ECLI:CZ:NS:2022:30.CDO.2446.2019.3
sp. zn. 30 Cdo 2446/2019-408
ROZSUDEK
Nejvyšší soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Davida Vláčila a soudců JUDr. Pavla Simona a JUDr. Františka Ištvánka v právní věci žalobkyně FVE Osečná s.r.o. , identifikační číslo osoby 24720330, se sídlem v Praze 4, Ve svahu 482/5, zastoupené Mgr. Pavlem Vincíkem, advokátem se sídlem v Praze 1, Ovocný trh 1096/8, proti žalované České republice – Ministerstvu životního prostředí , se sídlem v Praze 10, Vršovická 1442/65, jednající Úřadem pro zastupování státu ve věcech majetkových, se sídlem v Praze 2, Rašínovo nábřeží 390/42, o zaplacení částky 2 805 000 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 10 pod sp. zn. 17 C 59/2017, o dovolání žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 4. 12. 2018, č. j. 51 Co 346/2018-335, takto:
I. V dovolacím řízení se pokračuje.
II. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 4. 12. 2018, č. j. 51 Co 346/2018-335, se mění takto: Rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 10 ze dne 26. 6. 2018, č. j. 17 C 59/2017-284, se mění tak, že se žaloba na zaplacení částky 2 805 000 Kč s úrokem z prodlení ve výši 8,05 % ročně z této částky od 15. 1. 2017 do zaplacení zamítá .
III. Žalobkyně je povinna zaplatit žalované na náhradě nákladů řízení před soudy všech stupňů 3 900 Kč do tří dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Obvodní soud pro Prahu 10 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne 26. 6. 2018, č. j. 17 C 59/2017-284, uložil žalované povinnost zaplatit žalobkyni do patnácti dnů od právní moci rozsudku částku 2 805 000 Kč spolu s úrokem z prodlení z této částky ve výši 8,05 % ročně od 15. 1. 2017 do zaplacení (výrok I) a současně žalované uložil nahradit žalobkyni náklady řízení (výrok II).
2. Takto rozhodl o požadavku žalobkyně, jež se zaplacení uvedené částky domáhala vůči žalované z titulu náhrady škody, která jí měla být způsobena neprovedením řádné transpozice směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2012/19/EU ze dne 4. 7. 2012, o odpadních elektrických a elektronických zařízeních (dále jen „směrnice 2012/19“), do českého právního řádu, a to v termínu do 14. 2. 2014. Žalobkyně, která je od roku 2010 provozovatelem fotovoltaické elektrárny Osečná (dále jen „FVE“), žalované vytýkala, že zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění novely provedené zákonem č. 165/2012 Sb., o podporovaných zdrojích energie a o změně některých zákonů, která nabyla účinnosti dne 1. 1. 2013 (dále jen „zákon o odpadech“), obsahoval ustanovení §37p odst. 2, které provozovatelům solárních elektráren ukládalo povinnost zajistit financování nutné pro zpracování, využití a odstranění elektroodpadu ze solárních panelů uvedených na trh do dne 1. 1. 2013. Směrnice 2012/19, která vstoupila v platnost dne 13. 8. 2012, totiž prostřednictvím čl. 13 odst. 1 vyžadovala, aby členské státy Evropské unie nejpozději do 14. 2. 2014 zajistily financování nákladů na odstraňování odpadu ze solárních panelů výlučně prostřednictvím jejich výrobců, jednalo-li se o odpad z výrobků uvedených na trh již od 13. 8. 2005. Na splnění povinnosti stanovené v §37p odst. 2 zákona o odpadech přitom žalobkyně v době od 1. 1. 2014 vynaložila právě částku 2 805 000 Kč, jejíž náhrady se proto domáhá.
3. V rámci skutkových zjištění, která soud prvního stupně učinil po provedeném dokazování, tento soud uvedl, že žalobkyně v souladu s licencí vydanou Energetickým regulačním úřadem podniká v oblasti výroby elektřiny a je od roku 2010 provozovatelem FVE, přičemž veškeré panely tvořící součást FVE byly uvedeny na trh po 13. 8. 2005. Na základě smlouvy o zajištění společného plnění povinností provozovatele solární elektrárny, kterou žalobkyně uzavřela dne 30. 6. 2013 se společností ASEKOL Solar s.r.o., se žalobkyně uvedené společnosti v souvislosti s plněním své zákonné povinnosti plynoucí z §37p odst. 2 zákona o odpadech zavázala zaplatit v období let 2014–2018 celkem částku 2 805 000 Kč (tedy 561 000 Kč ročně). Do podání žaloby žalobkyně zaplatila uvedené společnosti celkem 2 172 192 Kč. Nárok na náhradu škody pak žalobkyně u žalované předběžně uplatnila dne 30. 6. 2017, žalovaná však tomuto jejímu požadavku nevyhověla.
4. Po právním posouzení uvedených skutečností, které vycházelo zejména z aplikace §13 odst. 1 a 2 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OdpŠk“), dospěl soud prvního stupně k závěru, že žaloba je důvodná. Uvedl, že znění čl. 13 odst. 1 je s využitím gramatického výkladu zcela jasné a není možné jej vykládat jinak, než že financování odpadů z výrobků uvedených na trh po 13. 8. 2005 bude zajištěno tak, že náklady ponesou výrobci. Žalovaná nesplnila svou povinnost plynoucí ze směrnice 2012/19, když členské státy měly uvést v účinnost příslušné předpisy nezbytné pro dosažení souladu s požadavkem směrnice do 14. 2. 2014, což žalovaná neučinila. Po uplynutí transpoziční lhůty nebyla vnitrostátní úprava dána do souladu se směrnicí 2012/19 a s ohledem na skutečnost, že žalobkyně požaduje náhradu výlučně za poplatky uhrazené po marném uplynutí této lhůty, nejedná se o „retroaktivní“ požadavek. Soud prvního stupně posléze s podrobným odůvodněním dospěl k závěru, že ve věci byly naplněny obligatorní podmínky pro odpovědnost státu za škodu.
5. K odvolání žalované poté ve věci rozhodoval Městský soud v Praze jako soud odvolací, který v záhlaví označeným rozsudkem rozsudek soudu prvního stupně ve výroku I, o věci samé, potvrdil (výrok I rozsudku odvolacího soudu) a dále rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení (výrok II rozsudku odvolacího soudu).
6. Odvolací soud vyšel ze skutkových zjištění soudu prvního stupně, která považoval za dostačující a ztotožnil se též s jeho právním posouzením. Z gramatického a systematického výkladu čl. 13 odst. 1 věty první směrnice 2012/19 ve shodě se soudem prvního stupně dovodil, že financování odpadů z fotovoltaických panelů uvedených na trh po 13. 8. 2005 mělo být nejpozději po 14. 2. 2014 zajištěno tak, že tyto náklady měli nést výrobci těchto zařízení. Žalovaná sice implementaci čl. 13 směrnice 2012/19 s účinností k 1. 1. 2013 zákonem č. 165/2012 Sb. provedla, nicméně pro solární panely uvedené na trh po 1. 1. 2013 byl v §37p odst. 2 zákona o odpadech stanoven jiný režim, a to takový, že pro tyto panely zajistí financování, předání ke zpracování, využití a odstranění elektroodpadu z nich provozovatel solární elektrárny, jejíž jsou součástí, nikoliv výrobce. Byla-li tedy tato povinnost vnitrostátní úpravou stanovena výrobcům až pro solární panely uvedené na trh po 1. 1.2013, je tato úprava v příkrém rozporu s čl. 13 směrnice 2012/19, pročež i odvolací soud uzavřel, že k řádné transpozici směrnice 2012/19 do českého právního řádu nedošlo, což představuje nesprávný úřední postup ve smyslu §13 OdpŠk. Odvolací soud se rovněž ztotožnil s názorem soudu prvního stupně, že se v posuzovaném případě nejedná o nepřípustnou pravou retroaktivitu. Konstatoval, že částka 2 805 000 Kč představuje škodu, která žalobci vznikla nesprávnou implementací směrnice 2012/19, neboť pokud by tato směrnice byla implementována správně tak, že by povinnost výrobců financovat likvidaci elektroodpadu stanovila již pro solární panely uvedené na trh od 13. 8. 2005, tak by žalobce ani žádnou povinnost platit uvedenou částku (a za tímto účelem uzavírat smlouvu s jinou společností) neměl. Stejně tak se odvolací soud ztotožnil se závěrem soudu prvního stupně, že (do dne přijetí rozhodnutí odvolacího soudu) žalobkyní nezaplacená částka společnosti ASEKOL Solar s.r.o. je též škodou skutečnou, která může dle §2952 o. z. spočívat ve vzniku dluhu. Z výše uvedených důvodů tedy odvolací soud uzavřel, že žalobkyni vznikla škoda, za níž odpovídá žalovaná.
II. Dovolání a vyjádření k němu
7. Rozsudek odvolacího soudu napadla žalovaná včasným dovoláním.
8. Přípustnost podaného dovolání dovodila ze skutečnosti, že napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázek „hmotného i procesního práva“, které dosud nebyly v rozhodování dovolacího soudu vyřešeny a při jejichž řešení odvolací soud pochybil. V této souvislosti žalovaná konkrétně zformulovala tyto otázky:
a) Je právní úprava zakotvená v §37p odst. 1 a 2 zákona o odpadech v souladu s čl. 13 směrnice 2012/19, a to i s přihlédnutím k okamžiku nabytí platnosti a účinnosti obou těchto předpisů?
b) Provedl odvolací soud správný a eurokonformní výklad časové působnosti čl. 13 směrnice 2012/19 ve vztahu k financování odpadních solárních panelů?
c) Dopadá čl. 13 směrnice 2012/19 z hlediska své časové působnosti a s ohledem na princip právní jistoty, legitimního očekávání a zákaz pravé retroaktivity i na solární panely uvedené na trh od 13. 8. 2005, ve vztahu k nimž tak měla být od 14. 2. 2014 v českém právním řádu stanovena povinnost jejich výrobců financovat náklady na sběr, zpracování, využití a šetrné odstranění?
d) Lze povinnosti související s financováním nákladů na odpadní elektrická a elektronická zařízení (dále též „OEEZ“) od jiných uživatelů, než jsou domácnosti, vykládat analogicky s přihlédnutím k povinnostem uloženým právní úpravou pro OEEZ z domácností?
e) Vyložil odvolací soud správně pojem „historický odpad“, pokud do něj zahrnul i solární panely uvedené na trh po 13. 8. 2005? Pokud ano, znamená to, že solární panely byly do uplynutí transpoziční lhůty z hlediska věcné a časové působnosti směrnice 2012/19 historickým odpadem?
f) Má se povinnost financovat náklady na sběr, zpracování využití a k životnímu prostřední šetrné odstranění odpadu ze solárních panelů vztahovat „k jednotlivým dílčím splátkám v určitém časovém období, tj. do 14. 2. 2014“ nebo k celkové výši nákladů týkajících se odpadních solárních panelů uvedených na trh před přijetím předmětné unijní právní úpravy?
9. Při posuzování otázky, zda se v daném případě jedná o případ pravé či nepravé retroaktivity směrnice 2012/19, se odvolací soud nadto dle názoru žalované odchýlil od ustálené judikatury Nejvyššího soudu reprezentované jeho usnesením ze dne 8. 4. 2014, sp. zn. 21 Cdo 1233/2013, a rozsudkem ze dne 10. 10. 2006, sp. zn. 21 Cdo 1389/2005.
10. Žalovaná v podaném dovolání především zdůraznila, že směrnice 2012/19 začlenila solární panely do své působnosti až s účinností od 14. 2. 2014, pročež z ní nemohla plynout povinnost členských států Evropské unie, jež by se týkala financování solárních panelů uvedených na trh před tímto datem, aniž by taková právní úprava porušovala zásadu zákazu pravé retroaktivity. Do dne 14. 2. 2014 tedy bylo dle zásady subsidiarity zakotvené v čl. 5 Smlouvy o Evropské unii zcela na jednotlivých členských státech, jak zmíněné financování ve svých právních řádech upraví. Novelizace zákona o odpadech provedená zákonem č. 165/2012 Sb., která reagovala na situaci vyvolanou instalací vysokého počtu solárních panelů, jež v České republice nastala v době, kdy žádná unijní právní úprava řešící financování nákladů na sběr, zpracování, využití a k životnímu prostřední šetrné odstraňování těchto solárních panelů neexistovala, přitom byla přijata ještě před schválením směrnice 2012/12. Proto byl do předmětného zákona začleněn i §37p odst. 2, který měl pokrýt dobu před její účinností. Česká republika věděla o probíhajícím procesu aktualizace unijních předpisů regulujících nakládání s OEEZ, povinnost tyto předpisy transponovat do jejího právního řádu jí však mohla vzniknout až po jejich přijetí. Tu pak Česká republika též řádně a včas splnila, když povinnost plynoucí z čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 upravila ještě přede dnem 14. 2. 2014 (jakož i přede dnem samotného přijetí předmětné směrnice) v ustanovení §37p odst. 1 zákona o odpadech. Další legislativní změna v době po přijetí směrnice 2012/19 proto již nebyla nutná. Ostatně žádná výtka ze strany Evropské komise týkající se způsobu transpozice dotčeného ustanovení směrnice 2012/19 na adresu žalované nezazněla a ani žádné řízení pro porušení povinnosti vyplývající z čl. 258 Smlouvy o fungování Evropské unie není v této souvislosti proti České republice vedeno.
11. Odvolací soud se dle žalované nadto spokojil pouze s gramatickým a systematickým výkladem čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19, aniž by též provedl srovnání různých jazykových verzí tohoto předpisu. Nesprávně též vyložil pojem „historické elektrozařízení“, který zavedla již předchozí směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2002/96/ES ze dne 27. 1. 2002, o odpadních elektrických a elektronických zařízeních (dále jen „směrnice 2002/96“). Hraniční den pro odlišování historických elektrozařízení sice zůstal i ve směrnici 2012/19 určen datem 13. 8. 2005, avšak jen ve vztahu k těm elektrozařízením, která již do působnosti unijního práva spadala, což však nebyl případ solárních panelů, na které směrnice 2002/96 nedopadala. Žalovaná se proto domnívá, že pro solární panely je toto hraniční datum zapotřebí vztáhnout až na konec transpoziční lhůty stanovené ve směrnici 2012/19, tj. až na den 14. 2. 2014, nemá-li se jednat o retroaktivně stanovenou povinnost porušující zásadu legitimního očekávání výrobců. Odvolací soud taktéž blíže nespecifikoval, jací výrobci by měli financování nakládání se solárními panely uvedenými na trh v období od 14. 8. 2005 do 14. 2. 2014 zajistit, a nezohlednil, že by bylo třeba tyto výrobce zpětně dohledávat, popřípadě že by sami provozovatelé solárních elektráren museli příslušné platby po nich regresivně vymáhat, a to za situace, kdy někteří z těchto výrobců už dnes ani nemusí existovat. Vymahatelnost těchto povinností by tak byla značně problematická a mnohdy i nemožná. Svým závěrem o tom, že se v daném případě jedná o případ tzv. nepravé retroaktivity, a nikoliv o nepřípustnou pravou retroaktivitu, se pak odvolací soud též odchýlil od již dříve zmíněné judikatury Nejvyššího soudu.
