ECLI:CZ:NSS:2008:7.AFS.54.2007:62
sp. zn. 7 Afs 54/2007 - 62
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném z předsedy senátu
JUDr. Josefa Baxy a soudců JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Elišky Cihlářové, JUDr. Milana
Kamlacha, JUDr. Michala Mazance, JUDr. Marie Turkové a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci
žalobce: Statutární město Brno, městská část Brno-Žabovřesky, se sídlem Horova 28, Brno,
zastoupeného JUDr. Tomášem Fuchsem, advokátem se sídlem Panská 2/4, Brno,
proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem tř. Kapitána Jaroše 7,
Brno, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne
31. 8. 2006, č. j. 31 Ca 83/2005 - 31,
takto:
I. Pravomoc rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu rozhodnout meritorně
o předloženém návrhu ve smyslu ustanovení §17 odst. 1 s. ř. s. je dána i tehdy,
pokud právní názor vyjádřený již v rozhodnutí senátu Nejvyššího správního soudu
a popíraný předkládajícím senátem nebyl nosným důvodem rozhodnutí ve věci.
II. Žalobce je oprávněn uvést v žalobě všechny důvody, pro které považuje napadené
správní rozhodnutí za nezákonné. Tomu nebrání skutečnost, že některé z nich neuplatnil
již v odvolacím řízení, ač tak učinit mohl. Ustanovení §5 s. ř. s. na rozsah přezkumné
činnosti soudu nedopadá.
III. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí sedmému senátu.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností napadl žalobce (dále též stěžovatel) v záhlaví uvedený
rozsudek Krajského soudu v Brně, jímž byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí předsedy
Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 18. 5. 2005, č. j. 2R 6/05-Ku.
Tímto rozhodnutím byl zamítnut rozklad stěžovatele a potvrzeno rozhodnutí Úřadu pro ochranu
hospodářské soutěže ze dne 31. 12. 2004, č. j. VZ/S 217/04-153/6392/04-Kr, jímž byla
stěžovateli podle ustanovení §62 odst. 1 z. č. 199/1994 Sb. uložena pokuta ve výši 150 000 Kč
za závažné porušení ustanovení §49 odst. 13 cit. zákona spočívající v tom, že stěžovatel
u veřejných zakázek v rozhodnutí specifikovaných vyzýval k podání nabídky opakující se okruh
zájemců, aniž by to bylo odůvodněno charakterem těchto zakázek.
Krajský soud v odůvodnění svého rozsudku k námitce, že napadené rozhodnutí trpí
vadou spočívající v nesprávné definici správního deliktu a obsahuje logický rozpor mezi jím
uváděnými zjištěními a právním závěrem, uvedl, že byla stěžovatelem uplatněna poprvé
až v žalobě a nebyla projednána v rámci správního řízení. Vyslovil poté názor, že k takto
uplatněné námitce nelze s ohledem na ustanovení §5 s. ř. s. přihlédnout, neboť v důsledku
uvedeného postupu nedošlo v rámci správního řízení k vyčerpání řádných opravných prostředků.
V této souvislosti dále odkázal na svoji vlastní ustálenou, avšak blíže neurčenou judikaturu.
Kasační stížnost podal stěžovatel z důvodů uvedených v ustanovení §103 odst. 1
písm. a), b) a d) s. ř. s. Namítl mimo jiného nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku,
kterou spatřuje v tom, že se krajský soud s některými žalobními body vypořádal pouze odkazem
na vlastní blíže nespecifikovanou judikaturu, podle níž nebyl ohledně některých námitek vyčerpán
řádný opravný prostředek.
Sedmý senát příslušný k rozhodnutí ve věci nepovažuje rozsudek krajského soudu
za nepřezkoumatelný, neboť krajský soud dostatečně jasně vysvětlil, proč k některým žalobním
bodům nepřihlédl. Je však toho názoru, že se musí i bez stěžovatelovy výslovné námitky zabývat
posouzením legitimity závěru krajského soudu ohledně rozsahu soudního přezkumu
a jeho vztahu k ustanovení §5 s. ř. s., neboť pominutí některých žalobních bodů v rozporu
se zákonem by znamenalo vadu řízení, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí (§109
odst. 3 s. ř. s.) a k takovéto vadě přihlíží Nejvyšší správní soud z úřední povinnosti.
Sedmý senát dále poukázal na skutečnost, že ke shodnému závěru jako krajský soud
dospěl v otázce přípustnosti uplatněných námitek i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne
8. 11. 2007, č. j. 6 As 72/2006 - 225, kde vyslovil právní názor, že „podle §5 s. ř. s. se lze ve správním
soudnictví domáhat ochrany práv jedině v případě, že byly vyčerpány řádné opravné prostředky. Vyčerpání
opravných prostředků má nejenom svou stránku formální, ale i materiální. Materiální stránkou vyčerpání
opravných prostředků je uplatnění všech zásadních skutečností, kterými se účastník cítí dotčen na svých právech.
Správní soudy ve správním soudnictví rozhodují o pravomocných rozhodnutích, ze kterých jejich nabyvatelům
vznikla závažná práva. Nelze do takového rozhodnutí zasáhnout poté, co účastník řízení nějakou skutečnost
neuplatní do právní moci rozhodnutí, a uplatní ji až v žalobě po právní moci rozhodnutí, přestože ji v odvolání
uplatnit mohl.“
Opačný právní názor byl pak vysloven nejen v rozsudcích Vrchního soudu v Praze ze dne
22. 11. 1995, č. j. 6 A 231/93 - 25 a ze dne 12. 4. 1996, č. j. 7 A 11/94 - 32, ale především
v rozsudcích Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 1. 2006, č. j. 2 Afs 31/2005 - 57, ze dne
29. 6. 2006, č. j. 8 Afs 121/2005 - 112, ze dne 8. 6. 2007, č. j. 7 Afs 111/2006 - 57, ze dne
31. 7. 2007, č. j. 8 As 23/2006 - 68 a č. j. 8 Afs 162/2005 - 52 a ze dne 30. 8. 2007,
č. j. 2 As 19/2007 - 61. Uvedené rozsudky Nejvyššího správního soudu vycházely z právního
názoru formulovaného v prve uvedeném, podle něhož „z příslušných ustanovení s. ř. s. (míněna
ust. §75 odst. 1 a 2), ani z žádného jiného ustanovení zvláštního předpisu výslovně neplyne, že by žaloba
ve správním soudnictví neměla být projednatelná v té její části, v níž žalobce uplatňuje důvody, které předtím
neuvedl v přípustném opravném prostředku v rámci správního řízení. Takové pravidlo nelze obecně dovodit ani
extenzivním výkladem podmínky „vyčerpání řádných opravných prostředků v řízení před správním orgánem“
obsažené v ust. §68 písm. a) s. ř. s., neboť požadavek právní jistoty účastníka řízení ohledně podmínek
přípustnosti správní žaloby velí přiklonit se zde k výkladu doslovnému, tedy v podstatě takovému, že podmínka
je splněna, jestliže účastník řádný opravný prostředek ve správním řízení, který měl k dispozici (typicky odvolání),
využil, tj. podal jej.“
Sedmý senát se přiklonil k názoru vyslovenému též druhým a osmým senátem
a nesouhlasí s názorem, který vyslovil šestý senát. Vzhledem k rozporu,
k němuž v dosavadní judikatuře došlo, předložil dle ustanovení §17 s. ř. s. věc k rozhodnutí
rozšířenému senátu.
Rozšířený senát musel nejprve zkoumat, zda je oprávněn rozhodnout ve věci. Podle §17
odst. 1 s. ř. s. dospěje-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu
názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. Pochybnosti vzbuzovaly především
okolnosti, za nichž šestý senát svůj názor vyslovil.
Ve věci sp. zn. 6 As 72/2006 stěžovatelé ve své žalobě a později též kasační stížnosti
vznesli námitku, že správní orgán prvního stupně nerespektoval svoji povinnost zakotvenou
v ustanovení §33 odst. 2 správního řádu a nedal jim možnost vyjádřit se před vydáním
rozhodnutí k jeho podkladům, konkrétně ke sdělení Policie ČR, dopravního inspektorátu
k zamýšlené stavbě chodníků. Soud tuto námitku vypořádal a uvedl, že přinejmenším ve fázi
odvolacího řízení již stěžovatelé o předmětném stanovisku věděli, mohli se s ním seznámit
a vyjádřit se k němu, a tudíž k reálnému dotčení jejich práv nedošlo. Zároveň jim však vytkl,
že tuto námitku neuplatnili již v odvolacím řízení. Je tedy zřejmé, že vyslovený právní názor nebyl
nosným důvodem rozhodnutí šestého senátu a senát sám ho na vypořádání námitek stěžovatelů
neaplikoval.
I za této situace však dospěl rozšířený senát k závěru, že jeho pravomoc rozhodnout
ve věci je dána. Vycházel přitom především ze zákonné úpravy postavení a úkolů Nejvyššího
správního soudu tak, jak jsou definovány v části druhé, hlavě první soudního řádu správního.
Ustanovení §12 odst. 1 s. ř. s. označuje Nejvyšší správní soud za vrcholný soudní orgán
ve věcech patřících do pravomoci soudů ve správním soudnictví, jehož hlavním úkolem
je zajišťovat jednotu a zákonnost rozhodování tím, že rozhoduje o kasačních stížnostech
v případech stanovených tímto zákonem a v dalších případech uvedených tímto nebo zvláštním
zákonem. V tomto kontextu pak rozšířený senát vyložil ustanovení §17 odst. 1 s. ř. s.
Při posouzení uvedené otázky vzal především v úvahu, že právní názory vyjádřené
v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu kromě své závaznosti ve smyslu ustanovení §110
odst. 3 s. ř. s. v konkrétních případech mají i obecnější dosah, pro krajské soudy jsou vzhledem
k jejich sjednocovací funkci též vodítkem při rozhodování dalších obdobných případů
a pro účastníky představují důležitou informaci ovlivňující jejich úvahy o využití opravných
prostředků i o způsobu právní argumentace. Z tohoto hlediska tedy pro dovození pravomoci
rozšířeného senátu není rozhodující, zda právní názor vyslovený v rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu byl nosným důvodem pro rozhodnutí ve věci či byl vysloven pouze obiter dictum
nebo v jiných souvislostech, stejně tak není podstatné, zda byl vysloven v rozsudku,
jímž se napadené rozhodnutí krajského soudu ruší nebo se kasační stížnost zamítá, případně
v usnesení Nejvyššího správního soudu.
Ve všech výše uvedených případech totiž stále trvá povinnost Nejvyššího správního
soudu udržovat jednotnou judikaturu a předcházet jejímu možnému rozštěpení. V projednávané
věci přitom není pochyb o tom, že se názor na rozsah přezkumné činnosti soudu obsažený
v rozhodnutí šestého senátu liší od názoru senátů druhého, sedmého a osmého, ba dokonce
ani o tom, že tento názor má vliv na rozhodování soudů, neboť v projednávané věci krajský soud
použil stejnou argumentaci.
Při posouzení věci samé se pak rozšířený senát přiklonil k názoru předkládajícího senátu
a dosavadní převládající judikatury. Má tedy za to, že žalobce je oprávněn uplatnit v žalobě
všechny důvody, pro které považuje napadené správní rozhodnutí za nezákonné, bez ohledu
na skutečnost, že některé z nich neuplatnil v odvolacím řízení, ač tak učinit mohl.
Rozšířený senát se především neztotožnil s názorem, že rozsah přezkumné činnosti soudu
by mohl být jakkoliv určován ustanovením §5 s. ř. s. Toto ustanovení je systematicky zařazeno
v části první, hlavě druhé s. ř. s. upravující pravomoc a příslušnost soudů, tj. základní podmínky
řízení. Je jím vyjádřena zásada subsidiarity soudního přezkumu, nicméně toto ustanovení má
dopad na řešení otázky přístupu k soudu a přípustnost žaloby, nikoliv na stanovení mezí,
ve kterých bude napadené správní rozhodnutí přezkoumáno. Nevyčerpání řádného opravného
prostředku v řízení před správním orgánem má tedy s ohledem na ust. §68 písm. a) s. ř. s.
za následek vždy odmítnutí žaloby podle ust. §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., nikoliv zúžení mezí
soudního přezkumu.
Ustanovení §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. pak účastníku pro formulaci žalobních bodů
předepisuje určité náležitosti, nestanoví mu však žádná omezení, stejně tak nelze omezení
rozsahu přezkumné činnosti soudu ohledně některých žalobních bodů dovodit z ust. 75
odst. 2 s. ř. s., a to ani při po užití restriktivního výkladu. Podklad pro úvahy o zúžení mezí
přezkumu nelze nalézt ani v procesním předpisu pro správní řízení - starém správním řádu,
kde ustanovení §59 odst. 1 ukládá správnímu orgánu v odvolacím řízení povinnost přezkoumat
rozhodnutí orgánu prvního stupně v celém rozsahu a kdy tedy tento při posouzení věci není
vázán důvody uváděnými odvolatelem. Lze tak shrnout, že případné omezení rozsahu soudního
přezkumu nemá oporu v zákoně a ve svém důsledku by bylo v rozporu s celkovou koncepcí
správního soudnictví jakožto prostředku ochrany veřejných subjektivních práv fyzických
i právnických osob.
