ECLI:CZ:NS:2022:30.CDO.1519.2020.3
sp. zn. 30 Cdo 1519/2020-316
ROZSUDEK
Nejvyšší soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Pavla Simona a soudců Mgr. Víta Bičáka a JUDr. Davida Vláčila v právní věci žalobkyně FVE Mozolov s. r. o., v likvidaci, IČO 29028558, se sídlem v Praze 5, Duškova 164, zastoupené Mgr. Pavlem Vincíkem, advokátem se sídlem v Praze 1, Ovocný trh 1096/8, proti žalované České republice – Ministerstvu životního prostředí , se sídlem v Praze 10, Vršovická 1442/65, jednající Úřadem pro zastupování státu ve věcech majetkových, se sídlem v Praze 2, Rašínovo nábřeží 390/42, o zaplacení 1 550 230 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 10 pod sp. zn. 7 C 61/2017, o dovolání žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 11. 2019, č. j. 91 Co 248/2019-252, takto:
I. V dovolacím řízení se pokračuje .
II. Dovolání se v rozsahu napadení rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 11. 2019, č. j. 91 Co 248/2019-252, ve výroku I odmítá .
III. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. 11. 2019, č. j. 91 Co 248/2019-252, se v rozsahu výroku II mění takto: Rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 10 ze dne 26. 3. 2019, č. j. 7 C 61/2017-213, se mění tak, že se žaloba na zaplacení částky 1 550 230 Kč s úrokem z prodlení ve výši 8,05 % ročně z této částky od 14. 1. 2017 do zaplacení zamítá .
IV. Žalobkyně je povinna zaplatit žalované na náhradě nákladů řízení před soudy všech stupňů 4 200 Kč do tří dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Žalobkyně, která je provozovatelem fotovoltaické elektrárny Mozolov, se žalobou ze dne 14. 2. 2017 domáhala na žalované zaplacení částky 1 550 230 Kč s příslušenstvím, přičemž svůj nárok vyvozovala z toho, že orgány České republiky nepostupovaly správně při transpozici směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/19/EU ze dne 4. 7. 2012, o odpadních elektrických a elektronických zařízeních (dále jen „směrnice 2012/19“), do českého právního řádu, a to v termínu do 14. 2. 2014.
2. Obvodní soud pro Prahu 10 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne 26. 3. 2019, č. j. 7 C 61/2017-213, uložil žalované zaplatit žalobkyni částku 1 550 230 Kč s příslušenstvím (výrok I), a dále uložil žalované zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení v částce 143 651,20 Kč (výrok II).
3. Městský soud v Praze jako soud odvolací napadeným rozsudkem zamítl návrh žalované na přerušení řízení (výrok I rozsudku odvolacího soudu), rozsudek soudu prvního stupně potvrdil s tím, že žalovaná je povinna zaplatit žalobkyni plnění dle výroků I a II (výrok II rozsudku odvolacího soudu), a uložil žalované zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů odvolacího řízení 35 912,80 Kč (výrok III rozsudku odvolacího soudu).
4. V rámci skutkových zjištění, která soud prvního stupně učinil po provedeném dokazování, tento soud uvedl, že žalobkyně je od roku 2010 provozovatelkou fotovoltaické elektrárny Mozolov a solární panely, které využívá, jsou vyrobené po 13. 8. 2005. Dne 30. 6. 2013 uzavřela žalobkyně smlouvu se společností ASEKOL Solar s. r. o., IČO 24243639, čímž splnila svou povinnost vyplývající z §37h odst. 1 písm. c) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů (dále jen „zákon o odpadech“), dle kterého má povinnost zajistit financování předání ke zpracování, využití a odstranění elektroodpadu z fotovoltaických panelů. Za období od 1. 1. 2014 do 1. 1. 2019 zaplatila žalobkyně společnosti ASEKOL Solar s. r. o. za poskytnuté služby celkem 1 550 230 Kč. Žalobkyně uplatnila nárok na náhradu škody vzniklé z důvodu chybné transpozice směrnice 2012/19 u žalované dopisem ze dne 30. 6. 2016, na což reagovala žalovaná dopisem ze dne 31. 1. 2017 tak, že nárok neuznává, neboť má za to, že směrnice 2012/19 byla transponována řádně, nebylo porušeno právo Evropské unie a škoda tak žalobkyni nevznikla.
5. Na podkladě těchto skutkových zjištění soud prvního stupně uzavřel s odkazem na §1 odst. 1, §2, §5 písm. a), §8 a §26 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), v platném znění (dále jen „OdpŠk“), §2952 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále jen „o. z.“), §37p odst. 2, §37h odst. 1 písm. c) zákona o odpadech, čl. 13 odst. 1 větu první a odst. 2, čl. 24 odst. 1 směrnice 2012/19, že znění čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 je s využitím gramatického výkladu zcela jasné a není jej možné vykládat jinak, než že financování odpadů z výrobků uvedených na trh po 13. 8. 2005 bude zajištěno tak, že náklady ponesou výrobci. Soud prvního stupně výkladem dospěl k závěru, že poté, co uplynula transpoziční lhůta stanovená v čl. 24 odst. 1 směrnice 2012/19, tj. 14. 2. 2014, měly být náklady (na sběr zpracování, využití a k životnímu prostředí šetrné odstraňování odpadních elektrických a elektronická zařízení, dále též jen „OEEZ“) financovány ze strany výrobců, a to u všech produktů uvedených na trh po 13. 8. 2005, ledaže by výrobci a uživatelé jiní než domácnosti využili možnosti uvedené čl. 13 odst. 2 směrnice 2012/19 a uzavřeli by dohodu o jiném způsobu financování. Soud prvního stupně se tedy neztotožnil s argumentací žalované, že český zákonodárce postupoval v souladu se směrnicí 2012/19, když stanovil, že u výrobků uvedených na trh před 1. 1. 2013 budou recyklační poplatky hradit provozovatelé fotovoltaických elektráren, a pokud se bude jednat o výrobky uvedené na trh po 1. 1. 2013, poplatky budou hradit jejich výrobci. Soud prvního stupně nepřisvědčil argumentaci žalované, že pokud by měl zajistit financování nakládání se solárními panely zpětně ten výrobce, který solární panely fyzicky uvedl v minulosti na trh, jednalo by se o nepřípustnou retroaktivitu. Soud prvního stupně přisvědčil žalované v tom směru, že retroaktivita je v našem právním řádu skutečně nepřípustná, upozornil však, že je nutno odlišit pravou retroaktivitu a nepravou retroaktivitu. V daném případě dle soudu prvního stupně nejde o tzv. pravou retroaktivitu, kterou Ústava ČR skutečně zakazuje, ale o tzv. nepravou retroaktivitu, která znamená, že novým právním předpisem se mají řídit i právní vztahy vzniklé před jeho účinností, avšak až ode dne jeho účinnosti. Taková retroaktivita je přípustná. Soud prvního stupně následně odkázal na judikaturu Soudního dvora Evropské unie (dále jen „SDEU“), ze které plyne, že členské státy Evropské unie odpovídají za škodu způsobenou porušením komunitárního práva, přičemž odpovědnost státu za škodu se uplatní ve všech případech, kdy členský stát poruší komunitární právo, bez zřetele na to, jaký orgán státu je za předmětné jednání/opomenutí/porušení odpovědný. Členský stát je odpovědný též za škodu, která byla způsobena jednotlivci tím, že nebyla provedena (řádně a včas) směrnice. Členské státy jsou pak povinny nahradit jednotlivci důsledky ztrát či škody způsobené porušením komunitárního práva, a to za situace, kdy je komunitárním právem předvídáno zakotvení určitého subjektivního práva jednotlivce, porušení práva je dostatečně závažné a existuje kauzální vztah mezi porušením a vzniklou škodou. Dostatečná závažnost porušení je dle soudu prvního stupně hodnocena dle toho, zda dotčený členský stát zjevně a závažně překročil meze svého uvážení s tím, že je třeba brát v úvahu též jasnost a určitost porušeného pravidla či míru uvážení, které měl orgán porušivší pravidla komunitárního práva. Za vzniklou škodu je odpovědný stát a je na něm, aby ji nahradil. Soud prvního stupně konstatoval, že čl. 13 směrnice 2012/19 nedával prostor žalované pro jiné uvážení, když dle jasného ustanovení měla zajistit, aby výrobci financovali náklady na sběr, zpracování, využití a k životnímu prostředí šetrné odstraňování OEEZ od uživatelů jiných, než jsou domácnosti, pocházejících z výrobků uvedených na trh po 13. 8. 2005, a tudíž porušila komunitární právo, když v §37p odst. 1 a 2 zákona o odpadech stanovila jako hraniční datum 1. 1. 2013 [pro panely uvedené na trh po tomto datu stanovila, že náklady na „odpad“ budou hradit výrobci, pro panely uvedené na trh do tohoto data budou hradit náklady provozovatelé, kteří povinnost zajistí prostřednictvím osoby podle §37h odst. 1 písm. c) zákona o odpadech, a to prostřednictvím rovnoměrných dílčích plateb příspěvků, poskytovaných minimálně s roční periodicitou, počínaje od 1. 1. 2014, na základě smlouvy uzavřené nejpozději do 30. 6. 2013 s osobou podle §37h odst. 1 písm. c) zákona o odpadech tak, aby financování bylo plně zajištěno nejpozději do 1. 1. 2019]. Soud prvního stupně dospěl k závěru, že byly splněny všechny podmínky vzniku odpovědnosti státu za škodu, tedy existence odpovědnostního titulu (chybná transpozice směrnice 2012/19), vznik škody (odpovídající částce, kterou žalobkyně vynaložila na „likvidaci odpadu“ z FVE), a též existence příčinné souvislosti mezi odpovědnostním titulem a vznikem škody (pokud by byla směrnice 2012/19 transponována řádně, nebyla by žalobkyně po 14. 2. 2014 nucena vynaložit předmětné finanční prostředky na „likvidaci odpadů“ a ke škodě by nedošlo). Žalobkyně sice uzavřela smlouvu o financování nákladů na „odpad“, avšak nejedná se o smlouvu, kterou by uzavřela dobrovolně ve smyslu čl. 13 odst. 2 směrnice 2012/19, avšak o smlouvu, kterou uzavřela z důvodu povinnosti plynoucí z §37p odst. 2 zákona o odpadech. Nakonec soud prvního stupně k návrhu žalované na předložení předběžné otázky k SDEU a související přerušení řízení dle §109 odst. 1 písm. d) občanského soudního řádu uvedl, že toto na základě výše uvedených argumentů považoval za nadbytečné, neb shledal text dotčené směrnice 2012/19 jako jednoznačný, pročež by předložení předběžné otázky k SDEU bylo zbytečným formalismem odporujícím zásadě ekonomiky řízení.
6. Odvolací soud vyšel ze skutkových zjištění soudu prvního stupně a ztotožnil se také s jeho právním posouzením. Pro rozhodnutí v této věci je podle odvolacího soudu zásadní zodpovězení otázky, zda směrnice 2012/19 požaduje, aby členské státy zajistily financování nakládání s elektroodpadem ze solárních panelů od uživatelů jiných, než jsou domácnosti, tak, že tuto povinnost mají výrobci těchto zařízení, a to i z výrobků uvedených na trh po 13. 8. 2005, nebo jen z výrobků uvedených na trh až po 14. 2. 2014. Odvolací soud konstatoval, že ačkoliv solární panely, jakožto kategorie elektrického a elektronického zařízení, začaly spadat do působnosti směrnice 2012/19 až od 13. 8. 2012 (čl. 2 odst. 1 směrnice 2012/19), je z jazykového výkladu čl. 13 směrnice 2012/19 ve spojení s čl. 24 odst. 1 směrnice 2012/19 zcela zřejmé, že členské státy mají povinnost nejpozději do 14. 2. 2014 zajistit, aby náklady na recyklaci odpadu ze solárních panelů uvedených na trh po 13. 8. 2005 financovali výrobci. Odvolací soud nesdílel názor žalované, že solární panely uvedené na trh v období od 14. 8. 2005 do 14. 2. 2014 jsou historickým elektrozařízením, neboť dřívější směrnice je nepovažovala za elektrozařízení ve smyslu evropské regulace. Pojem „historický odpad“ byl definován v původní směrnici (2002/96/EU) v čl. 9 tak, že se jím rozumí výrobky uvedené na trh před 13. 8. 2005. Tato definice pak v nové směrnici 2012/19 zůstala nezměněna, jak vyplývá z jejího čl. 12 odst. 4. Odvolací soud souhlasí se soudem prvního stupně, že uvedený výklad nezakládá nepřípustnou pravou retroaktivitu, nýbrž že se jedná o přípustnou retroaktivitu nepravou, která znamená, že nový právní předpis dopadá i na poměry založené před jeho účinností, avšak práva a povinnosti mohou založit až právní skutečnosti nastalé po jeho účinnosti. Odvolací soud souhlasil s žalobkyní v tom, že směrnice 2012/19 nezakládá zpětně povinnost výrobců konkrétních solárních panelů financovat náklady na jejich recyklaci, ale zavádí obecnou odpovědnost všech výrobců elektrických a elektronických zařízení za financování recyklace odpadu, který vzniká z tohoto typu výrobků. Odvolací soud sdílel závěr soudu prvního stupně o tom, že vnitrostátní úprava odporuje čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19, když povinnost financovat budoucí recyklaci solárních panelů uvedených na trh do 1. 1. 2013 (po 13. 8. 2005) přenesla z výrobců na provozovatele solárních elektráren v §37p odst. 2 zákona o odpadech, a že tím došlo k nesprávné transpozici směrnice 2012/19 do českého právního řádu. Odvolací soud poukázal na preambuli směrnice 2012/19, ze které dle odvolacího soudu vyplývá, že jejím účelem je sjednotit právní úpravu v jednotlivých členských státech tak, že primární odpovědnost za znečišťování životního prostředí elektroodpadem nese výrobce. Odvolací soud uvedl, že od okamžiku uplynutí transpoziční lhůty, tj. od 14. 2. 2014, se česká úprava dostala do kolize s úpravou požadovanou ve směrnici 2012/19, když pro odpad ze solárních panelů uvedených na trh po 13. 8. 2005 do 1. 1. 2013 ponechala v účinnosti se směrnicí 2012/19 rozporný systém financování nákladů na recyklaci, jelikož tuto povinnost stanovila provozovateli solární elektrárny. Soud prvního stupně dle odvolacího soudu dále správně uzavřel s odkazem na konkrétní judikaturu SDEU, že členské státy odpovídají za škodu způsobenou jednotlivci porušením komunitárního práva, jsou-li splněny následující podmínky: 1) cílem porušené právní normy je přiznání práv jednotlivcům, 2) porušení je dostatečně závažné, a 3) existuje přímá příčinná souvislost mezi porušením ze strany členského státu a škodou způsobenou poškozenému jednotlivci. Odvolací soud shledal všechny shora uvedené předpoklady odpovědnosti státu za škodu způsobenou jednotlivci porušením unijního práva za splněné. Směrnice 2012/19 sice výslovně nekonstatuje subjektivní právo, chráněný zájem jakýchkoliv osob, nýbrž představuje především prostředek k plnění cílů politiky EU zejména v oblasti životního prostředí. Současně odvolací soud dovodil, že směrnice 2012/19 zakazuje členským státům právní úpravu, která by přenášela povinnost nést náklady na likvidaci elektroodpadu na jiné subjekty, než které uvádí. Odvolací soud proto shledal, že cílem porušeného právního předpisu je přiznání práv jednotlivcům v tom smyslu, že právem provozovatelů solárních elektráren je nenést finanční zátěž recyklace odpadu z elektronických zařízení namísto výrobců. Další předpoklad spočívající v dostatečné závažnosti porušení transpozice má odvolací soud rovněž za naplněný, neboť směrnice 2012/19 nedává členskému státu žádný prostor pro uvážení, zda recyklaci odpadu ze solárních panelů uvedených na trh po 13. 8. 2005 mají či nemají finančně zajistit výrobci elektrických a elektronických zařízení. Východiskem pro závěr, zda je porušení unijního práva, kterého se členský stát dopustil, dostatečně závažné, je míra volného uvážení, jíž členský stát disponoval. Platí přitom závislost, že tam, kde stát disponuje širokou mírou uvážení, je porušení závažné, rovná-li se zjevnému a závažnému porušení mezí tohoto uvážení, a naopak tam, kde je míra uvážení omezená, nebo vůbec neexistuje, je závažnost konstituována již samotným porušením unijního práva. V posuzované věci též dle odvolacího soudu existuje příčinná souvislost mezi porušením povinnosti státu implementovat směrnici 2012/19 a vznikem škody. Žalobkyni jako provozovatelce solární elektrárny užívající solární panely uvedené na trh po 13. 8. 2005 vznikla škoda ve výši 1 550 230 Kč odpovídající vynaloženým příspěvkům na recyklaci elektroodpadu za roky 2014 - 2018, kterými žalobkyně plnila svoji zákonnou povinnost dle §37p odst. 2 zákona o odpadech, jež jí však byla uložena v rozporu s čl. 13 směrnice 2012/19. Uvedené finanční prostředky by žalobkyně nebyla povinna vynakládat, došlo-li by k řádné implementaci směrnice 2012/19. Výše vynaložených prostředků, tedy i výše škody nebyla v řízení sporována. Smlouvu ze dne 30. 6. 2013 uzavřenou žalobkyní se společností ASEKOL Solar s. r. o. pak nelze podle odvolacího soudu podřadit pod režim čl. 13 odst. 2 směrnice 2012/19, neboť ji žalobkyně neuzavřela na základě svého svobodného rozhodnutí, nýbrž na základě jí uložené zákonné povinnosti upravené v §37p odst. 2 zákona o odpadech. Odvolací soud na základě výše uvedeného rozsudek soudu prvního stupně jako věcně správný potvrdil.
II. Dovolání a vyjádření k němu
7. Rozsudek odvolacího soudu napadla žalovaná včasným dovoláním v rozsahu výroků I a II rozsudku odvolacího soudu.
8. Přípustnost podaného dovolání dovodila ze skutečnosti, že napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázek „hmotného i procesního práva“, které dosud nebyly v rozhodování dovolacího soudu vyřešeny. V této souvislosti žalovaná konkrétně zformulovala tyto otázky:
a) Je právní úprava zakotvená v §37p odst. 1 a 2 zákona o odpadech v souladu s čl. 13 směrnice 2012/19, a to i s přihlédnutím k okamžiku nabytí platnosti a účinnosti obou těchto předpisů?
b) Provedl odvolací soud správný a eurokonformní výklad časové působnosti čl. 13 směrnice 2012/19 ve vztahu k financování odpadních solárních panelů?
c) Dopadá čl. 13 směrnice 2012/19 z hlediska své časové působnosti a s ohledem na princip právní jistoty, legitimního očekávání a zákaz pravé retroaktivity i na solární panely uvedené na trh od 13. 8. 2005, ve vztahu k nimž tak měla být od 14. 2. 2014 v českém právním řádu stanovena povinnost jejich výrobců financovat náklady na sběr, zpracování, využití a šetrné odstranění?
d) Lze povinnosti související s financováním nákladů na OEEZ od jiných uživatelů, než jsou domácnosti, vykládat analogicky s přihlédnutím k povinnostem uloženým právní úpravou pro OEEZ z domácností?
e) Má se povinnost financovat náklady na sběr, zpracování, využití a k životnímu prostřední šetrné odstranění odpadu ze solárních panelů vztahovat „k jednotlivým dílčím splátkám v určitém časovém období, tj. do 14. 2. 2014“ nebo k celkové výši nákladů týkajících se odpadních solárních panelů uvedených na trh před přijetím předmětné unijní právní úpravy?
9. Při posuzování otázky, zda se v daném případě jedná o případ pravé či nepravé retroaktivity směrnice 2012/19, se odvolací soud nadto dle názoru žalované odchýlil od ustálené judikatury Nejvyššího soudu reprezentované jeho usnesením ze dne 8. 4. 2014, sp. zn. 21 Cdo 1233/2013, a rozsudkem ze dne 10. 10. 2006, sp. zn. 21 Cdo 1389/2005.
10. Žalovaná v podaném dovolání především zdůraznila, že směrnice 2012/19 začlenila solární panely do své působnosti až s účinností od 14. 2. 2014, pročež z ní nemohla plynout povinnost členských států Evropské unie, jež by se týkala financování solárních panelů uvedených na trh před tímto datem, aniž by taková právní úprava porušovala zásadu zákazu pravé retroaktivity. Do dne 14. 2. 2014 tedy bylo dle zásady subsidiarity zakotvené v čl. 5 Smlouvy o Evropské unii zcela na jednotlivých členských státech, jak zmíněné financování ve svých právních řádech upraví. Novelizace zákona o odpadech provedená zákonem č. 165/2012 Sb., která reagovala na situaci vyvolanou instalací vysokého počtu solárních panelů, jež v České republice nastala v době, kdy žádná unijní právní úprava řešící financování nákladů na sběr, zpracování, využití a k životnímu prostřední šetrné odstraňování těchto solárních panelů neexistovala, přitom byla přijata ještě před schválením směrnice 2012/19. Proto byl do předmětného zákona začleněn i §37p odst. 2, který měl pokrýt dobu před její účinností. Česká republika věděla o probíhajícím procesu aktualizace unijních předpisů regulujících nakládání s OEEZ, povinnost tyto předpisy transponovat do jejího právního řádu jí však mohla vzniknout až po jejich přijetí. Tu pak Česká republika též řádně a včas splnila, když povinnost plynoucí z čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 upravila ještě přede dnem 14. 2. 2014 (jakož i přede dnem samotného přijetí předmětné směrnice) v ustanovení §37p odst. 1 zákona o odpadech. Další legislativní změna v době po přijetí směrnice 2012/19 proto již nebyla nutná. Ostatně žádná výtka ze strany Evropské komise týkající se způsobu transpozice dotčeného ustanovení směrnice 2012/19 na adresu žalované nezazněla a ani žádné řízení pro porušení povinnosti vyplývající z čl. 258 Smlouvy o fungování Evropské unie není v této souvislosti proti České republice vedeno.
11. Odvolací soud se dle žalované nadto spokojil pouze s gramatickým výkladem čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19, aniž by též provedl srovnání různých jazykových verzí tohoto předpisu. Nesprávně též vyložil pojem „historické elektrozařízení“, který zavedla již předchozí směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/96/ES ze dne 27. 1. 2003, o odpadních elektrických a elektronických zařízeních (dále jen „směrnice 2002/96“). Hraniční den pro odlišování historických elektrozařízení sice zůstal i ve směrnici 2012/19 určen datem 13. 8. 2005, avšak jen ve vztahu k těm elektrozařízením, která již do působnosti unijního práva spadala, což však nebyl případ solárních panelů, na které směrnice 2002/96 nedopadala. Žalovaná se proto domnívá, že pro solární panely je toto hraniční datum zapotřebí vztáhnout až na konec transpoziční lhůty stanovené ve směrnici 2012/19, tj. až na den 14. 2. 2014, nemá-li se jednat o retroaktivně stanovenou povinnost porušující zásadu legitimního očekávání výrobců. Odvolací soud taktéž blíže nespecifikoval, jací výrobci by měli financování nakládání se solárními panely uvedenými na trh v období od 14. 8. 2005 do 14. 2. 2014 zajistit, a nezohlednil, že by bylo třeba tyto výrobce zpětně dohledávat, popřípadě že by sami provozovatelé solárních elektráren museli příslušné platby po nich regresivně vymáhat, a to za situace, kdy někteří z těchto výrobců už dnes ani nemusí existovat. Vymahatelnost těchto povinností by tak byla značně problematická a mnohdy i nemožná. Svým závěrem o tom, že se v daném případě jedná o případ tzv. nepravé retroaktivity, a nikoliv o nepřípustnou pravou retroaktivitu, se pak odvolací soud též odchýlil od již dříve zmíněné judikatury Nejvyššího soudu. Jediný správný výklad ustanovení čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 je tedy dle názoru žalované ten, že pro solární panely uvedené na trh v době od 14. 8. 2005 do 14. 2. 2014 se uplatní stejná pravidla, jako pro historická elektrozařízení uvedená na trh do dne 13. 8. 2005, a tedy že povinnost financovat náklady dle zmíněného článku je v případě těchto solárních panelů možné uložit i jiným subjektům, než jejich výrobcům. Přímý účinek směrnice 2012/19, k jehož aplikaci odvolací soud přistoupil, přitom mohl nastat až poté, co členskému státu marně uplynula transpoziční lhůta pro provedení této směrnice do vnitrostátního práva, nikoliv dříve. Zmíněné financování se pak musí týkat vždy celé výše nákladů na solární panely uvedené na trh ve shora vymezeném období, bez ohledu na okamžik splatnosti jednotlivých splátek, ve kterých jsou tyto náklady hrazeny.
12. Žalovaná dále vznesla návrh, aby Nejvyšší soud dovolací řízení přerušil a věc předložil ve smyslu čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“) SDEU s předběžnou otázkou týkající se problematického výkladu čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 a souladu vnitrostátní právní úpravy obsažené v §37p odst. 1 a 2 zákona o odpadech s tímto článkem. V této souvislosti připomněla, že české soudy opakovaně judikují, byť nejednotně, že žalovaná Česká republika neprovedla řádnou transpozici uvedeného článku směrnice, a to přesto, že ze strany Evropské komise žádné takové pochybení zjištěno nebylo. Závěrem žalovaná navrhla, aby dovolací soud napadený rozsudek odvolacího soudu zrušil, a to za současného zrušení rozsudku soudu prvního stupně, a aby věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
13. Žalobkyně se ve svém vyjádření k dovolání žalované vyslovila pro jeho odmítnutí, popřípadě zamítnutí. Úvodem uvedla, že je přesvědčena, že z dovolání jednoznačně nevyplývá, proti kterému rozhodnutí směřuje, což jej zatěžuje vadou ve smyslu §241a odst. 2 ve spojení s §241b odst. 3 občanského soudního řádu, a proto je dle žalobkyně namístě podané dovolání odmítnout. Žalobkyně je nicméně přesvědčena též o tom, že dovolání žalované není ani důvodné. Podle žalobkyně je argumentace žalované v dovolání z pohledu předložených otázek zcela irelevantní a nemůže založit důvodnost dovolání, když na nich napadený rozsudek nespočívá nebo byly vyřešeny odvolacím soudem správně a v souladu s ustálenou rozhodovací praxí. Žalobkyně má za to, že odvolací soud vyřešil otázku aplikace směrnice 2012/19, coby práva evropského, na vnitrostátní úpravu v souladu s konstantní judikaturou SDEU. Žalobkyně shledala irelevantní námitku žalované, že Evropská komise dosud nezahájila proti žalované řízení podle čl. 258 SFEU, neboť je dle žalobkyně zcela obvyklé, že než Evropská komise v důsledku porušení SFEU vůbec formálně zahájí proti členskému státu řízení podle č. 258 SFEU, trvá to několik let. Skutečnost, že se tak dosud nestalo, tedy nedokazuje, že transpozice směrnice 2012/19 je správná a úplná. Dále se žalobkyně vyjádřila k aplikaci směrnice 2012/19 na již existující vztahy. Podle žalobkyně neměl unijní zákonodárce v úmyslu zavádět pro odlišení historického odpadu a nového odpadu z panelů rozhodný den jinak, než jak stanovuje směrnice 2012/19 ve vztahu k ostatním (původním) e-zařízením zahrnutým pod směrnici 2012/19. Pro odpad z panelů tedy podle žalobkyně platí obecné podmínky financování recyklace jako pro ostatní OEEZ. Odvolací soud podle žalobkyně nepochybil, když aplikoval směrnici 2012/19 tak, jak je stanoveno v napadeném rozsudku, neboť pokud nebyl ve lhůtě stanovené směrnicí pro její provedení přijat žádný prováděcí akt, je třeba vycházet z toho, že povinnost vykládat vnitrostátní právo v souladu s pravidlem, které nebylo provedeno do vnitrostátního práva, platí mimo jiné od uplynutí lhůty k transpozici. K otázce retroaktivity žalobkyně uvedla, že se podle jejího názoru v daném případě jedná o přípustnou nepravou retroaktivitu a napadené rozhodnutí odvolacího soudu je tak v souladu s ustálenou judikaturou dovolacího soudu. Žalobkyně dále uvedla, že úprava zákona o odpadech je dle jejího názoru nesystematická a v konečném důsledku nedovoluje naplnění cílů a účelu směrnice 2012/19. Podle žalobkyně je cílem směrnice 2012/19 snaha o maximální recyklaci veškerého OEEZ, tedy nepochybně i odpadu z panelů. Z §37p zákona o odpadech ve znění jeho prováděcích vyhlášek ale vyplývá, že provozovatel fotovoltaické elektrárny je povinen hradit příspěvek pouze za panely, které jsou instalovány. Zákon o odpadech tedy podle žalobkyně nijak neřeší otázku záložních panelů, které nebyly instalovány. Závěrem žalobkyně nesouhlasila s přerušením řízení a předložením předběžné otázky, neboť k takovému postupu nejsou podle ní dány důvody.
III. Přípustnost dovolání
14. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 30. 9. 2017 (viz čl. II zákona č. 296/2017 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
15. Dovolání bylo podáno včas a osobou k tomu oprávněnou, a to za splnění podmínky vyplývající z §241 odst. 2 písm. b) a odst. 4 o. s. ř., neboť za žalovaný stát jedná osoba uvedená v §21a o. s. ř., která má právnické vzdělání a která též dovolání sepsala.
16. Podle ustanovení §241a odst. 2 o. s. ř. musí být v dovolání vedle obecných náležitostí (§42 odst. 4 o. s. ř.) uvedeno, proti kterému rozhodnutí směřuje, v jakém rozsahu se rozhodnutí napadá, vymezení důvodu dovolání, v čem dovolatel spatřuje splnění předpokladů přípustnosti dovolání (§237 až 238a o. s. ř.) a čeho se dovolatel domáhá (dovolací návrh).
17. Vymezení, v čem dovolatel spatřuje splnění předpokladů přípustnosti dovolání, je přitom třeba provést pro každý jednotlivý dovolací důvod samostatně. Jen tak bude zaručeno splnění účelu novely občanského soudního řádu (zákona č. 404/2012 Sb.), když advokáti dovolatelů budou před podáním dovolání u každého jednotlivého dovolacího důvodu nuceni posoudit, zda daná konkrétní právní otázka již byla v judikatuře Nejvyššího soudu vyřešena, případně jakým způsobem, a zda tedy vůbec má smysl se v této právní otázce na Nejvyšší soud obracet (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 7. 1. 2015, sp. zn. 30 Cdo 3023/2014).
18. V rozsahu napadení výroku I rozsudku odvolacího soudu neobsahuje dovolání náležitosti vyžadované §241a odst. 2 o. s. ř., neboť z něj není patrno vymezení důvodu dovolání, ani předpokladů jeho přípustnosti. Nejvyšší soud proto v tomto rozsahu dovolání pro vady odmítl podle §243c odst. 1 o. s. ř.
19. U ostatních dovolacích důvodů žalovaná v dovolání vymezila, v čem spatřuje splnění předpokladů přípustnosti dovolání a dovolání v této části obsahuje všechny náležitosti vyžadované zákonem, Nejvyšší soud se proto dále zabýval jeho přípustností.
20. Podle §236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
21. Podle §237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
22. V rozsahu napadení výroku III rozsudku odvolacího soudu je dovolání objektivně nepřípustné [§238 odst. 1 písm. h) o. s. ř.]. Nejvyšší soud je však neodmítl samostatným výrokem, neboť v důsledku změny napadeného rozsudku i rozsudku soudu prvního stupně pozbyly všechny nákladové výroky v rozsudcích soudů nižších stupňů základu a byly nahrazeny samostatným výrokem Nejvyššího soudu o náhradě nákladů řízení před soudy všech stupňů.
23. Žalobkyni lze přisvědčit v názoru, že vymezení otázek předložených žalovanou v podaném dovolání je formulačně poněkud neuspořádané, přičemž tyto otázky se v některých případech obsahově překrývají nebo se míjejí se závěry, ze kterých napadené rozhodnutí vychází, či tyto závěry přesahují. Základní problémové okruhy, na které tyto otázky míří, nicméně z obsahu dovolání zjistitelné jsou.
24. Otázky, zda lze povinnosti související s financováním nákladů na OEEZ od jiných uživatelů, než jsou domácnosti, vykládat analogicky s přihlédnutím k povinnostem uloženým právní úpravou pro OEEZ z domácností [otázka ad d)], a zda se má povinnost financovat náklady na sběr, zpracování využití a k životnímu prostřední šetrné odstranění odpadu ze solárních panelů vztahovat k jednotlivým dílčím splátkám nebo k celkové výši nákladů týkajících se odpadních solárních panelů uvedených na trh před přijetím předmětné unijní právní úpravy [otázka ad e)], přípustnost podaného dovolání ve smyslu §237 o. s. ř. založit nemohou. Na jejich řešení totiž napadený rozsudek odvolacího soudu nespočívá (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 5. 1999, sp. zn. 2 Cdon 808/97, uveřejněné pod číslem 27/2001 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek).
25. Ve vztahu k otázkám uvedeným výše pod písmeny a) až c), tj. k otázkám, zda se žalovaná dopustila porušení práva Evropské unie tím, že vzhledem ke znění právní úpravy obsažené v §37p odst. 2 zákona o odpadech a k okamžiku jejího přijetí na straně jedné a ke znění a výkladu čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 a okamžiku jejího přijetí na straně druhé, neprovedla v termínu do 14. 2. 2014 řádnou transpozici zmíněného ustanovení směrnice do českého právního řádu v části týkající se financování nákladů na sběr, zpracování, využití a k životnímu prostředí šetrné odstraňování OEEZ pocházejících z fotovoltaických panelů uvedených na trh v době od 13. 8. 2005 do 1. 1. 2013 jejich výrobci, a to aniž by se současně jednalo o nepřípustnou pravou zpětnou účinnost nové právní úpravy, a zda takové případné porušení unijního práva zakládá odpovědnost žalované za škodu způsobenou tím provozovateli fotovoltaické elektrárny, který tyto náklady po dni 14. 2. 2014 hradil namísto výrobce, však dovolání žalované přípustné je. Tyto otázky byly v mezidobí vyřešeny v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 8. 3. 2022, sp. zn. 30 Cdo 880/2019, ve kterém dospěl Nejvyšší soudu k jinému jejich řešení, než k jakému dospěl odvolací soud v napadené rozsudku.
IV. Důvodnost dovolání
a/ řízení o předběžné otázce předložené Soudnímu dvoru Evropské unie
26. Usnesením Nejvyššího soudu ze dne 7. 7. 2020, č. j. 30 Cdo 1519/2020-312, bylo řízení o dovolání přerušeno do doby rozhodnutí SDEU o předběžné otázce položené mu usnesením Nejvyššího soudu ze dne 12. 3. 2020, č. j. 30 Cdo 880/2019-212. Tímto usnesením Nejvyšší soud podle čl. 267 SFEU předložil SDEU tyto předběžné otázky: 1) Musí být čl. 13 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/19/EU ze dne 4. 7. 2012, o odpadních elektrických a elektronických zařízeních (OEEZ), vykládán tak, že brání členskému státu uložit povinnost financovat náklady na sběr, zpracování, využití a k životnímu prostředí šetrné odstraňování OEEZ pocházejících z fotovoltaických panelů uvedených na trh před 1. 1. 2013 jejich uživatelům, a nikoli výrobcům? 2) V případě, že bude první předložená otázka zodpovězena kladně, má pro posuzování podmínek odpovědnosti členského státu za škodu způsobenou jednotlivci porušením unijního práva vliv skutečnost, o jakou jde v původním řízení, že členský stát sám upravil způsob financování odpadu z fotovoltaických panelů ještě před přijetím směrnice, která fotovoltaické panely nově zahrnula do rozsahu unijní úpravy a povinnost financovat náklady uložila výrobcům, a to i ve vztahu k těm panelům, které byly uvedeny na trh před uplynutím její implementační lhůty (a samotným přijetím úpravy na unijní úrovni)?
27. O předložených předběžných otázkách bylo rozhodnuto rozsudkem velkého senátu SDEU ze dne 25. 1. 2022, VYSOČINA WIND a. s. proti České republice – Ministerstvu životního prostředí, C-181/20.
28. V tomto rozsudku se SDEU předně zabýval výkladem čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19, podle kterého členské státy mají povinnost zajistit, aby výrobci financovali náklady na sběr, zpracování, využití a k životnímu prostředí šetrné odstraňování OEEZ od uživatelů jiných, než jsou domácnosti, pocházejících z výrobků uvedených na trh po 13. 8. 2005. V této souvislosti poukázal na definici uvedenou v čl. 3 odst. 1 písm. e) této směrnice, podle níž pod pojem „odpadní elektrické a elektronické zařízení“ nebo „OEEZ“ spadají elektrická a elektronická zařízení, která jsou odpadem ve smyslu čl. 3 bodu 1 Směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2008/98/ES ze dne 19. 11. 2008 (dále též jen „směrnice 2008/98“), včetně všech konstrukčních částí, podsestav a spotřebních materiálů, které jsou součástí výrobku v době jeho vyřazení. Zmínil taktéž čl. 2 odst. 1 písm. a) směrnice 2012/19 a její přílohy I a II, v souladu s nimiž se tato směrnice již v přechodném období od 13. 8. 2012 do 14. 8. 2018 vztahuje i na fotovoltaické panely. V návaznosti na to poté SDEU uvedl, že unijní normotvůrce naprosto jednoznačně vyjádřil svůj záměr, aby fotovoltaické panely byly považovány za elektrické a elektronické zařízení ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. a) směrnice 2012/19, a tudíž aby spadaly do oblasti působnosti této směrnice. Podle SDEU pak čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 vyžaduje, aby členské státy přijaly právní a správní předpisy nezbytné k tomu, aby odpovědnost za financování nákladů spojených s nakládáním s odpadem z fotovoltaických panelů nesli jejich výrobci, a nikoli uživatelé, byly-li tyto panely uvedeny na trh po 13. 8. 2005. Tento článek proto musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, kterou se povinnost financovat náklady spojené s nakládáním s odpadem z fotovoltaických panelů uvedených na trh po 13. 8. 2005 ukládá uživatelům těchto panelů, a nikoli jejich výrobcům.
29. S ohledem na tento výklad se však SDEU dále zabýval posouzením platnosti tohoto ustanovení z pohledu zachování zásady právní jistoty, která v souladu se závěry plynoucími z judikatury SDEU vyžaduje, aby právní pravidla byla jasná a přesná a jejich účinky byly předvídatelné, především pokud mohou vyvolat nepříznivé důsledky pro jednotlivce a podniky, tak aby právní subjekty mohly jednoznačně rozpoznat svá práva a povinnosti a postupovat podle toho. Přitom uvedl, že právní norma stanovená v čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 se ratione temporis použije jen tehdy, jsou-li v ní vyjmenované činnosti sběru, zpracování, využití a k životnímu prostředí šetrného odstraňování odpadu z fotovoltaických panelů realizovány v době od 13. 8. 2012, tj. ode dne, který je uveden v čl. 2 odst. 1 písm. a) této směrnice a na který též připadá datum vstupu této směrnice v platnost, neboť se jedná o dvacátý den po jejím vyhlášení v Úředním věstníku Evropské unie, k němuž došlo dne 24. 7. 2012. Byly-li totiž takové činnosti provedeny přede dnem 13. 8. 2012, dotčené panely již k tomuto datu neexistovaly a náklady spojené s uvedenými činnostmi tak již byly k datu vstupu směrnice 2012/19 v platnost vynaloženy, takže se čl. 13 odst. 1 na ně nemůže uplatnit. SDEU rovněž připomenul, že podle unijní právní úpravy platné před přijetím směrnice 2012/19 byla povinnost financovat náklady spojené s nakládáním s odpadem z fotovoltaických panelů upravena čl. 14 směrnice 2008/98, který ponechával na členských státech, zda povinnost nést tyto náklady ponese současný či předchozí držitel odpadu, nebo výrobce či distributor fotovoltaických panelů. V návaznosti na to pak uvedl, že v části, v níž čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 dopadá na fotovoltaické panely uvedené na trh v době mezi 13. 8. 2005 a datem vstupu této směrnice v platnost, tj. 13. 8. 2012, takže upravuje situace završené před posledně uvedeným datem, nelze toto pravidlo považovat za slučitelné se zásadou zákazu zpětné účinnosti právních aktů, jestliže následně a nepředvídatelně mění rozdělení nákladů, jejichž vzniku již nelze zabránit, protože hospodářské subjekty mohly při obchodních transakcích oprávněně vycházet z rozdělení těchto nákladů stanoveného v tehdy platné právní úpravě, takže toto nové pravidlo zbavuje tyto subjekty jakékoli reálné možnosti, aby se podle něj po jeho vstupu v platnost zařídily. Použití čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 se zpětnou účinností by bylo též v rozporu s cílem této směrnice, tj. s cílem motivovat výrobce k tomu, aby při navrhování svých výrobků zcela zohlednili a usnadnili jejich opravu, možnou modernizaci, opětovné použití, demontáž a recyklaci. Za současného konstatování, že použití čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 se zpětnou účinností je tak v rozporu se zásadou právní jistoty, proto SDEU určil, že toto ustanovení je v rozsahu, v němž povinnost financovat náklady spojené s nakládáním s odpadem z fotovoltaických panelů uvedených na trh v době mezi 13. 8. 2005 a 13. 8. 2012 ukládá výrobcům, neplatné. V návaznosti na tento závěr pak vyslovil, že čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 tedy musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, kterou se povinnost financovat náklady spojené s nakládáním s odpadem z fotovoltaických panelů uvedených na trh až v době od 13. 8. 2012, kdy tato směrnice vstoupila v platnost, ukládá uživatelům těchto panelů, a nikoli jejich výrobcům.
30. Ustanovení §37p odst. 2 zákona o odpadech je tedy v rozporu s unijním právem, avšak pouze ve vztahu k fotovoltaickým panelům uvedeným na trh v době od 13. 8. 2012 do 1. 1. 2013. V rámci odpovědi na druhou otázku položenou Nejvyšším soudem však SDEU připomenul, že v minulosti opakovaně judikoval, že nárok na náhradu újmy je podle unijního práva přiznán tehdy, jsou-li splněny tři podmínky, a sice: a) porušené pravidlo přiznává jednotlivcům práva, b) porušení je dostatečně závažné, a c) mezi porušením povinnosti členského státu a újmou, která poškozeným vznikla, existuje přímá příčinná souvislost. Při hledání odpovědi na otázku, zda zde existuje dostatečně závažné porušení unijního práva, přitom SDEU zohlednil jednak to, že český zákonodárce vložil §37p do zákona o odpadech více než měsíc před přijetím směrnice 2012/19, jednak to, že samotná směrnice 2012/19 stanoví v čl. 24 odst. 1 lhůtu, a sice 14. 2. 2014, po jejímž uplynutí musí v členských státech být již v účinnosti právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí. Následně konstatoval, že i když se směrnice 2012/19 jako taková použije ratione temporis od 13. 8. 2012, nelze podle ustálené judikatury SDEU vzhledem k tomu, že účelem lhůty uvedené v čl. 24 odst. 1 směrnice je zejména poskytnout členským státům čas nezbytný k přijetí opatření k jejímu provedení, těmto státům vytýkat, že danou směrnici neprovedly do svého právního řádu před jejím uplynutím. To nic nemění na tom, že členským státům přísluší přijmout opatření nezbytná k zajištění toho, že výsledku stanoveného směrnicí bude dosaženo k okamžiku uplynutí této lhůty, právě během lhůty k jejímu provedení, a že v době běhu lhůty k provedení směrnice se tyto státy musí zdržet přijímání předpisů, které by mohly vážně ohrozit výsledek stanovený touto směrnicí. Vložení §37p do zákona o odpadech, k němuž došlo v době více než měsíc před tím, než se směrnice 2012/19 stala součástí unijního právního řádu, tak podle závěru SDEU nemůže jako takové představovat dostatečně závažné porušení unijního práva.
b/ dovolací řízení po rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie
31. Nejvyšší soud předně rozhodl podle §111 odst. 2 věty druhé o. s. ř. o pokračování v dovolacím řízení, neboť překážka, pro kterou bylo dovolací řízení přerušeno, vydáním rozhodnutí SDEU o předložené předběžné otázce odpadla.
32. Poté Nejvyšší soud dospěl k závěru, že dovolání je důvodné.
33. Principy, jimiž se řídí odpovědnost každého členského státu Evropské unie za újmu způsobenou jednotlivci porušením unijního práva, se Nejvyšší soud ve své judikatuře již vícekrát podrobně zabýval. Poukázat lze v této souvislosti např. na rozsudek ze dne 20. 8. 2012, sp. zn. 28 Cdo 2927/2010, ze dne 15. 6. 2016, sp. zn. 30 Cdo 5027/2014, ze dne 25. 4. 2018, sp. zn. 30 Cdo 1945/2016, a ze dne 28. 5. 2018, sp. zn. 30 Cdo 4231/2016, proti němuž podaná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 29. 10. 2019, sp. zn. II. ÚS 2849/18, nebo na usnesení ze dne 14. 11. 2018, sp. zn. 30 Cdo 486/2018, a rozsudek ze dne 12. 9. 2012, sp. zn. 28 Cdo 599/2012, proti němuž podaná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 18. 4. 2013, sp. zn. II. ÚS 191/13. V této judikatuře Nejvyšší soud konstatoval, že standardy tohoto odpovědnostního systému byly judikovány v rozhodnutích Evropského soudního dvora (dnes SDEU), přičemž konkrétně vyplývají z rozsudku ze dne 19. 11. 1991, ve spojených věcech C-6/90 a C-9/90, Francovich a Bonifaci proti Italské republice , dále z rozsudku ze dne 5. 3. 1996, ve spojených věcech C-46/93 a C-48/93, Brasserie du pêcheur SA proti Spolkové republice Německo a Factortame Ltd a další proti Spojenému království Velké Británie a Severního Irska , a z rozsudku ze dne 30. 9. 2003, ve věci C-224/01, Gerhard Köbler proti Rakouské republice , a jsou konstruovány následovně: a) právo na náhradu škody jednotlivci vzniká za situace, dopustí-li se členský stát porušení takové normy unijního práva, která ve prospěch tohoto jednotlivce zakládá dostatečně určitelné subjektivní právo nebo chrání jeho právní zájem, b) porušení musí být dostatečně závažné, a c) mezi porušením povinnosti ze strany členského státu a škodou způsobenou poškozenému musí existovat příčinná souvislost. Všechny tyto tři podmínky musí být splněny kumulativně a platí pro jakýkoli způsob porušení unijního práva, jsou tedy nutné a zároveň postačující pro to, aby jednotlivcům vzniklo právo na náhradu škody. Pokud jsou uvedené podmínky splněny, stát musí poskytnout náhradu za způsobenou škodu v souladu s vnitrostátními právními předpisy upravujícími odpovědnost, přičemž podmínky náhrady škody stanovené vnitrostátními právními předpisy nesmí být méně příznivé než podmínky platné pro podobné nároky vzniklé na základě vnitrostátního práva a nesmí v praxi znemožňovat nebo nadměrně ztěžovat získání náhrady škody. V prvním ze zmíněných rozhodnutí vydaném ve spojených věcech C-6/90 a C-9/90 přitom Soudní dvůr uvedl, že „možnost náhrady škody k tíži členského státu je nezbytná zvláště tehdy, kdy … je plný účinek norem Společenství podmíněn činností ze strany státu, a kdy v důsledku toho jednotlivci v případě jeho nečinnosti nemohou uplatnit u vnitrostátních soudů práva, jež jim přiznává právo Společenství“.
34. Případy odpovědnosti státu za porušení norem komunitárního (unijního) práva jsou sice postaveny na jiném skutkovém i právním základě, než případy vzniku odpovědnosti státu za majetkovou újmu jednotlivce podle zákona č. 82/1998 Sb. a odpovědnost státu za porušení komunitárního (unijního) práva tak není totožná s odpovědností státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem ve smyslu zmíněného zákona (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15. 6. 2016, sp. zn. 30 Cdo 3598/2014, publikovaný pod č. 111/2017 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek), jak ale konstatoval Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 2. 2011, sp. zn. IV. ÚS 1521/10, ani toto oddělení systémů odpovědnosti za škodu nesmí být překážkou plnění závazků, jež České republice z členství v EU vyplývají. Je totiž „nezpochybnitelné, že členský stát nese odpovědnost za škodu způsobenou porušením evropského práva, [byť] tuto problematiku právní řád České republiky výslovně neupravuje“.
