ECLI:CZ:NSS:2007:1.AFS.86.2006
sp. zn. 1 Afs 86/2006 - 77
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy
a soudkyň JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Marie Žiškové v právní věci žalobkyně: Č., a. s.,
proti žalovanému Celnímu ředitelství Praha, se sídlem Praha 1, Washingtonova 11, o žalobě
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 2. 2005, č. j. 8708/04-21-16, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 11. 2005,
č. j. 9 Ca 91/2005 - 39,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalobkyni se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Shora označeným rozsudkem zrušil městský soud rozhodnutí žalovaného,
kterým bylo zamítnuto odvolání žalobkyně proti rozhodnutí Celního úřadu Ruzyně – letiště
Praha ze dne 15. 4. 2004, č. j. 6165/04-1941/01-16. Tímto rozhodnutím celní úřad žalobkyni
uložil zaplacení dluhu 2 658 447 Kč z titulu ručení za dlužníka Ch., a. s., (dále jen „dlužník“).
Celní dluh byl dlužníkovi vyměřen na základě celního prohlášení CD ev. č. 11944258028540
ze dne 21. 7. 1998.
Žalovaný vycházel z toho, že povinnost žalobkyně jako ručitele vznikla v souladu
s ustanovením §260l zákona č. 13/1993 Sb., celní zákon, v platném znění, když se v záruční
listině pro jiné operace než režim tranzitu č. H61N04116 ze dne 8. 3. 1996 zavázala splnit
zaručenou výši dluhu společně a nerozdílně s dlužníkem, přičemž dlužník neuhradil
výše uvedený celní dluh včas. Žalovaný měl za prokázané, že žalobkyně již ve prospěch
orgánů celní správy uhradila částku 37 000 000 Kč z titulu ručení za dlužníka.
V žalobě žalobkyně především namítala, že celní úřad vydal své rozhodnutí
po té, co svůj ručitelský závazek splnila. Požadavek na zaplacení dlužné částky
tak byl uplatněn nad rámec uvedené záruky. Argumentovala tím, že globální celní záruku
vystavila na základě §256 celního zákona, ve znění účinném před novelou provedenou
zákonem č. 113/1997 Sb. Zavázala se tak uhradit celní dluh, který dlužník nesplní v zákonné
lhůtě a za nějž žalobkyně převzala záruku do částky uvedené v záruční listině,
kterou celní úřad přijal k zajištění celního dluhu. Podle žalobkyně bylo možné vycházet
pouze ze znění záruční listiny, přičemž v ní nebylo uvedeno, že by se ručení obnovovalo
v případě vzniku dalšího celního dluhu. Proto je částka stanovená v záruční listině maximální
výší, do které se ručitel zavazuje za dlužníka plnit a která nemůže být překročena. Žalobkyně
v této souvislosti poukázala na vyhlášku č. 135/1998 Sb., která nabyla účinnosti
až dne 1. 7. 1998 a která, narozdíl od vyhlášky č. 92/1993 Sb., stanovila, že ručitel
se zavazuje „splnit až do výše zaručené částky každý jednotlivý celní dluh“. Žalobkyně
nevystavila svou záruku podle vyhlášky č. 135/1998 Sb., ale podle vyhlášky č. 92/1993 Sb.
Žalobkyně také uvedla, že si lze jen obtížně představit, že by ručitel vědomě
a dobrovolně převzal ručení za závazek do výše, kterou nelze předem odhadnout. Celní
záruka, v níž by nebyla určena výše zajišťovaného závazku, by byla ve smyslu §37 odst. 1
Občanského zákoníku neplatná. Kromě toho žalobkyně poukazovala na skutečnost, že Česká
národní banka v reakci na vyhlášku č. 135/1998 Sb., zakázala bankám globální celní záruky
poskytovat, a to právě proto, že nebylo možno dopředu určit výši zajišťovaného dluhu.
Jestliže by mělo být ručení vyplývající z celní záruky neomezené, ustanovení §257 odst. 1
celního zákona by ztratilo svůj smysl, protože ukládá celním orgánům povinnost určit takovou
výši globálního zajištění, aby byl dluh vždy zajištěn.
Žalobkyně dále uvedla, že usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 54/2000
a II. ÚS 508/98 a rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva o stížnostech č. 55631/00
a 55728/00, na něž se žalovaný ve svém rozhodnutí odvolával, nelze na daný případ
vztáhnout. Naopak na podporu své argumentace poukázala na předcházející judikaturu
městského soudu.
Městský soud rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Městský
soud především akceptoval námitku, že žalobkyně již ze záruky v plné výši plnila,
a na základě této – mezi stranami nesporné – skutečnosti správní žalobě vyhověl. Za podstatu
sporu soud označil výklad pojmu „globální zajištění celního dluhu“ v §256 celního zákona.
Jazykovým výkladem citovaného §256 dospěl k závěru, že globálním zajištěním
jsou souhrnně zajištěny všechny celní dluhy jednoho dlužníka, k nimž byla záruka přijata.
Protože jde o institut finančního práva, není na místě rozšiřující výklad. Pokud §257 odst. 1
písm. b) celního zákona pamatuje na situaci, kde výše celního dluhu není známa
a musí se proto odhadnout, pak zároveň stanoví celním orgánům povinnost stanovit nejvyšší
možnou výši dluhu či dluhů. Výše ručitelského závazku, k níž se vztahuje ručitelova vůle,
jíž celní orgán vrchnostenským aktem přijímá, musí být mezi ručitelem a celním orgánem
postavena najisto. Přitom je povinností celního orgánu dbát na to, aby každý případně vzniklý
celní dluh v souvislosti s konkrétní operací či operacemi byl zajištěn odpovídajícím způsobem
v dostatečné výši. Z ujednání obsaženého v záruční listině podle soudu jednoznačně vyplývá,
že ručitelský závazek činí maximálně 37 000 000 Kč, a výklad žalovaného by znamenal,
že celková výše ručení by nebyla určitá. Závazek by byl absolutně neplatný pro neurčitost
a byl by v rozporu s institutem ručení vůbec. Celní orgány měly povinnost posoudit
adekvátnost výše záruky v daném konkrétním případě. Ručitel nemusí plnit nad uvedený
limit.
Pokud jde o usnesení Ústavního soudu, o něž se žalovaný ve svém rozhodnutí opíral,
městský soud závěrem konstatoval, že stanovisko celních orgánů není totožné s výkladem
Ústavního soudu.
Ze soudního spisu vyplývá, že žalobkyně svým podáním doručeným městskému soudu
dne 3. 1. 2006 vzala svou žalobu zpět. Městský soud však o její žalobě rozhodl napadeným
rozsudkem již dne 30. 11. 2005 (rozsudek byl žalobkyni doručen dne 10. 1. 2006)
a proto nemohlo být zpětvzetí žalobkyně účinné (§37 odst. 4 s. ř. s.).
Rozsudek městského soudu napadl žalovaný včas podanou kasační stížností opřenou
o důvod nesprávného posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení dle §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s., a domáhal se jeho zrušení a vrácení věci zpět k dalšímu řízení.
Žalovaný se neztotožnil s interpretací §256 a §257 celního zákona provedenou městským
soudem. Z citovaných ustanovení totiž žalovaný dovozuje dopad globální záruky
na každý celní dluh, pro který byl tento způsob zajištění celním úřadem akceptován
a který vznikl nebo by mohl vzniknout v budoucnu z jedné nebo několika operací,
přičemž s poukazem na §121 odst. 1 celního zákona lze operací rozumět přijetí celního
prohlášení s návrhem na propuštění zboží do volného oběhu, případně podle §121 odst. 2
celního zákona podání celního prohlášení a návrhu na propuštění zboží do celních režimů
vyjmenovaných v §133 celního zákona. Jako příklad pro více operací žalovaný používá
situaci, kdy deklarant navrhne zboží nejdříve do režimu uskladňování v celním skladu
a následně do režimu volný oběh, i tak však celní dluh vzniká pouze jednou.
Žalovaný sice souhlasil s tím, že z §257 celního zákona a textu celní záruky
lze dovodit zásadu jednoznačného určení výše závazku ručitele, přičemž ručitel nesmí
být na pochybách ohledně výše svého ručení. Na rozdíl od městského soudu však žalovaný
vztahuje tuto zásadu ke konkrétnímu celnímu dluhu spojenému s individuálně určitou dovozní
operací nebo operacemi. Pokud součet takto individuálně vzniklých celních dluhů přesáhne
nejvyšší částku uvedenou v záruční listině, je nutno konstatovat, že právní úprava takovou
shodu okolností explicitně neřeší, a to zcela zřejmě z toho důvodu, že vzhledem ke smyslu
právní úpravy nepřichází v souvislosti s globálním zajišťováním celního dluhu vůbec v úvahu.
Závěrům městského soudu nesvědčí ani znění ustanovení §257 odst. 1 písm. b) celního
zákona, které používá pojmy „celní dluh“ i „celní dluhy“, protože upravuje výši zajištění
v případech individuálního zajištění celního dluhu a současně v případech globálního
či paušálního zajištění celního dluhu. S poukazem na znění záruční listiny, žalovaný
konstatoval, že ručitel se zavazuje k zajištění jednotlivého celního dluhu nejvyšší částkou
v záruční listině uvedenou. I když v případě konkrétního ručitele může v krátké době součet
zajišťovaných celních dluhů přesáhnout nejvyšší zaručenou částku uvedenou v záruční listině,
neznamená to automaticky, že ručitel bude muset zajištěné dluhy splnit, neboť jeho povinnost
nastupuje teprve tehdy, není-li celní dluh řádně dlužníkem splněn. Jde o závazek určitý,
a to pro jednotlivé případy. Závěr městského soudu, je nesprávný, protože celní orgány
by při jeho aplikaci nemohly vědět, a ani jinak ověřit, zda vznikající celní dluh
je ještě krytý existující zárukou nebo nikoli. Pokud jde o přijetí globálního zajištění,
musí se odlišit akceptace ručitele pro ručení v systému globální záruky, které má formu
písemného povolení (rozhodnutí o „Přijetí poskytnuté záruky“), od přijetí zajištění
při konkrétním propuštění zboží do navrženého režimu, kdy uživatel záruky předkládá
„Osvědčení o záruce“, nikoli záruční listinu. Globální záruka může být používána i souběžně,
ve stejnou dobu na více celních úřadech.
Žalovaný rovněž uvedl, že námitka určitelnosti a předvídatelnosti závazků vzniklých
podle vnitrostátních předpisů byla uplatněna u typově shodného případu u Evropského soudu
pro lidská práva ve Štrasburku – rozhodnutí č. 55631/00 a 55728/00. V této souvislosti
žalovaný také uvedl, že celní orgány od počátku ve své většině podávaly takový výklad
institutu globálního ručení, jaký je prezentován v kasační stížnosti. Upozornil
také na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2005 č. j. 5 Afs 206/2004 – 71,
který řešil skutkově a právně shodný případ.
Žalobkyně se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu a z důvodů
uplatněných žalovaným v kasační stížnosti a dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná.
Spornou výkladovou otázkou v dané věci je, zda maximální částka uvedená v záruční
listině znamená konečnou výši ručení, nebo zda celková částka za všechny celní dluhy
tohoto dlužníka není omezena a v záruční listině uvedená maximální výše ručení se vztahuje
na každý jednotlivý celní dluh po dobu trvání záruky.
Podle §256 celního zákona (ve znění do účinnosti zák. č. 113/1997 Sb.,
tj. do 1. 7. 1997) na žádost dlužníka povolí celní orgány globální zajištění celního dluhu,
který vznikl, nebo by mohl vzniknout z jedné nebo několika operací. Podle §257 odst. 1
celního zákona, stanoví - li celní předpisy povinné zajištění celního dluhu, určí celní orgány
toto zajištění ve výši, kterou je přesná výše příslušného celního dluhu nebo dluhů,
jestliže je možno tuto výši bezpečně určit v době, kdy je zajištění požadováno, nebo celními
orgány odhadnutá nejvýše možná výše příslušného celního dluhu nebo dluhů, které vznikly
nebo by mohly vzniknout, v ostatních případech.
S účinností od 15. 1. 1996 vyhláška Ministerstva financí č. 8/1996 Sb., novelizovala
vyhlášku č. 92/1993 Sb., vydanou k provedení některých ustanovení celního zákona
tak, že Příloha č. 25 vyhlášky č. 92/1993 Sb. předepisovala k užití vzor zvaný Záruční listina
Jiné operace než režim tranzitu (systém globální záruky), obsahující závazek uhradit celní
dluh až do nejvyšší částky uvedené v záruční listině. Toto znění bylo účinné do 30. 6. 1998,
kdy nabyla účinnosti nová prováděcí vyhláška č. 135/1998 Sb.
Kasační stížností nastolenou právní otázkou se již Nejvyšší správní soud zabýval,
a to mimo jiné v rozsudku sp. zn. 5 Afs 206/2004 (publikovaném pod č. 917/2006 Sb. NSS),
kdy dospěl k názoru, že v případě globálního zajištění celního dluhu, který vznikl
nebo by mohl vzniknout z jedné nebo několika operací, jde o zajištění každého celního dluhu
v době trvání záruky až do výše částky uvedené v záruce.
Je však třeba, aby Nejvyšší správní soud tento svůj právní názor revidoval.
K odklonu od dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu může v zásadě dojít
pouze postupem upraveným v §17 odst. 1 s. ř. s., tedy tak, že rozhodující senát postoupí
věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. Rozhodnutím rozšířeného senátu ke konkrétní
předložené právní otázce je pak zformulován právní názor, jejž jsou všechny další senáty
rozhodující v obdobných věcech povinny pro futuro respektovat. Nicméně aktivizace
rozšířeného senátu za situace, kdy by skutečnou motivací bylo toliko formální narovnání
právních názorů Nejvyššího správního soudu s názory Ústavního soudu, by zjevně neplnilo
smysl citovaného ustanovení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 9. 2005,
č. j. 2 Afs 180/2004 - 44, dostupný na www.nssoud.cz).
Pro posouzení předmětné věci je tak podstatné, že právní názor, obsažený v rozsudku
zdejšího soudu sp. zn. 5 Afs 206/2004, byl zásadním způsobem zpochybněn nálezem
Ústavního soudu ze dne 13. 9. 2007, sp. zn. I. ÚS 643/06. Uvedeným nálezem Ústavní soud
zrušil jiné rozsudky Městského soudu v Praze, jimiž městský soud zamítl žaloby ve věcech
skutkově shodných s věcí nyní projednávanou, a to po té, co jeho předchozí rozhodnutí zrušil
Nejvyšší správní soud na základě kasačních stížností celních orgánů; tyto zrušující rozsudky
Nejvyššího správního soudu (č. j. 7 Afs 29/2006 - 68, a č. j. 7 Afs 43/2006 - 66, dostupné
na www.nssoud.cz), vycházely z právního názoru vyjádřeného právě v rozsudku
sp. zn. 5 Afs 206/2004. Postup podle §17 odst. 1 s. ř. s. tak není na místě.
Ústavní soud v nálezu sp. zn. I. ÚS 643/06 především připomněl, že ručení bank
za celní dluh je tradičním veřejnoprávním institutem. Konstatoval, že spolupracuje-li osoba
s orgánem veřejné moci při tvorbě správního aktu, nelze od ní očekávat vyšší stupeň
obezřetnosti než od orgánu veřejné moci samotné. Pochybí-li soukromá osoba při této činnosti
neúmyslně anebo není-li prokázáno zanedbání její pečlivosti, má být věc posouzena
tak, jakoby pochybil orgán veřejné moci sám. S odkazem na svou setrvalou judikaturu rovněž
konstatoval, že při ukládání a vymáhání daní dle zákona (čl. 11 odst. 5 Listiny základních
práv a svobod), tedy při de facto odnětí části nabytého vlastnictví, jsou orgány veřejné
moci povinny ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny šetřit podstatu a smysl základních práv a svobod
- tedy v případě pochybností postupovat mírněji (in dubio mitius). Ústavní soud zdůraznil,
že předmětná právní úprava byla zcela nepřehledná, což mělo, s ohledem na vztah kvality
zákona představujícího zásah do vlastnictví k jeho výkladu, nutit orgány veřejné
moci k výkladové umírněnosti, která by více šetřila základní právo žalobkyně. Celní zákon
a prováděcí vyhláška (č. 92/1993 Sb.) byly před datem 1. 7. 1998 podle tohoto nálezu nejasné.
Ústavní soud konkrétně uvedl, že: „Pro posouzení věci je důležité důsledně rozlišovat
jednotlivé časové úseky, vymezené platností té které právní úpravy globálního zajištění
celního dluhu (viz bod 55 a násl. nálezu). Stěžovatelka nepochybně musela počítat s možností
opakovaného plnění teprve až po přijetí vyhlášky č. 135/1998 Sb. Ani novela celního zákona
č. 113/1997 Sb. totiž jasné vodítko nedala. Rozlišování mezi užíváním gramatických tvarů
dluh a dluhy takovým vodítkem není, již jen proto, že samy celní úřady používají slovo dluh
pro označení souhrnu celních dluhů (srov. body 18 a 36 nálezu), resp. tvar „dluh“ v praxi
slouží k označení celé skupiny pohledávek. Ministerstvo financí ČR uvedlo do právního řádu
pojmy globální, paušální a individuální záruka (s účinností od 15. 1. 1996), na základě
celního zákona, který (bez dalšího) zmiňoval možnost globálního zajištění celního dluhu
(§256) a (pouze) umožňoval upravit prováděcí vyhláškou podmínky paušálního zajištění
(§257 odst. 3). Chtělo-li ministerstvo měnit dosavadní stav (a praxi), mělo povinnost zřetelně
tento záměr promítnout do textu vyhlášky.“
V souzené věci se pak jedná o záruční listinu ze stejného období, jaké bylo předmětem
rozhodování Ústavního soudu (viz výše).
Ústavní soud tedy došel k názoru, že výklad uplatněný žalovaným: „zasáhl
do stěžovatelčina práva vlastnit majetek (čl. 11 odst. 1 Listiny), neboť byla nucena zaplatit
z titulu ručení více, než mohla v době vystavení záruky s ohledem na znění tehdy platných
právních předpisů a tehdejší praxi důvodně očekávat. Snaha státu maximalizovat fiskální
výnosy je legitimní a ústavním pořádkem aprobovaná, avšak musí respektovat předem jasně
daný zákonný rámec, jinak dochází k ústavně neaprobovatelnému zásahu do vlastnického
práva v rozporu s čl. 11 odst. 5 Listiny. Veřejná moc nemůže využívat nejasnost právní
úpravy, kterou sama vyvolala.“
Pokud jde o rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva, na něž žalovaný rovněž
poukazoval, jejichž aplikovatelnost v daném případě však žalobkyně zpochybňovala, Ústavní
soud v citovaném nálezu zejména poukázal na to, že Evropský soud pro lidská práva
v rozhodnutích o nepřijatelnosti stížností č. 55631/00 a 55728/00 pro zjevnou nepodloženost
(„manifestly illfounded“ nebo „manifestement mal fondée“ - srov. čl. 35 odst. 3 Úmluvy)
„jasně konstatoval, že mu: nepřísluší zkoumat skutkové nebo právní omyly,
jichž se měly dopustit vnitrostátní soudy, s tou výjimkou …pokud by mohly zasáhnout do práv
a svobod chráněných Úmluvou, nebo že: má pouze omezenou pravomoc přezkoumávat
dodržování vnitrostátního práva“. Jinými slovy, uvedená rozhodnutí o nepřijatelnosti
nejsou pro dané řízení relevantní; Evropský soud pro lidská práva jimi zákonnost rozhodnutí
celních orgánů nijak nepotvrdil (ani nevyvrátil), ale „pouze“ konstatoval, že otázka,
který ze dvou konkurujících si výkladů institutu globální celní záruky byl správný, je otázkou
vnitrostátního práva, přičemž z dostupných skutečností vyplynulo, že ani aplikace stěžovateli
napadnutého výkladu zjevně nepředstavovala zásah do práv stěžovatelů zaručených Úmluvou,
resp. čl. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě. K interpretaci vnitrostátního práva jsou pak podle Soudu
povolány především soudy vnitrostátní.
Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že napadený rozsudek městského soudu plně
odpovídá závěrům Ústavního soudu. Jestliže Ústavní soud v některém ze svých rozhodnutí
zformuluje ústavně konformní výklad právního předpisu, je nutno tento výklad respektovat
i v ostatních právně a skutkově obdobných případech, byť se jedná o procesně samostatná
řízení; pro takové případy představuje judikatura Ústavního soudu závazné interpretační
vodítko. Opačný výklad, by představoval logickou chybu, jelikož vázanost výkladem norem
nadzákonné (ústavní) síly musí být pro soud při aplikaci jednoduchého práva určující.
K odchylce od judikatury Ústavního soudu by mohl obecný soud přistoupit
pouze ve výjimečných a racionálně odůvodněných případech, a to např. tehdy,
pokud by došlo ke změně právní úpravy; tato judikatura by byla vnitřně nesourodá
a nepředstavovala by proto tzv. ustálenou (konstantní) judikaturu; nevypořádávala
by se dostatečně se všemi možnými a uplatněnými zásadními argumentačními pozicemi
a zároveň by bylo z obsahu takovéhoto rozhodnutí a z konkrétních okolností věci patrno,
že k tomuto nevypořádání nedošlo záměrně, nýbrž v důsledku opomenutí anebo by došlo
k zásadní změně společenských či ekonomických poměrů, což by obecný soud
ve svém rozhodnutí přesvědčivě odůvodnil. O takovou situaci se však v daném případě
nejedná.
Pro úplnost Nejvyšší správní soud připomíná, že rozhodnutí Ústavního soudu
jsou coby interpretační vodítka závazná při rozhodování ve skutkově a právně obdobných
věcech nejen pro orgány moci soudní, ale i pro orgány moci výkonné, mezi něž patří
i žalovaný. Tato skutečnost plyne z článku 2 odst. 2 Ústavy, podle nějž státní
moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Jelikož správní
orgány jsou vázány zákonem, tím spíše jsou vázány i ústavními předpisy. Žalovaný
tedy musí výše nastíněný výklad Ústavního soudu respektovat ve svém dalším postupu
v dané věci.
Ze všech výše uvedených důvodů neshledal Nejvyšší správní soud námitky
žalovaného důvodnými. Jelikož v řízení nevyšly najevo ani žádné vady, k nimž musí zdejší
soud přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 3 s. ř. s.), kasační stížnost žalovaného
jako nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti soud rozhodl podle §60 odst. 1, 2 (§120)
s. ř. s., když žalovaný ve věci úspěšný nebyl a žalobkyni náklady řízení nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. října 2007
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu