ECLI:CZ:NSS:2008:4.ADS.49.2008:73
sp. zn. 4 Ads 49/2008 - 73
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobkyně: R. D.,
zast. Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem, se sídlem Dvořákova 13, Brno, proti žalovanému:
Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého nám. 4, Praha 2, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 26. 9. 2007, č. j. 12 Ca 40/2006 - 39,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 26. 9. 2007, č. j. 12 Ca 40/2006 – 39,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobkyně jako stěžovatelka domáhá
zrušení shora označeného usnesení Městského soudu v Praze, kterým byla odmítnuta její žaloba
proti sdělení Ministerstva zdravotnictví ze dne 22. 6. 2005, č. j. HEM-301-27.5.05-19168,
jímž bylo k odvolání žalobkyně (a dalších fyzických osob) proti sdělení Krajské hygienické stanice
Moravskoslezského kraje (dále jen „správní orgán prvního stupně”), potvrzeno stanovisko
správního orgánu prvního stupně, že s ohledem na §94 odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb.,
o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, nemůže být žalobkyně
účastníkem řízení o povolení časově omezené výjimky k provozování nadlimitně hlučné silnice
I/48 Dobrá - Dolní Žukov, vedeného podle §31 odst. 1 zákona č. 258/2001 Sb., o ochraně
veřejného zdraví.
Žalovaný ve svém rozhodnutí konstatoval, že §94 odst. 2 zákona o ochraně veřejného
zdraví je speciálním ustanovením vůči §14 odst. 1 správního řádu, neboť je v něm konstruováno
odlišné pojetí postavení účastníka řízení podle §31 zákona o ochraně veřejného zdraví.
Ustanovení §94 odst. 2 tohoto zákona výslovně stanoví, že účastníkem předmětného řízení
je pouze navrhovatel. Podle žalovaného tato skutečnost musí být bez dalšího respektována,
a to i tam, kde by jinak platila obecná zásada správního řádu, podle které má správní orgán
povinnost vydat rozhodnutí o tom, zda osoba prohlašující se za účastníka řízení
takovým účastníkem je či není. Vydání správního rozhodnutí o tom, že jiná osoba
než navrhovatel není účastníkem řízení by se tak stalo duplicitním se zákonnou úpravou
a proto správní orgán prvního stupně při respektování právní úpravy nevydal správní rozhodnutí
o tom, že žalobkyně a ostatní žadatelé o účastenství v řízení nejsou účastníky tohoto řízení,
ale pouze jim tuto skutečnost sdělil dopisem. Přípis žalobkyně označený jako odvolání
tak podle žalovaného s ohledem na §19 odst. 2 správního řádu odvoláním být nemůže,
neboť odvolání lze podat pouze do řádně vydaného správního rozhodnutí a správní orgán
prvního stupně žádné rozhodnutí ohledně účastenství nevydal, neboť mu zákon
takovou kompetenci nesvěřil.
Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného u Městského soudu v Praze žalobu,
v níž namítala, že rozhodnutí žalovaného o jejím účastenství v řízení nemůže
být toliko rozhodnutím, jímž se pouze upravuje vedení řízení před správním orgánem ve smyslu
§70 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.”). Rozhodnutí,
kterým je odňato samotné právo ingerovat do řízení, se jednoznačně dotýká práv
tohoto subjektu, implikuje hmotněprávní důsledky v jeho právním postavení a nejde
proto o rozhodnutí pouze procesní povahy. Žalobkyně v této souvislosti odkázala na rozhodnutí
Vrchního soudu v Praze sp. zn. 6 A 24/97 a konstatovala, že podle názoru doktríny
i podle judikatury nelze z absence zákonem předpokládané formy dovozovat samotnou
neexistenci správního rozhodnutí. Žalobkyně je toho názoru, že měla právo se účastnit správního
řízení o udělení povolení podle §31 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví,
protože v tomto řízení byla dotčena její práva. Postup správních orgánů obou stupňů,
které ji účast v řízení neumožnily, je sice co do formálního výkladu zákona pochopitelný,
avšak odporuje ústavnímu pořádku. Poukázala na skutečnost, že je majitelkou obytného domu
sousedícího s pozemní komunikací, která je zdrojem nadlimitního hluku a vibrací, což zasahuje
do jejího právního a faktického postavení, neboť v důsledku hluku dochází ke snížení hodnoty
její nemovitosti a také k negativním zdravotním následkům (žalobkyně podrobně rozebrala,
jakým způsobem hluk působí na zdravotní stav obyvatel). Podle žalobkyně je nepochybné,
že rozhodnutím o dočasném povolení provozu nadlimitního zdroje hluku a vibrací podle §31
odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví budou přímo dotčena její práva a právem chráněné
zájmy, a to vlastnická a jiná majetková práva chráněná čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod (dále jen „Listina”), včetně práva na pokojné užívání majetku chráněného v čl. 1
Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, práva
na ochranu zdraví chráněného čl. 31 Listiny a čl. 12 Mezinárodního paktu o hospodářských,
sociálních a kulturních právech) a práva na příznivé životní prostředí (čl. 35 Listiny). Vzhledem
k tomu, že v předmětném řízení byla přímo dotčena práva a právem chráněné zájmy žalobkyně,
mělo jí být přiznáno postavení účastníka tohoto řízení. Podle žalobkyně bylo rozhodnutím
žalovaného zkráceno především její právo na spravedlivý proces podle čl. 38 odst. 2 Listiny,
podle něhož má každý právo, aby jeho věc byla projednána tak, aby se mohl vyjádřit
ke všem prováděným důkazům, jakož i práva podle čl. 37 odst. 3 Listiny,
podle něhož jsou si všichni účastníci v řízení rovni. Žalobkyně je přesvědčena o tom,
že byla zkrácena také na svém vlastnickém právu, právu na ochranu zdraví a právu na příznivé
životní prostředí. V důsledku toho, že tato svá práva nemohla efektivně hájit v řízení
před správním orgánem, došlo ke zkrácení na právech, jež by jí příslušela podle §3 odst. 1 až 4,
§32, §33 a §46 správního řádu. Na uvedené argumentaci podle žalobkyně nic nemění ani to,
že jí zůstává právo žalovat až konečné rozhodnutí vydané na základě §31 odst. 1 zákona
o ochraně veřejného zdraví, v souvislosti s čímž poukázala na skutečnost, že osoba stojící
mimo správní řízení nemá záruku, že se dozví o tom, že je vedeno řízení podle §31 odst. 1
zákona o ochraně veřejného zdraví a že bylo vydáno rozhodnutí. Žalobkyně se domnívá,
že úprava okruhu účastníků řízení o udělení povolení podle §31 odst. 1 ve spojení s §94 odst. 2
zákona o ochraně veřejného zdraví je neústavní, neboť odporuje výše uvedeným ústavním
garancím, když bere správnímu orgánu možnost, aby jako s účastníkem řízení zacházel
též s osobou, která může být rozhodnutím vydávaným v řízení o výjimce z hlukových limitů
dotčena ve svých právech a to i v právech ústavně chráněných. Na podporu svých tvrzení
žalobkyně poukázala na nález Ústavního soudu ze dne 26. 4. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 21/04, a dodala,
že podle čl. 11 odst. 1 Listiny má vlastnické právo všech vlastníků stejný zákonný obsah
a ochranu a není tedy možné zvýhodňovat vlastníka nadlimitního zdroje hluku nad vlastníkem
hlukem postižené nemovitosti tím, že by vlastníku dotčené nemovitosti ve správním řízení
vůbec nebylo umožněno hájit svá práva. Pokud tedy úprava účastenství v řízení o udělení
povolení k časově omezenému provozování nadlimitního zdroje hluku podle zákona o ochraně
veřejného zdraví preferuje ochranu práv jedné skupiny vlastníků před právy ostatních vlastníků,
nemůže se jednat o úpravu ústavně konformní. Žalobkyně tak dospěla k závěru že právní úprava
účastenství v řízení o povolování výjimek podle §31 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví
ve spojení s §94 odst. 2 téhož zákona je neústavní a navrhla, aby městský soud podle čl. 95
odst. 2 Ústavy ve spojení s §48 odst. 1 písm. a) s. ř. s. řízení přerušil a věc předložil ústavnímu
soudu k rozhodnutí. Navrhla rovněž, aby městský soud rozhodnutí žalovaného zrušil, věc
mu vrátil k dalšímu řízení a uložil žalovanému povinnost nahradit žalobkyni náklady řízení.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že procesní podmínky vyplývající z 65 odst. 1
s. ř. s., za nichž soud může ve věci jednat, nebyly naplněny. V napadeném sdělení, jež žalobkyně
nesprávně označuje jako rozhodnutí, žalovaný, podle svého přesvědčení, nerozhodoval
o jejím veřejném subjektivním právu, opřeném o obecně závazný právní předpis. Úkon
žalovaného je toliko odpovědí na podání žalobkyně, které vzdor označení nemohl obsahově
posoudit jako odvolání podané proti přípisu správního orgánu prvního stupně,
kterým tento orgán pouze žalobkyni vyrozuměl, že není účastnicí řízení vedeného podle §31
zákona o ochraně veřejného zdraví. Předmětné vyrozumění nemělo formu rozhodnutí,
neboť by se jednalo o duplicitu se zákonnou úpravou, která účastenství v dané věci již upravila,
tudíž „lex specialis” neumožnoval správnímu orgánu o ní jakkoliv rozhodnout. Žalovaný vyjádřil
názor, že žalobou napadeným úkonem nebylo založeno, změněno, zrušeno nebo závazně určeno
právo nebo povinnost, a proto jím žalobkyně nemohla být zkrácena na svých právech. Předmětný
úkon tedy nemá faktickou povahu meritorního rozhodnutí, nezaložil žádné hmotněprávní účinky
a vztahuje se na něj tudíž kompetenční výluka ve smyslu §70 s. ř. s. Z tohoto důvodu žalovaný
navrhl odmítnutí žaloby podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Aktivní legitimaci k podání žaloby
nelze podle žalovaného dovozovat ani z §65 odst. 2 s. ř. s. Ohledně posouzení účastenství
žalobkyně v dané věci odkazuje žalovaný na obsah svého rozhodnutí. K námitce protiústavnosti
řízení o povolení časově omezeného provozování nadlimitního zdroje hluku uvedl, že v řízení
podle §31 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví se nejedná o realizaci subjektivních práv
žalobkyně, která by jí podle tohoto veřejnoprávního předpisu náležela. Účastenství v takovém
řízení nemůže být založeno ani zájmem, který má žalobkyně z důvodu jejích soukromých práv,
neboť pouhý zájem platnou normou veřejného práva nechráněný, nemůže založit požadovaná
procesní práva. Orgán ochrany veřejného zdraví je zákonem vybaven k rozhodování
toliko v zájmu veřejném, nikoli k ochraně subjektivního oprávnění soukromé osoby.
