ECLI:CZ:NSS:2007:8.AFS.133.2006
sp. zn. 8 Afs 133/2006 - 106
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Příhody
a soudců JUDr. Michala Mazance a Mgr. Jana Passera v právní věci žalobce K., a. s.,
zastoupené JUDr. Jaroslavem Polanským, advokátem se sídlem Elišky Peškové 15, Praha
5, proti žalovanému Celnímu ředitelství Praha, se sídlem Praha 1, Washingtonova 11, v
řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
19. 6. 2006, čj. 7 Ca 138/2005 - 39,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 19. 6. 2006,
čj. 7 Ca 138/2005 - 39, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 25. 2. 2005, čj. 13480/04-21-9, žalovaný zamítl
odvolání žalobce proti rozhodnutí Celního úřadu v Berouně (ze dne 15. 4. 2004,
čj. R/00009/2004), jímž tento úřad rozhodl o povinnosti ručitele (žalobce) k plnění
za dlužníka a uložil mu dle §260l zákona ČNR č. 13/1993 Sb., celní zákon, povinnost
uhradit pohledávku v celkové výši 212 321,96 Kč na základě záruční listiny (přijaté
rozhodnutím č. 044 Celního úřadu Beroun pod čj. PR-243/96/-044 ze dne 10. 4. 1996),
jíž se žalobce v souladu s §260 odst. 1 téhož zákona zavázal splnit zaručenou výši
pohledávky společně a nerozdílně s dlužníkem, společností T., spol. s r. o., přičemž
dlužník ve stanovené lhůtě splatnosti dluh neuhradil.
Žalobce stěžovatelovo rozhodnutí o odvolání napadl žalobou, kterou městský
soud rozsudkem ze dne 19. 6. 2006, čj. 7 Ca 138/2005-39, zamítl.
Městský soud v odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že v minulosti zastával shodný
právní názor jako žalobce. Městský soud však přihlédl k tomu, že jeho rozsudky
v obdobných věcech, v nichž tento právní názor vyjádřil, Nejvyšší správní soud
ke kasačním stížnostem celních orgánů zrušil. Městský soud proto aplikoval právní názor
Nejvyššího správního soudu vyplývající ze zrušovacích rozsudků a dříve již vyjádřený
v rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 Afs 206/2004.
Městský soud poukázal na to, že Nejvyšší správní soud se plně ztotožnil
s výkladem institutu globální celní záruky, jak jej provedl Ústavní soud v usnesení
sp. zn. Pl. ÚS 54/2000. V něm Ústavní soud konstatoval, že výklad zákona, který
poskytují celní orgány při aplikaci globálního zajištění celního dluhu při každém
jednotlivém dovozu, má oporu jak v zákoně, jehož postulátem je mimo jiné zabránit
celním únikům, tak i ve slovním textu zákona (singulár „celní dluh“, nikoli plurál „celní
dluhy“ nebo souhrn blíže nespecifikovaných celních dluhů), a vyplývá i z praxe vlastního
celního řízení. Protože se globální záruka vztahuje na každý jednotlivý dovoz
s příslušnými operacemi, musí být clo vyměřeno po ukončení celního řízení o tomto
jednotlivém dovozu. V případě, kdy celní orgán stanovil nejvýše možný celní dluh nižší,
než je jeho konečné vyúčtování, je rozhodující výše přijaté globální záruky. Nad původně
stanovenou a přijatou výši celního dluhu ručitel neodpovídá. Pokud clo nedosáhne výše
globální záruky, nelze nevyčerpaný rozdíl převádět jako event. části záruky na další dovoz.
Pokud clo naopak přesáhne výši globální záruky, nelze touto zárukou dovoz zajistit,
ale je nutno prokázat jeho zajištění individuální zárukou, popř. jiným způsobem.
S odkazem na rozsudky Nejvyššího správního soudu městský soud uvedl, že celní
dluh vznikne při každém dovozu a vždy při přijetí každého podaného celního prohlášení
dle §238 odst. 2 celního zákona. Zákonnému pojmu „celní dluh z jedné nebo několika
operací“ uvedenému v §256 celního zákona nutno rozumět tak, že dovážené zboží může
být projednáno a propuštěno do příslušného režimu na základě jedné celní deklarace
jednou či několikrát. V každém případě se jedná o situaci, kdy totéž zboží je na základě
téže celní deklarace propuštěno postupně do několika režimů; několik operací přichází
v úvahu např. tehdy, je-li zboží nejprve propuštěno do režimu uskladňování v celním
skladu a teprve poté je propuštěno do režimu volného oběhu. Pro výklad pojmu globální
zajištění celního dluhu je dále podstatné, že jde o kogentní právní úpravu, a též zánik
záruky je regulován zákonem. Z právní úpravy celního zákona, jež má veřejnoprávní
charakter, nelze dovozovat sčítání celních dluhů pro potřeby ručení formou globální
záruky. Tato úprava neřeší případy, kdy součet celních dluhů přesáhne částku uvedenou
v záruční listině, neboť vzhledem k povaze tohoto zajišťovacího institutu nepřichází
sčítání celních dluhů v úvahu. Naopak z ní vyplývá, že se tato forma ručení vztahuje vždy
k individuálně určenému celnímu dluhu vzniklému za podmínek zákonem stanovených
a předvídaných a s odkazem na text záruční listiny se ručitel takto zavazuje k zajištění
jednotlivého celního dluhu až do výše částky v ní uvedené.
Žalobce včas podanou kasační stížností brojí proti shora označenému rozsudku
Městského soudu v Praze, přičemž uplatňuje kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. a)
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní („s. ř. s.“), tj. tvrdí nezákonnost spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Konkrétně
nesouhlasí s výkladem institutu globálního zajištění celního dluhu, tak jak jej provedl
městský soud.
Uvedl, že dne 29. 3. 1996 vystavil záruční listinu pro jiné operace než režim
tranzitu, jíž se ve prospěch Celního úřadu Beroun zaručil za dlužníka zaplatit celní dluh,
který by nebyl splněn v zákonné lhůtě, a to až do konečné částky 300 000 Kč. Tuto částku
již žalobce zaplatil k výzvě celního úřadu ze dne 2. 6. 1997, čj. PR-1090/97. Přesto však
celní úřad vydal dne 15. 4. 2004 na základě výše zmíněné záruční listiny celkem 55
rozhodnutí, kterými žalobci uložil povinnost zaplatit částku v celkovém souhrnu
12 499 645 Kč.
Žalobce má za to, že ručitelský závazek byl zaplacením částky 300 000 Kč zcela
vyčerpán a zanikl splněním. V případě globálního zajištění celního dluhu jde o institut
veřejného práva, proto musí být najisto postavena zaručená výše celního dluhu,
neboť vůle žalobce se vztahovala pouze na zajištění 300 000 Kč. Žalobce zastává názor,
že globální zajištění se vztahuje na více možných dluhů celního dlužníka, avšak s tím,
že tento souhrn dílčích dluhů je omezen nejvyšší částkou, za kterou se ručení poskytuje
a která je uvedena v záruční listině. Dále připomněl, že v případě nejasností musí být
veřejnoprávní norma vykládána ve prospěch subjektu práva soukromého. Výklad
provedený městským soudem je nepřípustně rozšiřující. Rovněž uvedl, že je jí známa
rozkolísanost v rozhodování předmětné právní otázky různými soudy v České republice,
a dává proto předsedovi senátu v úvahu postup dle §17 s. ř. s. Nesouhlasí s právními
závěry zaujatými v některých rozsudcích Nejvyššího správního soudu, neboť tyto
názory jsou právně velmi sporné, věcně nesprávné, nespravedlivé, nepřesvědčivé
a argumentačně nedostatečně podložené. Upozornil na možnost použití §18 a §19
s. ř. s. a dále i na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 12. 2005,
čj. 6 As 30/2005 – 44, na rozhodnutí Městského soudu v Praze sp. zn. 38 Ca 87/99
a na rozhodnutí Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 11. 1. 2000,
sp. zn. 31 Ca 165/99, které svědčí pro jeho závěry, a také na nález Ústavního soudu
ze dne 23. 2. 2006, sp. zn. III. ÚS 208/05, deklarující povinnost v případě možnosti
několika výkladů právního předpisu upřednostnit výklad ústavně konformní. Podotkl,
že výklad usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 1. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 54/2000, které
je v rozhodnutí městského soudu citováno, není konformní se závěry, ke kterým Ústavní
soud ve svém rozhodnutí došel. Tyto závěry nikterak nepodporují právní názor celních
orgánů a městského soudu. Závěr městského soudu vychází zcela jednostranně z pozic
fiskální politiky státu ve vztahu k osobám soukromého práva a naprosto ignoruje základní
zásady spravedlnosti a právního státu, zejména princip právní jistoty, který by pro žalobce
znamenal naprosto nekontrolovatelný a neomezený potenciální závazek k plnění
za dlužníka. Poukázal na skutečnost, že Česká národní banka „zakázala“ bankám
poskytovat globální celní záruky podle vyhlášky č. 135/1997 Sb., a to právě proto,
že je nepřípustné, aby se banky zaručovaly za závazky, jejichž výši nelze předem určit.
Žalobce rovněž z opatrnosti namítl, že by taková záruka byla ex lege (§12 odst. 2 zákona
o bankách) absolutně neplatná; a uvedla, že pro výklad vůle je nutno zohlednit §35
odst. 2 občanského zákoníku či §266 odst. 1, 3 a 4 obchodního zákoníku a dále všechny
předpisy práva veřejného zavazující banky k určitým specifickým činnostem. Vzhledem
k okolnosti, že text záruční listiny formuloval jednoznačně stát, resp. Ministerstvo financí,
musela by nejednoznačnost termínů či výrazů v listině uvedených být vykládána k tíži
celních orgánů.
Podáním ze dne 27. 9. 2007 žalobce poukázal na nález Ústavního soudu ze dne
13. 9. 2007, sp. zn. I. ÚS 643/06, a navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozhodnutí
městského soudu napadené kasační stížností zrušil a věc vrátil soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 21. 9. 2006 ztotožnil
s právním názorem městského soudu a navrhl kasační stížnost zamítnout. Tvrzení
žalobce o rozpornosti názorů Nejvyššího správního soudu považuje za nepodložené.
Pro posouzení dané materie je klíčová skutečnost, že se výkladem §256 celního zákona
zabýval Ústavní soud v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 54/2000, ze kterého vyplývá, že ručitel ručí
za každý dluh samostatně a pokaždé do výše uvedené v záruční listině. Žalovaný
se nedomnívá, že by v daném případě byl výklad uvedeného ustanovení celního zákona
coby veřejnoprávního předpisu nejasný, a proto nepovažuje námitku žalobkyně,
že by mělo být toto ustanovení vykládáno ve prospěch subjektu soukromého práva,
za důvodnou. Doplnění textu „každý jednotlivý celní dluh“ do textu přílohy č. 35
k vyhlášce č. 135/1998 Sb. neznamenalo podle žalovaného žádnou zásadní změnu oproti
textu přílohy č. 25 k vyhlášce č. 92/1993 Sb. Podle žalovaného je závazek ručitele vždy
určitý, protože se vztahuje ke konkrétnímu celnímu dluhu spojenému s individuálně
určitou operací nebo operacemi. Žalobce je bez pochyby profesionální institucí zabývající
se poskytováním záruk, a proto je na něm, aby zhodnotil riziko ručení a dle toho upravil
svůj smluvní vztah s dlužníkem. Názor žalobce nemůže obstát, neboť celní orgány
by nemohly vědět a ani jinak ověřit, zda vznikající celní dluh je ještě krytý existující
zárukou či nikoli. V daném případě je nutno odlišit akceptaci ručitele pro ručení v systému
globální záruky, které má formu písemného povolení, a přijetí zajištění při konkrétním
propouštění zboží do navrhovaného režimu, kdy je posuzován jednotlivý případ
a kdy jsou kontrolovány podmínky vztahující se ke konkrétnímu celnímu režimu
včetně podmínky zajištění celního dluhu. Žalovaný odkázal na rozhodnutí č. 55631/00
a 55728/00 Evropského soudu pro lidská práva ve Štrasburku, ze kterých vyplývá,
že předvídatelnost závazku ručení podle záruční listiny nelze zpochybňovat
s odvoláním na nejednoznačnost předpisu. Možnost dvojího výkladu předpisu sama
o sobě nezpůsobuje jeho nepředvídatelnost, a to zejména v takových případech,
kdy se předpis dotýká profesionální činnosti toho, kdo jej hodlá aplikovat (jako je tomu
v případě žalobce).
Kasační stížnost je podle ustanovení §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího
obsahu jsou v ní namítány důvody odpovídající ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
když stěžovatel namítá, že městský nesprávně posoudil otázku interpretace zákonné
úpravy institutu globální celní záruky. Konkrétně, zda maximální částka uvedená v záruční
listině znamená konečnou výši ručení, nebo zda celková částka za všechny celní dluhy
tohoto dlužníka není omezena a v záruční listině uvedená maximální výše ručení
se vztahuje na každý jednotlivý celní dluh po dobu trvání záruky. Nejvyšší správní soud
tedy přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek městského soudu, vázán rozsahem
a důvody kasační stížnosti (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud předesílá, že názor k posouzení předložené právní otázky
již demonstroval např. v rozsudku ze dne 4. 10. 2007, čj. 2 Afs 74/2006 - 103 (bude
zveřejněno na www.nssoud.cz), a že neshledal důvod k odchýlení se od něj.
Podle ustanovení §256 celního zákona (ve znění do účinnosti zák.
č. 113/1997 Sb., tj. do 1. 7. 1997) na žádost dlužníka povolí celní orgány globální zajištění
celního dluhu, který vznikl, nebo by mohl vzniknout z jedné nebo několika operací. Podle
§257 odst. 1 celního zákona, stanoví-li celní předpisy povinné zajištění celního dluhu, určí
celní orgány toto zajištění ve výši, kterou je přesná výše příslušného celního dluhu nebo
dluhů, jestliže je možno tuto výši bezpečně určit v době, kdy je zajištění požadováno,
nebo celními orgány odhadnutá nejvýše možná výše příslušného celního dluhu nebo
dluhů, které vznikly nebo by mohly vzniknout, v ostatních případech.
Jak již bylo řečeno, spornou výkladovou otázkou v dané věci je, zda maximální
částka uvedená v záruční listině znamená konečnou výši ručení, anebo zda celková částka
za všechny celní dluhy tohoto dlužníka není omezena a v záruční listině uvedená výše
se vztahuje pouze na jednotlivý celní dluh.
Kasační stížností nastolenou právní otázkou se již Nejvyšší správní
soud zabýval v rozsudku ze dne 23. 9. 2005, čj. 5 Afs 206/2004 - 71 (publikováno
pod. č. 917/2006 Sb. NSS), kdy dospěl k názoru, že v případě globálního zajištění celního
dluhu, který vznikl nebo by mohl vzniknout z jedné nebo několika operací, jde o zajištění
každého celního dluhu v době trvání záruky až do výše částky uvedené v záruce. Tento svůj
právní názor je však Nejvyšší správní soud nucen revidovat, a to z následujících důvodů:
Nejvyšší správní soud považuje za nezbytné v projednávané věci uvést, že podstata
právního názoru, obsaženého ve výše uvedeném rozsudku zdejšího soudu, byla
zásadním způsobem zpochybněna nálezem Ústavního soudu ze dne 13. 9. 2007,
sp. zn. I. ÚS 643/06. Situací nesouladu mezi právním názorem vyjádřeným v nálezu
Ústavního soudu a rozsudku Nejvyššího správního soudu se zdejší soud zabýval např.
již v rozsudku ze dne 14. 9. 2005, čj. 2 Afs 180/2004 - 44 (dostupné na www.nssoud.cz)
a dospěl k podrobně odůvodněnému závěru, že správní soudy (včetně Nejvyššího
správního soudu) jsou povinny ve své další rozhodovací činnosti respektovat právní názor
Ústavního soudu ČR, byť zmiňované rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
(čj. 5 Afs 206/2004 - 71) nebude nahrazeno rozhodnutím rozšířeného senátu.
Konstatoval přitom, že setrvalou a vnitřně nerozpornou judikaturu Ústavního soudu
nelze vnímat jako naroveň postavenou právním předpisům (zákonům), nýbrž jako
závazná interpretační vodítka při rozhodování ve skutkově a právně obdobných věcech,
od nichž je sice možný odklon, to však pouze ve výjimečných a racionálně odůvodněných
případech.
Ústavní soud v nálezu sp. zn. I. ÚS 643/06 především připomněl, že ručení bank
za celní dluh je tradičním veřejnoprávním institutem. Konstatoval, že spolupracuje-li
osoba s orgánem veřejné moci při tvorbě správního aktu, nelze od ní očekávat vyšší
stupeň obezřetnosti než od orgánu veřejné moci samotné. Pochybí-li soukromá osoba při
této činnosti neúmyslně anebo není-li prokázáno zanedbání její pečlivosti, má být věc
posouzena tak, jakoby pochybil orgán veřejné moci sám. S odkazem na svou setrvalou
judikaturu rovněž konstatoval, že při ukládání a vymáhání daní dle zákona (čl. 11 odst. 5
Listiny základních práv a svobod), tedy při de facto odnětí části nabytého vlastnictví, jsou
orgány veřejné moci povinny ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny šetřit podstatu a smysl
základních práv a svobod - tedy v případě pochybností postupovat mírněji (in dubio pro
mitius). Ústavní soud zdůraznil, že předmětná právní úprava byla zcela nepřehledná,
což mělo, s ohledem na vztah kvality zákona představujícího zásah do vlastnictví k jeho
výkladu, nutit orgány veřejné moci k výkladové umírněnosti, která by více šetřila základní
právo žalobce. Zákon a prováděcí vyhláška byly před datem 1. 7. 1998 podle tohoto
nálezu nejasné. Ústavní soud konkrétně uvedl, že „pro posouzení věci je důležité důsledně
rozlišovat jednotlivé časové úseky, vymezené platností té které právní úpravy globálního zajištění celního
dluhu (viz bod 55 a násl.). Stěžovatelka nepochybně musela počítat s možností opakovaného plnění
teprve až po přijetí vyhlášky č. 135/1998 Sb. Ani novela celního zákona č. 113/1997 Sb. totiž jasné
vodítko nedala. Rozlišování mezi užíváním gramatických tvarů dluh a dluhy takovým vodítkem není,
již jen proto, že samy celní úřady používají slovo dluh pro označení souhrnu celních dluhů
(srov. např. výše body 18 a 36), resp. tvar „dluh“ v praxi slouží k označení celé skupiny pohledávek
(tzv. synekdocha, užívající logiku pars pro toto). Ministerstvo financí ČR uvedlo do právního řádu pojmy
globální, paušální a individuální záruka (s účinností od 15. 1. 1996), na základě celního zákona, který
(bez dalšího) zmiňoval možnost globálního zajištění celního dluhu (§256) a (pouze) umožňoval upravit
prováděcí vyhláškou podmínky paušálního zajištění (§257 odst. 3). Chtělo-li ministerstvo měnit
dosavadní stav (a praxi), mělo povinnost zřetelně tento záměr promítnout do textu vyhlášky.“
V souzené věci se pak jedná o záruční listinu ze stejného období, jaké bylo předmětem
rozhodování Ústavního soudu.
Ústavní soud tedy došel k názoru, že výklad uplatněný stěžovatelem „zasáhl
do stěžovatelčina práva vlastnit majetek (čl. 11 odst. 1 Listiny), neboť byla nucena zaplatit z titulu
ručení více, než mohla v době vystavení záruky s ohledem na znění tehdy platných právních předpisů
a tehdejší praxi důvodně očekávat. Snaha státu maximalizovat fiskální výnosy je legitimní a ústavním
pořádkem aprobovaná, avšak musí respektovat předem jasně daný zákonný rámec, jinak dochází
k ústavně neaprobovatelnému zásahu do vlastnického práva v rozporu s čl. 11 odst. 5 Listiny. Veřejná
moc nemůže využívat nejasnost právní úpravy, kterou sama vyvolala.“
Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené závěry konstatuje, že napadený
rozsudek městského soudu neodpovídá závěrům Ústavního soudu, proto tento rozsudek
podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
V něm je městský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém
rozhodnutí o věci samé (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud ve věci v souladu s ustanovením §109 odst. 1 s. ř. s.
rozhodoval bez nařízení jednání.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. listopadu 2007
JUDr. Petr Příhoda
předseda senátu