12. Jediný správný výklad ustanovení čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 je tedy dle názoru žalované ten, že pro solární panely uvedené na trh v době od 14. 8. 2005 do 14. 2. 2014 se uplatní stejná pravidla, jako pro historická elektrozařízení uvedená na trh do dne 13. 8. 2005, a tedy že povinnost financovat náklady dle zmíněného článku je v případě těchto solárních panelů možné uložit i jiným subjektům, než jejich výrobcům. Přímý účinek směrnice 2012/19, k jehož aplikaci odvolací soud přistoupil, přitom mohl nastat až poté, co členskému státu marně uplynula transpoziční lhůta pro provedení této směrnice do vnitrostátního práva, nikoliv dříve.
13. Žalovaná dále vznesla návrh, aby Nejvyšší soud dovolací řízení přerušil a věc předložil ve smyslu čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie Soudnímu dvoru Evropské unie (dále jen „SDEU“) s předběžnou otázkou týkající se problematického výkladu čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 a souladu vnitrostátní právní úpravy obsažené v §37p odst. 1, 2 zákona o odpadech s tímto článkem. V této souvislosti připomněla, že české soudy opakovaně judikují, byť nejednotně, že žalovaná Česká republika neprovedla řádnou transpozici uvedeného článku směrnice, a to přesto, že ze strany Evropské komise žádné takové pochybení zjištěno nebylo.
14. Závěrem žalovaná navrhla, aby dovolací soud napadený rozsudek odvolacího soudu zrušil, a to za současného zrušení rozsudku soudu prvního stupně, a aby věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
15. Žalobkyně se ve svém vyjádření k dovolání žalované vyslovila pro jeho odmítnutí, popř. zamítnutí. Úvodem zrekapitulovala skutkový stav a obsah dovolání, přičemž poukázala na skutečnost, že žalovaná při přijetí ustanovení §37p zákona o odpadech musela znění směrnice 2012/19 znát a musela si být vědoma, že se tato bude vztahovat také na solární panely. Žalobkyně dále vyjádřila přesvědčení, že většina argumentace žalované uvedené v dovolání je z pohledu řešené materie zcela irelevantní, a nemůže tak založit přípustnost dovolání, když se míjí s otázkami, na nichž napadený rozsudek spočívá nebo byly odvolacím soudem vyřešeny správně a v souladu s rozhodovací praxí a právní teorií. Následně se žalobkyně zabývala obecně aplikací unijního práva, kdy zejména vyzdvihovala rozdíl mezi platností a transpoziční lhůtou směrnic. Aplikací na posuzovaný případ konstatovala, že směrnice 2012/19 upravuje právní vztahy týkající se odpovědnosti za recyklaci odpadu e-zařízení spadajících pod její věcnou působnost, včetně otázky financování recyklace. Směrnice 2012/19 se přitom použije na všechna e-zařízení, které byly uvedeny na trh před její platností, ale změnily se nebo se změní na OEEZ až v době po uplynutí transpoziční lhůty. Lze tedy uzavřít, že odvolací soud se s otázkou aplikace směrnice 2012/19 vypořádal zcela správně. K otázce správnosti transpozice čl. 13 směrnice 2012/19 provedené žalovanou žalobkyně připomenula, že čl. 13 směrnice 2012/19 zavazoval členské státy přijmout takovou národní úpravu, která uloží výrobcům e-zařízení povinnost financovat náklady spojené s recyklací OEEZ. Toliko ve vztahu k historickému odpadu (tj. OEEZ uvedených na trh po 13. 8. 2005 včetně) směrnice připouští možnost financování nákladů spojených s nakládáním s OEEZ také jejich uživateli, ovšem jinými než domácnosti. Došel-li odvolací soud k závěru, že se rozhodný den uvedený ve směrnici 2012/19 bez jakékoliv modifikace měl a má použít také pro rozlišení solárních panelů pro účely stanovení povinnosti k financování recyklace odpadu z panelů, je tento závěr dle názoru žalobkyně souladný se směrnicí 2012/19. Žalobkyně upozornila dále na nesystematičnost právní úpravy, zejména pokud se směrnice 2012/19 týká recyklace veškerého odpadu z panelů, kdežto zákon o odpadech v §37p upravuje toliko problematiku panelů instalovaných na fotovoltaických elektrárnách. V konečném důsledku tedy vnitrostátní úprava nedovoluje naplnění účelu a cílů předpokládaných směrnicí 2012/19. Systém zavedený zákonem o odpadech navíc nedává žádné záruky, že v době vzniku potřeby recyklovat odpad z panelů budou k dispozici dostatečné finanční prostředky. K námitce obsažené v dovolání týkající se otázky retroaktivity žalobkyně uvedla, že čl. 13 směrnice 2012/19 se použije bezprostředně na budoucí následky situace vzniklé za účinnosti předchozí normy. Úprava dle směrnice tedy působí pouze pro futuro . Konkrétně, pokud k vyřazení panelů dojde (několik desítek let) po přijetí směrnice 2012/19, náklady na financování recyklace elektroodpadu mají nést výrobci. Jedná se proto dle žalobkyně o retroaktivitu nepravou, která je ovšem v našem právním řádu (ale i v rámci unijního práva) přípustná. S ohledem na výše uvedené je podle žalobkyně zcela jednoznačné, že námitka žalované v tomto směru – i když je označena jako odchýlení odvolacího soudu od ustálené judikatury soudu dovolacího – směřuje pouze do nesouhlasu s jeho právním posouzením. Závěrem svého vyjádření pak žalobkyně zpochybnila důvodnost návrhu žalované na přerušení dovolacího řízení a předložení věci SDEU k vydání rozhodnutí o předběžné otázce, když čl. 13 směrnice 2012/19 je dle jejího názoru příkladem acte clair , u něhož žádná výkladová nejasnost či nejednoznačnost nenastává.
16. V doplnění vyjádření k dovolání ze dne 23. 3. 2020 žalobkyně oponovala názoru žalované ohledně správnosti provedení transpozice směrnice 2012/19, když evropská komise doposud nezahájila proti žalované řízení podle čl. 258 Smlouvy o fungování Evropské unie. Následně rozvíjela argumentaci obsaženou již v prvotním vyjádření k dovolání týkající se zejména obecné aplikace nového pravidla Společenství na existující právní vztahy, aplikace směrnice 2012/19 na posuzovaný případ, retroaktivity zavedeného pravidla směrnicí 2012/19 a její povahy a nesystematičnosti vnitrostátní úpravy. Žalobkyně setrvala na návrhu, aby dovolací soud dovolání žalované odmítl či zamítl.
III. Přípustnost dovolání
17. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 30. 9. 2017 (viz čl. II zákona č. 296/2017 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
18. Dovolání bylo podáno včas a osobou k tomu oprávněnou, a to za splnění podmínky vyplývající z §241 odst. 2 písm. b) a odst. 4 o. s. ř., neboť za žalovaný stát jedná osoba uvedená v §21a o. s. ř., která má právnické vzdělání a která též dovolání sepsala. Zároveň toto dovolání obsahuje všechny náležitosti vyžadované §241a odst. 2 o. s. ř. Nejvyšší soud se proto dále zabýval jeho přípustností.
19. Podle §236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
20. Podle §237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
21. Žalobkyni lze přisvědčit v názoru, že vymezení otázek předložených žalovanou v podaném dovolání, je formulačně poněkud neuspořádané, přičemž tyto otázky se v některých případech obsahově překrývají nebo se míjejí se závěry, ze kterých napadené rozhodnutí vychází, či tyto závěry přesahují. Základní problémové okruhy, na které tyto otázky míří, nicméně z obsahu dovolání zjistitelné jsou.
22. Otázky, zda lze povinnosti související s financováním nákladů na OEEZ od jiných uživatelů, než jsou domácnosti, vykládat analogicky s přihlédnutím k povinnostem uloženým právní úpravou pro OEEZ z domácností [otázka ad d)], zda lze pod pojem „historický odpad“ zahrnout i solární panely uvedené na trh v době mezi 13. 8. 2005 a 14. 2. 2014 [otázka ad e)], a zda se má povinnost financovat náklady na sběr, zpracování, využití a k životnímu prostřední šetrné odstranění odpadu ze solárních panelů vztahovat k jednotlivým dílčím splátkám nebo k celkové výši nákladů týkajících se odpadních solárních panelů uvedených na trh před přijetím předmětné unijní právní úpravy [otázka ad f)] přípustnost podaného dovolání ve smyslu §237 o. s. ř. založit nemohou. Na jejich řešení totiž napadený rozsudek odvolacího soudu nespočívá (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 5. 1999, sp. zn. 2 Cdon 808/97, uveřejněné pod číslem 27/2001 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek).
23. Ve vztahu k otázkám uvedeným výše pod písmeny a) až c), tj. k otázkám zda se žalovaná dopustila porušení práva Evropské unie tím, že vzhledem ke znění právní úpravy obsažené v §37p odst. 2 zákona o odpadech a k okamžiku jejího přijetí na straně jedné a ke znění a výkladu čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 a okamžiku jejího přijetí na straně druhé neprovedla v termínu do 14. 2. 2014 řádnou transpozici zmíněného ustanovení směrnice do českého právního řádu v části týkající se financování nákladů na sběr, zpracování, využití a k životnímu prostředí šetrné odstraňování OEEZ pocházejících z fotovoltaických panelů uvedených na trh v době od 13. 8. 2005 do 1. 1. 2013 jejich výrobci, a to aniž by se současně jednalo o nepřípustnou pravou zpětnou účinnost nové právní úpravy, a zda takové případné porušení unijního práva zakládá odpovědnost žalované za škodu způsobenou tím provozovateli fotovoltaické elektrárny, který tyto náklady po dni 14. 2. 2014 hradil namísto výrobce, však dovolání žalované přípustné je. Tyto otázky totiž byly vyřešeny v rozporu se závěry přijatými v judikatuře Nejvyššího soudu, přičemž není významné, že se tato judikatura i v důsledku rozhodování SDEU ustálila až poté, co ve věci rozhodl odvolací soud (vychází se zde z incidentní retrospektivy nových právních názorů).
IV. Důvodnost dovolání
24. Dovolací soud předesílá, že usnesením ze dne 27. 5. 2020, č. j. 30 Cdo 2446/2019-403, dovolací řízení přerušil, a to podle §109 odst. 2 písm. c) o. s. ř., jelikož ve skutkově obdobném řízení vedeném u Obvodního soudu pro Prahu 10 pod sp. zn. 46 C 259/2017 projednávaném ve fázi dovolacího řízení před Nejvyšším soudem pod sp. zn. 30 Cdo 880/2019 předložil podle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie SDEU tuto předběžnou otázku: 1) Musí být čl. 13 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/19/EU ze dne 4. 7. 2012, o odpadních elektrických a elektronických zařízeních (OEEZ), vykládán tak, že brání členskému státu uložit povinnost financovat náklady na sběr, zpracování, využití a k životnímu prostředí šetrné odstraňování OEEZ pocházejících z fotovoltaických panelů uvedených na trh před 1. 1. 2013 jejich uživatelům, a nikoli výrobcům? 2) V případě, že bude první předložená otázka zodpovězena kladně, má pro posuzování podmínek odpovědnosti členského státu za škodu způsobenou jednotlivci porušením unijního práva vliv skutečnost, o jakou jde v původním řízení, že členský stát sám upravil způsob financování odpadu z fotovoltaických panelů ještě před přijetím směrnice, která fotovoltaické panely nově zahrnula do rozsahu unijní úpravy a povinnost financovat náklady uložila výrobcům, a to i ve vztahu k těm panelům, které byly uvedeny na trh před uplynutím její implementační lhůty (a samotným přijetím úpravy na unijní úrovni)?
25. O předložené předběžné otázce bylo rozhodnuto rozsudkem velkého senátu SDEU ze dne 25. 1. 2022, C-181/20. V návaznosti na toto rozhodnutí rozhodl Nejvyšší soud rozsudkem ze dne 8. 3. 2022, č. j. 30 Cdo 880/2019-420, pročež ve smyslu §111 odst. 2 věty druhé o. s. ř. odpadla překážka v tomto řízení, pro kterou bylo dovolací řízení přerušeno. Nejvyšší soud proto v první řadě rozhodl o pokračování v dovolacím řízení.
26. Poté Nejvyšší soud dospěl k závěru, že dovolání je důvodné.
27. V rozsudku ze dne 8. 3. 2022, č. j. 30 Cdo 880/2019-420, Nejvyšší soud jednak shrnul nosné důvody uvedeného rozhodnutí SDEU, jednak dospěl k následujícím právním závěrům relevantním též pro nyní posuzovanou věc.
28. Principy, jimiž se řídí odpovědnost každého členského státu Evropské unie za újmu způsobenou jednotlivci porušením unijního práva, se Nejvyšší soud ve své judikatuře již vícekrát podrobně zabýval. Poukázat lze v této souvislosti např. na rozsudek ze dne 20. 8. 2012, sp. zn. 28 Cdo 2927/2010, ze dne 15. 6. 2016, sp. zn. 30 Cdo 5027/2014, ze dne 25. 4. 2018, sp. zn. 30 Cdo 1945/2016, a ze dne 28. 5. 2018, sp. zn. 30 Cdo 4231/2016, proti němuž podaná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 29. 10. 2019, sp. zn. II. ÚS 2849/18, nebo na usnesení ze dne 14. 11. 2018, sp. zn. 30 Cdo 486/2018, a ze dne 12. 9. 2012, sp. zn. 28 Cdo 599/2012, proti němuž podaná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 18. 4. 2013, sp. zn. II. ÚS 191/13. V této judikatuře Nejvyšší soud konstatoval, že standardy tohoto odpovědnostního systému byly judikovány v rozhodnutích Evropského soudního dvora (dnes SDEU), přičemž konkrétně vyplývají z rozsudku ze dne 19. 11. 1991, ve spojených věcech C-6/90 a C-9/90, Francovich a Bonifaci proti Italské republice , dále z rozsudku ze dne 5. 3. 1996, ve spojených věcech C-46/93 a C-48/93, Brasserie du pêcheur SA proti Spolkové republice Německo a Factortame Ltd a další proti Spojenému království Velké Británie a Severního Irska , a z rozsudku ze dne 30. 9. 2003, ve věci C-224/01, Gerhard Köbler proti Rakouské republice , a jsou konstruovány následovně: a) právo na náhradu škody jednotlivci vzniká za situace, dopustí-li se členský stát porušení takové normy unijního práva, která ve prospěch tohoto jednotlivce zakládá dostatečně určitelné subjektivní právo nebo chrání jeho právní zájem; b) porušení musí být dostatečně závažné a c) mezi porušením povinnosti ze strany členského státu a škodou způsobenou poškozenému musí existovat příčinná souvislost. Všechny tyto tři podmínky musí být splněny kumulativně a platí pro jakýkoli způsob porušení unijního práva, jsou tedy nutné a zároveň postačující pro to, aby jednotlivcům vzniklo právo na náhradu škody. Pokud jsou uvedené podmínky splněny, stát musí poskytnout náhradu za způsobenou škodu v souladu s vnitrostátními právními předpisy upravujícími odpovědnost, přičemž podmínky náhrady škody stanovené vnitrostátními právními předpisy nesmí být méně příznivé než podmínky platné pro podobné nároky vzniklé na základě vnitrostátního práva a nesmí v praxi znemožňovat nebo nadměrně ztěžovat získání náhrady škody. V prvním ze zmíněných rozhodnutí vydaném ve spojených věcech C-6/90 a C-9/90 přitom SDEU uvedl, že „možnost náhrady škody k tíži členského státu je nezbytná zvláště tehdy, kdy … je plný účinek norem Společenství podmíněn činností ze strany státu, a kdy v důsledku toho jednotlivci v případě jeho nečinnosti nemohou uplatnit u vnitrostátních soudů práva, jež jim přiznává právo Společenství.“
29. Případy odpovědnosti státu za porušení norem komunitárního (unijního) práva jsou sice postaveny na jiném skutkovém i právním základě než případy vzniku odpovědnosti státu za majetkovou újmu jednotlivce podle zákona č. 82/1998 Sb. a odpovědnost státu za porušení komunitárního (unijního) práva tak není totožná s odpovědností státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem ve smyslu zmíněného zákona (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15. 6. 2016, sp. zn. 30 Cdo 3598/2014, publikovaný pod č. 111/2017 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek), jak ale konstatoval Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 2. 2011, sp. zn. IV. ÚS 1521/10, ani toto oddělení systémů odpovědnosti za škodu nesmí být překážkou plnění závazků, jež České republice z členství v EU vyplývají. Je totiž „nezpochybnitelné, že členský stát nese odpovědnost za škodu způsobenou porušením evropského práva, [byť] tuto problematiku právní řád České republiky výslovně neupravuje“.
30. S ohledem na výše uvedené skutečnosti je tedy v prvé řadě třeba posoudit, zda žalovaná porušila svou povinnost plynoucí z čl. 24 odst. 1 směrnice 2012/19, podle kterého členské státy uvedou v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí do 14. 2. 2014, a to ve vztahu k povinnosti upravené v jejím čl. 13 odst. 1 (v souladu s nímž členské státy zajistí, aby výrobci financovali náklady na sběr, zpracování, využití a k životnímu prostředí šetrné odstraňování OEEZ od uživatelů jiných, než jsou domácnosti, pocházejících z výrobků uvedených na trh po 13. 8. 2005). Novelou zákona o odpadech provedenou zákonem č. 165/2012 Sb., jenž byl vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 30. 5. 2012, byl totiž s účinností od 1. 1. 2013 vložen do zákona o odpadech §37p odst. 2, který stanovil, že pro solární panely uvedené na trh do dne 1. 1. 2013 zajistí financování předání ke zpracování, využití a odstranění elektroodpadu ze solárních panelů, včetně plnění těchto povinností, provozovatel solární elektrárny, jejíž jsou solární panely součástí. Na rozdíl od odvolacího soudu však Nejvyšší soud konstatuje, že ve vztahu k solárním panelům uvedeným na trh přede dnem 13. 8. 2012 se žalovaná porušení uvedené povinnosti nedopustila. Z již citovaného rozsudku SDEU ze dne 25. 1. 2022, C-181/20, totiž vyplynulo, že předmětný čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 v rozsahu, v němž povinnost financovat náklady spojené s nakládáním s odpadem z fotovoltaických panelů uvedených na trh v době mezi 13. 8. 2005 a 13. 8. 2012 (kdy předmětná směrnice vstoupila v platnost) ukládá výrobcům, je neplatný. Žádná překážka bránící žalované v tom, aby zmíněné náklady vážící se k fotovoltaickým panelům, které byly na trh uvedeny v tomto období, uložila v zákoně o odpadech hradit nikoliv jejich výrobcům, nýbrž provozovatelům solární elektrárny, tudíž z unijního práva neplynula. Odpovědnost žalované za škodu odpovídající částkám, které žalobkyně na těchto nákladech uhradila, je tudíž vyloučena.
31. Stran fotovoltaických panelů uvedených na trh v období od 13. 8. 2012 do 1. 1. 2013 se však již uplatní závěr SDEU, podle kterého čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 brání tomu, aby vnitrostátní právní úprava povinnost financovat náklady spojené s nakládáním s odpadem z těchto fotovoltaických panelů ukládala jiným subjektům, než jejich výrobcům. V této části tedy česká právní úprava vtělená do ustanovení §37p odst. 2 zákona o odpadech s unijním právem souladná není. Jednou z nezbytných podmínek vzniku odpovědnosti žalované za škodu, jež žalobkyni zaplacením zmíněných nákladů případně vznikla (byly-li vůbec nějaké takové solární panely součástí její fotovoltaické elektrárny), je však i to, že porušení unijního práva členským státem musí být dostatečně závažné. O takový případ se však nejedná. Ve shodě s dalším závěrem vysloveným SDEU v rozhodnutí o předložené předběžné otázce je totiž nezbytné zohlednit skutečnost, že ustanovení §37p odst. 2 bylo do zákona o odpadech vloženo již dne 30. 5. 2012, tj. více než dva měsíce předtím, než směrnice 2012/19 vstoupila dne 13. 8. 2012 v platnost a než tak mohla vyvolávat právní účinky vůči členským státům, kterým byla určena, stejně jako to, že lhůta, po jejímž uplynutí již musely být v členských státech v účinnosti právní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí, uplynula až dne 14. 2. 2014, dokdy nebylo možné těmto státům vytýkat, že danou směrnici do svého právního řádu neprovedly. Ani v případě nákladů vynaložených v souvislosti s nakládáním s odpadem z fotovoltaických panelů uvedených na trh v tomto časovém rozmezí tedy odpovědnost žalované za tvrzenou škodu vzniknout nemohla.
32. Nejvyšší soud tedy uzavřel, že ustanovení §37p odst. 2 zákona o odpadech, který povinnost zajistit financování předání ke zpracování, využití a odstranění elektroodpadu ze solárních panelů uvedených na trh do dne 1. 1. 2013 ukládal provozovatelům solárních elektráren, jejíž jsou tyto solární panely součástí, nezakládá odpovědnost žalované České republiky za škodu způsobenou těmto provozovatelům neprovedením řádné transpozice čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 do českého právního řádu v termínu, jenž byl v čl. 24 odst. 1 této směrnice stanoven do 14. 2. 2014.
33. Výše uvedené se pak beze zbytku vztahuje i na posuzovaný případ, když skutkové okolnosti obou těchto případů, jak bylo již výše vyjádřeno, se v zásadě neliší.
34. Vzhledem k tomu, že popsané právní závěry znamenají, že žalobní požadavek žalobkyně nemůže být ani zčásti úspěšný, Nejvyšší soud přistoupil k aplikaci §243d odst. 2 písm. b) o. s. ř. a napadený rozsudek odvolacího soudu změnil tak, že se cestou změny rozsudku soudu prvního stupně žaloba zamítá.
35. S ohledem na změnu napadeného rozsudku odvolacího soudu Nejvyšší soud dále rozhodl o nákladech řízení, a to nejen o nákladech dovolacího řízení, ale též o nákladech řízení, jež proběhlo před soudem prvního stupně a soudem odvolacím (výroky o náhradě nákladů řízení v napadeném rozhodnutí a v rozhodnutí a soudu prvního stupně pozbývají změnou rozhodnutí ve věci samé své opodstatnění). Postupoval přitom podle §243c odst. 3 věty první, §224 odst. 1 a 2, §151 odst. 1 a §142 odst. 1 o. s. ř. a procesně neúspěšnou žalobkyni zavázal k náhradě nákladů, které vznikly žalované v souvislosti s jejími písemnými podáními ze dne 17. 3. 2017, 19. 9. 2017, 24. 5. 2018 a 18. 6. 2018, s přípravou účasti na jednání, s její účastí na jednáních soudu prvního stupně konaných ve dnech 24. 4. 2018, 29. 5. 2018, 21. 6. 2018 a 26. 6. 2018, s podáním odvolání proti rozsudku soudu prvního stupně a jeho doplněním, s účastí na jednání odvolacího soudu konaném dne 4. 12. 2018 a konečně s podáním dovolání proti rozsudku soudu odvolacího. Za situace, kdy žalovaná, která nebyla zastoupena advokátem, nedoložila výši svých hotových výdajů, jedná se o náhradu v paušální výši stanovenou na částku 300 Kč za každý ze zmíněných třinácti úkonů (celkem tedy o částku 3 900 Kč), a to podle §151 odst. 3 o. s. ř. a §1 odst. 3 písm. a), b), c) a f) a §2 odst. 3 vyhlášky č. 254/2015 Sb., o stanovení výše paušální náhrady pro účely rozhodování o náhradě nákladů řízení v případech podle §151 odst. 3 občanského soudního řádu a podle §89a exekučního řádu.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
Nesplní-li povinná dobrovolně, co jí ukládá toto vykonatelné rozhodnutí, může se oprávněná domáhat výkonu rozhodnutí.
V Brně dne 30. 3. 2022
JUDr. David Vláčil
předseda senátu