35. S ohledem na výše uvedené skutečnosti je tedy pro posouzení dané věci v prvé řadě třeba posoudit, zda žalovaná porušila svou povinnost plynoucí z čl. 24 odst. 1 směrnice 2012/19, podle kterého členské státy uvedou v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí do 14. 2. 2014, a to ve vztahu k povinnosti upravené v jejím čl. 13 odst. 1 (v souladu s nímž členské státy zajistí, aby výrobci financovali náklady na sběr, zpracování, využití a k životnímu prostředí šetrné odstraňování OEEZ od uživatelů jiných, než jsou domácnosti, pocházejících z výrobků uvedených na trh po 13. 8. 2005). Novelou zákona o odpadech provedenou zákonem č. 165/2012 Sb., jenž byl vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 30. 5. 2012, byl totiž s účinností od 1. 1. 2013 vložen do zákona o odpadech §37p odst. 2, který stanovil, že pro solární panely uvedené na trh do dne 1. 1. 2013 zajistí financování předání ke zpracování, využití a odstranění elektroodpadu ze solárních panelů, včetně plnění těchto povinností, provozovatel solární elektrárny, jejíž jsou solární panely součástí. Na rozdíl od odvolacího soudu však Nejvyšší soud konstatuje, že ve vztahu k solárním panelům uvedeným na trh přede dnem 13. 8. 2012 se žalovaná porušení uvedené povinnosti nedopustila. Z rozsudku SDEU, jenž byl v této věci vydán, totiž vyplynulo, že předmětný čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 v rozsahu, v němž povinnost financovat náklady spojené s nakládáním s odpadem z fotovoltaických panelů uvedených na trh v době mezi 13. 8. 2005 a 13. 8. 2012 (kdy předmětná směrnice vstoupila v platnost) ukládá výrobcům, je neplatný. Žádná překážka bránící žalované v tom, aby zmíněné náklady vážící se k fotovoltaickým panelům, které byly na trh uvedeny v tomto období, uložila v zákoně o odpadech hradit nikoliv jejich výrobcům, nýbrž provozovatelům solární elektrárny, tudíž z unijního práva neplynula. Odpovědnost žalované za škodu odpovídající částkám, které žalobkyně na těchto nákladech uhradila, je tudíž vyloučena.
36. Stran fotovoltaických panelů uvedených na trh v období od 13. 8. 2012 do 1. 1. 2013 se však již uplatní závěr SDEU, podle kterého čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 brání tomu, aby vnitrostátní právní úprava povinnost financovat náklady spojené s nakládáním s odpadem z těchto fotovoltaických panelů ukládala jiným subjektům, než jejich výrobcům. V této části tedy česká právní úprava vtělená do ustanovení §37p odst. 2 zákona o odpadech s unijním právem souladná není. Jednou z nezbytných podmínek vzniku odpovědnosti žalované za škodu, jež žalobkyni zaplacením zmíněných nákladů případně vznikla (byly-li vůbec nějaké takové solární panely součástí její fotovoltaické elektrárny), je však i to, že porušení unijního práva členským státem musí být dostatečně závažné. O takový případ se však v posuzované věci nejedná. Ve shodě s dalším závěrem vysloveným SDEU v rozhodnutí o předložené předběžné otázce je totiž nezbytné zohlednit skutečnost, že ustanovení §37p odst. 2 bylo do zákona o odpadech vloženo již dne 30. 5. 2012, tj. více než dva měsíce předtím, než směrnice 2012/19 vstoupila dne 13. 8. 2012 v platnost a než tak mohla vyvolávat právní účinky vůči členským státům, kterým byla určena, stejně jako to, že lhůta, po jejímž uplynutí již musely být v členských státech v účinnosti právní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí, uplynula až dne 14. 2. 2014, dokdy nebylo možné těmto státům vytýkat, že danou směrnici do svého právního řádu neprovedly. Ani v případě nákladů vynaložených v souvislosti s nakládáním s odpadem z fotovoltaických panelů uvedených na trh v tomto časovém rozmezí tedy odpovědnost žalované za tvrzenou škodu vzniknout nemohla.
37. Nejvyšší soud tedy uzavírá, že ustanovení §37p odst. 2 zákona o odpadech, který povinnost zajistit financování předání ke zpracování, využití a odstranění elektroodpadu ze solárních panelů uvedených na trh do dne 1. 1. 2013 ukládal provozovatelům solárních elektráren, jejíž jsou tyto solární panely součástí, nezakládá odpovědnost žalované České republiky za škodu způsobenou těmto provozovatelům neprovedením řádné transpozice čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 do českého právního řádu v termínu, jenž byl v čl. 24 odst. 1 této směrnice stanoven do 14. 2. 2014.
38. Podle §242 odst. 3 o. s. ř. je-li dovolání přípustné, dovolací soud přihlédne též k vadám uvedeným v §229 odst. 1, odst. 2 písm. a), b) a odst. 3 o. s. ř., jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Dovolací soud však v posuzovaném řízení takové vady řízení neshledal.
39. Vzhledem k tomu, že popsané právní závěry znamenají, že žalobní požadavek žalobkyně nemůže být ani zčásti úspěšný, proto Nejvyšší soud přistoupil k aplikaci §243d odst. 2 písm. b) o. s. ř. a napadený rozsudek odvolacího soudu změnil tak, že se cestou změny rozsudku soudu prvního stupně žaloba zamítá.
40. S ohledem na změnu napadeného rozsudku odvolacího soudu Nejvyšší soud dále rozhodl o nákladech řízení, a to nejen o nákladech dovolacího řízení, ale též o nákladech řízení, jež proběhlo před soudem prvního stupně a před soudem odvolacím. Postupoval přitom podle §243c odst. 3 věty první, §224 odst. 1 a 2, §151 odst. 1 a §142 odst. 1 o. s. ř. a procesně neúspěšnou žalobkyni zavázal k náhradě nákladů, které vznikly žalované v souvislosti s podáním odporu ze dne 3. 3. 2017, s jejími písemnými podáními ze dne 17. 3. 2017, 20. 9. 2017, 22. 5. 2018, 11. 6. 2018, 28. 2. 2018 a 19. 3. 2019, s přípravou účasti na jednání, s její účastí na jednáních soudu prvního stupně konaných ve dnech 16. 4. 2018, 19. 3. 2019 a 26. 3. 2019, s podáním odvolání proti rozsudku soudu prvního stupně, s účastí na jednání odvolacího soudu konaném dne 20. 11. 2019 a konečně s podáním dovolání proti rozsudku soudu odvolacího. Za situace, kdy žalovaná, která nebyla zastoupena advokátem, nedoložila výši svých hotových výdajů, jedná se o náhradu v paušální výši stanovenou na částku 300 Kč za každý ze zmíněných čtrnáct úkonů (celkem tedy o částku 4 200 Kč), a to podle §151 odst. 3 o. s. ř. a §1 odst. 3 písm. a), b), c) a f) a §2 odst. 3 vyhlášky č. 254/2015 Sb., o stanovení výše paušální náhrady pro účely rozhodování o náhradě nákladů řízení v případech podle §151 odst. 3 o. s. ř. a podle §89a exekučního řádu.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 31. 3. 2022
JUDr. Pavel Simon
předseda senátu