ECLI:CZ:NSS:2006:5.AS.35.2006
sp. zn. 5 As 35/2006 - 52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Václava Novotného v právní věci
žalobce M. S., zast. advokátem Mgr. Davidem Strupkem, se sídlem AK Jungmannova 31,
Praha 1, proti žalovanému Ministerstvu vnitra, Nad Štolou 3, Praha 7, o udělení státního
občanství, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne
25. 1. 2006, č. j. 7 Ca 51/2004 - 24,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 25. 1. 2006, č. j. 7 Ca 51/2004 – 24
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Kasační stížností se stěžovatel domáhá zrušení výše označeného usnesení, kterým
Městský soud v Praze odmítl návrh na přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 1. 2004,
č. j. VS-396/RK/3-2003 ve věci žádosti o udělení státního občanství České republiky.
Stěžovatel uplatňuje kasační důvod dle ust. §103 odst. 1 písm. e) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní (dále s. ř. s.). Stěžovatel si je vědom toho, že na udělení státního občanství
neexistuje ani při splnění stanovených podmínek právní nárok, přesto se však domnívá,
že Městský soud v Praze nemá pravdu v tom, že by rozhodování o udělení státního občanství
nebylo rozhodnutím dle §65 s. ř. s. Stěžovatel tvrdí, že názor soudu o nepřípustnosti žaloby
je nesprávný a navíc v judikatuře je soudní praxí již překonaný. Podotýká, že i v rámci
samotného Městského soudu v Praze jsou vydávána meritorní rozhodnutí s odlišným názorem
na přípustnost žaloby (viz 5 Ca 10/2004). Stěžovatel rovněž odkazuje na odborné články
zabývající se problematikou přezkoumání správního uvážení v souvislostech s udělováním
státního občanství uveřejněné v Bulletinu advokacie 7-8/2005, resp. č. 10/2005 a dále
poukazuje na rozsudky Nejvyššího správního soudu sp.zn. 6 A 94/2002 a 7 A 31/2002.
Stěžovatel namítá především rozhodovací libovůli, které se Městský soud v Praze dopustil,
jakož i nedostatečné odůvodnění svého rozhodnutí, jímž návrh na přezkoumání správního
rozhodnutí odmítl. Stěžovatel požaduje, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení soudu
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný se s rozhodnutím Městského soudu v Praze ztotožnil, přitom konstatuje,
že ze zákona o státním občanství jednoznačně vyplývá, že i v případě splnění všech zákonem
stanovených podmínek nemusí být žádosti o udělení státního občanství vyhověno, resp.
neexistuje právní nárok. Splněním podmínek je dán pouze základní předpoklad pro kladné
vyřízení žádosti o udělení státního občanství České republiky, po kterém následuje fáze
správního uvážení, kdy je třeba každou žádost individuálně a řádně posoudit z mnoha
hledisek. Konstatuje, že i v případě splnění všech podmínek stanovených v §7 odst.1 zákona
č. 40/1993 Sb., o nabývání státního občanství České republiky, nemusí být žádosti o udělení
státního občanství vyhověno. Při posuzování každé žádosti o udělení státního občanství
je nutno se zabývat otázkami integrace osoby v české společnosti v širších souvislostech
s přihlédnutím ke konkrétnímu případu a nejen mechanicky posuzovat splnění zákonem
stanovených podmínek. Jedná se o obecný požadavek skutečného vztahu fyzické osoby
k České republice. Tento vztah je posuzován v souladu s Vysvětlující zprávou k Evropské
úmluvě o státním občanství, kterou vypracoval Výbor expertů Rady Evropy pro státní
občanství z toho pohledu, zda zde existuje opravdové spojení existence zájmů a citů spolu
s existencí vzájemných práv a povinností, které je vyvozováno zejména z faktu pobytu
na území České republiky. Žalovaný poukazuje na ustanovení správního řádu, z nichž
jednoznačně vyplývá, že správní orgány jsou povinny ve správním řízení chránit veřejný
zájem; použití správního uvážení při rozhodování o udělení státního občanství je zcela
na místě. Konstatuje, že není pochyb o tom, že každý suverénní stát má právo stanovit
podmínky, za kterých mohou cizinci nabýt jeho státní občanství a že je zcela ve sféře
správního uvážení dotčeného státu, zda cizinci bude státní občanství uděleno či nikoli, a to
i tehdy, pokud cizinec podmínky pro udělení občanství splňuje. Tento princip je neměnný,
nezpochybnitelný a mezinárodně uznávaný. Žalovaný zde poukazuje i na prvorepubliková
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, z nichž jednoznačně vyplývá, že rozhodnutí
o zamítnutí žádosti o udělení státního občanství nemusí být ani odůvodněna. Stejně tak
poukazuje i na judikaturu Ústavního soudu (IV. ÚS 586/99), která výslovně uvádí, že stát má
nezadatelné právo rozhodnout, zda určité osobě občanství udělí, a pokud tak
neučiní,neporušuje tím žádné právo zaručené ústavními zákony ani mezinárodní smlouvou ve
smyslu čl.10 Ústavy. K námitce stěžovatele, stran možnosti přezkumu rozhodnutí ve věci
neudělení státního občanství s poukazem na některá rozhodnutí Městského soudu v Praze
a Nejvyššího správního soudu, uvádí žalovaný výčet usnesení Městského soudu v Praze,
kterými byla odmítnuta žaloba ve věci udělení státního občanství, když uvedený soud
neshledal důvodné zkrácení subjektivného práva žalobce, tak jak předpokládá ust. §65 s. ř. s.
Dále žalovaný cituje rozhodnutí 5 As 28/2005, v němž Nejvyšší správní soud nesdílí názor
Městského soudu v Praze o nepřípustnosti žaloby, nicméně uvedl, že soud se měl věcí zabývat
z hlediska dodržení mezí a hledisek správního uvážení stanovených zákonem
a po konstatování nedůvodnosti žalobu zamítnout či po konstatování její důvodnosti
rozhodnutí správního orgánu zrušit. K námitce stěžovatele stran překročení mezí správního
uvážení a nedostatečného zdůvodnění rozhodnutí správního orgánu, žalovaný konstatuje,
že řízení s žadatelem bylo vedeno v souladu s ustanoveními zákona č. 71/1967 Sb., jakož
i v souladu se zákonem č. 40/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Správní orgány v obou
stupních zajistily v řízení podklady a důkazy potřebné pro přesné a úplné zjištění skutkového
stavu, a to v úzké součinnosti se stěžovatelem. Provedené důkazy byly řádně zhodnoceny,
správní uvážení, které bylo použito nevybočilo z mezí a hledisek stanovených právními
předpisy, je v souladu s pravidly logického usuzování. Důvody, pro které nebylo státní
občanství uděleno jsou z odůvodnění zřejmé; správní orgány nerozhodovaly na základě
libovůle. Žalovaný trvá na tom, že na udělení státního občanství není právní nárok, není
tu tedy dáno veřejné subjektivní právo stěžovatele, aby jeho žádosti bylo vyhověno.
S ohledem na výše uvedené navrhuje, aby kasační stížnost byla zamítnuta.
Kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud předesílá, že v případě, kdy je kasační stížnost podána z důvodu
dle ust. §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., kasačnímu soudu nepřísluší zkoumat, zda stěžovateli
mělo být státní občanství uděleno či nikoli ani to, zda řízení před správním orgánem bylo
zatíženo namítanými vadami, ale toliko to, zda nebylo porušeno ústavně garantované právo
na přístup k soudu, odmítl-li soud návrh stěžovatele, aniž jej projednal. Zásadní otázkou,
kterou Nejvyšší správní soud má zde zodpovědět, je pouze to, zda v případě neúspěšného
žadatele o udělení státního občanství je dána aktivní legitimace k žalobě dle §65 s. ř. s.,
či nikoli, resp. zda rozhodnutí o neudělení státního občanství podléhá soudnímu přezkumu,
či je z něj vyloučeno.
Otázka žalobní legitimace ve věcech udělení státního občanství nebyla zprvu řešena
Nejvyšším správní soudem jednotně; judikatura se rozcházela v tom, zda neúspěšný žadatel
o udělení státního občanství v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu aktivní
žalobní legitimaci má či nikoli resp. zda může vůbec uspět s tvrzením o porušení svých práv
v procesu. Nejvyšší správní soud proto ve smyslu ust. §17 s. ř. s. posoudil spornou otázku
v rozšířeném senátu, přitom dospěl k závěru, že žadatel o udělení státního občanství České
republiky je legitimován k žalobě proti rozhodnutí, jímž mu státní občanství nebylo uděleno,
tvrdí-li, že v řízení o jeho žádosti byla porušena jeho práva účastníka správního řízení
(usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 - 42, uveřejněno
na www.nssoud.cz).
Pátý senát v nyní posuzované věci vycházel ze závěrů rozšířeného senátu (přitom
ze stejných úvah vycházel i v rozhodnutí 5 As 28/2005 zmiňovaném žalovaným) a konstatuje:
Právo na přístup k soudu je jednou ze základních komponent práva na spravedlivý
proces, garantovaného jak mezinárodními smlouvami, tak i vnitrostátním ústavním právem.
Na ústavní úrovni má pro správní soudnictví klíčový význam čl. 36 odst. 2 Listiny základních
práv a svobod (dále jen „Listina“), podle něhož ten, „kdo tvrdí, že byl na svých právech
zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal
zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být
vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.“.
Citovaný článek je sice oproti současným standardům soudní ochrany formulován úžeji
(z judikatury Evropského soudu pro lidská práva k čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských
práv a základních svobod dále vyplývá požadavek plné jurisdikce; krom toho se správní
soudnictví dnes již neomezuje toliko na přezkum rozhodnutí, ale poskytuje rovněž ochranu
před nečinností i před nezákonnými zásahy); právo na přístup soudu ve věcech správního
soudnictví z něj však beze vší pochybnosti vyplývá. Pravomoc správních soudů je podle
tohoto článku založena na generální klauzuli: přezkoumat lze každé rozhodnutí správního
orgánu, ledaže by je ze soudního přezkumu výslovně vyloučil zákon (u rozhodnutí týkajících
se základních práv a svobod však žádná zákonná kompetenční výluka možná není).
Právo na soudní přezkum každého rozhodnutí správního orgánu (ledaže by bylo
zákonem výslovně vyloučeno), je tedy jedním z veřejných subjektivních práv explicitně
zaručených Listinou. Dopadá na něj i příkaz ústavodárce obsažený v čl. 4 odst. 4 Listiny,
aby při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod bylo šetřeno jejich podstaty
a smyslu, a aby taková omezení nebyla zneužívána k jiným účelům, než pro které byla
stanovena. Mezemi práva na přístup k soudu jsou mj. kompetenční výluky: proto při jejich
používání je nutno vždy klást si otázku, proč zákon určitou kompetenční výluku obsahuje,
a respektovat její smysl; nepřípustný je zejména formalistický výklad, dovolávající se textu
zákona proti jeho skutečnému smyslu. Z ústavních interpretačních pravidel zároveň plyne,
že v pochybnostech o tom, zda žalobci svědčí právo na přístup k soudu či nikoliv, je nezbytné
přiklonit se k výkladu svědčícímu ve prospěch výkonu tohoto práva.
Na základě těchto interpretačních východisek se nelze ztotožnit se závěrem,
že neúspěšný žadatel o udělení státního občanství není legitimován k žalobě, a to pro údajnou
absenci rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., tj. pro kompetenční výluku vyplývající
z §70 písm. a) s. ř. s. Rozhodnutí o neudělení státního občanství totiž rozhodnutím správního
orgánu je.
Pojem rozhodnutí vymezuje pro řízení o žalobě §65 odst. 1 s. ř. s., podle něhož
se jedná o úkon správního orgánu [viz §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], jímž se zakládají, mění,
ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti žalobce. Rozhodnutí je tedy vymezeno
materiálními znaky; je proto nevýznamné, zda je úkon správního orgánu jako rozhodnutí
výslovně označen a zda má zákonem předepsanou formu či nikoliv (posléze uvedená otázka
je relevantní až při posuzování merita).
Koncepce citovaného ustanovení vyžaduje, aby interpret u každého jednotlivého
úkonu správního orgánu zkoumal, jaké právo vlastně napadený úkon založil, změnil, zrušil
či závazně určil. Je nasnadě, že u řady správních aktů, které soudy již dnes běžně
přezkoumávají, by při striktním doslovném výkladu tohoto ustanovení nebylo možno žádné
takové subjektivní právo nalézt. Tato situace může nastat typicky tam, kde správní orgán
rozhoduje o žádosti účastníka řízení o vydání konstitutivního rozhodnutí: pokud žádosti
vyhoví, jeho konstitutivní rozhodnutí je z hlediska hmotného práva zároveň právní
skutečností, tj. teprve jím je založeno subjektivní hmotné právo, ovšem naproti tomu jestliže
žádosti nevyhoví (zamítne ji), nemá takové zamítavé rozhodnutí z hlediska hmotného práva
pravotvornou povahu, tedy žádné subjektivní právo nebylo založeno, změněno, zrušeno nebo
závazně určeno. Problematický je rovněž požadavek, aby žalobce tvrdil, že jej rozhodnutí
správního orgánu zkrátilo na jeho hmotném, a nikoliv pouze procesním právu. Vyskytují se
totiž rozhodnutí, u nichž lze jenom zprostředkovaně dovodit zkrácení na hmotných právech
(přičemž takové situace nelze podřadit ani pod zkrácení „v důsledku porušení svých práv v
předcházejícím řízení“, neboť nejde o vady řízení, ale o nesprávné rozhodnutí, které je
výsledkem tohoto řízení).
Interpretační přístup požadující, aby žalobce tvrdil zkrácení toliko na hmotných
právech, a zkoumající, zda úkon, jímž se tak mělo stát, nějaké (a jaké) subjektivní hmotné
právo nebo povinnost založil, změnil, zrušil či závazně určil, není jediný myslitelný i z dalších
důvodů. Lze totiž poukázat jednak na německou literaturu z oblasti správního soudnictví,
která předmět sporu nechápe materiálně, ale procesně (např. Eyermann,
E.: Verwaltungsgerichtsordnung. Kommentar. 10. vydání, C. H. Beck, Mnichov, 1998, zejm.
s. 155 a 1002 a násl.). Předmětem sporu není subjektivní hmotné právo, ale procesní nárok,
jenž se skládá z předmětu nároku (z toho, čeho se žalobce domáhá), a ze základu nároku (jenž
je dán skutkovým dějem, jímž je odůvodňován žalobní petit). V oblasti civilního procesu
je toto pojetí ostatně již dostatečně vžité (srov. Macur, J.: Předmět sporu v civilním soudním
řízení. MU, Brno, 2002).
Dále je možno poukázat na §2 odst. 1 zákona č. 36/1876 ř. z., o nejvyšším správním
soudě, z něhož současný §65 odst. 1 s. ř. s. zcela zjevně vychází. Toto ustanovení na rozdíl
od §65 odst. 1 s. ř. s. nedefinovalo pojem rozhodnutí; pouze v návaznosti na čl. 15
základního zákona č. 144/1867 ř. z., o moci soudcovské, stanovovalo, že „Nejvyšší správní
soud rozhoduje ve všech případech, ve kterých někdo tvrdí, že nezákonným rozhodnutím
neb opatřením správního úřadu byl poškozen ve svých právech.“.
J. Hoetzel (Hoetzel, J.: Soudní kontroly veřejné správy. 2. vydání, Všehrd, Praha,
1926, s. 22) k tomu dodával, že ochrana se poskytuje „jen proti jejich rozhodnutím
a opatřením, tedy aktům, které by mohly vůbec zasáhnouti do právní sféry občanovy.
Rozhodnutím a opatřením rozuměti je zajisté - … - jen ty úkony správních úřadů, kterými
se buď autoritativně deklaruje, co už je právem, nebo se zakládají pro občana práva
a povinnosti. Jde o to, aby se akt mohl dotknouti právní sféry občanovy. …beze sporu sem
patří i pouhé výroky určovací“. Hoetzel tedy klade důraz nikoliv na založení, deklaraci
či určení právního vztahu, ale na to, zda se rozhodnutí dotýká právní sféry občana.
Z Hoetzelových výkladů mají pro souzenou věc bezprostřední a aktuální význam jeho
úvahy o tom, jaká subjektivní práva měl na mysli již citovaný §2 odst. 1 zákona č. 36/1876
ř. z., jak je to s přezkumem správního uvážení, jakož i rozhodnutí o udělení státního
občanství. Na str. 25-26 uvádí: „Práva arci nemusí býti jen hmotná, stačí, jsou-li formální
(procesní). Formální právo se chrání, i když meritum je dáno do volného uvážení (někdy se
o tom pochybuje). Správní soud může pouze zkoumati, nepřekročil-li správní úřad okruhu své
volné činnosti, držel-li se v zákonných mezích – padá tu na váhu i účel zákona. Je tu možná
celá stupnice omezení a všecko záleží na stylisaci zákona. Nikdo např. nemá právního nároku
na udělení československého státního občanství podle §9 ústavního zákona č. 236/20…“.
Z citovaného úryvku je patrné, že již Hoetzel jednak připouštěl, aby zkrácení na právech
spočívalo pouze ve zkrácení na právech procesních, a jednak aby i v otázkách státního
občanství správní soudy přezkoumávaly, zda nedošlo k porušení procesních předpisů
či k překročení mezí volného uvážení.
Z předestřených úvah tedy vcelku jednoznačně vyplývá neudržitelnost takové
interpretace §65 odst. 1 s. ř. s., která omezuje přístup k soudu tím, že striktně vyžaduje
v každém jednotlivém případě hledání porušeného subjektivního hmotného práva, jakož
i úkonu, který subjektivní hmotné právo založil, změnil, zrušil či závazně určil. Žalobní
legitimace podle tohoto ustanovení musí být dána pro všechny případy, kdy je dotčena právní
sféra žalobce , tj. kdy se jednostranný úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní věci
a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká jejich právní sféry. Nejde tedy o to,
zda úkon správního orgánu založil, změnil, zrušil či závazně určil práva a povinnosti žalobce,
nýbrž o to, zda se – podle tvrzení žalobce v žalobě – negativně projevil v jeho právní sféře.
Rozhodnutí o žádosti o udělení státního občanství – ať již kladné či záporné –
se bezesporu právní sféry žadatele dotýká: pokud Ministerstvo vnitra jeho žádosti vyhoví,
založí tímto konstitutivním rozhodnutím státoobčanský právní vztah mezi žadatelem a státem,
a tím i právní status žadatele jako státního občana České republiky; jestliže žádosti nevyhoví,
odepře tím žadateli možnost být nositelem práv, která vyplývají pouze ze státoobčanského
vztahu, tj. ústavou či zákony garantovanými subjektivními veřejnými právy, jež svědčí právě
toliko občanům. Není přitom rozhodné, zda se rozhodování o udělení státního občanství děje
ve sféře volného správního uvážení či nikoliv; rozhodnutí založené na diskreci správního
orgánu se může dotknout právní sféry zcela stejně negativně, jak rozhodnutí, u nějž
se diskrece neuplatňuje. Stejně tak může být zatíženo vadami nejen řízení předcházející
vydání takového rozhodnutí, ale může se rovněž přihodit, že i samo rozhodnutí založené
na volné úvaze nemůže pro zásadní porušení práva obstát (např. pro porušení principu
rovnosti, překročení mezí úvahy, jejich zneužití atd.).
To, zda je rozhodnutí založeno na volné úvaze či nikoliv, má význam z hlediska
rozsahu přezkumu, a nikoliv z pohledu žalobní legitimace. Žalobní legitimace musí být dána
i pro případy přezkumu rozhodnutí založených na volném správním uvážení, neboť jinak
by soud vůbec nemohl přezkoumat jeho použití ani z těch hledisek, které mu předepisuje §78
odst. 1 věta druhá s. ř. s. Proti tomuto závěru nelze argumentovat ani tím, že v některých
případech je správní uvážení absolutní, a nemá tedy meze, které by vůbec mohly být
překročeny.
Správní uvážení je v prvé řadě vždy limitováno principy vyplývajícími z ústavního
pořádku České republiky; z nich lze vyvodit, že i tam, kde vydání rozhodnutí závisí toliko
na uvážení správního orgánu, je tento orgán omezen zákazem libovůle, příkazem rozhodovat
v obdobných věcech obdobně a ve stejných věcech stejně (různost rozhodování ve stejných
či obdobných věcech může být právě projevem ústavně reprobované libovůle), tj. principem
rovnosti, zákazem diskriminace, příkazem zachovávat lidskou důstojnost, jakož i povinností
výslovně uvést, jaká kritéria v rámci své úvahy použil, jaké důkazní prostředky si opatřil, jaké
důkazy provedl a jak je hodnotil, a k jakým skutkovým a právním závěrům dospěl. V této
souvislosti je namístě poukázat i na Doporučení Rady ministrů Rady Evropy č. (80) 2, týkající
se výkonu správního uvážení správními orgány, které upravuje řadu požadavků na výkon
správního uvážení (zákaz sledovat jiný účel než ten, pro který byla diskreční pravomoc
stanovena; objektivnost a nestrannost; rovnost a zákaz diskriminace; proporcionalita mezi
negativními dopady rozhodnutí na práva, svobody a zájmy osoby, a sledovaným účelem),
jakož i požadavek na přezkum zákonnosti správního uvážení soudem nebo jiným nezávislým
orgánem.
Každé správní uvážení – i to, jež se (pouze) na úrovni obyčejného zákona jeví jako
neomezené či absolutní – tedy má své meze. I u něj proto správní soud zkoumá nejen to,
zda jej správní orgán nezneužil, ale i to, zda jeho meze nepřekročil. Správní soud samozřejmě
nepřezkoumává pouze zneužití správního uvážení či překročení jeho mezí ve smyslu §78
odst. 1 s. ř. s., nýbrž i to, zda řízení předcházející vydání napadenému rozhodnutí proběhlo
v souladu se zákonem, tj. zda v něm byla respektována všechna procesní práva žalobce (srov.
i shora uvedenou Hoetzelovu úvahu, že procesní práva se chrání, i když je meritum dáno
do volného uvážení).
Podle §65 odst. 1 s. ř. s. je k žalobě oprávněn ten, kdo tvrdí, že byl rozhodnutím
správního orgánu zkrácen na svých právech. Toto zkrácení, tj. porušení nebo ohrožení
subjektivních žalobcových práv, se mohlo udát buď přímo samotným rozhodnutím nebo tím,
že správní orgán v řízení, které předcházelo vydání napadeného rozhodnutí, porušil žalobcova
procesní práva. V každém případě žalobce musí tvrdit zkrácení na svých vlastních
subjektivních právech, tj. musí jít o subjektivní práva náležející žalobci, a nikoliv osobě třetí.
Ustanovení §65 odst. 2 s. ř. s. rozšiřuje žalobní legitimaci i na účastníky řízení
před správním orgánem, kteří nejsou k žalobě legitimováni podle §65 odst. 1 s. ř. s. - neboť
předmět správního řízení se nedotýkal jejich právní sféry, ale právní sféry někoho jiného –,
pokud tvrdí, že postupem správního orgánu byli zkráceni na svých právech takovým
způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí. Ze systematického výkladu
se bez jakýchkoliv pochybností podává závěr, že pojem rozhodnutí, užitý v tomto odstavci,
má stejný význam, jako rozhodnutí podle odstavce prvého; závěr, že by odstavec druhý měl
na mysli zcela jiné „rozhodnutí“ než odstavec prvý není odůvodnitelný jakýmikoliv korektně
použitými interpretačními metodami. Na rozdíl od žalobní legitimace podle předchozího
odstavce je jejím předpokladem podle odst. 2 účastenství v předcházejícím správním řízení.
Podmínka, podle níž žalobce není k žalobě oprávněn podle §65 odst. 1 s. ř. s., vystihuje to,
proč se tomuto typu žalobců říká zájemníci: ve správním řízení nemohli být dotčeni na své
vlastní právní sféře, a nemohou tedy žalovat podle odstavce prvého. Tyto osoby se účastnily
správního řízení z toho důvodu, že v něm uplatňovaly určitý zájem, např. zájem na ochraně
přírody; nejčastějšími zájemníky jsou právě ekologické spolky. Žalobce, jakožto účastník
správního řízení, mohl být zkrácen na svých procesních právech. Jeho žalobní legitimaci
zakládá právě tvrzení o zkrácení na procesních právech . Žalobce tedy musí tvrdit, že jako
účastník předchozího správního řízení – v němž pouze uplatňoval určitý zájem – byl zkrácen
na svých procesních právech; toto zkrácení zároveň musí být takové intenzity, aby mohlo mít
za následek nezákonnost rozhodnutí, proti němuž žalobce brojí.
Rozdíl mezi žalobní legitimací podle obou analyzovaných odstavců spočívá tedy
především v tom, že podle prvého odstavce může žalovat ten, jehož právní sféry se napadené
rozhodnutí dotýká, zatímco podle odstavce druhého je oprávněn podat žalobu ten, kdo ve své
právní sféře není rozhodnutím dotčen a kdo v tomto řízení uplatňoval určitý zákonem
chráněný zájem (např. na ochraně přírody a krajiny). Z toho je zřejmé, že v souzené věci
nemůže být žalobce k žalobě legitimován podle §65 odst. 2 s. ř. s., neboť nešlo o situaci,
kdy by se předcházejícího správního řízení účastnil z toho důvodu, že v něm uplatňoval
nějaký zájem a rozhodnutí by se nedotýkalo jeho právní sféry. Ve správním řízení
se rozhodovalo o žádosti o udělení státního občanství, kterou podal právě žalobce, tedy o jeho
právním postavení, a nikoliv o právní sféře nějaké jiné osoby. Z tohoto důvodu je žalobní
legitimace podle odstavce druhého vyloučena.
Z výše uvedeného nelze dospět k jinému závěru, než že soudnímu přezkumu podléhají
i ta rozhodnutí, jejichž vydání závisí – na úrovni jednoduchého práva – toliko na volném
uvážení správního orgánu (přičemž o jeho neomezenosti již nemůže být v podmínkách
materiálního právního státu ani řeči). Tvrdí-li stěžovatel v souzené věci, že v řízení
předcházejícím vydání rozhodnutí žalovaného, kterým byla zamítnuta žádost o udělení
státního občanství České republiky, byla porušena jeho práva účastníka řízení, je k žalobě
legitimován podle §65 odst. 1 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud, na základě výše uvedeného, dospěl k závěru, že Městský soud
v Praze postupoval nezákonně, odmítl-li návrh stěžovatele podle ust. §46 odst. 1 písm. d)
s. ř. s. s odůvodněním, že rozhodnutí žalovaného není rozhodnutím ve smyslu ust. §65
odst. 1, resp. odst. 2 s. ř. s. a je vyloučeno ze soudního přezkumu podle ust. §70 písm. a)
s. ř. s.
Nejvyšší správní soud shledal kasační námitky stěžovatele důvodnými, proto
postupem dle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. napadené usnesení Městského soudu v Praze zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Městský soud v Praze je přitom vázán oprávním názorem
vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
V novém rozhodnutí rozhodne Městský soud v Praze i o nákladech řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 23. listopadu 2006
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu