dovolatel vést, a dovozující z toho důvodu v zásadě dostatečnost satisfakce formou konstatování porušení práva, v rozporu s rozhodovací praxí dovolacího soudu (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 4. 11. 2014, sp. zn. 30 Cdo 3898/2014, či rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 8. 2013, sp. zn. 30 Cdo 1661/2013, nebo ze dne 20. 1. 2016, sp. zn. 30 Cdo 968/2014). Dovolatelem vymezený první a třetí okruh námitek tudíž přípustnost dovolání nezakládá.
Dovolací soud však dospěl k závěru, že dovolání je – v kontextu dále uvedených právních názorů na naplnění základních předpokladů pro vznik uplatněných nároků na odškodnění za nepřiměřenou délku řízení – přípustné, pro posouzení otázky odčinění nemajetkové újmy způsobené nepřiměřenou délkou správního řízení a otázky poskytnutí zadostiučinění formou konstatování porušení práva za situace, kdy poškozený žádá odčinění újmy formou omluvy, když při řešení těchto otázek se odvolací soud odchýlil od ustálené judikatury Nejvyššího soudu.
Dovolání je důvodné.
V posuzované věci mělo dojít, jak uzavřel odvolací soud s odkazem na rozsudek soudu prvního stupně, délkou posuzovaného řízení k porušení práva dovolatele na projednání věci v přiměřené lhůtě, zaručeného čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 38 odst. 2 Listiny.
Podle čl. 6 odst. 1 věta první Úmluvy každý má právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu.
Podle čl. 38 odst. 2 věta první Listiny každý má právo, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům.
Podle §13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OdpŠk“), stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě.
Podle §31a odst. 1 OdpŠk bez ohledu na to, zda byla nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem způsobena škoda, poskytuje se podle tohoto zákona též přiměřené zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu.
V rozsudku ze dne 29. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 344/2014, Nejvyšší soud vysvětlil, že články 6 odst. 1 Úmluvy a 38 odst. 2 Listiny, garantující mj. právo na projednání věci v přiměřené lhůtě (v dikci Listiny „bez zbytečných průtahů“), se v rozsahu garance tohoto práva vztahují nejen na řízení před soudem, ale i na ta správní řízení, v nichž správní orgány rozhodují o občanských právech nebo závazcích jejich účastníků. Občanskými právy nebo závazky účastníků takových (správních) řízení se míní jen ta práva a závazky, jež mají civilní (soukromoprávní) povahu. Rozhodnutí správního orgánu o takovém právu či závazku musí mít současně na existenci, rozsah nebo způsob výkonu takového práva či závazku přímý vliv.
Na správní řízení, jejichž předmět takovou (civilní) povahu nevykazuje, články 6 odst. 1 Úmluvy a 38 odst. 2 Listiny nedopadají, pročež se ve vztahu k těmto řízením nelze otázkou přiměřenosti (celkové) délky řízení zabývat, a nelze na ně tudíž ani bez dalšího aplikovat závěry vyjádřené ve stanovisku občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. Cpjn 206/2010, uveřejněném pod č. 58/2011 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek (dále jen „Stanovisko“), včetně (a zejm.) tam na podkladě judikatury Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) dovozené vyvratitelné právní domněnky vzniku nemajetkové újmy.
V posledně citovaném rozsudku Nejvyšší soud současně konstatoval, že uvedené nelze vykládat tak, že by v případě těch správních řízení, na které články 6 odst. 1 Úmluvy a 38 odst. 2 Listiny nedopadají, nemohlo k nesprávnému úřednímu postupu souvisejícímu s jejich délkou ve smyslu §13 OdpŠk vůbec dojít. Nemůže však jít o nesprávný úřední postup ve smyslu §13 odst. 1 věty třetí OdpŠk, ale jen o nesprávný úřední postup dle §13 odst. 1 věty druhé OdpŠk. Ve správním řízení, na které nedopadají články 6 odst. 1 Úmluvy a 38 odst. 2 Listiny, jsou tak postižitelné toliko jednotlivé průtahy v řízení, tedy ty situace, kdy správní orgán porušil povinnost učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Jelikož však na tento nesprávný úřední postup, jak shora uvedeno, nedopadají závěry Stanoviska a neuplatní se tedy ani presumpce vzniku nemajetkové újmy, je poškozený v takovém případě povinen prokázat jak vznik újmy, tak příčinnou souvislost mezi průtahy (porušením povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě) a vznikem nemajetkové újmy.
Jinak řečeno, jak v řízeních, v nichž správní orgány rozhodují o občanských právech nebo závazcích jejich účastníků, tak v (správních) řízeních, jejichž předmět takovou povahu postrádá, může dojít k nesprávnému úřednímu postupu podle §13 odst. 1 věty druhé OdpŠk. Uvedené vyplývá z toho, že bez ohledu na povahu předmětu řízení bude rozhodování správního orgánu zpravidla vždy vázáno zákonnou lhůtou [srov. §49 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), §71 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, a rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 7. 2015, sp. zn. 30 Cdo 530/2014]. Jen v řízeních, v nichž správní orgány rozhodují o občanských právech nebo závazcích jejich účastníků, lze však (nadto) uvažovat nesprávný úřední postup podle §13 odst. 1 věty třetí OdpŠk, tj. nepřiměřenost celkové délky řízení. Závěry Stanoviska včetně konstrukce vyvratitelné domněnky vzniku nemajetkové újmy se pak uplatní jen v případech, v nichž správní orgány rozhodují o občanských právech nebo závazcích jejich účastníků, a jen ve vztahu k nesprávnému úřednímu postupu podle §13 odst. 1 věty třetí OdpŠk.
Ze shora uvedeného činí dovolací soud v poměrech dané věci následující závěry.
Podle §4 odst. 1 InfZ povinné subjekty poskytují informace na základě žádosti nebo zveřejněním. Podle §14 odst. 5 písm. d) InfZ nerozhodne-li (povinný subjekt) podle §15, poskytne informaci v souladu se žádostí ve lhůtě nejpozději do 15 dnů ode dne přijetí žádosti nebo ode dne jejího doplnění; je-li zapotřebí licence podle §14a, předloží v této lhůtě žadateli konečnou licenční nabídku.
Podle čl. 17 odst. 1 Listiny svoboda projevu a právo na informace jsou zaručeny. Podle odst. 5 cit. čl. státní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a provedení stanoví zákon.
Dovolatel se v posuzovaném řízení domáhal na Obvodním ředitelství Policie ČR Praha II poskytnutí informací o celém obsahu všech spisů skupiny kontroly a stížností, jež byly podány 13 od dovolatele odlišnými osobami. Ochrany svého práva se domáhal rovněž v řízeních před správními soudy.
„Závazek“, jehož splnění se dovolatel na orgánu veřejné moci podanou žalobou domáhal, tedy nepochybně není závazkem civilní (soukromoprávní) povahy ve smyslu judikatorního a doktrinálního výkladu čl. 6 odst. 1 Úmluvy (k tomu blíže viz již citovaný rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 344/2014).
Uvedená povaha závazku nepřekáží aplikovatelnosti Stanoviska v rozsahu, v němž o něm bylo rozhodováno správními soudy. V uvedeném rozsahu (za uvedená soudní řízení) tak jistě lze dovozovat odpovědnost žalované za nemajetkovou újmu způsobenou nesprávným úředním postupem podle §13 odst. 1 věty třetí OdpŠk, tj. nepřiměřenou délkou řízení.
Ze skutkových zjištění soudů nižších stupňů však vyplynulo, že řízení o požadavku dovolatele bylo vedeno zejména před správními orgány, vázanými v rozhodování zákonnými lhůtami [srov. §14 odst. 5 písm. d) InfZ]. S přihlédnutím k povaze závazku nespadajícího pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 38 odst. 2 Listiny se nelze ve vztahu k řízení před správními orgány dovolávat porušení práva na projednání věci v přiměřené době podle §13 odst. 1 věta třetí OdpŠk (jak dovolatel činí). Z uvedeného důvodu nelze současně při posuzování délky řízení před správními orgány aplikovat Stanovisko a vycházet z presumpce vzniku nemajetkové újmy, jak činí – rovněž nesprávně – odvolací soud v napadeném rozsudku. Do úvahy zde totiž připadá, jak výše vysvětleno, toliko nesprávný úřední postup podle §13 odst. 1 věta druhá OdpŠk (průtahy spočívající v porušení zákonné lhůty).