Rozšířený senát dále zvažoval, zda předchozí závěr platí i v případech, kdy procesní
předpisy upravují zásadu koncentrace řízení (např. §61 odst. 3 starého stavebního zákona
nebo §89 odst. 1 stavebního zákona nového). Nemohl přitom pominout rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 27. 9. 2007, č. j. 5 As 66/2006 - 100, v němž bylo vysloveno,
že „i když ve správním soudnictví lze obecně připustit, aby v žalobě proti správnímu rozhodnutí mohly být účinně
uplatněny i námitky, které nebyly uplatněny ve správním řízení, nelze takový postup připustit tam, kde zákon
umožňuje koncentraci řízení, tedy kde ukládá povinnost účinného uplatnění námitek ještě ve správním řízení“
a dále, že „soudní přezkum správních rozhodnutí je koncipován až jako následný prostředek ochrany
subjektivních veřejných práv, který nemůže nahrazovat prostředky nacházející se uvnitř veřejné správy. Vyčerpání
právních výtek ve správním řízení před podáním žaloby u soudu je nutno vnímat jako provedení zásady
subsidiarity soudního přezkumu a minimalizace zásahů soudu do správního řízení.“
Rozšířený senát se s výše uvedeným názorem ztotožnil jen zčásti. Pravidlo výše uvedené
totiž nerozlišuje dostatečně žalobní námitky procesně právního charakteru, jejichž uplatnění
je limitováno ustanoveními o koncentraci správního řízení, od námitek hmotně právních,
které nijak omezovat nelze. Jinak řečeno žalobce zajisté nemůže účinně zpochybňovat zákonnost
postupu žalovaného správního orgánu a vytýkat mu jako procesní vadu, že se nevypořádal
se skutečnostmi či právními námitkami, které ve správním řízení neuvedl nebo které uplatnil
opožděně, může však bez omezení namítat nesprávné právní posouzení věci, k němuž žalovaný
svým postupem dospěl.
Obdobně pak výše uvedené platí pro případy, kdy odvolací řízení proběhlo
již podle z. č. 500/2004 Sb., správní řád, který kombinuje zásadu koncentrace řízení podle §81
odst. 4 se zásadou omezeného odvolacího přezkumu zakotvenou v ustanovení §89 odst. 2.
Podle posledně uvedeného ustanovení přezkoumá odvolací orgán soulad s právními předpisy,
přičemž správnost napadeného rozhodnutí přezkoumává jen v rozsahu námitek uvedených
v odvolání, jinak jen tehdy, vyžaduje-li to veřejný zájem.
Na tomto místě považuje rozšířený senát za vhodné předeslat, že již výše zmiňovaný
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 1. 2006, č. j. 2 Afs 31/2005 - 57, který vycházel
z názoru, že rozsah přezkumné činnosti soudu je omezen jen ust. §75 odst. 2 s. ř. s., byl vynesen
ve věci finanční, tedy tam, kde procesní předpis (konkrétně ust. §50 odst. 3 z. č. 337/1992 Sb.)
stanoví povinnost odvolacího správního orgánu přezkoumat rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně v zásadě jen v rozsahu požadovaném v odvolání. Ustanovení §89 odst. 2
správního řádu, jež jinými slovy zakotvuje tutéž zásadu, proto nepředstavuje nový problém.
K tomu pak rozšířený senát dodává, že uvedená ustanovení upravují povinnosti správních
orgánů i účastníků v odvolacím řízení a k pravidlům soudního přezkumu nemají bezprostřední
vztah. Jak už bylo uvedeno ve výše cit. rozsudku, právní ochrana poskytovaná správními soudy
je ochranou originální a není pokračováním správního řízení. Pokud je tedy odvolací orgán
povinen zabývat se podaným odvoláním v zásadě jen v rozsahu uplatněných námitek
(přičemž zákon umožňuje v případě veřejného zájmu i rozsah větší), nemůže zajisté žalobce
(obdobně jako v předchozím případě) účinně namítat jako procesní vadu, že rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně nebylo přezkoumáno v celém rozsahu, uvedená skutečnost
ho však nikterak neomezuje v nalézání jiných vad řízení či nezákonností hmotně právních.
S výše uvedenými závěry k předložené otázce vrací rozšířený senát věc sedmému senátu
k rozhodnutí o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné (§53
odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 26. srpna 2008
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu