ECLI:CZ:NS:2022:30.CDO.2994.2019.3
sp. zn. 30 Cdo 2994/2019-364
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Františka Ištvánka a soudců JUDr. Bohumila Dvořáka a Mgr. Hynka Zoubka v právní věci žalobkyně SOLARPARK delta a.s., identifikační číslo osoby 29185076, se sídlem v Brně, Moravské náměstí 14, zastoupené JUDr. Ing. Martinem Florou, Dr., advokátem se sídlem v Brně, Lidická 57, proti žalované České republice – Ministerstvu životního prostředí , se sídlem v Praze 10, Vršovická 65, jednající Úřadem pro zastupování státu ve věcech majetkových, se sídlem v Praze 2, Rašínovo nábřeží 42, o zaplacení částky 580 074,17 Kč s příslušenstvím, projednávané u Obvodního soudu pro Prahu 10 pod sp. zn. 12 C 91/2017, o dovolání žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. 3. 2019, č. j. 53 Co 68/2019-298, takto:
I. V dovolacím řízení se pokračuje.
II. Dovolání žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. 3. 2019, č. j. 53 Co 68/2019-298, pokud jím byl zamítnut výrokem I návrh na přerušení řízení, se odmítá.
III. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21. 3. 2019, č. j. 53 Co 68/2019-298, se mění takto: Rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 10 ze dne 10. 12. 2018, č. j. 12 C 91/2017-229, se mění tak, že se žaloba na zaplacení částky 580 074,17 Kč s úrokem z prodlení ve výši 8,05 % ročně z této částky od 14. 8. 2017 do zaplacení zamítá .
IV. Žalobkyně je povinna zaplatit žalované na náhradě nákladů řízení před soudy všech stupňů 2 700 Kč do tří dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Obvodní soud pro Prahu 10 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne 10. 12. 2018, č. j. 12 C 91/2017-229, uložil povinnost žalované zaplatit žalobkyni do tří dnů od právní moci rozsudku částku 580 074,17 Kč spolu s příslušenstvím (výrok I) a současně žalované uložil nahradit žalobkyni náklady řízení (výrok II).
2. Takto rozhodl o požadavku žalobkyně, jež se zaplacení uvedené částky domáhala vůči žalované z titulu náhrady škody, která jí měla být způsobena neprovedením řádné transpozice směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2012/19/EU ze dne 4. 7. 2012, o odpadních elektrických a elektronických zařízeních (dále jen „směrnice 2012/19“), do českého právního řádu, a to v termínu do 14. 2. 2014. Žalobkyně, která je od roku 2010 provozovatelem fotovoltaické elektrárny (dále jen „FVE“) Klikov, žalované vytýkala, že zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění novely provedené zákonem č. 165/2012 Sb., o podporovaných zdrojích energie a o změně některých zákonů, která nabyla účinnosti dne 1. 1. 2013 (dále jen „zákon o odpadech“), obsahoval ustanovení §37p odst. 2, které provozovatelům solárních elektráren ukládalo povinnost zajistit financování nutné pro zpracování, využití a odstranění elektroodpadu ze solárních panelů uvedených na trh do dne 1. 1. 2013. Směrnice 2012/19, která vstoupila v platnost dne 13. 8. 2012, totiž prostřednictvím svého čl. 13 odst. 1 vyžadovala, aby členské státy Evropské unie nejpozději do 14. 2. 2014 zajistily financování nákladů na odstraňování odpadu ze solárních panelů výlučně prostřednictvím jejich výrobců, jednalo-li se o odpad z výrobků uvedených na trh již od 13. 8. 2005. Na splnění povinnosti stanovené v §37p odst. 2 zákona o odpadech přitom žalobkyně v době od 11. 2. 2015 vynaložila právě celkovou částku 580 074,17 Kč, jejíž náhrady se proto domáhá.
3. V rámci skutkových zjištění, která soud prvního stupně učinil po provedeném dokazování, tento soud uvedl, že žalobkyně je provozovatelkou FVE Klikov, přičemž FVE byla uvedena do provozu v roce 2010 a veškeré fotovoltaické panely tvořící součást FVE byly uvedeny na trh po srpnu 2005. Na základě smluv o zajištění společného plnění povinností provozovatele solární elektrárny, které žalobkyně uzavřela ve dnech 28. 6. 2013 a 15. 1. 2016 se společnostmi PV RECOVERY, s. r. o., a ASEKOL Solar s. r. o., žalobkyně uvedeným společnostem v souvislosti s plněním své zákonné povinnosti plynoucí z §37p odst. 2 zákona o odpadech zaplatila v době od 11. 2. 2015 do 8. 12. 2016 částku 580 074,17 Kč. Náhradu této částky pak žalobkyně u žalované předběžně uplatnila dne 13. 2. 2017, žalovaná však tomuto jejímu požadavku nevyhověla.
4. Po právním posouzení uvedených skutečností, které vycházelo zejména z aplikace §13 odst. 1 a 2 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OdpŠk“), dospěl soud prvního stupně k závěru, že žaloba je důvodná. Uvedl, že znění čl. 13 odst. 1 je s využitím gramatického výkladu zcela jasné a není možné jej vykládat jinak, než že financování odpadů z výrobků uvedených na trh po 13. 8. 2005 bude zajištěno tak, že náklady ponesou výrobci. Žalovaná nesplnila svou povinnost plynoucí ze směrnice 2012/19, neboť členské státy měly uvést v účinnost příslušné předpisy nezbytné pro dosažení souladu s požadavkem směrnice do 14. 2. 2014, což žalovaná neučinila. Po uplynutí transpoziční lhůty nebyla vnitrostátní úprava dána do souladu se směrnicí 2012/19 a s ohledem na skutečnost, že žalobkyně požaduje náhradu výlučně za poplatky uhrazené po marném uplynutí této lhůty, nejedná se o „retroaktivní“ požadavek. Soud prvního stupně posléze s podrobným odůvodněním dospěl k závěru, že ve věci byly naplněny obligatorní podmínky pro odpovědnost státu za škodu.
5. K odvolání žalované poté ve věci rozhodoval Městský soud v Praze jako soud odvolací, který v záhlaví označeným rozsudkem rozhodl tak, že návrh žalované na přerušení řízení se zamítá (výrok I rozsudku odvolacího soudu), ve výroku o věci samé rozsudek jako věcně správný potvrdil (výrok II rozsudku odvolacího soudu) a dále rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení (výrok III rozsudku odvolacího soudu).
6. Odvolací soud vyšel ze skutkových zjištění soudu prvního stupně, která zhodnotil jako správná, přičemž za správný označil též právní závěr, z něhož rozsudek prvostupňového soudu vychází. Z gramatického výkladu čl. 13 odst. 1 věty první směrnice 2012/19 totiž ve shodě se soudem prvního stupně dovodil, že financování odpadů z fotovoltaických panelů uvedených na trh po 13. 8. 2005 mělo být nejpozději po 14. 2. 2014 zajištěno tak, že tyto náklady měli nést výrobci těchto zařízení. Za současného konstatování, že prostor pro jakýkoliv jiný výklad tohoto ustanovení zde není dán, pak odvolací soud uvedl, že vnitrostátní právní úprava, která byla schválena ještě před přijetím směrnice 2012/19, zmíněnému požadavku nevyhovovala, neboť v §37p odst. 2 zákona o odpadech stanovila ve vztahu k solárním panelům uvedeným na trh od 13. 8. 2005 do 31. 12. 2012 tuto povinnost nikoliv výrobcům, nýbrž provozovatelům solárních elektráren, jejíž jsou solární panely součástí. Na tomto stavu se přitom do termínu stanoveného na 14. 2. 2014 nic nezměnilo, pročež i odvolací soud uzavřel, že k řádné transpozici směrnice 2012/19 do českého právního řádu nedošlo. Konstatoval, že žalovaná částka představuje škodu, která žalobkyni vznikla v důsledku absence řádné a včasné transpozice směrnice 2012/19, neboť pokud by tato směrnice byla transponována správně tak, že by povinnost výrobců financovat likvidaci elektroodpadu stanovila již pro solární panely uvedené na trh od 13. 8. 2005, tak by žalobkyně ani žádnou povinnost platit uvedenou částku (a za tímto účelem uzavírat smlouvu s jinou společností) neměla.
II. Dovolání a vyjádření k němu
7. Rozsudek odvolacího soudu napadla žalovaná včasným dovoláním.
8. Přípustnost podaného dovolání dovodila ze skutečnosti, že napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázek „hmotného i procesního práva“, které dosud nebyly v rozhodování dovolacího soudu vyřešeny a při jejichž řešení odvolací soud pochybil. V této souvislosti žalovaná konkrétně zformulovala tyto otázky:
a) Je právní úprava zakotvená v §37p odst. 1 a 2 zákona o odpadech v souladu s čl. 13 směrnice 2012/19, a to i s přihlédnutím k okamžiku nabytí platnosti a účinnosti obou těchto předpisů?
b) Provedl odvolací soud správný a eurokonformní výklad časové působnosti čl. 13 směrnice 2012/19 ve vztahu k financování odpadních solárních panelů?
c) Je i s ohledem na princip právní jistoty, legitimního očekávání a zákazu pravé retroaktivity přípustné zpětně uložit výrobcům nést povinnost financovat náklady na sběr, zpracování, využití a odstranění solárních panelů uvedených na trh od 13. 8. 2005, pokud problematika solárních panelů byla nově začleněna do unijní právní úpravy až Směrnicí 2012 a když účinnost Směrnice 2012 nastala až uplynutím transpoziční doby dne 14. 2. 2014? Posoudil odvolací soud správně námitku žalované, že uložení povinnosti výrobcům, kteří fakticky uvedli solární panely na trh dle článku 13 Směrnice 2012, má charakter pravé retroaktivity?
d) Lze povinnosti související s financováním nákladů na odpadní elektrická a elektronická zařízení (dále též „OEEZ“) od jiných uživatelů, než jsou domácnosti, vykládat analogicky s přihlédnutím k povinnostem uloženým právní úpravou pro OEEZ z domácností?
e) Má se povinnost financovat náklady na sběr, zpracování využití a k životnímu prostřední šetrné odstranění odpadu ze solárních panelů vztahovat „k jednotlivým dílčím splátkám v určitém časovém období, tj. do 14. 2. 2014“ nebo k celkové výši nákladů týkajících se odpadních solárních panelů uvedených na trh před přijetím předmětné unijní právní úpravy?
9. Žalovaná v podaném dovolání především zdůraznila, že směrnice 2012/19 začlenila solární panely do své působnosti až s účinností od 14. 2. 2014, pročež z ní nemohla plynout povinnost členských států Evropské unie, jež by se týkala financování solárních panelů uvedených na trh před tímto datem, aniž by taková právní úprava porušovala zásadu zákazu pravé retroaktivity. Do dne 14. 2. 2014 tedy bylo dle zásady subsidiarity zakotvené v čl. 5 Smlouvy o Evropské unii zcela na jednotlivých členských státech, jak zmíněné financování ve svých právních řádech upraví. Novelizace zákona o odpadech provedená zákonem č. 165/2012 Sb., která reagovala na situaci vyvolanou instalací vysokého počtu solárních panelů, jež v České republice nastala v době, kdy žádná unijní právní úprava řešící financování nákladů na sběr, zpracování, využití a k životnímu prostřední šetrné odstraňování těchto solárních panelů neexistovala, přitom byla přijata ještě před schválením směrnice 2012/12. Proto byl do předmětného zákona začleněn i §37p odst. 2, který měl pokrýt dobu před její účinností. Česká republika věděla o probíhajícím procesu aktualizace unijních předpisů regulujících nakládání s OEEZ, povinnost tyto předpisy transponovat do jejího právního řádu jí však mohla vzniknout až po jejich přijetí. Tu pak Česká republika též řádně a včas splnila, když povinnost plynoucí z čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 upravila ještě přede dnem 14. 2. 2014 (jakož i přede dnem samotného přijetí předmětné směrnice) v ustanovení §37p odst. 1 zákona o odpadech. Další legislativní změna v době po přijetí směrnice 2012/19 proto již nebyla nutná. Ostatně žádná výtka ze strany Evropské komise týkající se způsobu transpozice dotčeného ustanovení směrnice 2012/19 na adresu žalované nezazněla a ani žádné řízení pro porušení povinnosti vyplývající z čl. 258 Smlouvy o fungování Evropské unie není v této souvislosti proti České republice vedeno.
10. Odvolací soud se dle žalované nadto spokojil pouze s gramatickým a systematickým výkladem čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19, aniž by též provedl srovnání různých jazykových verzí tohoto předpisu. Nesprávně též vyložil pojem „historické elektrozařízení“, který zavedla již předchozí směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2002/96/ES ze dne 27. 1. 2002, o odpadních elektrických a elektronických zařízeních (dále jen „směrnice 2002/96“). Hraniční den pro odlišování historických elektrozařízení sice zůstal i ve směrnici 2012/19 určen datem 13. 8. 2005, avšak jen ve vztahu k těm elektrozařízením, která již do působnosti unijního práva spadala, což však nebyl případ solárních panelů, na které směrnice 2002/96 nedopadala. Žalovaná se proto domnívá, že pro solární panely je toto hraniční datum zapotřebí vztáhnout až na konec transpoziční lhůty stanovené ve směrnici 2012/19, tj. až na den 14. 2. 2014, nemá-li se jednat o retroaktivně stanovenou povinnost porušující zásadu legitimního očekávání výrobců. Odvolací soud taktéž blíže nespecifikoval, jací výrobci by měli financování nakládání se solárními panely uvedenými na trh v období od 14. 8. 2005 do 14. 2. 2014 zajistit, a nezohlednil, že by bylo třeba tyto výrobce zpětně dohledávat, popřípadě že by sami provozovatelé solárních elektráren museli příslušné platby po nich regresivně vymáhat, a to za situace, kdy někteří z těchto výrobců už dnes ani nemusí existovat. Vymahatelnost těchto povinností by tak byla značně problematická a mnohdy i nemožná.
11. Jediný správný výklad ustanovení čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 je tedy dle názoru žalované ten, že pro solární panely uvedené na trh v době od 14. 8. 2005 do 14. 2. 2014 se uplatní stejná pravidla, jako pro historická elektrozařízení uvedená na trh do dne 13. 8. 2005, a tedy že povinnost financovat náklady dle zmíněného článku je v případě těchto solárních panelů možné uložit i jiným subjektům, než jejich výrobcům. Přímý účinek směrnice 2012/19, k jehož aplikaci odvolací soud přistoupil, přitom mohl nastat až poté, co členskému státu marně uplynula transpoziční lhůta pro provedení této směrnice do vnitrostátního práva, nikoliv dříve.
12. Žalovaná dále vznesla návrh, aby Nejvyšší soud dovolací řízení přerušil a věc předložil ve smyslu čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie Soudnímu dvoru Evropské unie (dále jen „SDEU“) s předběžnou otázkou týkající se problematického výkladu čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 a souladu vnitrostátní právní úpravy obsažené v §37p odst. 1, 2 zákona o odpadech s tímto článkem. V této souvislosti připomněla, že české soudy opakovaně judikují, byť nejednotně, že žalovaná Česká republika neprovedla řádnou transpozici uvedeného článku směrnice, a to přesto, že ze strany Evropské komise žádné takové pochybení zjištěno nebylo.
13. Závěrem žalovaná navrhla, aby dovolací soud napadený rozsudek odvolacího soudu zrušil, a to za současného zrušení rozsudku soudu prvního stupně, a aby věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
14. Žalobkyně se ve svém vyjádření k dovolání žalované vyslovila pro jeho odmítnutí, popř. zamítnutí. Úvodem zpochybnila, že by toto dovolání vyhovovalo po stránce obsahových náležitostí požadavku plynoucímu z §241a odst. 2 občanského soudního řádu. Žalovaná v něm totiž pouze polemizuje s právními závěry nalézacího i odvolacího soudu, aniž by zřetelně uvedla, které z otázek, jež v textu dovolání zformulovala bez seznatelné vazby na předpoklady přípustnosti dovolání podle §237 o. s. ř., nebyly dovolacím soudem řešeny, a které odvolací soud vyřešil odchylně od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu. Tyto otázky (zahrnující i větší množství samostatných podotázek dožadujících se zhodnocení správnosti právního hodnocení provedeného odvolacím soudem nebo obsahujících žádost o interpretaci významu odpovědi na otázku předchozí) se též svým obsahem zčásti vzájemně překrývají. Kromě toho v nich žalovaná odvolacímu soudu připisuje právní hodnocení, které v napadeném rozhodnutí vůbec nebylo vysloveno (odvolací soud solární panely uvedené na trh po 13. 8. 2005 mezi tzv. historický odpad nezahrnul a obsah povinností souvisejících s financováním nákladů na OEEZ pocházejících od jiných uživatelů, než domácností, nevyložil za použití analogie s obsahem povinností vztahujících se k OEEZ z domácností).
15. Žalobkyně je nicméně přesvědčena též o tom, že dovolání žalované není ani důvodné. Právní argumentace, z níž dovolání žalované vychází, je jen opakováním toho, co již žalovaná namítala v řízení před soudem prvního stupně i soudem odvolacím, a s čím se tyto soudy správně vypořádaly. Neobstojí přitom její názor, že §37p odst. 2 zákona o odpadech nemohl být později přijatou směrnicí nijak dotčen, a to i v části, jež se ocitla v rozporu s jejím zněním. Tento rozpor přitom nastal právě ve vztahu k čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19, který jednoznačně stanovil, že členské státy zajistí, aby výrobci financovali náklady na sběr, zpracování, využití a k životnímu prostřední šetrné odstraňování OEEZ od uživatelů jiných, než jsou domácnosti, pocházejících z výrobků uvedených na trh po 13. 8. 2005 a zahrnujících též odpadní fotovoltaické panely. Do dne 14. 2. 2014, dokdy měly členské státy dle čl. 24 směrnice 2012/19 uvést v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s uvedenou směrnicí, a to ve smyslu čl. 288 Smlouvy o fungování EU, přitom žalovaná uvedenou povinnost nesplnila, jak odvolací soud též správně uzavřel, když současně uvedl, že úprava obsažená ve směrnici prostor k jinému výkladu neposkytuje. Výklad žalované, podle kterého se na solární panely uvedené na trh v období od 14. 8. 2005 do 14. 2. 2014 uplatní stejná pravidla, jako na historická elektrozařízení uvedená na trh do dne 13. 8. 2005, přitom nemá dle žalobkyně v čl. 13 směrnice 2012/19 žádnou oporu. Nadto je tento výklad v přímém rozporu se zněním předmětného ustanovení, stejně jako je v rozporu i s jednoznačně formulovanou definicí legislativní zkratky „historický odpad“, která je obsažena v čl. 12 odst. 4 směrnice 2012/19.