Rozdílná povaha nesprávného úředního postupu, který může být příčinou vzniku nemajetkové újmy dovolatele a odpovědnosti žalované za ni, tak činí hodnocení posuzovaného řízení jakožto jediného řízení, zahrnujícího soudní a správní „fázi“, nutně nesprávným.
Výše vyložené ve skutkových poměrech dané věci ústí v závěr o tom, že dovolatelem uplatněný nárok na odškodnění nemajetkové újmy za nepřiměřenou délku (jediného) řízení nelze právně hodnotit jinak než jako sestávající z dílčích nároků, spojených sice tvrzením dovolatele o nenáležité péči soudů a správního orgánu o rychlost řízení, majících však již pro shora uvedenou odlišnost odpovědnostního titulu samostatný skutkový základ. V první řadě může jít o nárok na odškodnění nemajetkové újmy vzniklé nepřiměřenou délkou řízení (dovolatelem nicméně ve vztahu k této „fázi“ řízení dosud ani netvrzeného) vedených u Městského soudu v Praze jako soudu prvního stupně pod sp. zn. 5 Ca 77/2006 a sp. zn. 10 Ca 259/2006 (ve smyslu §13 odst. 1 věta třetí OdpŠk). Dále se jedná o nárok na odškodnění nemajetkové újmy, jejíž vznik lze spojit toliko s porušením povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě v řízení před správními orgány (ve smyslu §13 odst. 1 věta druhá OdpŠk; k rozdílu mezi pojmy učinit úkon a vydat rozhodnutí srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 4 2014, sp. zn. 30 Cdo 3271/2012, uveřejněný pod číslem 102/2014 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek).
Skutková samostatnost nároku na odškodnění nemajetkové újmy vzniklé porušením povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě ve správním řízení, které nepodléhá čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 38 odst. 2 Listiny, a nároků na odškodnění nemajetkové újmy vzniklé porušením práva na přiměřenou délku soudního řízení, proto neumožňuje učinit závěr o jednotě uvedených řízení a posuzovat přiměřenost jejich délky jako celek.
Naopak v případech, kdy bude ve správním soudnictví napadeno rozhodnutí správního orgánu vydané v řízení, jež čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 38 odst. 2 Listiny podléhá, lze závěr o jednotě řízení a (jediném) nároku na odškodnění nemajetkové újmy vzniklé porušením práva účastníka správního (a navazujícího soudního) řízení na projednání (jediné) věci v přiměřené lhůtě jako správný akceptovat.
Odvolací soud tudíž pochybil, pokud hodnotil předmětné řízení jako řízení jediné, pokud posuzoval přiměřenost celé délky takového (jediného) řízení podle zásad uvedených ve Stanovisku a zejm. pak, pokud na celou délku takového (jediného) řízení aplikoval domněnku o vzniku újmy dovolatele. Z tohoto důvodu odvolacím soudem konstatované porušení práva, vycházející z nesprávné úvahy o jediném řízení spojeném existencí jediného odpovědnostního titulu (porušení práva na přiměřenou délku řízení podle §13 odst. 1 věta třetí OdpŠk), neobstojí.
Byť z výše uvedeného plyne, že není ještě zřejmé, zda došlo k nesprávnému úřednímu postupu, v jehož příčinné souvislosti by dovolateli vznikla újma, kterou by bylo třeba odčinit, dovolací soud se dále zabýval, ač předčasně, volbou formy přiměřeného zadostiučinění, neboť rovněž tato otázka byla odvolacím soudem vyřešena v rozporu s ustálenou rozhodovací praxí dovolacího soudu.
V rozsudku ze dne 11. 1. 2012, sp. zn. 30 Cdo 2357/2010, uveřejněném ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod č. 57/2012 (dále jen „R 57/2012“), dospěl Nejvyšší soud ohledně kompenzačního významu omluvy (jakožto satisfakčního prostředku v §31a odst. 2 OdpŠk sice výslovně neuvedeného, přesto však i v poměrech zákona č. 82/1998 Sb. nepochybně aplikovatelného – viz např. nález Ústavního soudu ze dne 1. 6. 2010, sp. zn. I. ÚS 904/08) k následujícím závěrům: „Bylo by popřením dispoziční zásady civilního soudního řízení i zásady autonomie vůle, kdyby primární volba formy zadostiučinění nenáležela poškozenému. Ten projevením toho, čeho se domáhá (viz §79 odst. 1 o. s. ř.), nezaměnitelně vyjadřuje, jaká satisfakce by mu mohla kompenzovat utrpěnou újmu… Nejvyšší soud vychází z toho, že omluva jako satisfakční prostředek zahrnující vyjádření subjektivního požadavku poškozeného na projev jemu vstřícné vůle státu… není ani konstatováním porušení práva a ani náhradou nemajetkové újmy v penězích. Poškozený jejím uplatněním vyjadřuje, že mu jde o projev uznání chyby. Ve fungujícím právním státě uznávajícím pravidla slušnosti by měla být k dispozici vždy, jako kompenzační prostředek první, pro mnohé dokonce jediné volby. Pokud pak poškozený nárok na poskytnutí zadostiučinění uplatní vedle požadavku na omluvu též prostředky morálními nebo peněžními…, je na individuálním posouzení, zda je vedle omluvy k naplnění zásady přiměřenosti zapotřebí též např. konstatovat porušení práva, anebo poskytnout - též vedle ní - přiměřené zadostiučinění v penězích.“
Ke shora citovaným východiskům se přihlásil Nejvyšší soud taktéž v rozsudku ze dne 19. 11. 2014, sp. zn. 30 Cdo 3850/2014, uveřejněném ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod č. 37/2015 (dále jen „R 37/2015“). V něm ohledně vztahu omluvy a konstatování porušení práva jako samostatných forem morálního zadostiučinění uvedl, že „…konstatování porušení práva poškozeného je možno považovat za základní formu satisfakce, neboť závěr, že došlo k porušení konkrétního práva žalobce, je výsledkem prvotního posouzení věci a nutným východiskem pro veškeré další úvahy o naplnění předpokladů odpovědnosti státu za nemajetkovou újmu, tedy i pro závěr, že poškozenému vznikla v důsledku porušení jeho práva nemajetková újma a že je tuto namístě nahradit poskytnutím konkrétního zadostiučinění…Uplatní-li poškozený nárok na poskytnutí zadostiučinění vedle požadavku na omluvu též prostředky morálními nebo peněžními, je na individuálním posouzení, zda je vedle omluvy k naplnění zásady přiměřenosti zapotřebí též např. konstatovat porušení práva, anebo poskytnout - též vedle ní - zadostiučinění v penězích… Jelikož je konstatování porušení práva poškozeného nutným východiskem pro veškeré další úvahy o naplnění předpokladů odpovědnosti státu za nemajetkovou újmu, je zpravidla obsaženo i v dalších formách zadostiučinění… Soud může dojít k závěru, že je na místě žalobci poskytnout zadostiučinění v penězích, příp. uložit žalovanému poskytnout žalobci omluvu (pokud se jí žalobce domáhá) či jen konstatovat porušení práva (i bez návrhu)… konstatování porušení práva poškozeného a omluva státu za toto porušení spolu velice úzce souvisí, a to tak, že není-li omluva vyslovena ve vazbě na konstatování porušení práva …, mělo by porušení konkrétního práva poškozeného vyplývat přímo z obsahu omluvy. Ať jen samotné konstatování porušení práva či ve spojení s omluvou mohou představovat přiměřené zadostiučinění.“
Dále se Nejvyšší soud k uvedeným závěrům přihlásil v rozsudku ze dne 30. 6. 2015, sp. zn. 30 Cdo 4342/2014.
Rozhodovací praxe Nejvyššího soudu se tedy, jak ze shora citovaných rozhodnutí R 57/2012 a R 37/2015 vidno, ustálila v názoru, podle kterého je konstatování porušení práva zásadně základní formou satisfakce (nezbytným minimem odškodnění). Žádá-li však poškozený zadostiučinění ve formě omluvy (a to příp. i vedle současně požadovaného konstatování porušení práva), je tímto odškodněním („kompenzačním prostředkem první volby“ – R 57/2012) omluva jakožto osobní (byť soudním rozhodnutím uložený) projev uznání chyby samotným odpovědným subjektem. V poskytnuté omluvě je zpravidla obsaženo i konstatování porušení práva (jako „nutné východisko“ – R 37/2015). Souběžné odškodnění oběma zmíněnými kompenzačními prostředky (omluvou a konstatováním porušení práva) bude proto (vždy s ohledem na individuální okolnosti věci) namístě uvažovat zásadně jen tehdy, nevyplyne-li porušení konkrétních práv poškozeného již z obsahu omluvy. Tam, kde by mělo být jádro omluvy a konstatování porušení práva představováno shodným výčtem porušených práv poškozeného, nebude pro paralelní odškodnění těmito kompenzačními prostředky dán zásadně důvod.
Z výše citované judikatury tak plyne, že uvedené závěry se nevztahují pouze k odčinění nemajetkové újmy způsobené neoprávněným držením poškozeného ve vazbě, jak nesprávně dovodil odvolací soud, ale vztahují se obecně k posouzení přiměřené formy zadostiučinění dle §31a OdpŠk. Dospěl-li tedy odvolací soud v dané věci k závěru, že v konkurenci požadované omluvy a konstatování porušení práva je na místě odškodnit dovolatele konstatováním porušení práva, je toto jeho právní posouzení věci nesprávné.
Podle §242 odst. 3 o. s. ř. je-li dovolání přípustné, dovolací soud přihlédne též k vadám uvedeným v §229 odst. 1, odst. 2 písm. a), b) a odst. 3 o. s. ř., jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Dovolací soud však v posuzovaném řízení žádné vady neshledal.
Protože je právní posouzení věci odvolacím soudem ve shora uvedeném směru nesprávné, jelikož dosavadní výsledky řízení neposkytují podklad pro to, aby o věci mohl rozhodnout přímo dovolací soud podle §243d písm. b) o. s. ř., postupoval Nejvyšší soud podle §243e odst. 1 o. s. ř. a napadený rozsudek zrušil. Vzhledem k tomu, že důvody, pro které bylo zrušeno rozhodnutí odvolacího soudu, platí také na rozhodnutí soudu prvního stupně, zrušil dovolací soud i toto rozhodnutí a vrátil věc soudu prvního stupně k dalšímu řízení (§243e odst. 2 věta druhá o. s. ř.).
V intencích závazného právního názoru dovolacího soudu povede soud prvního stupně dovolatele ke specifikaci, zda a příp. jakého odškodnění se domáhá ve vztahu ke shora uvedeným řízením, majícím z výše vyložených hledisek pro účely odškodnění tvrzené nemajetkové újmy samostatnou povahu. Vyjde z toho, že je-li uplatňováno více nároků, které vznikly v důsledku více příčin, je třeba důsledně rozlišovat, v čem konkrétně jednotlivé újmy, za něž je náhrada požadována, spočívají. Vždy tak záleží na žalobci, jak nemajetkovou újmu vymezí, resp. podrobně popíše a vysvětlí, a s jakou skutečností ji spojí, neboť vysvětlením následku a jevových souvislostí jeho příčiny žalobce určuje skutkově předmět řízení (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 8. 9. 2011, sp. zn. 30 Cdo 1076/2009, nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 6. 2012, sp. zn. 30 Cdo 2813/2011).
Za účelem posouzení naplnění předpokladů odpovědnosti žalované za nemajetkovou újmu podle zákona č. 82/1998 Sb. si ve vztahu ke všem takto dovolatelem v dalším řízení vymezeným dílčím nárokům opatří (případně s využitím postupu podle §118a odst. 1 a 3 o. s. ř.) odpovídající skutková zjištění, načež důvodnost takto vymezených nároků znovu právně zhodnotí. Shledá-li v dovolatelem tvrzených pochybeních (byť i jen v některých) nesprávný úřední postup (ve smyslu §13 odst. 1 OdpŠk), nepřehlédne, že vyvratitelná domněnka vzniku nemajetkové újmy se uplatní toliko v případě nesprávného úředního postupu představovaného porušením práva na projednání věci (samé) v přiměřené lhůtě podle §13 odst. 1 věta třetí OdpŠk (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 7. 10. 2014, sp. zn. 30 Cdo 2018/2014, a tam provedený ucelený výklad této problematiky včetně odkazů na relevantní judikaturu dovolacího soudu, zejm. pak rozsudek ze dne 24. 4. 2014, sp. zn. 30 Cdo 3271/2012, usnesení ze dne 23. 4. 2013, sp. zn. 30 Cdo 2989/2012, a usnesení ze dne 18. 12. 2013, sp. zn. 30 Cdo 193/2013).
V návaznosti na dovolatelem provedené vymezení jednotlivých dílčích nároků soud prvního stupně v dalším řízení rovněž opětovně zváží, jaké úřady jsou v dané věci ve smyslu §6 OdpŠk ve vztahu ke každému jednotlivému nároku příslušnými k jednání za žalovanou. Přihlédne předně ke skutkovému vymezení těchto dílčích nároků. Vyjde z toho, že v případě objektivní (žalobou provedené) kumulace (jinak) samostatných nároků mohou za stát v řízení jednat různé úřady.
V této souvislosti považuje dovolací soud za potřebné opětovně zdůraznit, že v případě nároku na náhradu nemajetkové újmy, která měla vzniknout v důsledku nepřiměřené délky řízení vedeného před správním orgánem a soudem, jedná za stát Ministerstvo financí dle §6 odst. 3 OdpŠk toliko tehdy, lze-li řízení před správním orgánem a soudem kvalifikovat ve smyslu závěrů shora vyložených (tj. z pohledu aplikovatelnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy) jako „jedno“ řízení o jednom a témže nároku (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15. 7. 2015, sp. zn. 30 Cdo 1382/2014). V praxi budou uvedenou podmínku splňovat (srov. právě posledně citovaný rozsudek Nejvyššího soudu) zejm. případy posuzování přiměřenosti délky restitučních sporů, kdy je (neúspěšné) absolvování správního řízení podmínkou pro následné podání žaloby u soudu a kdy se tak z tohoto důvodu délka správního řízení započítává do celkové délky (jediného) řízení (viz např. rozsudky ESLP ve věcech Schmidtová proti České republice ze dne 22. 7. 2003, stížnost č. 48568/99, §54 – 55, čiKrálíček proti České republice ze dne 29. 6. 2004, stížnost č. 50248/99, §23 – 24).
O takový případ však v posuzované věci, jak bylo výše vyloženo, s přihlédnutím k povaze předmětu řízení před správními orgány nejde. Proto tam, kde dovolatel (případně) spojí vznik nemajetkové újmy s nepřiměřenou délkou (soudního) řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, bude v rozsahu takového nároku jménem státu v řízení vystupovat Ministerstvo spravedlnosti [za analogického použití §6 odst. 2 písm. a) OdpŠk].
Soudy jsou ve smyslu §243g odst. 1 část první věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s §226 o. s. ř. vázány právními názory dovolacího soudu v tomto rozhodnutí vyslovenými.
V rámci nového rozhodnutí o věci rozhodne soud i o nákladech tohoto dovolacího řízení (§243g odst. 1 věta druhá o. s. ř.).
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 18. 5. 2016
JUDr. František Ištvánek
předseda senátu