ECLI:CZ:NS:2022:30.CDO.906.2019.3
sp. zn. 30 Cdo 906/2019-304
ROZSUDEK
Nejvyšší soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Davida Vláčila a soudců JUDr. Pavla Simona a JUDr. Františka Ištvánka v právní věci žalobkyně FVE Stříbro s.r.o. , identifikační číslo osoby 28548701, se sídlem v Praze 5, Duškova 164, zastoupené Mgr. Pavlem Vincíkem, advokátem se sídlem v Praze 1, Ovocný trh 1096/8, proti žalované České republice – Ministerstvu životního prostředí , se sídlem v Praze 10, Vršovická 1442/65, jednající Úřadem pro zastupování státu ve věcech majetkových, se sídlem v Praze 2, Rašínovo nábřeží 390/42, o zaplacení částky 935 000 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 10 pod sp. zn. 46 C 69/2017, o dovolání žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 10. 10. 2018, č. j. 62 Co 225/2018-238, takto:
I. V dovolacím řízení se pokračuje.
II. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 10. 10. 2018, č. j. 62 Co 225/2018-238, se ve výroku I, pokud jím byl potvrzen rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 10 ze dne 6. 4. 2018, č. j. 46 C 69/2017-191, ve znění opravného usnesení téhož soudu ze dne 7. 6. 2018, č. j. 46 C 69/2017-212, mění takto: Rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 10 ze dne 6. 4. 2018, č. j. 46 C 69/2017-191, ve znění opravného usnesení téhož soudu ze dne 7. 6. 2018, č. j. 46 C 69/2017-212, se mění tak, že se žaloba na zaplacení částky 935 000 Kč s úrokem z prodlení ve výši 8,05 % ročně z částky 205 700 Kč od 11. 11. 2017 do zaplacení a z částky 475 053,87 Kč od 15. 1. 2017 do zaplacení zamítá .
III. Žalobkyně je povinna zaplatit žalované na náhradě nákladů řízení před soudy všech stupňů 3 300 Kč do tří dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Obvodní soud pro Prahu 10 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne 6. 4. 2018, č. j. 46 C 69/2017-191, ve znění opravného usnesení téhož soudu ze dne 7. 6. 2018, č. j. 46 C 69/2017-212, uložil žalované povinnost zaplatit žalobkyni do tří dnů od právní moci rozsudku částku 935 000 Kč spolu s úrokem z prodlení z této částky ve výši 8,05 % ročně od 15. 1. 2017 do zaplacení (výrok I) a současně žalované uložil nahradit žalobkyni náklady řízení (výrok II).
2. Takto rozhodl o požadavku žalobkyně, jež se zaplacení uvedené částky domáhala vůči žalované z titulu náhrady škody, která jí měla být způsobena neprovedením řádné transpozice směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2012/19/EU ze dne 4. 7. 2012, o odpadních elektrických a elektronických zařízeních (dále jen „směrnice 2012/19“), do českého právního řádu, a to v termínu do 14. 2. 2014. Žalobkyně, která je od roku 2009 provozovatelem solární elektrárny FVE Stříbro I, žalované vytýkala, že zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění novely provedené zákonem č. 165/2012 Sb., o podporovaných zdrojích energie a o změně některých zákonů, která nabyla účinnosti dne 1. 1. 2013 (dále jen „zákon o odpadech“), obsahoval ustanovení §37p odst. 2, které provozovatelům solárních elektráren ukládalo povinnost zajistit financování nutné pro zpracování, využití a odstranění elektroodpadu ze solárních panelů uvedených na trh do dne 1. 1. 2013. Směrnice 2012/19, která vstoupila v platnost dne 13. 8. 2012, totiž prostřednictvím čl. 13 odst. 1 vyžadovala, aby členské státy Evropské unie nejpozději do 14. 2. 2014 zajistily financování nákladů na odstraňování odpadu ze solárních panelů výlučně prostřednictvím jejich výrobců, jednalo-li se o odpad z výrobků uvedených na trh již od 13. 8. 2005. Na splnění povinnosti stanovené v §37p odst. 2 zákona o odpadech přitom žalobkyně v době od 1. 1. 2014 vynaložila právě částku 935 000 Kč, jejíž náhrady se proto domáhá.
3. V rámci skutkových zjištění, která soud prvního stupně učinil po provedeném dokazování, tento soud uvedl, že žalobkyně je obchodní společností, která v souladu s licencí platnou od 21. 11. 2009 na dobu 25 let podniká mimo jiné v oblasti výroby elektřiny. Na základě smlouvy o zajištění společného plnění povinností provozovatele solární elektrárny, kterou žalobkyně uzavřela dne 30. 6. 2013 se společností ASEKOL Solar s.r.o., se žalobkyně uvedené společnosti v souvislosti s plněním své zákonné povinnosti plynoucí z §37p odst. 2 zákona o odpadech zavázala zaplatit v období let 2014–2018 celkem částku 935 000 Kč. Do podání žaloby žalobkyně zaplatila uvedené společnosti celkem 748 000 Kč. Náhradu částky 935 000 Kč pak žalobkyně u žalované předběžně uplatnila dne 30. 6. 2017, žalovaná však tomuto jejímu požadavku nevyhověla. Dále soud prvního stupně zmínil, že Generální ředitelství životního prostředí Evropské komise nesprávnost transpozice čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 do českého právního řádu žalované nevytklo.
4. Po právním posouzení uvedených skutečností, které vycházelo zejména z aplikace §13 odst. 1 a 2 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OdpŠk“), dospěl soud prvního stupně k závěru, že žaloba je důvodná. V této souvislosti uvedl, že směrnice 2012/19 dopadá na výrobky, jež byly uvedeny na trh po 13. 8. 2005, jak plyne jednak z jejího čl. 12 odst. 4, který obsahuje vymezení pojmu „historický odpad“, jímž je odpad z výrobků uvedených na trh do uvedeného data, jednak z jejího čl. 13 odst. 1, v souladu s nímž měly členské státy zajistit, aby výrobci financovali náklady na sběr, zpracování, využití a k životnímu prostředí šetrné odstraňování odpadu od uživatelů jiných, než jsou domácnosti, pocházejících z výrobků uvedených na trh po 13. 8. 2005. Soud prvního stupně přitom nepřisvědčil názoru žalované, podle kterého by takto stanovený rozhodný den odporoval zásadě legitimního očekávání výrobců. Zohlednil totiž, že legislativní proces, jenž vyústil v přijetí směrnice 2012/19, byl zahájen již dne 3. 12. 2008, tj. téměř čtyři roky přede dnem jejího přijetí. Výrobci solárních panelů tak měli dostatek času na to, aby se na chystanou změnu právní úpravy připravili. Nepravá zpětná účinnost, o níž se v případě směrnice 2012/19 jedná, když sice dopadá na právní vztahy týkající se výrobků uvedených na trh již od 13. 8. 2005, avšak činí tak až s účinností od 14. 2. 2012, je přitom retroaktivitou přípustnou. Znění §37p odst. 1 (správně odst. 2 – pozn. dovolacího soudu) zákona o odpadech, které však ukládá povinnost financovat výše zmíněné náklady vztahující se k solárním panelům uvedeným na trh před 1. 1. 2013 nikoliv jejich výrobcům, nýbrž provozovatelům solárních elektráren, tak není s předmětnou směrnicí v souladu. Transpozice této směrnice do českého právního řádu, jež měla být dle jejího čl. 24 odst. 1 uskutečněna nejpozději do dne 14. 2. 2012, tudíž nebyla provedena řádně. Žalobkyni jako provozovateli solární elektrárny využívající solární panely uvedené na trh po 13. 8. 2005 tak v souladu se směrnicí 2012/19, u níž po dni 14. 2. 2012 nastal tzv. přímý účinek, neměla povinnost hradit příspěvky na likvidaci solárního odpadu společnosti ASEKOL Solar s.r.o. vůbec vzniknout, neboť tyto náklady měl nést výrobce dotčených panelů. Žalobkyni tak byla nesprávným úředním postupem žalované způsobena škoda podle §2894 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále jen „o. z.“), jejíž součástí je dle §2952 o. z. i do dne rozhodnutí soudu prvního stupně nezaplacená částka žalobkyní uvedené společnosti ve výši 187 000 Kč, kterou je žalovaná podle závěru soudu prvního stupně povinna v souladu s §13 OdpŠk žalobkyni nahradit.
5. K odvolání žalované poté ve věci rozhodoval Městský soud v Praze jako soud odvolací, který v záhlaví označeným rozsudkem rozsudek soudu prvního stupně ve výroku I o věci samé změnil jen tak, že zamítl žalobu ohledně úroku z prodlení ve výši 8,05 % z částky 205 700 Kč za období od 15. 1. 2017 do 10. 11. 2017 a z částky 254 246,13 Kč za období od 15. 1. 2017 do zaplacení, jinak jej jako věcně správný potvrdil (výrok I rozsudku odvolacího soudu) a dále rozhodl o náhradě nákladů řízení před soudy obou stupňů (výrok II rozsudku odvolacího soudu).
6. Odvolací soud vyšel ze skutkových zjištění soudu prvního stupně, kdy nad rámec dokazování před soudem prvního stupně toliko zopakoval důkaz výpisů účtů žalobce na č. l. 166–169, s konstatováním, že soud prvního stupně provedl dokazování v dostatečném rozsahu, přičemž za správný označil též právní závěr, z něhož rozsudek prvostupňového soudu vychází. Z gramatického a systematického výkladu čl. 13 odst. 1 věty první směrnice 2012/19 totiž ve shodě se soudem prvního stupně dovodil, že financování odpadů z fotovoltaických panelů uvedených na trh po 13. 8. 2005 mělo být nejpozději po 14. 2. 2014 zajištěno tak, že tyto náklady měli nést výrobci těchto zařízení. Za současného konstatování, že prostor pro jakýkoliv jiný výklad tohoto ustanovení zde není dán, pak odvolací soud uvedl, že vnitrostátní právní úprava, která byla schválena ještě před přijetím směrnice 2012/19, zmíněnému požadavku nevyhovovala, neboť v §37p odst. 2 zákona o odpadech stanovila ve vztahu k solárním panelům uvedeným na trh od 13. 8. 2005 do 31. 12. 2012 tuto povinnost nikoliv výrobcům, nýbrž provozovatelům solárních elektráren, jejíž jsou solární panely součástí. Na tomto stavu se přitom do termínu stanoveného na 14. 2. 2014 nic nezměnilo, pročež i odvolací soud uzavřel, že k řádné transpozici směrnice 2012/19 do českého právního řádu nedošlo, což představuje nesprávný úřední postup ve smyslu §13 OdpŠk. Odvolací soud za současného poukazu na judikaturu Nejvyššího soudu se rovněž ztotožnil s názorem soudu prvního stupně, že se v posuzovaném případě nejedná o nepřípustnou pravou retroaktivitu. Konstatoval, že částka 935 000 Kč představuje škodu, která žalobci vznikla nesprávnou implementací směrnice 2012/19, neboť pokud by tato směrnice byla implementována správně tak, že by povinnost výrobců financovat likvidaci elektroodpadu stanovila již pro solární panely uvedené na trh od 13. 8. 2005, tak by žalobce ani žádnou povinnost platit uvedenou částku (a za tímto účelem uzavírat smlouvu s jinou společností) neměl. Stejně tak se odvolací soud ztotožnil se závěrem soudu prvního stupně, že (do dne přijetí rozhodnutí odvolacího soudu) žalobkyní nezaplacená částka společnosti ASEKOL Solar s.r.o. je též škodou skutečnou, která může dle §2952 o. z. spočívat ve vzniku dluhu, jakkoliv po částečně zopakovaném dokazování dospěl odvolací soud k jinému závěru ohledně výše takto nezaplacené částky. Z výše uvedených důvodů tedy odvolací soud uzavřel, že žalobkyni vznikla škoda, za níž odpovídá žalovaná.
II. Dovolání a vyjádření k němu
7. Rozsudek odvolacího soudu napadla žalovaná včasným dovoláním v rozsahu části výroku I, v níž odvolací soud potvrdil rozhodnutí soudu prvního stupně, a ve výroku II.
8. Přípustnost podaného dovolání dovodila ze skutečnosti, že napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázek „hmotného i procesního práva“, které dosud nebyly v rozhodování dovolacího soudu vyřešeny a při jejichž řešení odvolací soud pochybil. V této souvislosti žalovaná konkrétně zformulovala tyto otázky:
a) Je právní úprava zakotvená v §37p odst. 1 a 2 zákona o odpadech v souladu s čl. 13 směrnice 2012/19, a to i s přihlédnutím k okamžiku nabytí platnosti a účinnosti obou těchto předpisů?
b) Provedl odvolací soud správný a eurokonformní výklad časové působnosti čl. 13 směrnice 2012/19 ve vztahu k financování odpadních solárních panelů?
c) Dopadá čl. 13 směrnice 2012/19 z hlediska své časové působnosti a s ohledem na princip právní jistoty, legitimního očekávání a zákaz pravé retroaktivity i na solární panely uvedené na trh od 13. 8. 2005, ve vztahu k nimž tak měla být od 14. 2. 2014 v českém právním řádu stanovena povinnost jejich výrobců financovat náklady na sběr, zpracování, využití a šetrné odstranění?
d) Lze povinnosti související s financováním nákladů na odpadní elektrická a elektronická zařízení (dále též „OEEZ“) od jiných uživatelů, než jsou domácnosti, vykládat analogicky s přihlédnutím k povinnostem uloženým právní úpravou pro OEEZ z domácností?
e) Vyložil odvolací soud správně pojem „historický odpad“, pokud do něj zahrnul i solární panely uvedené na trh po 13. 8. 2005? Pokud ano, znamená to, že solární panely byly do uplynutí transpoziční lhůty z hlediska věcné a časové působnosti směrnice 2012/19 historickým odpadem?
9. Při posuzování otázky, zda se v daném případě jedná o případ pravé či nepravé retroaktivity směrnice 2012/19, se odvolací soud nadto dle názoru žalované odchýlil od ustálené judikatury Nejvyššího soudu reprezentované jeho usnesením ze dne 8. 4. 2014, sp. zn. 21 Cdo 1233/2013, a rozsudkem ze dne 10. 10. 2006, sp. zn. 21 Cdo 1389/2005.
10. Žalovaná v podaném dovolání především zdůraznila, že směrnice 2012/19 začlenila solární panely do své působnosti až s účinností od 14. 2. 2014, pročež z ní nemohla plynout povinnost členských států Evropské unie, jež by se týkala financování solárních panelů uvedených na trh před tímto datem, aniž by taková právní úprava porušovala zásadu zákazu pravé retroaktivity. Do dne 14. 2. 2014 tedy bylo dle zásady subsidiarity zakotvené v čl. 5 Smlouvy o Evropské unii zcela na jednotlivých členských státech, jak zmíněné financování ve svých právních řádech upraví. Novelizace zákona o odpadech provedená zákonem č. 165/2012 Sb., která reagovala na situaci vyvolanou instalací vysokého počtu solárních panelů, jež v České republice nastala v době, kdy žádná unijní právní úprava řešící financování nákladů na sběr, zpracování, využití a k životnímu prostřední šetrné odstraňování těchto solárních panelů neexistovala, přitom byla přijata ještě před schválením směrnice 2012/12. Česká republika věděla o probíhajícím procesu aktualizace unijních předpisů regulujících nakládání s OEEZ, povinnost tyto předpisy transponovat do jejího právního řádu jí však mohla vzniknout až po jejich přijetí. Tu pak Česká republika též řádně a včas splnila, když povinnost plynoucí z čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 upravila ještě přede dnem 14. 2. 2014 (jakož i přede dnem samotného přijetí předmětné směrnice) v ustanovení §37p odst. 1 zákona o odpadech. Ostatně žádná výtka ze strany Evropské komise týkající se způsobu transpozice dotčeného ustanovení směrnice 2012/19 na adresu žalované nezazněla a ani žádné řízení pro porušení povinnosti vyplývající z čl. 258 Smlouvy o fungování Evropské unie není v této souvislosti proti České republice vedeno.
11. Odvolací soud dle žalované též nesprávně vyložil pojem „historické elektrozařízení“, který zavedla již předchozí směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2002/96/ES ze dne 27. 1. 2002, o odpadních elektrických a elektronických zařízeních (dále jen „směrnice 2002/96“). Hraniční den pro odlišování historických elektrozařízení sice zůstal i ve směrnici 2012/19 určen datem 13. 8. 2005, avšak jen ve vztahu k těm elektrozařízením, která již do působnosti unijního práva spadala, což však nebyl případ solárních panelů, na které směrnice 2002/96 nedopadala. Žalovaná se proto domnívá, že pro solární panely je toto hraniční datum zapotřebí vztáhnout až na konec transpoziční lhůty stanovené ve směrnici 2012/19, tj. až na den 14. 2. 2014, nemá-li se jednat o retroaktivně stanovenou povinnost porušující zásadu legitimního očekávání výrobců. Odvolací soud taktéž blíže nespecifikoval, jací výrobci by měli financování nakládání se solárními panely uvedenými na trh v období od 14. 8. 2005 do 14. 2. 2014 zajistit, a nezohlednil, že někteří z těchto výrobců už dnes ani nemusí existovat. Vymahatelnost těchto povinností by tak byla značně problematická a mnohdy i nemožná. Svým závěrem o tom, že se v daném případě jedná o případ tzv. nepravé retroaktivity, a nikoliv o nepřípustnou pravou retroaktivitu, se pak odvolací soud též odchýlil od již dříve zmíněné judikatury Nejvyššího soudu.
12. Jediný správný výklad ustanovení čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 je tedy dle názoru žalované ten, že pro solární panely uvedené na trh v době od 14. 8. 2005 do 14. 2. 2014 se uplatní stejná pravidla, jako pro historická elektrozařízení uvedená na trh do dne 13. 8. 2005, a tedy že povinnost financovat náklady dle zmíněného článku je v případě těchto solárních panelů možné uložit i jiným subjektům, než jejich výrobcům. Přímý účinek směrnice 2012/19, k jehož aplikaci odvolací soud přistoupil, přitom mohl nastat až poté, co členskému státu marně uplynula transpoziční lhůta pro provedení této směrnice do vnitrostátního práva, nikoliv dříve. Žalovaná též odvolacímu soudu vytkla, že se v napadeném rozsudku nevěnoval otázce nepřípustné analogie, jíž se dopustil soud prvního stupně tím, že výklad čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 provedl za pomoci systematického výkladu čl. 12 odst. 4 téže směrnice, byť tento článek upravuje financování OEEZ z domácností, které však právo Evropské unie záměrně odděluje od výrobků určených pro jiné uživatele, než jsou domácnosti.
13. Žalovaná dále vznesla návrh, aby Nejvyšší soud dovolací řízení přerušil a věc předložil ve smyslu čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie Soudnímu dvoru Evropské unie s předběžnou otázkou týkající se problematického výkladu čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 a souladu vnitrostátní právní úpravy obsažené v §37p odst. 1, 2 zákona o odpadech s tímto článkem. V této souvislosti připomněla, že české soudy opakovaně judikují, byť nejednotně, že žalovaná Česká republika neprovedla řádnou transpozici uvedeného článku směrnice, a to přesto, že ze strany Evropské komise žádné takové pochybení zjištěno nebylo.
14. Závěrem žalovaná navrhla, aby dovolací soud napadený rozsudek odvolacího soudu zrušil, a to za současného zrušení rozsudku soudu prvního stupně, a aby věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
15. Žalobkyně se ve svém vyjádření k dovolání žalované vyslovila pro jeho odmítnutí, popř. zamítnutí. Úvodem uvedla, že odvolací soud se při řešení v dovolání předestřených otázek neodchýlil od rozhodovací praxe dovolacího soudu. Následně po rekapitulaci skutkového stavu a obsahu dovolání žalovaná vyjádřila přesvědčení, že většina argumentace žalované uvedené v dovolání je z pohledu řešené materie zcela irelevantní, a nemůže tak založit přípustnost dovolání, když se míjí s otázkami, na nichž napadený rozsudek spočívá. K otázce aplikace směrnice 2012/19 žalobkyně připomněla, že tato vstoupila v platnost již dnem 13. 8. 2012, nikoliv až dnem 14. 2. 2014, jak žalovaný účelově uvádí v dovolání. Čl. 13 směrnice 2012/19 zavazoval členské státy přijmout takovou národní úpravu, která uloží výrobcům e-zařízení povinnost financovat náklady spojené s recyklací OEEZ. Toliko ve vztahu k historickému odpadu (tj. OEEZ uvedených na trh po 13. 8. 2005 včetně) směrnice připouští možnost financování nákladů spojených s nakládáním s OEEZ také jejich uživateli, ovšem jinými než domácnosti. Podle ustálené judikatury SDEU se přitom nové pravidlo v zásadě okamžitě vztahuje na budoucí účinky situace, která vznikla za platnosti předchozího pravidla. Žalobkyně pak dospívá k názoru, že od okamžiku uplynutí lhůty k provedení směrnice, která nebyla provedena, mají soudy povinnost vykládat vnitrostátní právo tak, aby byly budoucí účinky situací vzniklých za platnosti dřívějšího pravidla bezprostředně v souladu s ustanoveními takové směrnice. Počínaje 14. 2. 2014 se tak veškeré právní vztahy související s financováním recyklace odpadu z panelů již měly řídit úpravou souladnou se směrnicí 2012/19. Žalobkyně též poukázala na skutečnost, že žalovaná při přijetí ustanovení §37p zákona o odpadech musela znění směrnice 2012/19 znát, a musela si tak být vědoma rozporu této úpravy se směrnicí. Upozornila dále na nesystematičnost právní úpravy, zejména pokud se směrnice 2012/19 týká recyklace veškerého odpadu z panelů, kdežto zákon o odpadech v §37p upravuje toliko problematiku panelů instalovaných na fotovoltaických elektrárnách. Žalobkyně se ztotožnila i se závěrem odvolacího soudu, že datum 13. 8. 2005 se vztahuje nezávisle na všechny produkty, tedy jak na ty zahrnuté poprvé až směrnicí 2012/19, tak na ty, jež byly zahrnuty směrnicí 2002/96/ES. K námitce obsažené v dovolání týkající se otázky retroaktivity žalobkyně uvedla, že je zcela jednoznačné, že námitka žalované v tomto směru – i když je označena jako odchýlení odvolacího soudu od ustálené judikatury soudu dovolacího – směřuje pouze do nesouhlasu s jeho právním posouzením. Připomněla, že princip nepravé retroaktivity byl využit také v případě zavedení tzv. solární daně na přelomu let 2010 a 2011, přičemž právní úprava týkající se této materie byla Ústavním soudem shledána jako souladná s ústavním pořádkem mj. z důvodu, že se jednalo o retroaktivitu nepravou. Závěrem svého vyjádření pak žalobkyně zpochybnila důvodnost návrhu žalované na přerušení dovolacího řízení a předložení věci Soudnímu dvoru Evropské unie k vydání rozhodnutí o předběžné otázce, když čl. 13 směrnice 2012/19 je dle jejího názoru příkladem acte clair , u něhož žádná výkladová nejasnost či nejednoznačnost nenastává.
16. V doplnění vyjádření k dovolání ze dne 23. 3. 2020 žalobkyně oponovala názoru žalované ohledně správnosti provedení transpozice směrnice 2012/19, když evropská komise doposud nezahájila proti žalované řízení podle čl. 258 Smlouvy o fungování Evropské unie. Následně rozvíjela argumentaci obsaženou již v prvotním vyjádření k dovolání týkající se zejména obecné aplikace nového pravidla Společenství na existující právní vztahy, aplikace směrnice 2012/19 na posuzovaný případ, retroaktivity zavedeného pravidla směrnicí 2012/19 a její povahy a nesystematičnosti vnitrostátní úpravy. Žalobkyně setrvala na návrhu, aby dovolací soud dovolání žalované odmítl či zamítl.
III. Přípustnost dovolání
17. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 30. 9. 2017 (viz čl. II zákona č. 296/2017 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
18. Dovolání bylo podáno včas a osobou k tomu oprávněnou, a to za splnění podmínky vyplývající z §241 odst. 2 písm. b) a odst. 4 o. s. ř., neboť za žalovaný stát jedná osoba uvedená v §21a o. s. ř., která má právnické vzdělání a která též dovolání sepsala. Zároveň toto dovolání obsahuje všechny náležitosti vyžadované §241a odst. 2 o. s. ř. Nejvyšší soud se proto dále zabýval jeho přípustností.
19. Podle §236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
20. Podle §237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
21. Žalobkyni lze přisvědčit v názoru, že vymezení otázek předložených žalovanou v podaném dovolání, je formulačně poněkud neuspořádané, přičemž tyto otázky se v některých případech obsahově překrývají nebo se míjejí se závěry, ze kterých napadené rozhodnutí vychází, či tyto závěry přesahují. Základní problémové okruhy, na které tyto otázky míří, nicméně z obsahu dovolání zjistitelné jsou.
22. Otázky, zda lze povinnosti související s financováním nákladů na OEEZ od jiných uživatelů, než jsou domácnosti, vykládat analogicky s přihlédnutím k povinnostem uloženým právní úpravou pro OEEZ z domácností [otázka ad d)], a zda lze pod pojem „historický odpad“ zahrnout i solární panely uvedené na trh v době mezi 13. 8. 2005 a 14. 2. 2014 [otázka ad e)], přípustnost podaného dovolání ve smyslu §237 o. s. ř. založit nemohou. Na jejich řešení totiž napadený rozsudek odvolacího soudu nespočívá (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 5. 1999, sp. zn. 2 Cdon 808/97, uveřejněné pod číslem 27/2001 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek).
23. Ve vztahu k otázkám uvedeným výše pod písmeny a) až c), tj. k otázkám, zda se žalovaná dopustila porušení práva Evropské unie tím, že vzhledem ke znění právní úpravy obsažené v §37p odst. 2 zákona o odpadech a k okamžiku jejího přijetí na straně jedné a ke znění a výkladu čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 a okamžiku jejího přijetí na straně druhé neprovedla v termínu do 14. 2. 2014 řádnou transpozici zmíněného ustanovení směrnice do českého právního řádu v části týkající se financování nákladů na sběr, zpracování, využití a k životnímu prostředí šetrné odstraňování OEEZ pocházejících z fotovoltaických panelů uvedených na trh v době od 13. 8. 2005 do 1. 1. 2013 jejich výrobci, a to aniž by se současně jednalo o nepřípustnou pravou zpětnou účinnost nové právní úpravy, a zda takové případné porušení unijního práva zakládá odpovědnost žalované za škodu způsobenou tím provozovateli fotovoltaické elektrárny, který tyto náklady po dni 14. 2. 2014 hradil namísto výrobce, však dovolání žalované přípustné je. Tyto otázky totiž byly vyřešeny v rozporu se závěry přijatými v judikatuře Nejvyššího soudu, přičemž není významné, že se tato judikatura i v důsledku rozhodování SD EU ustálila až poté, co ve věci rozhodl odvolací soud (vychází se zde z incidentní retrospektivy nových právních názorů).
IV. Důvodnost dovolání
24. Dovolací soud předesílá, že usnesením ze dne 27. 5. 2020, č. j. 30 Cdo 906/2019-300, dovolací řízení přerušil, a to podle §109 odst. 2 písm. c) o. s. ř., jelikož ve skutkově obdobném řízení vedeném u Obvodního soudu pro Prahu 10 pod sp. zn. 46 C 259/2017 projednávaném ve fázi dovolacího řízení před Nejvyšším soudem pod sp. zn. 30 Cdo 880/2019 předložil podle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie Soudnímu dvoru Evropské unie tuto předběžnou otázku: 1) Musí být čl. 13 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/19/EU ze dne 4. 7. 2012, o odpadních elektrických a elektronických zařízeních (OEEZ), vykládán tak, že brání členskému státu uložit povinnost financovat náklady na sběr, zpracování, využití a k životnímu prostředí šetrné odstraňování OEEZ pocházejících z fotovoltaických panelů uvedených na trh před 1. 1. 2013 jejich uživatelům, a nikoli výrobcům? 2) V případě, že bude první předložená otázka zodpovězena kladně, má pro posuzování podmínek odpovědnosti členského státu za škodu způsobenou jednotlivci porušením unijního práva vliv skutečnost, o jakou jde v původním řízení, že členský stát sám upravil způsob financování odpadu z fotovoltaických panelů ještě před přijetím směrnice, která fotovoltaické panely nově zahrnula do rozsahu unijní úpravy a povinnost financovat náklady uložila výrobcům, a to i ve vztahu k těm panelům, které byly uvedeny na trh před uplynutím její implementační lhůty (a samotným přijetím úpravy na unijní úrovni)?
25. O předložené předběžné otázce bylo rozhodnuto rozsudkem velkého senátu Soudního dvora Evropské unie ze dne 25. 1. 2022, C-181/20. V návaznosti na toto rozhodnutí rozhodl Nejvyšší soud rozsudkem ze dne 8. 3. 2022, č. j. 30 Cdo 880/2019-420, pročež ve smyslu §111 odst. 2 věty druhé o. s. ř. odpadla překážka v tomto řízení, pro kterou bylo dovolací řízení přerušeno. Nejvyšší soud proto v první řadě rozhodl o pokračování v dovolacím řízení.
26. Poté Nejvyšší soud dospěl k závěru, že dovolání je důvodné.
27. V rozsudku ze dne 8. 3. 2022, č. j. 30 Cdo 880/2019-420, Nejvyšší soud jednak shrnul nosné důvody uvedeného rozhodnutí SDEU, jednak dospěl k následujícím právním závěrům relevantním též pro nyní posuzovanou věc.
28. Principy, jimiž se řídí odpovědnost každého členského státu Evropské unie za újmu způsobenou jednotlivci porušením unijního práva, se Nejvyšší soud ve své judikatuře již vícekrát podrobně zabýval. Poukázat lze v této souvislosti např. na rozsudek ze dne 20. 8. 2012, sp. zn. 28 Cdo 2927/2010, ze dne 15. 6. 2016, sp. zn. 30 Cdo 5027/2014, ze dne 25. 4. 2018, sp. zn. 30 Cdo 1945/2016, a ze dne 28. 5. 2018, sp. zn. 30 Cdo 4231/2016, proti němuž podaná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 29. 10. 2019, sp. zn. II. ÚS 2849/18, nebo na usnesení ze dne 14. 11. 2018, sp. zn. 30 Cdo 486/2018, a ze dne 12. 9. 2012, sp. zn. 28 Cdo 599/2012, proti němuž podaná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 18. 4. 2013, sp. zn. II. ÚS 191/13. V této judikatuře Nejvyšší soud konstatoval, že standardy tohoto odpovědnostního systému byly judikovány v rozhodnutích Evropského soudního dvora (dnes Soudního dvora Evropské unie), přičemž konkrétně vyplývají z rozsudku ze dne 19. 11. 1991, ve spojených věcech C-6/90 a C-9/90, Francovich a Bonifaci proti Italské republice , dále z rozsudku ze dne 5. 3. 1996, ve spojených věcech C-46/93 a C-48/93, Brasserie du pêcheur SA proti Spolkové republice Německo a Factortame Ltd a další proti Spojenému království Velké Británie a Severního Irska , a z rozsudku ze dne 30. 9. 2003, ve věci C-224/01, Gerhard Köbler proti Rakouské republice , a jsou konstruovány následovně: a) právo na náhradu škody jednotlivci vzniká za situace, dopustí-li se členský stát porušení takové normy unijního práva, která ve prospěch tohoto jednotlivce zakládá dostatečně určitelné subjektivní právo nebo chrání jeho právní zájem; b) porušení musí být dostatečně závažné a c) mezi porušením povinnosti ze strany členského státu a škodou způsobenou poškozenému musí existovat příčinná souvislost. Všechny tyto tři podmínky musí být splněny kumulativně a platí pro jakýkoli způsob porušení unijního práva, jsou tedy nutné a zároveň postačující pro to, aby jednotlivcům vzniklo právo na náhradu škody. Pokud jsou uvedené podmínky splněny, stát musí poskytnout náhradu za způsobenou škodu v souladu s vnitrostátními právními předpisy upravujícími odpovědnost, přičemž podmínky náhrady škody stanovené vnitrostátními právními předpisy nesmí být méně příznivé než podmínky platné pro podobné nároky vzniklé na základě vnitrostátního práva a nesmí v praxi znemožňovat nebo nadměrně ztěžovat získání náhrady škody. V prvním ze zmíněných rozhodnutí vydaném ve spojených věcech C-6/90 a C-9/90 přitom Soudní dvůr uvedl, že „možnost náhrady škody k tíži členského státu je nezbytná zvláště tehdy, kdy … je plný účinek norem Společenství podmíněn činností ze strany státu, a kdy v důsledku toho jednotlivci v případě jeho nečinnosti nemohou uplatnit u vnitrostátních soudů práva, jež jim přiznává právo Společenství.“
29. Případy odpovědnosti státu za porušení norem komunitárního (unijního) práva jsou sice postaveny na jiném skutkovém i právním základě než případy vzniku odpovědnosti státu za majetkovou újmu jednotlivce podle zákona č. 82/1998 Sb. a odpovědnost státu za porušení komunitárního (unijního) práva tak není totožná s odpovědností státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem ve smyslu zmíněného zákona (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15. 6. 2016, sp. zn. 30 Cdo 3598/2014, publikovaný pod č. 111/2017 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek), jak ale konstatoval Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 2. 2011, sp. zn. IV. ÚS 1521/10, ani toto oddělení systémů odpovědnosti za škodu nesmí být překážkou plnění závazků, jež České republice z členství v EU vyplývají. Je totiž „nezpochybnitelné, že členský stát nese odpovědnost za škodu způsobenou porušením evropského práva, [byť] tuto problematiku právní řád České republiky výslovně neupravuje“.
30. S ohledem na výše uvedené skutečnosti je tedy v prvé řadě třeba posoudit, zda žalovaná porušila svou povinnost plynoucí z čl. 24 odst. 1 směrnice 2012/19, podle kterého členské státy uvedou v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí do 14. 2. 2014, a to ve vztahu k povinnosti upravené v jejím čl. 13 odst. 1 (v souladu s nímž členské státy zajistí, aby výrobci financovali náklady na sběr, zpracování, využití a k životnímu prostředí šetrné odstraňování OEEZ od uživatelů jiných, než jsou domácnosti, pocházejících z výrobků uvedených na trh po 13. 8. 2005). Novelou zákona o odpadech provedenou zákonem č. 165/2012 Sb., jenž byl vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 30. 5. 2012, byl totiž s účinností od 1. 1. 2013 vložen do zákona o odpadech §37p odst. 2, který stanovil, že pro solární panely uvedené na trh do dne 1. 1. 2013 zajistí financování předání ke zpracování, využití a odstranění elektroodpadu ze solárních panelů, včetně plnění těchto povinností, provozovatel solární elektrárny, jejíž jsou solární panely součástí. Na rozdíl od odvolacího soudu však Nejvyšší soud konstatuje, že ve vztahu k solárním panelům uvedeným na trh přede dnem 13. 8. 2012 se žalovaná porušení uvedené povinnosti nedopustila. Z již citovaného rozsudku SDEU ze dne 25. 1. 2022, C-181/20, totiž vyplynulo, že předmětný čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 v rozsahu, v němž povinnost financovat náklady spojené s nakládáním s odpadem z fotovoltaických panelů uvedených na trh v době mezi 13. 8. 2005 a 13. 8. 2012 (kdy předmětná směrnice vstoupila v platnost) ukládá výrobcům, je neplatný. Žádná překážka bránící žalované v tom, aby zmíněné náklady vážící se k fotovoltaickým panelům, které byly na trh uvedeny v tomto období, uložila v zákoně o odpadech hradit nikoliv jejich výrobcům, nýbrž provozovatelům solární elektrárny, tudíž z unijního práva neplynula. Odpovědnost žalované za škodu odpovídající částkám, které žalobkyně na těchto nákladech uhradila, je tudíž vyloučena.
31. Stran fotovoltaických panelů uvedených na trh v období od 13. 8. 2012 do 1. 1. 2013 se však již uplatní závěr SDEU, podle kterého čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 brání tomu, aby vnitrostátní právní úprava povinnost financovat náklady spojené s nakládáním s odpadem z těchto fotovoltaických panelů ukládala jiným subjektům, než jejich výrobcům. V této části tedy česká právní úprava vtělená do ustanovení §37p odst. 2 zákona o odpadech s unijním právem souladná není. Jednou z nezbytných podmínek vzniku odpovědnosti žalované za škodu, jež žalobkyni zaplacením zmíněných nákladů případně vznikla (byly-li vůbec nějaké takové solární panely součástí její fotovoltaické elektrárny), je však i to, že porušení unijního práva členským státem musí být dostatečně závažné. O takový případ se však nejedná. Ve shodě s dalším závěrem vysloveným SDEU v rozhodnutí o předložené předběžné otázce je totiž nezbytné zohlednit skutečnost, že ustanovení §37p odst. 2 bylo do zákona o odpadech vloženo již dne 30. 5. 2012, tj. více než dva měsíce předtím, než směrnice 2012/19 vstoupila dne 13. 8. 2012 v platnost a než tak mohla vyvolávat právní účinky vůči členským státům, kterým byla určena, stejně jako to, že lhůta, po jejímž uplynutí již musely být v členských státech v účinnosti právní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí, uplynula až dne 14. 2. 2014, dokdy nebylo možné těmto státům vytýkat, že danou směrnici do svého právního řádu neprovedly. Ani v případě nákladů vynaložených v souvislosti s nakládáním s odpadem z fotovoltaických panelů uvedených na trh v tomto časovém rozmezí tedy odpovědnost žalované za tvrzenou škodu vzniknout nemohla.
32. Nejvyšší soud tedy uzavřel, že ustanovení §37p odst. 2 zákona o odpadech, který povinnost zajistit financování předání ke zpracování, využití a odstranění elektroodpadu ze solárních panelů uvedených na trh do dne 1. 1. 2013 ukládal provozovatelům solárních elektráren, jejíž jsou tyto solární panely součástí, nezakládá odpovědnost žalované České republiky za škodu způsobenou těmto provozovatelům neprovedením řádné transpozice čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 do českého právního řádu v termínu, jenž byl v čl. 24 odst. 1 této směrnice stanoven do 14. 2. 2014.
33. Výše uvedené se pak beze zbytku vztahuje i na posuzovaný případ, když skutkové okolnosti obou těchto případů, jak bylo již výše vyjádřeno, se v zásadě neliší.
34. Vzhledem k tomu, že popsané právní závěry znamenají, že žalobní požadavek žalobkyně nemůže být ani zčásti úspěšný, Nejvyšší soud přistoupil k aplikaci §243d odst. 2 písm. b) o. s. ř. a napadený rozsudek odvolacího soudu změnil tak, že se cestou změny rozsudku soudu prvního stupně žaloba zamítá.
35. S ohledem na změnu napadeného rozsudku odvolacího soudu Nejvyšší soud dále rozhodl o nákladech řízení, a to nejen o nákladech dovolacího řízení, ale též o nákladech řízení, jež proběhlo před soudem prvního stupně a soudem odvolacím (výroky o náhradě nákladů řízení v napadeném rozhodnutí pozbývají změnou rozhodnutí ve věci samé své opodstatnění). Postupoval přitom podle §243c odst. 3 věty první, §224 odst. 1 a 2, §151 odst. 1 a §142 odst. 1 o. s. ř. a procesně neúspěšnou žalobkyni zavázal k náhradě nákladů, které vznikly žalované v souvislosti s podáním odporu ze dne 10. 3. 2017, jejími písemnými podáními ze dne 10. 4. 2017, 20. 9. 2017, 12. 3. 2018 a 23. 3. 2018, s přípravou účasti na jednání, s její účastí na jednáních soudu prvního stupně konaných ve dnech 8. 3. 2018 a 6. 4. 2018, s podáním odvolání proti rozsudku soudu prvního stupně a jeho doplněním, s účastí na jednání odvolacího soudu konaném dne 10. 10. 2018 a konečně s podáním dovolání proti rozsudku soudu odvolacího. Za situace, kdy žalovaná, která nebyla zastoupena advokátem, nedoložila výši svých hotových výdajů, jedná se o náhradu v paušální výši stanovenou na částku 300 Kč za každý ze zmíněných jedenácti úkonů (celkem tedy o částku 3 300 Kč), a to podle §151 odst. 3 o. s. ř. a §1 odst. 3 písm. a), b), c) a f) a §2 odst. 3 vyhlášky č. 254/2015 Sb., o stanovení výše paušální náhrady pro účely rozhodování o náhradě nákladů řízení v případech podle §151 odst. 3 občanského soudního řádu a podle §89a exekučního řádu.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
Nesplní-li povinná dobrovolně, co jí ukládá toto vykonatelné rozhodnutí, může se oprávněná domáhat výkonu rozhodnutí.
V Brně dne 30. 3. 2022
JUDr. David Vláčil
předseda senátu