ECLI:CZ:NS:2020:30.CDO.2886.2018.1
sp. zn. 30 Cdo 2886/2018-153
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Pavla Simona a soudců Mgr. Jiřího Němce a Mgr. Víta Bičáka ve věci žalobce L. B. , nar. XY, bytem XY, proti žalované České republice – Ministerstvu pro místní rozvoj , se sídlem v Praze 1, Staroměstské náměstí 932/6, o zaplacení náhrady škody ve výši 5 435 738 Kč s příslušenstvím a nemajetkové újmy ve výši 100 000 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 27 C 268/2016, o dovolání žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. 1. 2018, č. j. 72 Co 403/2017-126, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 17. 1. 2018, č. j. 72 Co 403/2017-126, se zrušuje v části výroku I., jíž byl změněn rozsudek soudu prvního stupně co do částky 70 000 Kč, a ve výroku II a věc se v tomto rozsahu vrací Městskému soudu v Praze k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Žalobce se žalobou ze dne 19. 12. 2016 (po připuštění její změny) domáhal zaplacení náhrady škody ve výši 5 435 738 Kč s „úroky z prodlení ode dne 26. 11. 2016“ z důvodu nesprávného úředního postupu spočívajícího v průtazích správního řízení o změnu územního rozhodnutí na stavbu „Bytový dům, ul. XY“ vedeného u Úřadu Městské části Praha 8, odboru územního rozvoje a výstavby (dále jen „stavební úřad“) a Magistrátu hlavního města Prahy, oboru stavebního (dále jen „odvolací orgán“) od 22. 7. 2003 do 30. 4. 2016. Dále se z důvodu průtahů tohoto správního řízení domáhal náhrady nemajetkové újmy ve výši 100 000 Kč „s úroky z prodlení ode dne vykonatelnosti rozsudku“, avšak pouze za období trvání správního řízení od 1. 1. 2013 do 30. 4. 2016, neboť o nároku na náhradu nemajetkové újmy za předchozí období jeho trvání již bylo pravomocně rozhodnuto v řízení vedeném u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 22 C 310/2006.
2. Obvodní soud pro Prahu 1 rozsudkem ze dne 29. 6. 2017, č. j. 27 C 268/2016-68, zamítl žalobu o zaplacení částky 5 435 738 Kč a částky 100 000 Kč (výrok I) a rozhodl o nákladech řízení (výrok II).
3. Soud prvního stupně vyšel ze zjištění, že žalobce se svou (nyní již bývalou) manželkou podal dne 22. 7. 2003 u stavebního úřadu návrh na vydání změny dříve vydaného územního rozhodnutí o umístění stavby bytového domu na pozemku parc. č. XY v k. ú. XY (dále jen „předmětný pozemek“). Podání bylo neúplné, žadatelé nevyhověli výzvě k doplnění, a stavební úřad řízení dne 8. 1. 2004 zastavil. Toto rozhodnutí bylo odvolacím orgánem zrušeno a věc vrácena k novému projednání. Darovací smlouvou ze dne 18. 5. 2005 převedli žadatelé předmětný pozemek na svou dceru. Její souhlas s výstavbou na předmětném pozemku nebyl dodán. Pro nedoplnění návrhu stavební úřad řízení opětovně zastavil rozhodnutím ze dne 16. 8. 2005. Toto rozhodnutí bylo odvolacím orgánem opět zrušeno a věc vrácena k novému projednání. Rozhodnutím ze dne 16. 5. 2006 byla stavebním úřadem žádost o změnu rozhodnutí o umístění stavby zamítnuta a toto rozhodnutí bylo odvolacím orgánem potvrzeno. Na základě žaloby žadatelů podané dne 11. 10. 2006 bylo rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 12. 6. 2008, č. j. 11 Ca 320/2006-35, rozhodnutí odvolacího orgánu zrušeno a věc mu byla vrácena k novému projednání. Poté odvolací orgán rozhodnutím ze dne 23. 1. 2009 zrušil rozhodnutí stavebního úřadu o zamítnutí žádosti a věc vrátil k novému projednání. V pokračujícím řízení byli dne 13. 3. 2009 žadatelé opětovně vyzváni k doplnění podkladů a řízení bylo přerušeno. Odvolání podané proti tomuto rozhodnutí bylo odvolacím orgánem dne 7. 11. 2011 zamítnuto a rozhodnutí stavebního úřadu bylo potvrzeno. Poté byl spisový materiál v dané věci zaslán Obvodnímu soudu pro Prahu 1 k jeho žádosti a vrácen byl stavebnímu úřadu dne 27. 9. 2013. Dne 6. 7. 2015 žalobce požádal stavební úřad o pokračování v řízení. Rozhodnutím stavebního úřadu ze dne 20. 10. 2015 bylo řízení zastaveno pro neodstranění nedostatků žádosti. Odvolací orgán rozhodnutím ze dne 14. 4. 2016, jež nabylo právní moci dne 30. 4. 