ECLI:CZ:NS:2019:30.CDO.3507.2018.1
sp. zn. 30 Cdo 3507/2018-154
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Bohumila Dvořáka a soudců JUDr. Davida Vláčila a JUDr. Františka Ištvánka v právní věci žalobce J. F. , narozeného XY, bytem XY, zastoupeného doc. JUDr. Bc. Tomášem Gřivnou, Ph. D., advokátem se sídlem v Praze, Revoluční 1044/23, proti žalované České republice – Ministerstvu financí , se sídlem v Praze 1, Letenská 525/15, o zadostiučinění za nemajetkovou újmu, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 18 C 54/2017, o dovolání žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. 3. 2018, č. j. 55 Co 59/2018-121, takto:
I. Odvolání žalované proti výroku II rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. 3. 2018, č. j. 55 Co 59/2018-121, pokud jím byl potvrzen výrok III rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 14. 11. 2017, č. j. 18 C 54/2017-66, v rozsahu, v němž byla zamítnuta žaloba ohledně zaplacení částky 34 000 Kč s příslušenstvím, se odmítá.
II. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 14. 3. 2018, č. j. 55 Co 59/2018-121, ve výroku II a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 14. 11. 2017, č. j. 18 C 54/2017-66, ve výroku I a ve výroku III, pokud jím byla zamítnuta žaloba ohledně zaplacení částky 34 000 Kč s příslušenstvím, se zrušují a věc se v uvedeném rozsahu vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 1 k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Obvodní soud pro Prahu 1 (dále jen „soud prvního stupně“) rozsudkem ze dne 14. 11. 2017, č. j. 18 C 54/2017-66, uložil žalované povinnost zaplatit žalobci 70 000 Kč s příslušenstvím (výrok I), vedle toho ji zavázal k „zajištění“ písemné omluvy konkrétněji specifikovaného obsahu (výrok II), žalobu co do částky 190 000 Kč s příslušenstvím zamítl (výrok III) a žalované uložil povinnost nahradit žalobci náklady řízení ve výši 20 570 Kč (výrok IV).
2. Takto soud prvního stupně rozhodl o žalobě, jíž se žalobce domáhal zaplacení částky 156 000 Kč jako zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou mu vydáním nezákonného rozhodnutí Bezpečnostní a informační služby (dále jen „BIS“) o žalobcově propuštění ze služebního poměru a dále požadoval přiznat částku 104 000 Kč, která měla představovat zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou nepřiměřenou délkou správního řízení ve věci služebního poměru žalobce a navazujícího řízení před správním soudem. Krom uvedeného se žalobce též dožadoval poskytnutí blíže specifikované omluvy.
3. Soud prvního stupně vzal za zjištěné, že žalobce byl ze služebního poměru propuštěn na základě rozhodnutí BIS ze dne 21. 12. 2011, č. j. 273-110/2011-BIS-6. Dne 16. 7. 2012 rozhodl ředitel BIS jako odvolací orgán rozhodnutím č. j. 72-22/2012-BIS-1, o odvolání žalobce podaném dne 29. 12. 2011 tak, že napadené rozhodnutí zčásti potvrdil a zčásti jej formulačně změnil s tím, že žalobce měl opakovaně předkládat k vyúčtování hotových peněz svěřených mu k nákupu pohonných hmot do jemu přiděleného motorového vozidla, pro služební jízdy doklady, které nebyly na takovýto nákup vystaveny a takto vyúčtované hotové peníze si ponechal, čímž způsobil na majetku České republiky – BIS, škodu ve výši 9 560 Kč, tedy škodu vyšší než nepatrnou, a dopustil se tak zavrženíhodného jednání, které má znaky pokračování trestného činu zpronevěry podle §206 odst. 1, resp. §248 odst. 1 zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon. Rozsudkem Obvodního soudu pro Prahu 4, sp. zn. 52 T 175/2013, ze dne 25. 5. 2015, ve spojení s usnesením Městského soudu v Praze, sp. zn. 7 To 300/2015, ze dne 29. 9. 2015, byl žalobce obžaloby zcela zproštěn. Proti rozhodnutí ředitele BIS, čj. 72-22/2012-BIS-1, podal žalobce dne 14. 9. 2012 k Městskému soudu v Praze správní žalobu, který ji rozsudkem ze dne 25. 6. 2015, č. j. 8 Ad 15/2012-67, zamítl. Na základě žalobcem podané kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 11. 2. 2016, č. j. 9 As 180/2015-86, rozhodl o zrušení rozsudku Městského soudu a současně v plném rozsahu zrušil rozhodnutí ředitele BIS o podaném odvolání. Dne 24. 3. 2016 ředitel BIS jako odvolací orgán rozhodnutím č. j. 195-7/2016-BIS-1 rozhodnutí o propuštění zrušil a řízení ve věci služebního poměru žalobce zastavil. Konečné rozhodnutí bylo žalobci doručeno dne 30. 3. 2016.
4. V rovině právního posouzení soud prvního stupně vycházel z toho, že rozhodnutí o propuštění žalobce ze služebního poměru bylo nezákonné a řízení ve věci služebního poměru bylo řízením nepřiměřeně dlouhým. Odkázal na znění §175 zákona č. 361/2003 Sb. o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění účinném do 31. 12. 2011 (dále jen „zákon“ nebo „zákon č. 361/2003 Sb.“), podle něhož služební funkcionář je povinen rozhodnout o podání do 30 dnů a ve složitějších případech do 60 dnů od jeho doručení. Žalobce byl ze služebního poměru propuštěn na základě rozhodnutí BIS ze dne 21. 12. 2011, odvolání proti rozhodnutí podal dne 29. 12. 2011, ředitel BIS, jako odvolací orgán rozhodl o odvolání až dne 16. 7. 2012, tedy po téměř 7 měsících, tím byla mnohonásobně překročena zákonem stanovená lhůta 60 dnů. Řízení dále pokračovalo v linii správního soudnictví, které rovněž neproběhlo v přiměřené lhůtě. O žalobě podané dne 14. 9. 2012, rozhodl Městský soud v Praze až dne 25. 6. 2015, tedy po téměř třech letech, k průtahům v řízení nedošlo pouze v řízení o kasační stížnosti. V posuzované věci tak došlo k nesprávnému úřednímu postupu žalované spočívajícím v povinnosti učinit v řízení před správním orgánem úkon v zákonem stanovené době [§13 odst. 1, věta druhá, zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen “OdpŠk“ nebo „zákon č. 82/1998 Sb.“)], stejně jako v řízení před správním soudem, v němž mělo být rozhodnuto v přiměřené lhůtě (§13 odst. 1 věta třetí OdpŠk). Soud prvního stupně doplnil, že na obě navazující řízení je třeba ve smyslu čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (publikované ve Sbírce zákonů jako sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí, pod č. 209/1992, dále jen „Úmluva“) hledět jako na jediný celek, přičemž ve sporu za Českou republiku na základě odvětvového principu [§6 odst. 2 písm. a) OdpŠk] vystupuje jako odpovídající organizační složka Ministerstvo financí.
5. Za řízení trvající 5 let a tři měsíce činí základní částka odškodnění 46 000 Kč, po modifikaci kritérii uvedenými v §31a OdpŠk soud prvního stupně zvýšil celkovou částku zadostiučinění o 50 % a po zaokrouhlení žalobci přiznal právo na zadostiučinění ve formě finanční náhrady ve výši 70 000 Kč a zároveň mu poskytl požadovanou formu veřejné omluvy. Ve zbývajícím rozsahu požadavky žalobce zamítl a o nákladech řízení rozhodl podle §142 odst. 3 o. s. ř.
6. Městský soud v Praze (dále jen „odvolací soud“) odmítl odvolání žalované směřující proti výroku III rozsudku soudu prvního stupně (výrok I rozsudku odvolacího soudu), k odvolání obou účastníků jej ve výroku I potvrdil, ve vztahu k výroku III jej potvrdil jen co do částky 34 000 Kč s příslušenstvím (výrok II rozsudku odvolacího soudu). Ve výroku II rozsudek soudu prvního stupně odvolací soud změnil tak, že žalobu ohledně poskytnutí omluvy zamítl (výrok III rozsudku odvolacího soudu) a konečně rozsudek soudu I. stupně v jeho výroku III, co do částky 156 000 Kč s příslušenstvím a závislý nákladový výrok IV. zrušil a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení (výrok IV rozsudku odvolacího soudu).
7. Odvolací soud skutkový stav nedoplňoval, a vyšel tak ze skutkových zjištění soudu prvního stupně. Zdůraznil přitom k otázce zájmu sdělovacích prostředků, že rozhodnutí o propuštění žalobce ze služebního poměru, ani délka řízení směřujícího ke zrušení rozhodnutí, samy o sobě, na rozdíl od trestního řízení, předmětem medializace nebyly.
8. Po právní stránce odvolací soud shrnul, že žalobce uplatnil dva nároky na zadostiučinění. První se týkal nezákonného rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru, druhý nepřiměřené délky správního a soudního řízení směřujícímu ke zrušení nezákonného rozhodnutí. První nárok lze po upřesnění žaloby vyčíslit částkou 156 000 Kč (žalobce si ji stanovil jako 3 000 Kč x každý měsíc řízení) a vztahuje se k němu zčásti také požadavek na omluvu. Na nepřiměřenou délku řízení pak připadla částka 104 000 Kč a částečně i omluva. U prvního nároku soud prvního stupně sice shledal, že co do základu je dán, nepřiznal žalobci však žádné zadostiučinění v penězích, aniž by to blíže jakkoli odůvodnil. V uvedeném rozsahu (a rovněž v závislém výroku o nákladech řízení) proto odvolací soud napadený rozsudek soudu prvního stupně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
9. K druhému nároku odvolací soud přisvědčil právnímu posouzení soudem prvního stupně, kdy řízení před správním orgánem i před správním soudem je třeba vnímat jako jeden celek. Řízení trvala dohromady 4 roky a 3 měsíce (v rozsudku soudu prvního stupně se vinou písařské chyby uvažovalo o době o jeden rok delší, a to bez vlivu na správnost konečného výpočtu). Odvolací soud vyšel z obdobných úvah jako soud prvního stupně a v souladu s ním dospěl k tomu, že základní výše zadostiučinění měla být zvýšena o cca 30%.
10. Naproti tomu ohledně žalobcem požadované omluvy neshledal odvolací soud žalobu důvodnou, neboť omluva se měla týkat toho, že bylo vydáno nezákonné rozhodnutí a že řízení trvalo nepřiměřeně dlouho. Medializace, coby soudem prvního stupně vnímaný důvod pro poskytnutí omluvy, se podle odvolacího soudu kromě jediné zmínky netýkala výslovně osoby žalobce a týkala se poměrů v BIS a probíhajícího trestního řízení. Odškodnění za trestní stíhání ovšem nebylo předmětem daného řízení a uvedená medializace se nijak netýkala rozhodnutí o propuštění žalobce ze služebního poměru ani délky řízení o přezkumu takového rozhodnutí. Mezi medializací věci a nezákonným rozhodnutím či nepřiměřenou délkou řízení není vztah příčinné souvislosti. Proto odvolací soud v odpovídajícím rozsahu rozsudek soudu prvního stupně změnil a žalobu zamítl.
II. Dovolání a vyjádření k němu
11. Rozsudek odvolacího soudu napadla žalovaná v rozsahu výroku II včasným dovoláním. Namítala, že nemělo být na straně žalované jednáno s Ministerstvem financí, coby organizační složkou státu, nýbrž s Ministerstvem spravedlnosti, což považovala za zmatečnostní vadu řízení ve smyslu §229 odst. 1 písm. c) o. s. ř. Taková vada, s odkazem na závěry vtělené do rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 24. 6. 2015, sp. zn. 30 Cdo 5459/2014, zakládá podle žalované přípustnost dovolání. V témže rozsahu mělo dojít ze strany odvolacího soudu k nesprávné aplikaci §6 odst. 2 a §6 odst. 3 OdpŠk, když žalovaná nesouhlasila se závěry, které Nejvyšší soud již dříve zaujal v rozsudku ze dne 21. 2. 2017, sp. zn. 30 Cdo 519/2015, jenž byl uveřejněn pod číslem 76/2018 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek. Tím také mělo dojít k porušení ústavně garantovaných práv, neboť stát podle žalované neměl v řízení rovné postavení. Dále žalovaná odvolacímu soudu vytýkala, že v otázce existence nesprávného úředního postupu podle §13 odst. 1 věty třetí OdpŠk aplikoval (stejně jako soud prvního stupně) nesprávnou právní normu, pokud posuzoval přiměřenost délky odvolacího řízení. Podle §190 odst. 8 zákona mělo být o odvolání rozhodnuto do 90 dnů od jeho podání, soudy však aplikovaly §175 odst. 5 zákona, podle kterého je služební funkcionář povinen rozhodnout o podání do 30 dnů a ve složitějších případech do 60 dnů od jeho doručení. Navrhovala proto, aby byl napadený rozsudek odvolacího soudu ve výroku II zrušen a v dotčeném rozsahu aby věc byla vrácena soudu prvního stupně k dalšímu řízení. Vedle toho současně požadovala přiznání náhrady nákladů řízení.
12. Žalobce vyvracel důvody podaného dovolání. Spojovala-li žalovaná s tvrzeně nesprávným zastupováním státu Ministerstvem financí zmatečnostní vadu, pak k její nápravě slouží výhradně žaloba pro zmatečnost a nikoliv dovolání, což plyne ze znění §241a odst. 1, věta druhá o. s. ř. Námitky žalované ohledně účastenství nemohou mít vliv na hmotněprávní posouzení vzájemných práv a povinností účastníků (žalobce a státu), jak se odrazilo ve výroku rozsudku, což přiměřeně platí i o námitkách vážících se k délce odvolacího řízení před správním orgánem. S odkazem na uznávanou komentářovou literaturu a blíže označená rozhodnutí Nejvyššího soudu považuje žalobce postup odvolacího soudu, který jednal s Ministerstvem financí jako s organizační složkou zastupující stát v daném řízení, za zcela správný. Ministerstvo financí je podle žalobce dostatečně materiálně i personálně vybaveno k tomu, aby hájilo zájmy státu v daném řízení, potud odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 9. 10. 2008, sp. zn. I. ÚS 2929/07. Navrhoval proto, aby bylo dovolání odmítnuto, případně zamítnuto.
III. Zastoupení, včasnost a náležitosti dovolání
13. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 30. 9. 2017 (viz čl. II odst. 2 a čl. XII zákona č. 296/2017 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
14. Dovolání bylo podáno včas a osobou k tomu oprávněnou, když žalovaná prokázala, že pracovník, který za ni jedná, má právnické vzdělání [§241 odst. 2 písm. b) o. s. ř.]. Nejvyšší soud se proto zabýval tím, zda dovolání má předepsané náležitosti.
15. Ohledně námitky, že napadeným rozhodnutím odvolacího soudu mělo být zasaženo do základních práv žalované ve smyslu čl. 11, čl. 37 odst. 3, čl. 36 odst. 2 a 3 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a měly být též porušeny čl. 95 a čl. 96 odst. 1 Ústavy, trpí dovolání vadami, pro něž nelze v dovolacím řízení v této části pokračovat. Může-li být dovolání přípustné jen podle §237 o. s. ř., je dovolatel povinen v dovolání pro každý jednotlivý dovolací důvod vymezit, které z tam uvedených hledisek přípustnosti dovolání považuje za splněné (§241a odst. 2 o. s. ř.). Uvedené platí i tehdy, pokud napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, které se vztahuje k ochraně základních práv a svobod (zde zejména práva na ochranu majetku a práva na spravedlivý proces), neboť i v tomto případě není přehnaným formalismem požadavek na to, aby dovolatel vymezil přípustnost dovolání uvedením toho, od které ustálené judikatury Ústavního soudu se odvolací soud měl podle názoru dovolatele odchýlit (srov. stanovisko pléna Ústavního soudu ze dne 28. 11. 2017, sp. zn. Pl. ÚS-st. 45/16, zejména body 39, 43-44, 46 odůvodnění), což žalovaná v projednávaném dovolání neučinila, když žádnou konkrétní judikaturu Ústavního sudu nebo Nejvyššího soudu, která by se vztahovala na řešenou problematiku, neoznačila.
IV. Přípustnost dovolání
16. Podle §236 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
17. Dle §237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
18. Podle ustálené judikatury Nejvyššího soudu platí, že k podání dovolání je oprávněn (subjektivně legitimován) jen ten z účastníků řízení, jemuž byla rozhodnutím odvolacího soudu způsobena újma na právech a tuto újmu lze napravit tím, že Nejvyšší soud rozsudek odvolacího soudu zruší (srov. např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 21. 8. 2003, sp. zn. 29 Cdo 2290/2000, uveřejněné pod číslem 38/2004 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, či rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 12. 8. 2014, sp. zn. 32 Cdo 2389/2014, a ze dne 16. 5. 2017, sp. zn. 30 Cdo 3212/2015). Žalovaná takovou osobou není v rozsahu, ve kterém byl odvolacím soudem potvrzen rozsudek soudu prvního stupně v jeho výroku III, pokud jím byla zamítnuta žaloba v rozsahu částky 34 000 Kč. V tomu odpovídajícím rozsahu byla žalovaná ve věci úspěšná (žaloba byla částečně zamítnuta) a v této části je dovolání podáno neoprávněnou osobou, a tedy subjektivně nepřípustné. Nejvyšší soud je proto v tomto rozsahu podle ustanovení §243c odst. 3 věty první ve spojení s §218 písm. b) o. s. ř. odmítl.
19. Otázka rozporu napadeného rozsudku odvolacího soudu s ustanovením §6 odst. 3 OdpŠk a nesouladu se zákonem stanoveným principem odpovědnosti organizačních složek za způsobenou újmu podle odvětví, v němž k újmě došlo, nemůže založit přípustnost dovolání podle §237 o. s. ř., neboť při jejím řešení se odvolací soud neodchýlil od řešení přijatého v judikatuře Nejvyššího soudu, pokud dovodil, že v případě, kdy není možné určit příslušnou organizační složku státu podle §6 odst. 2 OdpŠk, jedná za stát Ministerstvo financí (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. 5. 2017, sp. zn. 30 Cdo 2594/2016, nebo rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 15. 7. 2015, sp. zn. 30 Cdo 1382/2014, a ze dne 21. 2. 2017, sp. zn. 30 Cdo 519/2015).
20. Námitka žalované, že výklad §6 odst. 3 OdpŠk odvolacím soudem opomíjí a v podstatě destruuje zákonem stanovený způsob vystupování státu v právních vztazích a jednání fyzických osob – zaměstnanců státu jeho jménem před soudy a jinými orgány, jak je obsažen v hmotněprávní i procesněprávní úpravě, přípustnost dovolání podle §237 o. s. ř. nezakládá, neboť ani ohledně ní nepředstavuje rozsudek odvolacího soudu jiné řešení, než jakého bylo dosaženo v judikatuře Nejvyššího soudu, pokud odvolací soud dospěl k závěru, že řízení před správním orgánem a soudem je třeba v dané věci považovat ve smyslu čl. 6 Úmluvy za jeden celek, neboť se jedná o jediný nárok na náhradu nemajetkové újmy vzniklé v důsledku nepřiměřeně dlouhého řízení vyplývající ze stejného skutku a v takovém případě je nutné, aby za stát jednala pouze jedna organizační složka (prostřednictvím jedné fyzické osoby). Uvedený právní závěr přitom žalovaná ve svém dovolání nijak nezpochybnila a Nejvyšší soud jej proto není oprávněn přezkoumávat. Ve sledovaných souvislostech odvolací soud (soud prvního stupně) odkázal na judikaturu Nejvyššího soudu, podle které nelze připustit situaci, kdy by za stát ohledně jediného nároku jednaly dvě fyzické osoby s rizikem rozporů v jejich procesních úkonech, neboť taková situace by byla v rozporu se základním pravidlem procesního práva, kterým je požadavek jednoznačnosti procesních úkonů (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 9. 2016, sp. zn. 30 Cdo 2577/2016, nebo ze dne 30. 5. 2017, sp. zn. 30 Cdo 2594/2016).
21. Ani při řešení otázky rozporu napadeného rozsudku odvolacího soudu se zákonem č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, se odvolací soud neodchýlil od ustálené rozhodovací praxe soudu dovolacího, neboť Nejvyšší soud již dříve uvedl, že uvedený zákon neupravuje, která organizační složka jedná za stát a která organizační složka bude hradit újmu, za kterou stát odpovídá. Tyto otázky jsou upraveny v zákoně č. 82/1998 Sb. a v občanském soudním řádu. Řešení odvolacího soudu ohledně uvedené otázky proto ani nemůže být s rozpočtovými pravidly v rozporu (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. 5. 2017, sp. zn. 30 Cdo 2594/2016, nebo ze dne 20. 6. 2018, sp. zn. 30 Cdo 4842/2017).
22. Je pak věcí příslušné organizační složky, aby si pro plnění jí zákonem výslovně svěřených úkolů sama zajistila odpovídající materiální i personální podmínky, popř. požádala o součinnost jiný ústřední orgán státní správy [podle §27 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky] nebo aby případně využila možnosti fakultativního zastoupení plynoucí z §6 a násl. zákona č. 201/2002 Sb., o Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových.
23. Nejvyšší soud proto nevyhověl požadavku žalované, aby uvedené otázky vyřešil jinak, neboť neshledal žádný důvod se od své dosavadní judikatury odchýlit.
24. Zbývá dodat, že nesprávné určení příslušné organizační složky státu nemůže pojmově představovat zmatečnostní vadu řízení podle §229 odst. 1 písm. c) o. s. ř., nýbrž toliko jinou vadu řízení (§242 odst. 3 o. s. ř. in fine), k níž Nejvyšší soud přihlédne, jen je-li dovolání již jinak (podle §237 o. s. ř.) přípustné a je-li řízení před odvolacím soudem (soudem prvního stupně) onou vadou vskutku postiženo.
25. Dovolání je však přípustné pro dosud Nejvyšším soudem neřešenou otázku, v jaké lhůtě má služební funkcionář rozhodnout o odvolání proti rozhodnutí o propuštění žalobce ze služebního poměru u Bezpečnostní a informační služby.
V. Důvodnost dovolání a právní úvahy dovolacího soudu
26. Dovolání je důvodné.
27. Podle §13 odst. 1 OdpŠk stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě.
28. Dle §31a odst. 1 OdpŠk bez ohledu na to, zda byla nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem způsobena škoda, poskytuje se podle tohoto zákona též přiměřené zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu.
29. Podle §31a odst. 2 OdpŠk zadostiučinění se poskytne v penězích, jestliže nemajetkovou újmu nebylo možno nahradit jinak a samotné konstatování porušení práva by se nejevilo jako dostačující. Při stanovení výše přiměřeného zadostiučinění se přihlédne k závažnosti vzniklé újmy a k okolnostem, za nichž k nemajetkové újmě došlo.
30. Dle §31a odst. 3 OdpŠk v případech, kdy nemajetková újma vznikla nesprávným úředním postupem podle §13 odst. 1 věty druhé a třetí nebo §22 odst. 1 věty druhé a třetí, přihlédne se při stanovení výše přiměřeného zadostiučinění rovněž ke konkrétním okolnostem případu, zejména k a) celkové délce řízení, b) složitosti řízení, c) jednání poškozeného, kterým přispěl k průtahům v řízení, a k tomu, zda využil dostupných prostředků způsobilých odstranit průtahy v řízení, d) postupu orgánů veřejné moci během řízení a e) významu předmětu řízení pro poškozeného.
31. Podle §175 odst. 5 zákona č. 361/2003 Sb. služební funkcionář je povinen rozhodnout o podání do 30 dnů a ve složitějších případech do 60 dnů od jeho doručení.
32. Podle §190 odst. 8 věty první zákona je odvolací orgán povinen rozhodnout o odvolání bez zbytečného odkladu, nejpozději do 90 dnů ode dne jeho podání.
33. Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 29. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 344/2014, uveřejněném pod číslem 113/2017 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek a dále v rozsudku ze dne 28. 2. 2017, sp. zn. 30 Cdo 5103/2015, uveřejněném pod číslem 77/2018 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, vysvětlil, že závěr o tom, že nepřiměřená délka správního řízení způsobila účastníku řízení nemajetkovou újmu, je dán, jde-li ve správním řízení o spor o právo nebo závazek, který je opravdový a vážný a jehož rozhodnutí má přímý vliv na existenci, rozsah nebo způsob výkonu daného práva nebo závazku v jeho poměrech, má-li toto právo nebo závazek základ ve vnitrostátním právu a je-li soukromoprávní povahy. Jestliže správní orgán porušil ve správním řízení povinnost učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě, jde sice o nesprávný úřední postup ve smyslu §13 odst. 1 zák. č. 82/1998 Sb., avšak vyvratitelná domněnka vzniku újmy se neuplatní. Jestliže soudy obou stupňů vycházely z toho, že na řízení před správním orgánem se v dané věci vztahoval čl. 6 Úmluvy a podle §242 odst. 3 o. s. ř. lze rozhodnutí odvolacího soudu přezkoumat jen z důvodu vymezeného v dovolání, pak za situace, kdy žalovaná možnost aplikace Úmluvy v poměrech projednávané věci ve svém dovolání nijak nezpochybnila, byl uvedeným závěrem Nejvyšší soud ve svých dalších úvahách vázán.
34. Dovolání žalované vychází z toho, že napadené rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na nesprávném právním posouzení věci. Nesprávné právní posouzení představuje omyl soudu při aplikaci práva na zjištěný skutkový stav, kdy soud buď použije jiný právní předpis, než který měl správně použít, nebo jestliže sice aplikuje správný právní předpis, avšak nesprávně si jej vyloží. Nesprávné právní posouzení věci může být způsobilým dovolacím důvodem jen tehdy, bylo-li rozhodující pro výrok rozhodnutí odvolacího soudu.
35. Právní úprava vzájemných práv a povinností vyplývajících ze služebního poměru příslušníků bezpečnostních sborů, obsažená v zákoně č. 361/2003 Sb. má kodexový charakter. Je vymezena natolik komplexně, že je ji třeba chápat jako samostatnou a nezávislou na jiných právních předpisech (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 19. 12. 2016, sp. zn. 21 Cdo 2686/2015). Ze soudem prvního stupně použitého ustanovení §175 odst. 2 zákona vyplývá, že se svou věcnou působností vztahuje na rozhodování všech služebních funkcionářů, rozhodují-li o návrzích (podáních) účastníka řízení, kdy o návrhu má být rozhodnuto do 30 dnů a ve složitějších případech do 60 dnů od jeho doručení. Jeho aplikace je však vyloučena pro případy, kdy služební funkcionář rozhoduje o podaném odvolání účastníka řízení. V takovém případě se přednostně uplatní (jako lex specialis) úprava vtělená do §190 odst. 8 věty první zákona, podle něhož má být rozhodnuto o odvolání bez zbytečného odkladu, nejpozději do 90 dnů ode dne jeho podání.
36. Odvolací soud, který v této otázce převzal nepřesné závěry soudu prvního stupně, tak přiléhavě neposoudil délku nejzazší lhůty, v níž mělo být o odvolání rozhodnuto. V důsledku toho nemohl správně posoudit ani celkovou délku průtahů vzniklých v průběhu řízení, nehledě již na to, že při posouzení dodržení lhůty k projednání odvolání podle ustanovení §190 odst. 8 věty první zákona nelze rezignovat na zjištění okolností konkrétního případu a posouzení zbytečnosti či nezbytnosti odkladu v každém jednotlivém případě s ohledem na jeho konkrétní okolnosti. Zákonem použitý pojem „bez zbytečného odkladu“ nezakládá možnost automaticky rozhodnout ve lhůtě do devadesáti dnů; uvedená nejzazší lhůta se použije, jen pokud rozhodnutí nelze objektivně vydat dříve (bezodkladně), což musí být opět v každém jednotlivém případě zdůvodněno konkrétními okolnostmi posuzované věci (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 7. 2015, sp. zn. 30 Cdo 530/2014, nebo ze dne 19. 6. 2018, sp. zn. 30 Cdo 2948/2016).
37. Vztáhl-li soud prvního stupně na rozhodování služebního funkcionáře o podaném odvolání nepřípadně znění §175 odst. 2 zákona a odvolací soud uvedené pochybení v rámci své přezkumné činnosti nenapravil a nezabýval se ani tím, v jaké lhůtě mohlo být o odvolání rozhodnuto bez zbytečného odkladu, není napadený rozsudek ve výroku II věcně správný.
VI. Závěr
38. Nejvyšší soud vzhledem k výše uvedenému napadený rozsudek odvolacího soudu v dovolání dotčeném rozsahu podle ustanovení §243e odst. 1 o. s. ř. zrušil. Protože se důvody pro zrušení rozsudku odvolacího soudu vztahují i na rozsudek soudu prvního stupně a ve věci bude nadto potřeba přistoupit k odstranění vad žaloby, zrušil Nejvyšší soud podle ustanovení §243e odst. 2 o. s. ř. ve stejném rozsahu i rozsudek soudu prvního stupně a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
39. Rozsudky obou soudů nižších stupňů přitom byly zrušeny v rozsahu všech výroků vážících se k žalobcem požadovanému peněžitému zadostiučinění za nemajetkovou újmu, neboť dovolací soud není s ohledem na §242 odst. 2 písm. c) o. s. ř. vázán rozsahem dovolacího návrhu (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 19. 11. 2014, sp. zn. 30 Cdo 3850/2014, uveřejněný ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod číslem 37/2015, proti němuž podaná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 23. 4. 2015, sp. zn. III. ÚS 373/15) a způsob vypořádání zde vyplývá přímo z právního předpisu. Tomu nebylo na překážku, že výrokem I tohoto rozsudku částečně odmítl dovolání žalované pro subjektivní nepřípustnost.
40. Podle §242 odst. 3 o. s. ř., je-li dovolání přípustné, dovolací soud přihlédne též k vadám uvedeným v §229 odst. 1, odst. 2 písm. a), b) a odst. 3 o. s. ř., jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Takovou vadou je zatíženo i přezkoumávané rozhodnutí odvolacího soudu, neboť soudy obou stupňů přehlédly, že vedle nároku na zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou nezákonným rozhodnutím BIS o propuštění ze služebního poměru žalobce požaduje nemajetkovou újmu způsobenou jednak nesprávným úředním postupem spočívajícím v nevydání rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě a jednak nepřiměřenou délkou řízení. Zatímco u nároku na zadostiučinění za nepřiměřenou délku správního řízení se ve věcech, na něž dopadá čl. 6 Úmluvy, existence nemajetkové újmy presumuje (srov. odst. 33 rozsudku), u samostatně uplatněného nároku žalobce spojovaného s konkrétními průtahy v řízení (srov. čl. VIII žaloby a čl. III sdělení žalobce ze dne 30. 5. 2017) je třeba, aby vznik i rozsah újmy způsobené dílčími průtahy správního řízení žalobce nejen tvrdil, nýbrž i prokazoval, a to i za případného postupu soudu podle §118a odst. 1 až 3 o. s. ř. Ve sledovaných souvislostech musí být důsledně odlišeny následky, které měly na straně žalobce vzniknout celkovou nepřiměřenou délkou řízení, od těch, jež měly tvrzeně vzniknout v důsledku konkrétních průtahů a je třeba dále dbát toho, aby nedošlo k jejich duplicitnímu odškodnění. Není samozřejmě vyloučeno, aby žalobce následně upřesnil žalobu s tím, že konkrétní průtahy nebudou na jeho straně spojovány se samostatným požadavkem na odškodnění, nýbrž jejich existence bude ve smyslu §31a odst. 3 písm. d) OdpŠk toliko jím akcentovanou okolností umocňující pro vadný postup orgánů veřejné moci během řízení výši požadované satisfakce.
41. Soud prvního stupně proto pochybil, když žalobce nevyzval postupem podle §43 odst. 1 o. s. ř., aby vadu žaloby odstranil, tj. nejen konkretizoval průtahy v řízení, od nichž odvozuje vznik své újmy, ale aby též uvedl, v čem daná újma spočívá, a rovněž odlišil a kvantifikoval výši zadostiučinění, jehož se v souvislosti s jednotlivými průtahy domáhá a zadostiučinění, jehož se naopak domáhá za nepřiměřenou celkovou délku řízení. Jelikož odvolací soud toto pochybení soudu prvního stupně nenapravil, je řízení zatíženo vadou, která mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci.
42. Nad rámec dosud uvedeného Nejvyšší soud odkazuje též na rozhodnutí zvláštního senátu ze dne 15. 1. 2019, č. j. Konf 11/2018-16, které se zabývá otázkou vztahem pravomoci soudů a správních (služebních) orgánů ve vztahu k rozhodování o nárocích uplatněných z titulu nezákonného rozhodnutí o propuštění příslušníka ozbrojeného sboru ze služebního poměru, kterýžto nárok má být v dalším řízení společně projednáván (výrok IV rozsudku odvolacího soudu).
43. Soudy jsou ve smyslu §243g odst. 1 části první věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s §226 o. s. ř. vázány právními názory dovolacího soudu v tomto rozhodnutí vyslovenými.
44. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v rámci nového rozhodnutí ve věci (§243g odst. 1 o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 10. 9. 2019
JUDr. Bohumil Dvořák
předseda senátu