16. Žalobkyně rovněž odmítla argumentaci žalované, podle které by výklad čl. 13 dotčené směrnice, jak jej provedl odvolací soud, vedl k nepřípustné pravé retroaktivitě tohoto ustanovení. Povinnost platby recyklačních příspěvků dle směrnice 2012/19 se totiž po výrobcích fotovoltaických panelů požaduje až po dni 14. 2. 2014, kdy marně uplynula transpoziční lhůta. Zároveň je zřejmé, že tyto recyklační náklady mají být financovány ze strany těch výrobců, kteří budou působit na trhu v době vzniku těchto nákladů, tedy v době, kdy budou fotovoltaické panely vyřazovány z provozu. S přihlédnutím k průměrné době životnosti fotovoltaických panelů, která je 20 let, náklady na recyklaci panelů uvedených do provozu v období od 13. 8. 2005 reálně vzniknou až v roce 2025, pročež je žalobkyně toho názoru, že směrnice 2012/19 žádnou zpětně působící povinnost výrobcům těchto panelů neukládá, nýbrž pouze povinnost směřující do budoucna. Ve světle úvah žalované by pak jako nepřípustně retroaktivní muselo být dle žalobkyně hodnoceno i ustanovení §37p zákona o odpadech, neboť ani provozovatelé fotovoltaických elektráren uvedených do provozu před 1. 1. 2013 nepočítali s tím, že budou nuceni odvádět zálohy na náklady budoucí likvidace solárních panelů, když až do přijetí této právní úpravy tížily tyto náklady vlastníky solárních elektráren. Pokud pak Česká republika výrobce solárních panelů vyrobených po 13. 8. 2005 zcela zprošťuje povinnosti nést recyklační náklady a přenáší ji na jejich uživatele, což současně u žádných dalších druhů elektroodpadu, jenž podléhá čl. 13 směrnice 2012/19, nečiní, popírá tím též základní zásady právní úpravy ochrany životního prostředí v EU, zásadu rovnosti v právech i účel předmětné směrnice. Zprávu Evropské komise EU Pilot, která obsahuje transpoziční pochybení členských států ve vztahu ke směrnici 2012/19 a na jejíž obsah žalovaná poukazuje, přitom nelze interpretovat jako autoritativní a závazné potvrzení, že transpozice zde neuvedených ustanovení této směrnice, tedy i čl. 13, byla provedena správně, tím spíše, není-li z ní patrné, k jakému datu byla zpracována a nejedná-li se ani o zprávu závaznou pro orgány moci soudní. Závěrem svého vyjádření pak žalobkyně zpochybnila důvodnost návrhu žalované na přerušení dovolacího řízení a předložení věci SDEU k vydání rozhodnutí o předběžné otázce, když čl. 13 směrnice 2012/19 je dle jejího názoru příkladem acté claire, u něhož žádná výkladová nejasnost či nejednoznačnost nenastává.
III. Přípustnost dovolání
17. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2022 (viz čl. II a XII zákona č. 286/2021 Sb.), dále jen „o. s. ř.“
18. Dovolání bylo podáno včas a osobou k tomu oprávněnou, a to za splnění podmínky vyplývající z §241 odst. 2 písm. b) a odst. 4 o. s. ř., neboť za žalovaný stát jedná osoba uvedená v §21a o. s. ř., která má právnické vzdělání a která též dovolání sepsala. Zároveň toto dovolání obsahuje všechny náležitosti vyžadované §241a odst. 2 o. s. ř. Nejvyšší soud se proto dále zabýval jeho přípustností.
19. Podle §236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
20. Podle §237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
21. Dovolatelka napadla rozsudek odvolacího soudu v plném rozsahu. Ve vztahu k výroku I, jímž odvolací soud zamítl návrh na přerušení řízení, se dovolatelka nikterak neuvedla, v čem spatřuje splnění předpokladů přípustnosti dovolání, ani nevymezila důvod dovolání. Může-li být dovolání přípustné jen podle §237 o. s. ř. (jako v této věci), je dovolatel povinen v dovolání pro každý jednotlivý dovolací důvod vymezit, kterou z podmínek přípustnosti považuje pro něj za splněnou (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 7. 1. 2015, sp. zn. 30 Cdo 3023/2014, nebo ze dne 21. 5. 2014, sp. zn. 30 Cdo 9/2014). Dovolání tak v této části trpí vadami, pro něž nelze v dovolacím řízení pokračovat, a Nejvyššímu soudu nezbylo, než je odmítnout.
22. Žalobkyni lze přisvědčit v názoru, že vymezení otázek předložených žalovanou v podaném dovolání, je formulačně poněkud neuspořádané, přičemž tyto otázky se v některých případech obsahově překrývají nebo se míjejí se závěry, ze kterých napadené rozhodnutí vychází, či tyto závěry přesahují. Základní problémové okruhy, na které tyto otázky míří, nicméně z obsahu dovolání zjistitelné jsou.
23. Otázky, zda lze povinnosti související s financováním nákladů na OEEZ od jiných uživatelů, než jsou domácnosti, vykládat analogicky s přihlédnutím k povinnostem uloženým právní úpravou pro OEEZ z domácností [otázka ad d)], a zda se má povinnost financovat náklady na sběr, zpracování, využití a k životnímu prostřední šetrné odstranění odpadu ze solárních panelů vztahovat k jednotlivým dílčím splátkám nebo k celkové výši nákladů týkajících se odpadních solárních panelů uvedených na trh před přijetím předmětné unijní právní úpravy [otázka ad e)] přípustnost podaného dovolání ve smyslu §237 o. s. ř. založit nemohou. Na jejich řešení totiž napadený rozsudek odvolacího soudu nespočívá (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 5. 1999, sp. zn. 2 Cdon 808/97, uveřejněné pod číslem 27/2001 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek).
24. Ve vztahu k otázkám uvedeným výše pod písmeny a) až c), tj. k otázkám zda se žalovaná dopustila porušení práva Evropské unie tím, že vzhledem ke znění právní úpravy obsažené v §37p odst. 2 zákona o odpadech a k okamžiku jejího přijetí na straně jedné a ke znění a výkladu čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 a okamžiku jejího přijetí na straně druhé neprovedla v termínu do 14. 2. 2014 řádnou transpozici zmíněného ustanovení směrnice do českého právního řádu v části týkající se financování nákladů na sběr, zpracování, využití a k životnímu prostředí šetrné odstraňování OEEZ pocházejících z fotovoltaických panelů uvedených na trh v době od 13. 8. 2005 do 1. 1. 2013 jejich výrobci, a to aniž by se současně jednalo o nepřípustnou pravou zpětnou účinnost nové právní úpravy, a zda takové případné porušení unijního práva zakládá odpovědnost žalované za škodu způsobenou tím provozovateli fotovoltaické elektrárny, který tyto náklady po dni 14. 2. 2014 hradil namísto výrobce, však dovolání žalované přípustné je. Tyto otázky totiž byly vyřešeny v rozporu se závěry přijatými v judikatuře Nejvyššího soudu.
Důvodnost dovolání
25. Dovolací soud předesílá, že usnesením ze dne 19. 5. 2020, č. j. 30 Cdo 2994/2019-361, dovolací řízení přerušil, a to podle §109 odst. 2 písm. c) o. s. ř., jelikož ve skutkově obdobném řízení vedeném u Obvodního soudu pro Prahu 10 pod sp. zn. 46 C 259/2017 projednávaném ve fázi dovolacího řízení před Nejvyšším soudem pod sp. zn. 30 Cdo 880/2019 předložil podle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie SDEU tuto předběžnou otázku: 1) Musí být čl. 13 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/19/EU ze dne 4. 7. 2012, o odpadních elektrických a elektronických zařízeních (OEEZ), vykládán tak, že brání členskému státu uložit povinnost financovat náklady na sběr, zpracování, využití a k životnímu prostředí šetrné odstraňování OEEZ pocházejících z fotovoltaických panelů uvedených na trh před 1. 1. 2013 jejich uživatelům, a nikoli výrobcům? 2) V případě, že bude první předložená otázka zodpovězena kladně, má pro posuzování podmínek odpovědnosti členského státu za škodu způsobenou jednotlivci porušením unijního práva vliv skutečnost, o jakou jde v původním řízení, že členský stát sám upravil způsob financování odpadu z fotovoltaických panelů ještě před přijetím směrnice, která fotovoltaické panely nově zahrnula do rozsahu unijní úpravy a povinnost financovat náklady uložila výrobcům, a to i ve vztahu k těm panelům, které byly uvedeny na trh před uplynutím její implementační lhůty (a samotným přijetím úpravy na unijní úrovni)?
26. předložené předběžné otázce bylo rozhodnuto rozsudkem velkého senátu Soudního dvora Evropské unie ze dne 25. 1. 2022, C-181/20. V návaznosti na toto rozhodnutí rozhodl Nejvyšší soud rozsudkem ze dne 8. 3. 2022, č. j. 30 Cdo 880/2019-420, pročež ve smyslu §111 odst. 2 věty druhé o. s. ř. odpadla překážka v tomto řízení, pro kterou bylo dovolací řízení přerušeno. Nejvyšší soud proto v první řadě rozhodl o pokračování v dovolacím řízení.
27. Poté Nejvyšší soud dospěl k závěru, že dovolání je důvodné.
28. V rozsudku ze dne 8. 3. 2022, č. j. 30 Cdo 880/2019-420, Nejvyšší soud jednak shrnul nosné důvody uvedeného rozhodnutí SDEU, jednak dospěl k následujícím právním závěrům relevantním též pro nyní posuzovanou věc.
29. Principy, jimiž se řídí odpovědnost každého členského státu Evropské unie za újmu způsobenou jednotlivci porušením unijního práva, se Nejvyšší soud ve své judikatuře již vícekrát podrobně zabýval. Poukázat lze v této souvislosti např. na rozsudek ze dne 20. 8. 2012, sp. zn. 28 Cdo 2927/2010, ze dne 15. 6. 2016, sp. zn. 30 Cdo 5027/2014, ze dne 25. 4. 2018, sp. zn. 30 Cdo 1945/2016, a ze dne 28. 5. 2018, sp. zn. 30 Cdo 4231/2016, proti němuž podaná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 29. 10. 2019, sp. zn. II. ÚS 2849/18, nebo na usnesení ze dne 14. 11. 2018, sp. zn. 30 Cdo 486/2018, a ze dne 12. 9. 2012, sp. zn. 28 Cdo 599/2012, proti němuž podaná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 18. 4. 2013, sp. zn. II. ÚS 191/13. V této judikatuře Nejvyšší soud konstatoval, že standardy tohoto odpovědnostního systému byly judikovány v rozhodnutích Evropského soudního dvora (dnes Soudního dvora Evropské unie), přičemž konkrétně vyplývají z rozsudku ze dne 19. 11. 1991, ve spojených věcech C-6/90 a C-9/90, Francovich a Bonifaci proti Italské republice, dále z rozsudku ze dne 5. 3. 1996, ve spojených věcech C-46/93 a C-48/93, Brasserie du pêcheur SA proti Spolkové republice Německo a Factortame Ltd a další proti Spojenému království Velké Británie a Severního Irska, a z rozsudku ze dne 30. 9. 2003, ve věci C-224/01, Gerhard Köbler proti Rakouské republice, a jsou konstruovány následovně: a) právo na náhradu škody jednotlivci vzniká za situace, dopustí-li se členský stát porušení takové normy unijního práva, která ve prospěch tohoto jednotlivce zakládá dostatečně určitelné subjektivní právo nebo chrání jeho právní zájem; b) porušení musí být dostatečně závažné a c) mezi porušením povinnosti ze strany členského státu a škodou způsobenou poškozenému musí existovat příčinná souvislost. Všechny tyto tři podmínky musí být splněny kumulativně a platí pro jakýkoli způsob porušení unijního práva, jsou tedy nutné a zároveň postačující pro to, aby jednotlivcům vzniklo právo na náhradu škody. Pokud jsou uvedené podmínky splněny, stát musí poskytnout náhradu za způsobenou škodu v souladu s vnitrostátními právními předpisy upravujícími odpovědnost, přičemž podmínky náhrady škody stanovené vnitrostátními právními předpisy nesmí být méně příznivé než podmínky platné pro podobné nároky vzniklé na základě vnitrostátního práva a nesmí v praxi znemožňovat nebo nadměrně ztěžovat získání náhrady škody. V prvním ze zmíněných rozhodnutí vydaném ve spojených věcech C-6/90 a C-9/90 přitom Soudní dvůr uvedl, že „možnost náhrady škody k tíži členského státu je nezbytná zvláště tehdy, kdy … je plný účinek norem Společenství podmíněn činností ze strany státu, a kdy v důsledku toho jednotlivci v případě jeho nečinnosti nemohou uplatnit u vnitrostátních soudů práva, jež jim přiznává právo Společenství.“
30. Případy odpovědnosti státu za porušení norem komunitárního (unijního) práva jsou sice postaveny na jiném skutkovém i právním základě než případy vzniku odpovědnosti státu za majetkovou újmu jednotlivce podle zákona č. 82/1998 Sb. a odpovědnost státu za porušení komunitárního (unijního) práva tak není totožná s odpovědností státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem ve smyslu zmíněného zákona (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15. 6. 2016, sp. zn. 30 Cdo 3598/2014, publikovaný pod č. 111/2017 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek), jak ale konstatoval Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 2. 2011, sp. zn. IV. ÚS 1521/10, ani toto oddělení systémů odpovědnosti za škodu nesmí být překážkou plnění závazků, jež České republice z členství v EU vyplývají. Je totiž „nezpochybnitelné, že členský stát nese odpovědnost za škodu způsobenou porušením evropského práva, [byť] tuto problematiku právní řád České republiky výslovně neupravuje“.
31. S ohledem na výše uvedené skutečnosti je tedy v prvé řadě třeba posoudit, zda žalovaná porušila svou povinnost plynoucí z čl. 24 odst. 1 směrnice 2012/19, podle kterého členské státy uvedou v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí do 14. 2. 2014, a to ve vztahu k povinnosti upravené v jejím čl. 13 odst. 1 (v souladu s nímž členské státy zajistí, aby výrobci financovali náklady na sběr, zpracování, využití a k životnímu prostředí šetrné odstraňování OEEZ od uživatelů jiných, než jsou domácnosti, pocházejících z výrobků uvedených na trh po 13. 8. 2005). Novelou zákona o odpadech provedenou zákonem č. 165/2012 Sb., jenž byl vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 30. 5. 2012, byl totiž s účinností od 1. 1. 2013 vložen do zákona o odpadech §37p odst. 2, který stanovil, že pro solární panely uvedené na trh do dne 1. 1. 2013 zajistí financování předání ke zpracování, využití a odstranění elektroodpadu ze solárních panelů, včetně plnění těchto povinností, provozovatel solární elektrárny, jejíž jsou solární panely součástí. Na rozdíl od odvolacího soudu však Nejvyšší soud konstatuje, že ve vztahu k solárním panelům uvedeným na trh přede dnem 13. 8. 2012 se žalovaná porušení uvedené povinnosti nedopustila. Z již citovaného rozsudku SDEU ze dne 25. 1. 2022, C-181/20, totiž vyplynulo, že předmětný čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 v rozsahu, v němž povinnost financovat náklady spojené s nakládáním s odpadem z fotovoltaických panelů uvedených na trh v době mezi 13. 8. 2005 a 13. 8. 2012 (kdy předmětná směrnice vstoupila v platnost) ukládá výrobcům, je neplatný. Žádná překážka bránící žalované v tom, aby zmíněné náklady vážící se k fotovoltaickým panelům, které byly na trh uvedeny v tomto období, uložila v zákoně o odpadech hradit nikoliv jejich výrobcům, nýbrž provozovatelům solární elektrárny, tudíž z unijního práva neplynula. Odpovědnost žalované za škodu odpovídající částkám, které žalobkyně na těchto nákladech uhradila, je tudíž vyloučena.
32. Stran fotovoltaických panelů uvedených na trh v období od 13. 8. 2012 do 1. 1. 2013 se však již uplatní závěr SDEU, podle kterého čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 brání tomu, aby vnitrostátní právní úprava povinnost financovat náklady spojené s nakládáním s odpadem z těchto fotovoltaických panelů ukládala jiným subjektům, než jejich výrobcům. V této části tedy česká právní úprava vtělená do ustanovení §37p odst. 2 zákona o odpadech s unijním právem souladná není. Jednou z nezbytných podmínek vzniku odpovědnosti žalované za škodu, jež žalobkyni zaplacením zmíněných nákladů případně vznikla (byly-li vůbec nějaké takové solární panely součástí její fotovoltaické elektrárny), je však i to, že porušení unijního práva členským státem musí být dostatečně závažné. O takový případ se však nejedná. Ve shodě s dalším závěrem vysloveným SDEU v rozhodnutí o předložené předběžné otázce je totiž nezbytné zohlednit skutečnost, že ustanovení §37p odst. 2 bylo do zákona o odpadech vloženo již dne 30. 5. 2012, tj. více než dva měsíce předtím, než směrnice 2012/19 vstoupila dne 13. 8. 2012 v platnost a než tak mohla vyvolávat právní účinky vůči členským státům, kterým byla určena, stejně jako to, že lhůta, po jejímž uplynutí již musely být v členských státech v účinnosti právní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí, uplynula až dne 14. 2. 2014, dokdy nebylo možné těmto státům vytýkat, že danou směrnici do svého právního řádu neprovedly. Ani v případě nákladů vynaložených v souvislosti s nakládáním s odpadem z fotovoltaických panelů uvedených na trh v tomto časovém rozmezí tedy odpovědnost žalované za tvrzenou škodu vzniknout nemohla.
33. Nejvyšší soud tedy uzavřel, že ustanovení §37p odst. 2 zákona o odpadech, který povinnost zajistit financování předání ke zpracování, využití a odstranění elektroodpadu ze solárních panelů uvedených na trh do dne 1. 1. 2013 ukládal provozovatelům solárních elektráren, jejíž jsou tyto solární panely součástí, nezakládá odpovědnost žalované České republiky za škodu způsobenou těmto provozovatelům neprovedením řádné transpozice čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 do českého právního řádu v termínu, jenž byl v čl. 24 odst. 1 této směrnice stanoven do 14. 2. 2014.
34. Výše uvedené se pak beze zbytku vztahuje i na posuzovaný případ, neboť skutkové okolnosti obou těchto případů, jak bylo již výše vyjádřeno, se v zásadě neliší.
35. Vzhledem k tomu, že popsané právní závěry znamenají, že žalobní požadavek žalobkyně nemůže být ani zčásti úspěšný, Nejvyšší soud přistoupil k aplikaci §243d odst. 2 písm. b) o. s. ř. a napadený rozsudek odvolacího soudu změnil tak, že se cestou změny rozsudku soudu prvního stupně žaloba zamítá.
36. S ohledem na změnu napadeného rozsudku odvolacího soudu Nejvyšší soud dále rozhodl o nákladech řízení, a to nejen o nákladech dovolacího řízení, ale též o nákladech řízení, jež proběhlo před soudem prvního stupně a před soudem odvolacím. Postupoval přitom podle §243c odst. 3 věty první, §224 odst. 1 a 2, §151 odst. 1 a §142 odst. 1 o. s. ř. a procesně neúspěšnou žalobkyni zavázal k náhradě nákladů, které vznikly žalované v souvislosti s jejím vyjádřením k žalobě ze dne 14. 9. 2017, s přípravou účasti na jednání, s její účastí na jednání soudu prvního stupně konaným dne 20. 2. 2018, s doplněním vyjádření žalované k žalobě ze dne 18. 10. 2018, s její účastí na jednáních soudu prvního stupně ve dnech 18. 10. 2018 a 10. 12. 2018, podáním odvolání proti rozsudku soudu prvního stupně, s účastí na jednání odvolacího soudu konaném dne 21. 3. 2019 a konečně s podáním dovolání proti rozsudku soudu odvolacího. Za situace, kdy žalovaná, která nebyla zastoupena advokátem, nedoložila výši svých hotových výdajů, jedná se o náhradu v paušální výši stanovenou na částku 300 Kč za každý ze zmíněných devíti úkonů (celkem tedy o částku 2 700 Kč), a to podle §151 odst. 3 o. s. ř. a §1 odst. 3 písm. a), b), c) a f) a §2 odst. 3 vyhlášky č. 254/2015 Sb., o stanovení výše paušální náhrady pro účely rozhodování o náhradě nákladů řízení v případech podle §151 odst. 3 občanského soudního řádu a podle §89a exekučního řádu.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
Nesplní-li povinná dobrovolně, co jí ukládá vykonatelné soudní rozhodnutí, může oprávněná podat návrh na jeho soudní výkon.
V Brně dne 5. 4. 2022
JUDr. František Ištvánek
předseda senátu