2016, zamítl odvolání žalobce a rozhodnutí stavebního úřadu potvrdil s odůvodněním, že žalobce na výzvu uvedenou v rozhodnutí ze dne 13. 3. 2009 nedoložil požadované podklady a že dcera žalobce jako vlastník předmětného pozemku nedala souhlas se změnou územního rozhodnutí. Bylo též zjištěno, že dopisem podaným stavebnímu úřadu dne 18. 8. 2010 dcera žalobce zrušila veškeré plné moci vydané pro žalobce. V průběhu posuzovaného správního řízení bylo v jiném správním řízení žádáno žalobcem o vydání stavebního povolení k výstavbě na předmětném pozemku, toto řízení bylo pravomocně ke dni 27. 4. 2005 zastaveno, neboť žádost nebyla úplná, a žalobce o něj znovu nepožádal. Následně podanému podnětu k přezkoumání v mimoodvolacím řízení nebylo vyhověno. Soud prvního stupně dále zjistil, že nároky uplatněné v tomto řízení žalobce předběžně uplatnil u žalované dne 25. 5. 2016. Žalovaná mu dopisem ze dne 15. 12. 2016 sdělila, že požadavek jako nedůvodný odmítá uspokojit.
4. Soud prvního stupně shledal nárok na náhradu škody nedůvodným pro absenci příčinné souvislosti mezi namítaným nesprávným úředním postupem a tvrzenou škodou. Při posouzení nároku na zadostiučinění za nemajetkovou újmu vycházel z §13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem (dále též jen „OdpŠk“). Konstatoval, že právo na zadostiučinění za nemajetkovou újmu lze dovodit z porušení základního práva podle článku 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (vyhlášené pod č. 209/1992 Sb., dále jen „Úmluva“), jež zakotvuje každému právo na spravedlivé projednání věci v přiměřené lhůtě, ve spojení s článkem 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen „LZPS“), zakládajícím takové právo i pro řízení před jiným, než soudním orgánem, s čímž souvisí i ochrana dalších základních práv a svobod podle LZPS, konkrétně podle čl. 11 ochrana práva vlastnického, které bylo v předmětném řízení, vedeném ve věci hospodaření s nemovitostmi žalobců bezprostředně dotčeno. Měl za to, že jakkoli je ve správním řízení správním orgánům ukládána konkrétní zákonná lhůta pro vyřizování jednotlivých úkonů, je z pohledu nemajetkové újmy nutno nahlížet na délku takového řízení jako celku, protože po celou dobu řízení tvrzená nemajetková újma trvá a je namístě požadavek ukončit řízení v přiměřené lhůtě. Uzavřel tedy, že i správní řízení podléhá režimu poslední věty §13 odst. 1 OdpŚk a návazně na to úvaze Nejvyššího soudu podané ve sjednocujícím stanovisku (stanovisko občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, Cpjn 206/2010, uveřejněné pod číslem 58/2011 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, dále jen „Stanovisko“). Soud prvního stupně ve svých dalších úvahách rozdělil posuzované správní řízení na dobu od 22. 7. 2003 do 18. 5. 2005, kdy předmětné pozemky nabyla dcera žalobce a dobu po datu 18. 5. 2005. V období do 18. 5. 2005 podle něj správní orgán postupoval v souladu se správním řádem a ve lhůtách v něm uvedených a v dalším období byla délka řízení ovlivněna zejména přístupem žalobce k řízení a byla dána specifickými okolnostmi případu, které ve svém souhrnu nezakládají odpovědnost za škodu podle OdpŠk. Uzavřel, že žalobce neunesl důkazní břemeno ohledně svého tvrzení o vzniku nemajetkové újmy za průtahy v řízení v období od 1. 1. 2013 do 30. 4. 2016, že „netvrdil a nedoložil důkazy, v čem měla spočívat jeho újma a zda skutečně vznikla“. Zdůraznil, že náhrada nemajetkové újmy má sloužit ke kompenzaci stavu nejistoty, do níž byl poškozený v důsledku nepřiměřeně dlouze vedeného řízení uveden a v ní poté udržován a že zmíněnou nejistotou se rozumí nejistota ohledně výsledku sporu (řízení). Konstatoval, že žalobce, který v posuzované fázi správního řízení po dobu 2 let a 6 měsíců o něj neprojevil zájem, až písemností ze dne 7. 7. 2015 se domáhal v jeho pokračování za situace, kdy nedoplnil žádost, jak bylo určeno ve výzvě stavebního úřadu a ani nepožádal o prodloužení lhůty k doplnění žádosti, nemohl být v nejistotě ohledně výsledku řízení, neboť bylo evidentní, že žádosti nemůže být vyhověno, zejména z důvodu, že jeho dcera jako vlastnice pozemku, na kterém měla být stavba umístěna, se záměrem nesouhlasila.
5. Městský soud v Praze v záhlaví označeným rozsudkem změnil rozsudek soudu prvního stupně ve výroku I tak, že žalované uložil zaplatit žalobci částku 70 000 Kč do patnácti dnů od právní moci rozhodnutí, jinak jej v tomto výroku, tj. ohledně zamítnutí žaloby co do částky 5 465 738 Kč, potvrdil (výrok I), a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení před soudy obou stupňů (výrok).
6. Odvolací soud považoval za správný závěr soudu prvního stupně o nedůvodnosti nároku na náhradu škody. Ohledně nároku na náhradu nemajetkové újmy vycházel ze skutkových zjištění soudu prvního stupně, která považoval za dostatečná. Ztotožnil se se závěrem soudu prvního stupně o aplikaci §13 odst. 1 věty třetí OdpŠk i na správní řízení o právech a závazcích soukromoprávní povahy, mezi které patří též stavební řízení, neboť právo stavby je svou povahou soukromoprávního charakteru. Odkázal přitom na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 344/2014 (uveřejněný pod číslem 113/2017 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, dále jen „R 113/2017), a na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) ze dne 25. 10. 1989, ve věci Allan Jacobsson proti Švédsku, stížnost č. 10842/84. Soudu prvního stupně však vytýkal, že pominul, že za tohoto stavu lze na projednávanou věc v plném rozsahu aplikovat závěry Stanoviska, které vychází z vyvratitelné domněnky, že nepřípustná délka řízení znamená pro stěžovatele morální újmu a žádné dokazování se v tomto ohledu v zásadě nevyžaduje, neboť újma vzniká samotným porušením základního práva. Proto podle odvolacího soudu nemohl obstát závěr soudu prvního stupně o nedůvodnosti žalobního nároku z důvodu neprokázání vzniku imateriální újmy, neboť vznik této újmy se presumuje. Dále uzavřel, že k porušení práva na přiměřenou délku řízení může dojít i tehdy, nedošlo-li v řízení k průtahům, přičemž to, že posuzované správní řízení naplnilo kvalifikační kritéria zmíněného typu nesprávného úředního postupu, je evidentní již z toho, že trvalo téměř 13 let. Současně poukázal na stejný závěr vyslovený ve vztahu k témuž správnímu řízení (k prvním devíti letům jeho trvání) v kompenzačním řízení vedeném u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 22 C 310/2006, konkrétně v pravomocném rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. 11. 2012, č. j. 16 Co 363/2012-164, s tím, že jakákoli polemika o existenci nesprávného úředního postupu i ve vztahu ke zbylé (nyní posuzované) části správního řízení je proto bezpředmětná. Nárok žalobce na náhradu nemajetkové újmy proto měl co do základu za důvodný s tím, že podle ustálené judikatury se tato újma v zásadě odškodňuje v penězích, neboť k zadostiučinění ve formě konstatace porušení práva lze přistoupit jen za zcela výjimečných okolností (např. byl-li význam předmětu řízení pro poškozeného nepatrný). Odkázal též na skutečnost, že ve výše zmíněném pravomocně skončeném kompenzačním řízení bylo řečeno, že o jiné formě satisfakce nelze uvažovat. Při určení výše zadostiučinění vyšel odvolací soud z judikaturou stanovené základní částky 15 000 Kč za každý rok řízení, kterou zvýšil z důvodu nižší složitosti věci o 10 % a pro postup stavebního úřadu v řízení ještě o dalších 30 %. Žalobci proto přiznal náhradu nemajetkové újmy ve výši 70 000 Kč. Důvod pro další navýšení zadostiučinění již neshledal ve vztahu ke kritériu významu řízení pro žalobce, neboť ten v rámci odvolacího řízení sám zmínil, že v posuzované části správního řízení již považoval projekt výstavby bytového domu za tzv. „mrtvý“ s tím, že v tu dobu mělo probíhající řízení pro něj význam jen potud, že s jeho pravomocným skončením spojoval možnost domáhat se po žalované zbylé náhrady nemajetkové újmy z titulu nesprávného úředního postupu.
II. Dovolání a vyjádření k němu
7. Rozsudek odvolacího soudu napadla žalovaná včasným dovoláním, a to v rozsahu části výroku I, jíž byl rozsudek soudu prvního stupně změněn a žalované bylo uloženo zaplatit žalobci částku 70 000 Kč, a ve výroku II. Přípustnost dovolání spatřuje žalovaná v tom, že se při řešení níže vymezených otázek odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu dále citované. Navrhuje, aby Nejvyšší soud napadené rozhodnutí změnil tak, že se žaloba i co do částky 70 000 Kč zamítá, a aby přiznal žalované náhradu nákladů řízení, případně aby Nejvyšší soud rozsudek odvolacího soudu v napadeném rozsahu, tj. co do částky 70 000 Kč, zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení.
8. Žalovaná předně namítá, že odvolací soud nesprávně posoudil otázku presumpce vzniku imateriální újmy v souvislosti s nesprávným úředním postupem podle §13 odst. 1 věty druhé a třetí OdpŠk. Právní posouzení věci dovolacím soudem považuje za nesprávné, neboť skutečnost, že se správní orgány dopustily během řízení nesprávného úředního postupu spočívajícího v nepřiměřené délce řízení, za který již byl žalobce odškodněn, podle ní automaticky neznamená, že se správní orgány i nadále v řízení dopouštěly nesprávného úředního postupu v časovém období, za které žalobce požaduje zadostiučinění (od 1. 1. 2013 do 30. 4. 2016) a nelze tedy pouze odkázat na předchozí posouzení v jiném řízení. Nepopírá, že dochází k presumpci vzniku nemajetkové újmy v jejím projevu, tj. nejistotě ohledně výsledku řízení v případě, pokud si soud v souladu se závěry R 113/2017 pomocí třístupňového testu kladně posoudí, zda na daný případ dopadá čl. 6 Úmluvy, a aplikuje závěry Stanoviska. Zdůrazňuje však, že i v takovém případě může žalovaná předkládat tvrzení a důkazy, které okolnosti vzniku nemajetkové újmy (jejího zmíněného projevu) vyvracejí. Ignorování objektivních okolností, které vyvracejí domněnku vzniku nemajetkové újmy, jen s odkazem na jiné soudní řízení, v němž bylo poskytnuto přiměřené zadostiučinění za předchozí část správního řízení (dřívější časové období), podle ní představuje rozpor s rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 27. 6. 2012, sp. zn. 30 Cdo 3731/2011 a ze dne 23. 9. 2010, sp. zn. 30 Cdo 958/2009 (jež jsou veřejnosti k dispozici, stejně jako dále citovaná rozhodnutí Nejvyššího soudu, na http://www.nsoud.cz ), které připouští procesní obranu žalované i za situace, kdy se vznik nemajetkové újmy presumuje. Má za to, že se odvolací soud odchýlil též od Stanoviska, neboť se nezabýval skutečností, že náhrada nemajetkové újmy má sloužit ke kompenzaci stavu nejistoty, do níž byl poškozený v důsledku nepřiměřeně dlouze vedeného řízení uveden, a v níž byl tak udržován. Domnívá se, že v dané věci existují objektivní důvody, bez ohledu na to, zda se čl. 6 Úmluvy měl aplikovat či nikoliv, které vyvrací, že by žalobce mohl pociťovat projev nemajetkové újmy spočívající v pocitu nejistoty ohledně výsledku správního řízení v období od 1. 1. 2013 do 30. 4. 2016. Odvolací soud podle ní vůbec nevzal v úvahu její námitky, že v posuzovaném období se žalobce o výsledek i průběh řízení po dobu 2 let a 6 měsíců nezajímal, že po celou dobu řízení neposkytoval správním orgánům součinnost a že nemohl být v nejistotě ohledně výsledku řízení, neboť bylo evidentní, že žádosti nemůže být vyhověno v situaci, kdy žalobce přes výzvu stavebního úřadu svou žádost ve stanovené lhůtě nedoplnil a kdy vlastník pozemku, na němž měla být stavba umístěna, se záměrem nesouhlasil.
9. Žalovaná odvolacímu soudu dále vytýká, že se při řešení otázky posouzení možnosti vzniku imateriální újmy spočívající v pocitu nejistoty ohledně výsledku (správního) řízení za situace, kdy o toto řízení účastník neprojevuje zájem, odchýlil od rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 19. 5. 2015, sp. zn. 30 Cdo 3694/2014, podle kterého je nezájem o řízení kvalifikován jako objektivní kritérium, které vede k vyvrácení domněnky presumpce vzniku nemajetkové újmy.
10. Podle žalované se odvolací soud dopustil chybného právního posouzení věci a odchýlil se od ustálené judikatury Nejvyššího soudu (výše citovaného R 113/2017 a na něj navazujícího rozsudku ze dne 21. 3. 2018, sp. zn. 30 Cdo 1174/2016), pokud rozhodl o aplikaci čl. 6 Úmluvy a Stanoviska. Poukazuje na to, že pod ochranu čl. 6 odst. 1 Úmluvy spadá správní řízení pouze tehdy, je-li jeho absolvování podmínkou pro přístup k soudu, tedy jestliže na něj navazuje soudní přezkum, přičemž odvolací soud nezvažoval, zda na správní řízení navazoval soudní přezkum.
11. Žalobce navrhuje dovolání jako nepřípustné odmítnout, pro nedostatečné vymezení jeho přípustnosti. Dovolání též považuje za nedůvodné, neboť odvolací soud byl oprávněn posuzovat celkovou délku řízení a vycházet přitom z rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. 11. 2012, neboť šlo o „mezitímní rozhodnutí o poskytnutí zadostiučinění za nemajetkovou újmu“ v identickém nadále běžícím („vlekoucím se“) správním řízení zahájeném 22. 7. 2003 a skončeném pravomocně teprve dne 30. 4. 2016, nikoliv o dvě samostatná na sobě nezávislá řízení. Podle žalobce je dovoláním také nepřípustně vstupováno do oblasti skutkových zjištění ohledně jeho údajného neprojevování zájmu o řízení. Poukazuje i na to, že odvolací soud nemohl vzít v úvahu rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 3. 2018, neboť rozhodoval dva měsíce před jeho vydáním. Je přesvědčen, že ve věci územního rozhodování nepochybně šlo o řízení podléhající soudnímu přezkumu ve správním soudnictví, které tak automaticky spadalo pod ochranu čl. 6 Úmluvy.
III. Zastoupení, včasnost a náležitosti dovolání
12. Se zřetelem k době vydání napadeného rozhodnutí odvolacího soudu Nejvyšší soud projednal dovolání a rozhodl o něm - v souladu s bodem 1 čl. II přechodných ustanovení části první zákona č. 296/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních, ve znění pozdějších předpisů a některé další zákony - podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 30. 9. 2017 (dále jen „o. s. ř.“).
13. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, za níž jednala osoba, která má právnické vzdělání [§241 odst. 2 písm. b) o. s. ř.].
14. Dovolání v části, v níž je napadán rozsudek odvolacího soudu v rozsahu jeho výroku II, kterým bylo rozhodnuto o nákladech řízení, neobsahuje žádnou argumentaci, tj. není z něj zřejmé, v čem spatřuje žalovaná nesprávnost rozhodnutí o náhradě nákladů řízení a ani v čem shledává přípustnost dovolání v tomto rozsahu. Pro absenci těchto zákonných náležitostí (§241a odst. 2 o. s. ř.) má dovolání vady, pro něž nelze v uvedeném rozsahu v dovolacím řízení pokračovat.
15. Jelikož dovolání v části směřující proti části výroku I rozsudku odvolacího soudu, jíž bylo rozhodnuto o poskytnutí zadostiučinění žalobci za nemajetkovou újmu ve výši 70 000 Kč, obsahovalo všechny náležitosti vyžadované zákonem, Nejvyšší soud se v tomto rozsahu dále zabýval jeho přípustností.
IV. Přípustnost dovolání
16. Podle §236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
17. Podle ustanovení §237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
18. Dovolání je přípustné pro řešení otázky, zda předmětné územní řízení v době posuzované v projednávané věci spadá do věcné působnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy, a zda tak bylo možno vycházet ze Stanoviska a z presumpce vzniku nemajetkové újmy žalobce pro jeho nepřiměřenou délku, neboť odvolací soud se při jejím posouzení odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu.
V. Důvodnost dovolání a právní úvahy dovolacího soudu
19. Dovolání je důvodné.
20. Podle čl. 6 odst. 1 věty první Úmluvy má každý právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoliv trestního obvinění proti němu.
21. Podle §13 OdpŠk stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě (odst. 1). Právo na náhradu škody má ten, jemuž byla nesprávným úředním postupem způsobena škoda (odst. 2).
22. Nejvyšší soud ve výše citovaném R 113/2017, přijal a odůvodnil závěr, že nepřiměřená délka správního řízení způsobila účastníku řízení nemajetkovou újmu, jde-li o takové řízení, jež podléhá čl. 6 odst. 1 Úmluvy, tj. tehdy jde-li ve správním řízení o spor o právo nebo závazek, který je opravdový a vážný a jehož rozhodnutí má přímý vliv na existenci, rozsah nebo způsob výkonu daného práva nebo závazku v jeho poměrech, má-li toto právo nebo závazek svůj základ ve vnitrostátním právu a je-li soukromoprávní povahy.
23. Právo na projednání věci v přiměřené lhůtě garantované článkem 6 odst. 1 Úmluvy se nevztahuje na všechna správní řízení, ale pouze na ta, která splňují výše citovaná kritéria stanovená v judikatuře ESLP. Pokud některé z těchto kritérií splněno není, pak se ve vztahu k těmto správním řízením nelze otázkou přiměřenosti (celkové) délky řízení zabývat, a nelze na ně tudíž ani bez dalšího aplikovat závěry vyjádřené ve Stanovisku, včetně (a zejména) tam na podkladě judikatury ESLP dovozené vyvratitelné právní domněnky vzniku nemajetkové újmy (srov. též rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 18. 12. 2018, sp. zn. 30 Cdo 3812/2017).
24. To však neznamená, že by v případě těch správních řízení, na které článek 6 odst. 1 Úmluvy nedopadá, nemohlo k nesprávnému úřednímu postupu souvisejícímu s jejich délkou ve smyslu §13 OdpŠk vůbec dojít. Nemůže však jít o nesprávný úřední postup ve smyslu §13 odst. 1 věty třetí OdpŠk (nevydání rozhodnutí v přiměřené lhůtě), ale jen o nesprávný úřední postup podle §13 odst. 1 věty druhé nebo třetí OdpŠk (neučinění úkonu v zákonné nebo přiměřené lhůtě). Ve správním řízení, na které nedopadá článek 6 odst. 1 Úmluvy, jsou tak postižitelné toliko jednotlivé průtahy v řízení. Jelikož však na takový nesprávný úřední postup nedopadají závěry Stanoviska a neuplatní se tedy ani presumpce vzniku nemajetkové újmy, je poškozený v takovém případě povinen prokázat jak vznik nemajetkové újmy, tak příčinnou souvislost mezi průtahy a vznikem nemajetkové újmy (srov. například usnesení Nejvyššího soudu ze dne 28. 3. 2018, sp. zn. 30 Cdo 161/2017).
25. V projednávané věci proto bylo namístě se nejprve zabývat otázkou, zda předmětem správního řízení o změně původního územního rozhodnutí o umístění stavby bylo v posuzované době právo žalobce, jež bylo soukromoprávní povahy.
26. Skutečnost, že v předchozím kompenzačním řízení bylo přiznáno finanční zadostiučinění za nepřiměřenou délku tohoto územního řízení v jeho předchozím průběhu, takovému posouzení nebránila, neboť soud rozhodující v dalším odškodňovacím řízení nebyl vázán závěrem soudu v dřívějším odškodňovacím řízení, že uvedené správní řízení podléhalo čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Pro účastníky řízení a pro všechny orgány je podle §159a odst. 1 a 3 o. s. ř. závazný výrok pravomocného rozsudku. Jelikož posouzení, zda předmětem správního řízení bylo právo žalobce soukromoprávní povahy, tj. zda správní řízení spadalo do věcné působnosti č. l. 6 odst. 1 Úmluvy, bylo i v předchozím řízení otázkou prejudiciální neřešenou jeho výrokem, účinek závaznosti se na toto posouzení neuplatní (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 11. 6. 2009, sp. zn. 23 Cdo 1454/2009, či obdobně rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 5. 2017, sp. zn. 30 Cdo 2328//2015). Pouze v případě, že by otázka aplikovatelnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy na územní řízení i v posuzované době byla zodpovězena kladně, mohl odvolací soud podle Stanoviska hodnotit přiměřenost celkové délky řízení, vycházet z presumpce vzniku nemajetkové újmy a případně přiznat zadostiučinění za tu fázi řízení, jež nebyla v předchozím odškodňovacím řízení zohledněna (srov. výše citovaný rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 5. 2017, sp. zn. 30 Cdo 2328//2015).
27. Potřebu zabývat se při posouzení aplikovatelnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy tím, po jakou dobu bylo předmětem posuzovaného řízení právo soukromoprávní povahy, tj. po jako dobu byl občanskoprávní aspekt úzce spjat s průběhem řízení, lze dovodit též z rozhodovací praxe ESLP (srov. rozsudek ze dne 17. 1. 2002 ve věci Calvelli a Cilio proti Itálii, stížnost č. 32967/96, nebo rozsudek ze dne 12. 2. 2004 ve věci Perez proti Francii, stížnost č. 47287/99).
28. Při řešení otázky, zda předmětem posuzovaného územního řízení byla práva žalobce soukromoprávní povahy, lze vycházet z rozsudku ESLP ze dne 25. 10. 1989 ve věci Allan Jacobsson proti Švédsku, stížnost č. 10842/8, na který odkazoval též odvolací soud. V dané věci byl stěžovatel vlastníkem pozemku a rodinného domu, přičemž veřejnoprávní předpisy stanovily zákaz stavby na určitých pozemcích (včetně pozemku stěžovatele), jež byl následně novelizacemi daných předpisů prodlužován, v důsledku čehož byl stěžovatel omezen ve výkonu svého vlastnického práva. Za daných okolností ESLP shledal, že právo žalobce na stavbu na jeho pozemku je civilní (soukromoprávní) povahy bez ohledu na to, že zákaz stavby má svůj původ v právu veřejném, tj. že územní řízení je součástí veřejného práva a zákaz stavby je nezbytným prvkem územního plánování (srov. §73 citovaného rozsudku). Výsledek správního řízení, v němž stěžovatel zpochybnil zákonnost těchto zákazů, měl přímý vliv na výkon tohoto práva (srov. §70 citovaného rozsudku).
29. Na základě těchto závěrů obsažených v rozsudku ESLP Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 25. 4. 2019, sp. zn. 30 Cdo 1300/2017 ve vztahu k aplikaci čl. 6 odst. 1 Úmluvy na územní řízení, v němž se žalobkyně domáhala vydání rozhodnutí o umístění stavby, přijal závěr, že z hlediska pojmu soukromé věci je působnost čl. 6 odst. 1 Úmluvy dána tehdy, je-li předmětem správního řízení přímo otázka výkonu vlastnického práva. Pokud žalobkyně není vlastnicí pozemků, jichž se řízení o vydání územního rozhodnutí týkalo, nelze uvažovat o tom, že by posuzované řízení jakýmkoliv způsobem zasáhlo do jejího práva civilní povahy ve vztahu k těmto pozemkům. V dané věci připustil, že získání kladného územního rozhodnutí bylo důležité pro podnikání žalobkyně, neboť v budoucnu hodlala předmětné pozemky zakoupit, realizovat na nich stavbu bytového domu a z něj pak mít zisk, avšak ve světle uvedené judikatury ESLP nebylo možné uzavřít, že by tyto okolnosti byly přímo předmětem posuzovaného řízení, tj. že by uvedené řízení mělo přímý vliv na existenci, rozsah nebo způsob výkonu práva žalobkyně podnikat, neboť odvozovala realizaci daných práv nikoliv od výsledku územního řízení, ale od svého potencionálního vlastnictví předmětných pozemků.
30. V projednávané věci ze skutkových zjištění soudu prvního stupně, z nichž odvolací soud vycházel, vyplývá, že žalobce byl při podání žádosti o změnu rozhodnutí o umístění stavby vlastníkem pozemku, jehož se řízení o vydání územního rozhodnutí týkalo a na kterém hodlal uskutečnit výstavbu bytového domu. Své vlastnické právo však ke dni 18. 5. 2005 převedl na dceru, která k požadované změně územního rozhodnutí nedala svůj souhlas a také 18. 8. 2010 odvolala veškeré plné moci žalobci udělené. Po celou dobu nyní posuzované fáze správního řízení (tj. od 1. 1. 2013) žalobce vlastníkem předmětného pozemku nebyl. V průběhu odvolacího řízení též žalobce uvedl, že v nyní posuzované části správního řízení již považoval projekt výstavby bytového domu za tzv. „mrtvý“ a že v tuto dobu pro něj mělo probíhající řízení význam jen potud, že s jeho pravomocným skončením spojoval možnost domáhat se po žalované zbylé náhrady nemajetkové újmy z titulu nesprávného úředního postupu. Odvolací soud svůj závěr o aplikovatelnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy založil pouze na obecném konstatování, že stavební řízení je správním řízením o právech a závazcích soukromoprávní povahy, neboť právo stavby je svou povahou soukromoprávního charakteru. Nezohlednil výše uvedené okolnosti, z nichž vyplývalo, že v posuzované době již nebyla předmětem správního řízení přímo otázka výkonu vlastnického práva žalobce a že územní řízení v uvedené době již jakýmkoliv způsobem nemohlo zasáhnout do jeho práva civilní povahy ve vztahu k tomuto pozemku. Právní posouzení otázky aplikace čl. 6 odst. 1 Úmluvy odvolacím soudem je tedy nesprávné.
31. Za této situace je nadbytečné zabývat se další námitkou žalované, že odvolací soud nezvažoval otázku, zda na správní řízení navazoval soudní přezkum, neboť aplikace čl. 6 odst. 1 Úmluvy na správní řízení v posuzované době je vyloučena z výše uvedených důvodů. Jelikož za daného stavu nelze aplikovat závěry Stanoviska a vycházet z presumpce nemajetkové újmy žalobce, jak bylo vysvětleno výše, je nadbytečné se zabývat též dalšími dovolacími otázkami vztahujícími se k možnosti tuto domněnku vyvrátit, neboť v dalším průběhu řízení, bude na žalobci, dospěje-li soud k závěru, že ve správním řízení došlo v posuzované době k nesprávnému úřednímu postupu spočívajícímu v průtazích, aby prokázal vznik tvrzené nemajetkové újmy, stejně jako příčinnou souvislost mezi touto újmou a nesprávným úředním postupem.
32. Jelikož bylo dovolání shledáno přípustným, zkoumal dovolací soud, zda řízení není zatíženo vadami uvedenými v §229 odst. 1, odst. 2 písm. a), b) a odst. 3 o. s. ř., jakož i vadami, jež by mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci, a takové vady řízení neshledal.
VI. Závěr
33. Nejvyšší soud z výše uvedených důvodů, aniž nařizoval jednání (§243a odst. 1 věta první o. s. ř.), zrušil rozsudek odvolacího soudu v napadené části výroku I (tj. v jeho měnící části co do částky 70 000 Kč), stejně jako v závislém výroku II o náhradě nákladů řízení a věc v tomto rozsahu vrátil odvolacímu soudu k dalšímu řízení (§243e odst. 1 a 2 o. s. ř.).
34. Právní názor dovolacího soudu je pro odvolací soud závazný (§243g odst. 1 část první věty za středníkem o. s. ř.).
35. Pro další průběh řízení považuje Nejvyšší soud za nutné poznamenat, že dosud nebylo rozhodnuto o celém předmětu řízení. Při jednání před soudem prvního stupně dne 29. 6. 2017 (srov. protokol na č. l. 107 spisu) byla usnesením připuštěna změna žaloby (uplatněná v podání žalobce ze dne 3. 3. 2017), v níž se žalobce domáhal po žalované zaplacení náhrady škody ve výši 5 435 738 Kč „s úroky z prodlení ode dne 26. 11. 2016“ a zaplacení nemajetkové újmy ve výši 100 000 Kč „s úroky z prodlení ode dne vykonatelnosti rozsudku“. Soud prvního stupně poté v rozsudku zamítl žalobu o zaplacení částky 5 435 738 Kč a částky 100 000 Kč a o těchto nárocích rozhodoval též odvolací soud. O nároku žalobce na úroky z prodlení (neurčitém, neboť nebylo zřejmé, v jaké výši a dokdy žalobce požaduje úroky z prodlení) rozhodováno nebylo. V dalším průběhu řízení proto bude namístě toto pochybení napravit postupem podle §166 o. s. ř., tj. vydáním doplňujícího rozsudku o nároku na úroky z prodlení (nebude-li v této části žaloba odmítnuta pro neodstranění vad). Takový postup je přitom oprávněn učinit soud prvního stupně ještě před předložením věci odvolacímu soudu k novému rozhodnutí, případně v návaznosti na postup odvolacího soudu podle §222 odst. 2 o. s. ř.
36. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů dovolacího řízení bude rozhodnuto v novém rozhodnutí o věci (§243g odst. 1 věta druhá o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 28. 4. 2020
JUDr. Pavel Simon
předseda senátu