Jeho ochrana má ryze obecný charakter a nemůže se vztáhnout ke konkrétnímu zájmu
soukromoprávnímu. S ohledem na tyto skutečnosti žalovaný namítal, že žalobkyní tvrzené
zkrácení na jejích právech, formulované v žalobě, se týká práv soukromoprávního charakteru
a ochrany těchto práv se nemůže žalobkyně domáhat ve správním soudnictví, které ve smyslu §2
s. ř. s. poskytuje ochranu pouze subjektivním veřejným právům. Žalovaný navrhl, aby městský
soud odmítl návrh žalobkyně na předložení věci Ústavnímu soudu, neboť legislativní řešení
účastenství v řízení o povolení podle §31 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví je ústavně
konformní. V této souvislosti žalovaný poukázal na rozhodnutí sp. zn. 7 A 56/2002,
v němž Nejvyšší správního soud vyslovil, že zúžení účastenství v některých druzích správního
řízení neznamená zkrácení třetích osob v jejich právech na ochranu majetku, zdraví či příznivého
životního prostředí, neboť je pouze třeba, aby se těchto práv domáhaly jinými prostředky
právními i mimoprávními, které právní řád České republiky umožňuje či akceptuje.
Městský soud v Praze usnesením ze dne 26. 9. 2007, č. j. 12 Ca 40/2006 – 39, žalobu
odmítl podle §46 odst. 1 písm. d) a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu
nákladů řízení. Poukázal na znění §46 odst. 1 písm. d), §65 odst. 1 a 2, §68 písm. e), §70
písm. a) s. ř. s. a konstatoval, že žalovaný napadeným úkonem nerozhodoval o veřejném
subjektivním právu žalobkyně opřeném o obecně závazný právní předpis, když tímto úkonem
byla žalobkyně pouze vyrozuměna, že není účastníkem řízení, vedeném podle §31 zákona
o ochraně veřejného zdraví, neboť s ohledem na ustanovení §31 a §94 odst. 2 téhož zákona
by se podle názoru soudu jednalo pouze o konstatování zákonné úpravy, která účastenství v dané
věci již upravila. Z této zákonné úpravy je podle městského soudu zřejmé, že žalobkyně nebyla
a nemohla být účastníkem správního řízení, jehož výsledkem je vydání rozhodnutí o udělení
povolení podle §31 cit. zákona. Městský soud nepřisvědčil názoru žalobkyně, že by ustanovením
§31 a 94 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví byla zkrácena její základní práva či svobody
tím, že by byla (tato ustanovení) v rozporu s ústavním pořádkem České republiky. Konstatoval,
že v daném případě zákonodárce při tvorbě zákona o ochraně veřejného zdraví využil možnost
omezit okruh účastníků řízení jen na navrhovatele, čímž v důsledku §65 s. ř. s. prakticky
znemožnil třetím osobám domáhat se soudní kontroly případných rozhodnutí;
není zde však důvod považovat takové zákonné ustanovení za protiústavní.
Ve včas podané kasační stížnosti se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka”) dovolává důvodu
uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., který spatřuje v nesprávném posouzení právní otázky
soudem v předcházejícím řízení (účastenství stěžovatelky ve správním řízení a posouzení
její aktivní žalobní legitimace). Domnívá se, že žalobou napadenými rozhodnutími správních
orgánů ochrany veřejného zdraví byla zkrácena na svém právu na ochranu před hlukem,
jakožto součásti práva na ochranu zdraví (článek 31 Listiny), právu na ochranu výkonu
vlastnického práva (čl. 11 Listiny, článek 1 Dodatkového protokolu k evropské Úmluvě
o ochraně lidských práv a základních svobod), právu na ochranu soukromého a rodinného života
(článek 10 odst. 2 Listiny a článek 8 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod) a právu na příznivé životní prostředí. Podle stěžovatelky je právo na ochranu
před hlukem jejím veřejným subjektivním právem, proti jehož porušení rozhodnutím správního
orgánu podle §31 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví se může domáhat ochrany
postupem podle §65 a násl. s. ř. s. Namítá rovněž zásah do svého práva na soudní ochranu,
resp. spravedlivý proces ve smyslu článku 36 odst. 2 Listiny a má za to, že je rozhodnutím
o povolení časově omezeného provozování nadlimitního zdroje hluku přímo dotčena
ve svých právech ve smyslu §14 odst. 1 správního řádu z roku 1967, resp. §27 odst. 2 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, tak i §65 odst. 1 s. ř. s. Stěžovatelka je přesvědčena, že napadené
rozhodnutí městského soudu je v rozporu s principem materiálního právního státu.
K tomu poukázala na nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 51/06, Pl ÚS 7/2000, I. ÚS 521/06,
II. ÚS 228/04, a na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (č. j. 1 Ao 1/2006 - 74,
sp. zn. 2 As 64/2005, 4 As 75/2006), týkající se zásahů do veřejných subjektivních práv fyzických
a právnických osob, jakož i na rozhodnutí rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005,
č. j. 6 A 25/2002 - 42, ve kterém Nejvyšší správní soud mimo jiné vyslovil, že §65 odst. 1 s. ř. s.
nelze opřít jen o doslovný jazykový výklad, ale vyložit jej podle jeho smyslu a účelu. Namítá,
že výše uvedené správní akty jsou rozhodnutími ve smyslu §67 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb.,
a §65 odst. 1 s. ř. s. Rozhodnutí správního orgánu je totiž třeba posuzovat v materiálním,
nikoliv formálním smyslu. Rozhodnutím je proto každý akt správního orgánu, kterým se zakládají
mění nebo ruší práva nebo povinnosti fyzických či právnických osob bez ohledu na to,
zda je takový akt jako rozhodnutí označen či nikoliv. Také zde stěžovatelka odkazuje
na judikaturu, konkrétně na usnesení Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 233/02 ( v němž Ústavní
soud zaujal názor, že pojem „rozhodnutí“ je označením technickým
a je třeba k němu přistupovat z hlediska jeho obsahu a nikoliv formy. Není rozhodující,
jak správní orgán svůj akt označil nebo případně věc vyřídil toliko neformálním přípisem
v domnění, že není jeho povinností vydat rozhodnutí v určité procesní formě;
i takový akt může být podroben soudnímu přezkumu). Odkazuje na rozsudek Nejvyššího
správního soudu sp. zn. 4 As 75/2006, v němž je zastáván tentýž názor. Stěžovatelka
je toho názoru, že otázka účastenství ve správním řízení musí být řešena formou správního
rozhodnutí, nikoliv pouhým přípisem nebo sdělením. Pokud se určitá osoba domáhá účastenství
ve správním řízení, musí být z důvodu právní jistoty o skutečnosti, že správní orgán jí odmítá
postavení účastníka řízení přiznat, vyrozuměna správním aktem ve formě procesního rozhodnutí.
K tomuto závěru dospěl Ústavní soud v nálezu sp. zn. I. ÚS 600/99 a podobně se vyjádřil
Nejvyšší správní soud v rozhodnutí sp. zn. 5 As 33/2007. Stěžovatelka nesouhlasí se způsobem,
jakým se městský soud vypořádal s jejím návrhem na přerušení řízení a předložení věci
Ústavnímu soudu s odůvodněním, že stávající právní úprava účastenství v řízení o povolování
výjimek podle §31 odst. 1 ve spojení s §94 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví
není v rozporu s ústavním pořádkem. Stěžovatelka má i nadále za to, že §94 odst. 2 zákona
o ochraně veřejného zdraví je s ohledem na čl. 36 odst. 2 Listiny v rozporu s ústavním pořádkem
a navrhuje proto aby Nejvyšší správní soud podle čl. 95 odst. 2 Ústavy ve spojení s §48 odst. 1
písm. a) s. ř. s. řízení přerušil a předložil věc Ústavnímu soudu k rozhodnutí. S ohledem na výše
uvedené stěžovatelka činí konečný návrh, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení
Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že správním úkonem vydaným dne
22. 6. 2005, který stěžovatelka chybně označuje za rozhodnutí, nerozhodoval o jejím veřejném
subjektivním právu ve smyslu §2 s. ř. s. Jednalo se toliko o odpověď na podání,
které přes své označení nemohl žalovaný posoudit jako odvolání stěžovatelky podané do sdělení
správního orgánu prvního stupně, jímž tento orgán stěžovatelku toliko vyrozuměl,
že není účastníkem řízení podle §31 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví. Předmětné
sdělení nemělo formu rozhodnutí, neboť účastenství v tomto řízení je jednoznačně upraveno
v zákoně o ochraně veřejného zdraví a jakékoli rozhodování o této otázce by představovalo
pouze duplicitu s předmětnou právní úpravou, neboť by nemohlo mít jiný výsledek,
než jaký již předtím stanovil zákon, kterým je správní orgán vázán. Tato právní úprava
tedy neumožňovala správním orgánům o této otázce znovu rozhodovat. Předmětný správní úkon
tedy neměl a ani nemohl mít povahu meritorního rozhodnutí, nerozhodovalo se jím o právech
ani povinnostech stěžovatelky, nezasahovalo do hmotněprávní sféry stěžovatelky
ani jejích procesních práv, a proto je podle žalovaného takový úkon ve smyslu §70 písm. a) s. ř. s.
ze soudního přezkumu vyloučen; městský soud po právu žalobu podle §46 odst. 1 písm. d)
odmítl. Žalovaný upozornil na rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 A 56/2002,
který se podle jeho názoru týkal obdobné situace jako v předmětné věci, kdy účastníkem řízení
podle §31 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví je pouze žadatel. Toto omezení účastenství,
které ve spojení s §65 s. ř. s. zamezuje možnosti třetích osob domáhat se soudní kontroly
takového rozhodnutí, není v rozporu s čl. 36 Listiny základních práv a svobod. Také Ústavní
soud se ve svém usnesení sp. zn. IV. 208/96, ztotožnil s výkladem soudů a orgánů státní správy
ohledně účastenství s důrazem na to, že vymezuje-li zvláštní zákon výslovně okruh účastníků
řízení, je třeba vyjít z tohoto vymezení, neboť opačná interpretace by popírala smysl
takového vymezení účastníka řízení ve speciálním zákoně, přičemž uvedený výklad
nijak nevybočuje z ústavně daných mezí a nelze přisvědčit, že by došlo k porušení čl. 36 odst. 1
Listiny základních práv a svobod. Jestliže tedy zákon o ochraně veřejného zdraví upravuje okruh
účastníků řízení podle §31 odst. 1 tohoto zákona jinak, nelze podle žalovaného na toto řízení
vztáhnout úpravu účastníků řízení podle §14 správního řádu z roku 1967, resp. §27 zákona
č. 500/2004 Sb. (nového správního řádu), která má pouze podpůrný charakter a platí
o ní s ohledem na §94 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví vztah mezi zvláštní úpravou
zákona a obecnými předpisy o správním řízení, v poměru obecného a zvláštního. Žalovaný
s ohledem na výše uvedené dovozuje, že pokud účastenství plyne přímo ze zákona,
musí být bez dalšího respektováno, a to i v té části, kde by jinak platila obecná zásada správního
řádu, že pokud dojde správní orgán k závěru, že osoba, která o sobě prohlašuje, že je účastníkem
řízení, jím není, musí o tom bezodkladně rozhodnout správním rozhodnutím. Za daného
legislativního stavu má žalovaný za to, že správní orgán nemůže rozhodnout o skutečnosti,
kterou stanoví zákon. Z tohoto důvodu nevydal správní orgán prvního stupně rozhodnutí o tom,
že stěžovatelka není účastníkem řízení, ale tuto skutečnost jí pouze sdělil dopisem. S ohledem
na shora uvedené žalovaný navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v souladu s ustanovením
§109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán rozsahem a důvody, které stěžovatelka uplatnila ve své kasační
stížnosti. Neshledal přitom vady podle ustanovení §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou.
Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., lze kasační stížnost podat pouze z důvodů
tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení.
Ze shora uvedeného je patrno, že sporným v posuzované věci je především to,
zda je sdělení (rozhodnutí) žalovaného přezkoumatelné ve správním soudnictví
či nikoliv a zda tedy městský soud postupoval správně, když žalobu odmítl.
Z obsahu správního spisu vyplývá, že Ředitelství silnic a dálnic ČR podalo dne 16. 9. 2004
„žádost podle §31 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví, o povolení časově omezené
výjimky z překračování hygienických limitů hluku na silnici I/48 ul. Frýdecká, Dolní Žukov
na území Moravskoslezského kraje”, která byla správnímu orgánu prvního stupně doručena dne
29. 9. 2004. Tímto dnem tedy bylo zahájeno řízení podle 31 odst. 1 zákona o ochraně veřejného
zdraví, do kterého se několik fyzických osob, včetně žalobkyně, přihlásilo s tím,
že jsou v postavení účastníků řízení. Dopisem ze dne 13. 12. 2004 reagoval správní orgán prvního
stupně na písemnou výzvu těchto fyzických osob k seznámení se všemi úkony řízení
nejprve kladně, poté přípisem ze dne 10. 3. 2005 sdělil zástupci těchto osob (Mgr. Martinu
Fadrnému), že §31 odst. 1 a §94 odst. 2 zákona o ochraně veřej ného zdraví vylučuje aplikaci
§14 správního řádu a proto osobám jím zastoupeným nelze přiznat statut účastníka předmětného
správního řízení.
Při posouzení otázky, zda sdělení správních orgánů jsou v posuzované věci rozhodnutími
přezkoumatelnými ve správním soudnictví či nikoli, vycházel Nejvyšší správní soud
z následujících skutečností:
Ustanovení §30 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví stanoví osobě, která používá,
popřípadě provozuje stroje a zařízení, které jsou zdrojem hluku nebo vibrací, provozovateli
letiště, vlastníku dráhy a provozovateli dalších objektů, jejichž provozem vzniká hluk, povinnost
technickými, organizačními a dalšími opatřeními v rozsahu stanoveném tímto zákonem
a prováděcím právním předpisem zajistit, aby hluk nepřekračoval hygienické limity upravené
prováděcím právním předpisem pro chráněný venkovní prostor, chráněné vnitřní prostory staveb
a chráněné venkovní prostory staveb a aby bylo zabráněno nadlimitnímu přenosu vibrací
na fyzické osoby. Na toto ustanovení navazuje §31 odst. 1 téhož zákona,
podle kterého pokud při používání, popřípadě provozu zdroje hluku nebo vibrací, s výjimkou
letišť, nelze z vážných důvodů hygienické limity dodržet, může osoba zdroj hluku nebo vibrací
provozovat jen na základě povolení vydaného na návrh této osoby příslušným orgánem ochrany
veřejného zdraví. Orgán ochrany veřejného zdraví časově omezené povolení vydá, jestliže osoba
prokáže, že hluk nebo vibrace budou omezeny na rozumně dosažitelnou míru. Rozumně
dosažitelnou mírou se rozumí poměr mezi náklady na protihluková nebo antivibrační opatření
a jejich přínosem ke snížení hlukové nebo vibrační zátěže fyzických osob stanovený i s ohledem
na počet fyzických osob exponovaných nadlimitnímu hluku nebo vibracím.
Podle §94 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví se na rozhodování
podle tohoto zákona vztahuje správní řád, nestanoví-li tento zákon jinak. Podle §94 odst. 2
cit. zákona je účastníkem řízení podle §31 odst. 1 téhož zákona pouze navrhovatel. V řízení
o žádosti o povolení časově omezeného překračování hygienických limitů hluku na pozemní
komunikaci vedeném podle §31 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví se tedy uplatní
správní řád, pokud zákon o ochraně veřejného zdraví nestanoví jinak.
Stěžovatelka již ve správním řízení a stejně tak poté v soudním řízení namítala,
že jí náleželo postavení účastníka v řízení podle §31 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví,
jelikož rozhodnutím o povolení vydaném v tomto řízení se zasahuje do jejích práv. Namítala také,
že předmětné přípisy správních orgánů je třeba považovat za správní rozhodnutí. Podstatné
v dané věci je to, že řízení probíhalo ještě za účinnosti správního řádu z roku 1967,
podle jehož §14 odst. 1 je účastníkem řízení ten, o jehož právech, právem chráněných zájmech
nebo povinnostech má být v řízení jednáno nebo jehož práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti
mohou být rozhodnutím přímo dotčeny; účastníkem řízení je i ten, kdo tvrdí, že může být rozhodnutím
ve svých právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech přímo dotčen, a to až do doby, než se prokáže
opak.
Nejvyšší správní soud při posouzení dané věci vycházel mimo jiné z nálezu Ústavního
soudu ze dne 30. 10. 2001, sp. zn. I ÚS 600/99, v němž Ústavní soud konstatoval, že k tomu,
aby měl určitý subjekt postavení účastníka řízení, postačí pouhý (hmotněprávní) předpoklad existence jeho práv,
právem chráněných zájmů nebo povinností, o kterém bude teprve jednáno ("jehož práva, právem chráněné zájmy
nebo povinnosti mohou být rozhodnutím přímo dotčeny") nebo dokonce tvrzení, "že může být rozhodnutím
ve svých ... přímo dotčen, a to do doby než se prokáže opak". V posléze uvedeném případě tedy správní řád
přiznává postavení účastníka řízení určitému subjektu do té doby, než se v průběhu řízení prokáže opak.
Odborná literatura k tomuto případu, tj. k třetí definici účastníka, dodává, že "opak tvrzení takové osoby,
tj. skutečnost, že tato osoba nemůže být rozhodnutím přímo dotčena ve svých právních poměrech,
by musel být podložen silou procesního rozhodnutí správního orgánu (důkazní břemeno nese správní orgán)"
a uvádí, že "vychází evidentně z procesního pojetí účastníka". Otázku, které subjekty splňují podmínky
pro přiznání postavení účastníka řízení (a případně tak upřesňovat jejich okruh), je tedy správní orgán povinen
zkoumat v průběhu celého řízení. Stěžovatelka se ve správním řízení domáhala postavení účastníka
řízení podle §31 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví. Předmětem sporu
tedy není meritorní rozhodnutí o povolení předmětného časově omezeného provozování
nadlimitního zdroje hluku, ale jde zde pouze o posouzení postavení stěžovatelky ve správním
řízení předcházejícím vydání meritorního rozhodnutí. Nejvyšší správní soud má za to,
že v případě stěžovatelky došlo k naplnění dikce §14 odst. 1 správního řádu věty za středníkem,
neboť stěžovatelka tvrdila, že může být rozhodnutím dotčena na svých právech a správní orgán
tak byl povinen vydat rozhodnutí, ve kterém by se s námitkami stěžovatelky, týkajících
se jejího postavení jako účastníka řízení v předmětném řízení vypořádal. Místo toho však správní
orgány na žádost stěžovatelky o přiznání postavení účastníka řízení reagovaly přípisy,
ve kterých stěžovatelce sdělily, že s ohledem na úpravu obsaženou v zákoně o ochraně veřejného
zdraví (§31 odst. 1 a §94 odst. 2) nemůže být účastníkem řízení. Nejvyšší správní soud
tak má s ohledem na výše uvedené za to, že na sdělení žalovaného je třeba nahlížet a považovat
je za materiální rozhodnutí o účastenství stěžovatelky (to samé platí pro sdělení správního orgánu
prvního stupně), neboť v něm stěžovatelce sdělil, že s ohledem na znění §31 odst. 1 a §94
odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví nemůže být účastníkem řízení o povolení časově
omezeného překračování hygienických limitů hluku na pozemní komunikaci. Sdělení správních
orgánů obou stupňů je tedy třeba považovat za materiální správní rozhodnutí, ve kterých správní
orgány stěžovatelce nepřiznaly postavení účastníka v řízení, přičemž v těchto sděleních uvedly,
z jakého důvodu stěžovatelce postavení účastníka v řízení nelze přiznat. Ze sdělení (správních
rozhodnutí) jasně vyplývá způsob, jakým správní orgány se žádostí stěžovatelky, jíž se domáhala
účastenství v předmětném řízení naložily. Není přitom rozhodující, že žalovaný věc vyřídil
neformálním přípisem a že jeho rozhodnutí neobsahuje všechny formální náležitosti rozhodnutí,
uvedené v §47 správního řádu. I takový právní akt totiž může být podroben soudnímu přezkumu
ve správním soudnictví, neboť se materiálně jednalo o správní rozhodnutí přezkoumatelné
podle ust. §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., které autoritativně zasáhlo do právní sféry stěžovatelky,
a které bylo žalovaným vydáno, i když nebylo takto formálně označeno.
Jestliže §94 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví výslovně stanoví, že účastníkem
řízení podle §31 odst. 1 tohoto zákona je pouze navrhovatel (navrhovatelem
a tedy jediným účastníkem řízení je v předmětné věci Ředitelství silnic a dálnic ČR), nezbývá
než konstatovat, že závěr správních orgánů o tom, že zákon o ochraně veřejného zdraví brání
tomu, aby kdokoliv další byl účastníkem tohoto řízení je v souladu se zákonem (zákon o ochraně
veřejného zdraví určuje výslovně, kdo je jediným účastníkem řízení, a - a contrario - tak vylučuje
kohokoli jiného, aby takové postavení měl). To však neznamená, že by správní orgány
nebyly povinny vydat rozhodnutí o nepřiznání postavení účastníka řízení ve smyslu §14 odst. 1
správního řádu. Tomu, že správní orgány byly povinny rozhodnutí o účastenství stěžovatelky
v řízení vydat nasvědčuje jednak samotné ustanovení §14 odst. 1 správního řádu (argumentace
k tomuto ustanovení byla uvedena výše) a dále pak také význam, jež má pro fyzickou
(právnickou) osobu přiznání či nepřiznání postavení účastníka v řízení. Postavení osoby
jako účastníka řízení totiž subjektu dává vedle některých povinností i významná práva s řízením
spjatá, díky nimž může výsledek řízení nikoli nevýznamným způsobem ovlivnit. Sem patří
zejména právo navrhovat důkazy, předkládat stanoviska, seznamovat se prostřednictvím nahlížení
do spisu s jeho obsahem jakožto podkladem pro konečné rozhodnutí, právo dozvědět
se o úkonech v řízení učiněných či plánovaných a v neposlední řadě také právo podat
proti správnímu rozhodnutí opravný prostředek. Právě existence těchto významných procesních
oprávnění je určující pro zvláštní charakter a postavení účastníků řízení v porovnání
s jinými osobami, a proto také stanovení okruhu účastníků řízení je nyní, coby jeden
z nejdůležitějších úkonů správního orgánu, podrobeno instanční kontrole. Pokud by však správní
orgán vůbec v řízení nezjišťoval a nevymezil okruh účastníků a nejednal s nimi, šlo by o důvod
pro zrušení rozhodnutí kterým bylo takové řízení završeno (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 3. 2007, č. j. 2 As 53/2006 - 79, publikovaný pod č. 1217/2007 Sb. NSS).
Současně však platí, že každý si musí ve správním řízení střežit svá práva postupem správního
orgánu či jeho rozhodnutím dotčená a má-li za to, že byl jako účastník řízení opomenut,
musí tuto námitku uplatnit (to platí nejen pro řízení správní, ale i pro případné řízení
před správním soudem).
S ohledem na výše uvedené je zřejmé, že městský soud nepostupoval správně,
když žalobu podle §46 odst. 1 písm. d) odmítl a přípis žalovaného označil za pouhé konstatování
zákonné úpravy, ve kterém žalovaný nerozhodoval o veřejném subjektivním právu žalobkyně.
Nejvyšší správní soud k tomu dodává, že právo na přístup k soudu je jednou
ze základních komponent práva na spravedlivý proces, garantovaného jak mezinárodními
smlouvami, tak i vnitrostátním ústavním právem. Na ústavní úrovni má pro správní soudnictví
klíčový význam čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle něhož ten, kdo tvrdí,
že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud,
aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu
však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod
podle Listiny. Citovaný článek je sice oproti současným standardům soudní ochrany formulován
úžeji (z judikatury Evropského soudu pro lidská práva k čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských
práv a základních svobod dále vyplývá požadavek plné jurisdikce; krom toho se správní
soudnictví dnes již neomezuje toliko na přezkum rozhodnutí, ale poskytuje rovněž ochranu
před nečinností i před nezákonnými zásahy); právo na přístup k soudu ve věcech správního
soudnictví z něj však beze vší pochybnosti vyplývá. Pravomoc správních soudů
je podle tohoto článku založena na generální klauzuli: přezkoumat lze každé rozhodnutí
správního orgánu, ledaže by je ze soudního přezkumu výslovně vyloučil zákon (u rozhodnutí
týkajících se základních práv a svobod však žádná zákonná kompetenční výluka možná není).
Právo na soudní přezkum každého rozhodnutí správního orgánu
(ledaže by bylo zákonem výslovně vyloučeno), je tedy jedním z veřejných subjektivních práv
explicitně zaručených Listinou. Dopadá na ně i příkaz ústavodárce obsažený v čl. 4 odst. 4
Listiny, aby při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod bylo šetřeno
jejich podstaty a smyslu, a aby taková omezení nebyla zneužívána k jiným účelům,
než pro které byla stanovena. Mezemi práva na přístup k soudu jsou mj. kompetenční výluky:
proto při jejich používání je nutno vždy klást otázku, proč zákon určitou kompetenční výluku
obsahuje, a respektovat její smysl; nepřípustný je zejména formalistický výklad, dovolávající
se textu zákona proti jeho skutečnému smyslu. Z ústavních interpretačních pravidel zároveň
plyne, že v pochybnostech o tom, zda žalobci svědčí právo na přístup k soudu či nikoliv,
je nezbytné přiklonit se k výkladu svědčícímu ve prospěch výkonu tohoto práva.
Také s ohledem na tato interpretační východiska se podle názoru Nejvyššího správního
soudu nelze ztotožnit se závěrem, že stěžovatelka brojící proti rozhodnutí správního orgánu
o jejím účastenství v řízení není legitimována k žalobě, a to pro údajnou absenci rozhodnutí
ve smyslu §65 odst. 1 či 2 s. ř. s., tj. pro kompetenční výluku vyplývající z §70 písm. a) s. ř. s.
Rozhodnutí ve věci účastenství subjektu ve správním řízení totiž rozhodnutím správního orgánu
nepochybně je a na této skutečnosti nic nemění to, že jej správní orgán vyhotovil ve formě
přípisu.
Pojem rozhodnutí vymezuje pro řízení o žalobě §65 odst. 1 s. ř. s., podle něhož se jedná
o úkon správního orgánu [viz §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], jímž se zakládají, mění, ruší
nebo závazně určují práva nebo povinnosti žalobce. Rozhodnutí je tedy vymezeno materiálními
znaky; je proto nevýznamné, zda je úkon správního orgánu jako rozhodnutí výslovně označen
a zda má zákonem předepsanou formu či nikoliv (posléze uvedená otázka je relevantní
až při posuzování merita).
Koncepce citovaného ustanovení vyžaduje, aby interpret u každého jednotlivého úkonu
správního orgánu zkoumal, jaké právo vlastně napadený úkon založil, změnil, zrušil či závazně
určil. Je nasnadě, že u řady správních aktů, které soudy již dnes běžně přezkoumávají,
by při striktním doslovném výkladu tohoto ustanovení nebylo možno žádné takové subjektivní
právo nalézt. Tato situace může nastat typicky tam, kde správní orgán rozhoduje o žádosti
účastníka řízení o vydání konstitutivního rozhodnutí: pokud žádosti vyhoví, jeho konstitutivní
rozhodnutí je z hlediska hmotného práva zároveň právní skutečností, tj. teprve jím je založeno
subjektivní hmotné právo, ovšem naproti tomu jestliže žádosti nevyhoví (zamítne ji),
nemá takové zamítavé rozhodnutí z hlediska hmotného práva pravotvornou povahu,
tedy žádné subjektivní právo nebylo založeno, změněno, zrušeno nebo závazně určeno.
Je ovšem zjevné, že i takové rozhodnutí se právní sféry žadatele dotýká, a to zcela zásadním
způsobem.
Rozhodnutí o žádosti o přiznání postavení účastníka řízení – ať již kladné či záporné – se
bezesporu právní sféry žadatele dotýká: pokud správní orgán jeho žádosti vyhoví, žadatel bude
moci uplatňovat v řízení všechna práva účastníka řízení, a ovlivnit tak samotný výsledek
předmětného správní řízení; jestliže žádosti nevyhoví, účastník takovou možnost mít nebude.
Úvaha Městského soudu v Praze o tom, že správní orgán přípisem, kterým (s ohledem
na právní úpravu, která fyzické či právnické osobě nepřiznává postavení účastníka řízení),
nepřiznal stěžovatelce postavení účastníka řízení, nerozhoduje o veřejném subjektivním právu
a tento přípis tak není správním rozhodnutím, je v podmínkách materiálního právního státu
neudržitelná. I s ohledem na význam postavení účastníka řízení a právní jistotu osob,
jež se tohoto postavení ve správním řízení domáhá, je totiž vždy třeba, aby se správní soud
touto otázkou zabýval. Soud se vždy musí zabývat tím, zda správní orgán rozhodl o přiznání
postavení účastníka v řízení v souladu se zákonem, jinými slovy zda právní normu správně
aplikoval a zda řízení předcházející vydání napadeného rozhodnutí proběhlo v souladu
se zákonem, tj. zda v něm byla respektována všechna procesní práva žalobce.
K návrhu stěžovatelky na přerušení řízení podle §48 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a předložení
věci Ústavnímu soudu, Nejvyšší správní soud konstatuje, že ustanovení §94 odst. 2 zákona
o ochraně veřejného zdraví nepovažuje za protiústavní. Při posouzení námitky stěžovatelky,
že ustanovení §94 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví je s ohledem na čl. 36 odst. 2
Listiny v rozporu s ústavním pořádkem vycházel Nejvyšší správní soud z usnesení tohoto soudu
ze dne 2. 12. 2003, č. j. 7 A 56/2002 – 54, v němž konstatoval, že pokud zákonodárce využil
při tvorbě zákona možnosti omezit okruh účastníků jen na žadatele, čímž v důsledku §65 s. ř. s. prakticky
zamezil možnost třetím osobám domáhat se soudní kontroly takového rozhodnutí; není zde proto důvod považovat
takové zákonné ustanovení za neústavní. Soud tu musí přestat na tom, že taková výluka je ústavně možná,
a nikdo jiný než žadatel k žalobě legitimován není. Ke shodnému závěru došel i Vrchní soud v Praze
ve svém rozhodnutí ze dne 7. 12. 2000, č. j. 6 A 90/2000 – 19, a rozhodnutí ze dne 20. 5. 2002,
č. j. 5 A 175/2000 - 24. Ve věci sp. zn. 7 A 56/2002 se jednalo o případ, ve kterém se žalobce
domáhal doručení a zrušení rozhodnutí Státního úřadu pro jadernou bezpečnost, kterým povolil
žadateli etapu „aktivní vyzkoušení - fyzikální spouštění 2. bloku JE T.“, a to podle §9 odst. 1
písm. c) zákona č. 18/1997 Sb., o mírovém využívání jaderné energie a ionizujícího záření
(atomový zákon) a o změně některých zákonů (dále jen „atomový zákon”). Podle věty druhé §14
odst. 1 atomového zákona je žadatel jediným účastníkem řízení, přičemž podle §47 odst. 1
téhož zákona se v řízení o vydání povolení postupuje podle obecných právních předpisů
(správního řádu), pokud atomový zákon nestanoví jinak. Z výše uvedeného je zřejmé,
že vymezení účastníků a právních předpisů podle nichž se má postupovat ve správním řízení
o vydání povolení podle atomového zákona a v řízení o povolení časově omezeného
překračování hygienických limitů hluku podle §31 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví
je obdobná (jediným účastníkem řízení je žadatel, resp. navrhovatel, postupuje
se podle příslušného zákona, přičemž podpůrně se použije správní řád).
K otázce ústavnosti právní úpravy obsažené ve zvláštním právním předpisu, zužujícím
účastenství v řízení oproti obecné právní úpravě (správnímu řádu) se již vyjádřil také Ústavní
soud, který v usnesení ze dne 2. 6. 1997, sp. zn. IV. ÚS 208/96, vyslovil, že stanovení okruhu
účastníků řízení je věcí výkladu §12 odst. 1 zákona č. 63/1991 Sb., v platném znění, podle něhož "účastníkem
řízení je soutěžitel, o jehož právech a povinnostech stanovených tímto zákonem má být v řízení rozhodnuto".
Tato formulace, a to na rozdíl od úpravy původní, vylučuje, aby za účastníka řízení byl považován i ten,
jehož práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím dotčeny, nebo dokonce ten,
kdo pouze tvrdí,že může být rozhodnutím přímo dotčen ve svých právech, právem chráněných zájmech
nebo povinnostech, a to až do doby, než se prokáže opak. Opačná interpretace by totiž popírala smysl vymezení
účastníka řízení v zákoně o ochraně hospodářské soutěže, který je zákonem speciálním. Stanovení účastníků
správního řízení na základě aplikace jak §14 zákona č. 71/1967, tak na základě ustanovení o účastnících
správního řízení, obsaženého ve zvláštním předpise, v praxi sice přichází v úvahu, ovšem ve zcela jiných situacích,
jako příklad lze uvést situace, kdy vedle účastníků správního řízení podle §14 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb.
budou jako účastníci správního řízení vystupovat i jiné subjekty, o nichž tak stanoví zvláštní předpis
(např. na základě ustanovení §70 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, které stanoví,
za jakých podmínek je účastníkem řízení občanské sdružení, a to "vedle" účastníků řízení, jejichž okruh vyplývá
z §14 odst. 1 správního řádu). Nejvyšší správní soud tak nespatřuje žádný důvod, proč by se měl
od výše uvedené argumentace odchýlit a považovat §94 odst. 2 zákona o ochraně veřejného
zdraví za protiústavní.
V návaznosti na uvedené Nejvyšší správní soud konstatuje, že Městský soud v Praze
uvážil chybně, pokládal-li napadené správní rozhodnutí za vyloučené z přezkumu ve správním
soudnictví. Nejvyšší správní soud proto rozhodnutí Městského soudu v Praze podle §110 odst. 1
s. ř. s. zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. V dalším řízení se tak bude muset
městský soud žalobou věcně zabývat a při svém rozhodování bude vázán právním názorem
vysloveným Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
V novém rozhodnutí Městský soud v Praze rozhodne rovněž o náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. října 2008
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu