ECLI:CZ:NSS:2008:7.AS.2.2007:119
sp. zn. 7 As 2/2007 - 119
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: Ing J. B.,
zastoupen JUDr. Klárou Veselou - Samkovou, advokátkou se sídlem Španělská 6, Praha 2, proti
žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské nám. 2, Praha 1, za účasti
osob zúčastněných na řízení: 1) Ing. J. M., 2) JUDr. J. M., v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. 5. 2006, č. j. 9 Ca 167/2004 - 69,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 17. 5. 2006, č. j. 9 Ca 167/2004 - 69,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 17. 5. 2006, č. j. 9 Ca 167/2004 - 69, zamítl
žalobu podanou žalobcem (dále jen „stěžovatel“) proti rozhodnutí Magistrátu hlavního města
Prahy, odboru stavebního (dále jen „magistrát“) ze dne 29. 4. 2004,
č. j. MHMP 56393/2004/OST/Kš, kterým bylo zamítnuto odvolání právních předchůdců
stěžovatele M. R. a M. N. a potvrzeno rozhodnutí Úřadu městské části Praha 15, odboru
územního rozvoje (dále také „stavební úřad“) ze dne 1. 11. 1999, č. j. OÚR 99/vl. 423/He, OÚR
5350/99/He, jímž byla osobám zúčastněným na řízení dodatečně povolena stavba „přístavba
schodišťového prostoru a nástavba obytného podkroví“ rodinného domu č. p. 262 na pozemku
p. č. 302/26 v k. ú. Šterboholy. Městský soud při svém rozhodování vyšel ze svého předchozího
rozsudku ze dne 31. 3. 2004, č. j. 38 Ca 88/2001 - 35, kterým k žalobě M. R. a M. N. zrušil
rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, odboru výstavby ze dne 27. 11. 2000, č. j. MHMP-
93715a/1999/VYS/Pz/Be, jímž bylo zamítnuto odvolání a potvrzeno rozhodnutí Úřadu městské
části Praha 15, odboru územního rozvoje ze dne 1. 11. 1999, č. j. OÚR 99/vl. 423/He, OÚR
5350/99/He, o dodatečném povolení předmětné stavby. Stěžovatel v žalobě, stejně jako jeho
právní předchůdci ve věci vedené pod sp. zn. 38 Ca 88/2001, poukazoval na nesoulad předmětné
stavby s veřejným zájmem ve smyslu ustanovení §88 odst. 1 písm. b) zákona č. 50/1976 Sb., ve
znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), zejména s územně plánovací dokumentací
a obecně technickými požadavky na výstavbu. Splnění zákonných podmínek uvedených
v citovaném ustanovení však již bylo předmětem přezkumného řízení vedeného pod sp. zn. 38
Ca 88/2001 a městský soud v předchozím zrušujícím rozsudku neshledal důvodnými obdobně
formulované žalobní námitky právních předchůdců a napadené správní rozhodnutí magistrátu
zrušil jen z toho důvodu, že se odvolací orgán nezabýval tím, zda bylo již pravomocně
rozhodnuto o stavebním povolení na stavbu garáže. Magistrát při vázanosti právním názorem
městského soudu vysloveného ve zrušujícím rozsudku vyčkal pravomocného rozhodnutí o
dodatečném povolení stavby garáže a znovu napadeným správním rozhodnutím zamítl odvolání
právních předchůdců stěžovatele a potvrdil rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Městský soud
proto dovodil, že v nyní projednávané věci, s odkazem na judikát uveřejněný pod č. 798 Správní
judikatury č. 3/2001, již nemohl stěžovatel jako právní nástupce M. R. a M. N. opětovně
uplatňovat námitky, které neshledal důvodnými v předchozím zrušujícím rozsudku. Obdobný
závěr vylovil městský soud i ve vztahu k námitkách, které právní předchůdci stěžovatele mohli
uplatnit již v předchozím soudním řízení, ale neuplatnili je.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost, která
se obsahově opírá o důvody uvedené v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. V kasační
stížnosti namítal, že nepovolená stavba osob zúčastněných na řízení již svým provedením
neodpovídala ani původně doložené dokumentaci, protože oproti původní žádostí o povolení
stavby (mělo se vybudovat neobytné podkroví) byla vybudována v podkroví druhá bytová
jednotka se samostatným přístupem. Správní orgány užívaly ve svých rozhodnutích neurčitých
a nekonkrétních formulací, z nichž není ani dosud jasné, zda tato stavba vůbec respektuje veřejné
zájmy. Přesto, že územně plánovací dokumentace byla v rozhodné době platná, správní orgány
při dodatečném povolování stavby nerozhodovaly na jejím podkladě. Naopak zcela ji ignorovaly.
Ani jeden z těchto orgánů se nezabýval rozhodujícími námitkami, které již vznášeli v dřívějších
řízeních právní předchůdci stěžovatele. Šlo o to, že dodatečné povolení stavby osob zúčastněných
na řízení bylo již od počátku zcela v rozporu s územně plánovací dokumentací platnou pro dané
území (Štěrboholy) a že osoby zúčastněné na řízení jako stavebníci neprokázaly soulad uvedené
stavby zejména s územně plánovací dokumentací, ačkoliv právě na nich leželo důkazní břemeno.
Správní orgány, ale ani městský soud, tedy dostatečně nepřezkoumaly celkový průběh řízení, které
se týkalo dodatečného povolení stavby a nepřihlédly ke všem námitkám, které byly ve správním
řízení uplatněny. Tímto postupem byly porušeny všechny zásady spravedlivého procesu,
jež vyplývají z čl. 36 Listiny základních práv a svobod. Již v době podání žádosti osob
zúčastněných na řízení o povolení stavby bylo zřejmé, že provedením stavby dojde k naprosto
zásadnímu porušení územně plánovací dokumentace pro lokalitu Štěrboholy, která byla schválena
usnesením rady Národního výboru hlavního města Prahy č. 324 ze dne 12. 12. 1972. Tento
podrobný územní plán pro uvedenou lokalitu (v současné terminologii regulační plán)
byl v platnosti po celou dobu, a to i po vydání nového územního plánu hlavního města Prahy.
Podrobný územní plán měl být z tohoto důvodu závazným podkladem pro rozhodování v území
(§29 odst. 3 stavebního zákona). Právě tato dokumentace má rozhodující význam pro celé řízení.
Předmětem tohoto sporu proto nebylo a není, zda rodinný dům po změně zůstane rodinným
domem a zda rodinný dům může být v území čistě obytném tak, jak to vyplývá z odůvodnění
napadeného rozsudku. Správní orgány, ale ani městský soud, však žádným způsobem
neodpověděly na otázku platnosti původní územně plánovací dokumentace, ač vyřešení tohoto
problému bylo zásadní pro rozhodování o dodatečném povolení stavby osob zúčastněných
na řízení a pro právní jistotu všech občanů, kteří v dané lokalitě mají stavby. Z těchto důvodů
stěžovatel také ve svém podání ze dne 7. 12. 2005 upřesnil svá tvrzení a současně poukázal
na sdělení Úřadu veřejného ochránce práv a Magistrátu hlavního města Prahy směřující
k platnosti podrobného územního plánu Štěrboholy a územního plánu hlavního města Prahy.
Městský soud však tyto navržené listinné důkazy neprovedl s odůvodněním, že v dané věci
jde o posouzení právní otázky, jejíž zodpovězení přísluší výlučně soudu a že skutkový stav
byl zjištěn dostatečně. Městský soud ale neměl žádný relevantní důvod k tomu, aby mohl
v souladu se zákonem odmítnout přečtení navržených listinných důkazů. Ostatně městský soud
náležitým způsobem neprovedení těchto důkazů neodůvodnil. Přitom podle stěžovatele přečtení
uvedených listin bylo nezbytné k posouzení platnosti původní územně plánovací dokumentace
a navíc toto doplnění dokazování nebylo ani v rozporu s ustanovením §77 s. ř. s. Pokud městský
soud dovodil, že stěžovatel jako právní nástupce M. R. a M. N. již nemohl uplatňovat námitky,
které tento soud neshledal důvodnými v předchozím zrušujícím rozsudku a že obdobný závěr
platí i o námitkách, které jeho právní předchůdci mohli uplatnit v předchozím soudním řízení a
neučinili tak, domnívá se stěžovatel, že tyto námitky nebyly posouzeny správně, resp. k nim
nebylo přihlíženo. Toto nezákonné jednání soudu ho přece nemůže vyloučit z toho, aby je
uplatnil. Proto stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek městského
soudu a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Osoby zúčastněné na řízení ve vyjádření ke kasační stížnosti poukázali na to, že nikdy
neskrývali svůj záměr přestavět v budoucnu dům na dvougenerační objekt s vybudováním bytové
jednotky i pro dceru. Vzhledem k soustavnému prodlužování územního a stavebního řízení
a k chátrajícímu stavu objektu v důsledku zatékání rovnou střechou přistoupili k odstranění
tohoto stavu, byť s příslušným postihem ze strany stavebního úřadu, a teprve následně
k dobudování bytové jednotky. V roce 1997, kdy požádali o stavební povolení k přístavbě
a nástavbě, byl v platnosti „územní plán pro hlavní město Prahu“, který byl schválen v roce 1994.
Jsou i další majitelé domů v předmětné zástavbě, kteří se souhlasem stavebního úřadu provedli
přestavbu domu včetně vybudování další obytné jednotky. Přesto, i po povolení změn, zůstal
zachován stěžovatelem zdůrazňovaný charakter území, a to jako čistě obytný. Celá kauza je však
od samého počátku provázena neochotou původních vlastníků přistoupit na jakékoliv
kompromisní řešení týkající se rekonstrukce a přístavby rodinného domku osob zúčastněných
na řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek městského soudu
při vázanosti rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti (§109
odst. 2, 3 s. ř. s.), a přitom sám shledal vadu uvedenou v §109 odst. 3 s. ř. s., k níž musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Ze správního spisu vyplývá, že dne 17. 3. 1997 zahájil stavební úřad na žádost stavebníků
Ing. J. M. a JUDr. J. M. sloučené územní a stavební řízení o povolení „změny stavby - přístavba a
nástavba v objektu rodinného domu č. p. 262 v k. ú. Štěrboholy“. Právní předchůdci stěžovatele
v tomto řízení uplatnili občanskoprávní námitku, pro kterou bylo řízení přerušeno do 12. 1. 1999,
kdy Obvodní soud pro Prahu 10 usnesením řízení zastavil a věc postoupil stavebnímu úřadu
k vyřízení. V mezidobí, při místním šetření dne 22. 7. 1998, zjistil orgán státního stavebního
dohledu, že na rodinném domku stavebníků je prováděna nepovolená změna stavby. Proto tento
orgán dne 23. 7. 1998 vyzval stavebníky k zabezpečení stavby a zastavení prací. Stavební úřad
poté rozhodnutím ze dne 3. 5. 1999, č. j. OÚR 2961/97/He, zastavil řízení o povolení stavby (§
88 odst. 2 stavebního zákona) a dne 5. 5. 1999 oznámil zahájení řízení o odstranění stavby podle
ustanovení §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. Současně nařídil i ústní jednání ve věci
spojené s místním šetřením na 18. 5. 1999. Dne 5. 5. 1999 podali stavebníci stavebnímu úřadu
žádost o vydání dodatečného povolení stavby „nástavba obytného podkroví a přístavba
schodiště“ na rodinném domku č. p. 262 v k. ú. Štěrboholy v „rozsahu uvedeném ve stavební
dokumentaci přiložené k žádosti o stavební povolení“. Jelikož ze zápisu o místním šetření ze dne
18. 5. 1999 vyplynulo, že stavba zcela neodpovídá původní dokumentaci, vyzval stavební úřad
stavebníky k předložení dokumentace, která odpovídá skutečnému provedení stavby. Poté
rozhodnutím ze dne 24. 5. 1999, č. j. OÚR 99/vl. 423/He, pak vyzval stavebníky, aby mu ve
stanovené lhůtě předložili v této výzvě i specifikované doklady, mimo jiné i projektovou
dokumentaci odpovídající skutečnému provedení stavby a další doklady prokazující, že stavba je
v souladu s veřejným zájmem, a řízení o odstranění stavby přerušil. Po předložení požadovaných
dokladů vydal stavební úřad dne 1. 11. 1999, pod č. j. OÚR 99/vl. 423/He, OÚR 5350/99/He,
podle §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona rozhodnutí, kterým dodatečně povolil stavbu
„přístavba schodišťového prostoru a nástavba obytného podkroví“ rodinného domku č. p. 262
na pozemku p. č. 302/26 v k. ú. Štěrboholy. Proti tomuto rozhodnutí podali právní předchůdci
stěžovatele odvolání, které Magistrát hlavního města Prahy, odbor výstavby rozhodnutím
ze dne 27. 11. 2000, č. j. MHMP-93715a/1999/VYS/Pz/Be, zamítl a napadené rozhodnutí
potvrdil. Toto rozhodnutí bylo k žalobě právních předchůdců stěžovatele zrušeno rozsudkem
Městského soudu v Praze ze dne 31. 3. 2004, č. j. 38 Ca 88/2001 - 35, a věc byla vrácena
magistrátu k dalšímu řízení. Posléze magistrát vydal napadené rozhodnutí.
Podle ustanovení §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona nařídí stavební úřad odstranění
stavby postavené bez stavebního povolení či ohlášení nebo v rozporu s ním. Odstranění stavby
se nenařídí, pokud stavebník prokáže, že stavba je v souladu s veřejným zájmem, zejména
územně plánovací dokumentací, cíli a záměry územního plánování, obecnými technickými
požadavky na výstavbu, technickými požadavky na stavby a zájmy chráněnými zvláštními
předpisy, a jestliže stavebník v řízení o odstranění stavby podá žádost o její dodatečné povolení
a předloží podklady a doklady vyžádané stavebním úřadem v jím stanovené lhůtě a v rozsahu jako
k žádosti o stavební povolení.
Má-li být v řízení podle citovaného ustanovení zkoumán veřejný zájem, musí se tak stát
především z hlediska kritérií, jež jsou v tomto ustanovení demonstrativně vypočtena. Obsah
pojmu veřejný zájem je tedy při povolování staveb, jakož i při jejich dodatečném povolování,
vymezen právě prostřednictvím požadavků vyplývajících z územně plánovací dokumentace, cílů
a záměrů územního plánování, obecných technických požadavků na výstavbu, technických
požadavků na stavby a zájmů chráněných zvláštními předpisy. Samotný mechanismus pořizování
územně plánovací dokumentace je tudíž třeba považovat za způsob prosazování veřejného zájmu
v dané oblasti. Územně plánovací dokumentace jako výsledek takového mechanismu pak tento
veřejný zájem odráží. Jestliže je tedy stavba posuzována z pohledu souladu s touto dokumentací,
je poměřována i z hlediska veřejného zájmu. Totéž platí i o hodnocení souladu stavby s cíli
a záměry územního plánování, jež vyplývají z §1 a §2 stavebního zákona. Stanovením
technických požadavků na výstavbu či stavby je rovněž sledován veřejný zájem, a to zejména
zájem na bezpečnosti takové stavby, její řádné funkčnosti, a tím i ochraně zdraví uživatelů této
stavby, jakož i jiných osob, ochraně životního prostředí apod. Tyto zájmy v žádném případě nelze
označit za zájmy čistě soukromé. Přinejmenším částečně jsou tyto „vlastnosti staveb“,
byť ve vlastnictví jednotlivců a jimi užívaných, v zájmu veřejnosti. I zde tedy platí, že jestliže
má být stavba s těmito požadavky v souladu, pak je tento požadavek stanoven za účelem zajištění
veřejného zájmu. Konečně i v případě posuzování souladu se zájmy chráněnými zvláštními
zákony se jedná o hodnocení, zda je stavba v souladu s veřejným zájmem, resp. jeho dílčí
složkou, k jejíž ochraně byl příslušný zákon přijat, a jejíž ochranou byl příslušný dotčený orgán
zákonem pověřen, např. soulad se zájmem na požární ochraně, který jistě je zájmem veřejným.
Sledování veřejného zájmu na dodatečném povolení stavby se proto musí v každém jednotlivém
případě uskutečňovat z hlediska posouzení splnění podmínek uvedených v §88 odst. 1 písm. b)
věta druhá stavebního zákona. Formulace tohoto ustanovení přitom připouští posouzení
existence veřejného zájmu i z jiných hledisek než jen těch, které jsou v něm demonstrativně
uvedeny. Stavební úřad rozhodující o žádosti o dodatečné povolení stavby proto musí
přihlédnout i k dalším okolnostem a posoudit, zda existenci veřejného zájmu na dodatečném
povolení stavby spíše svědčí nebo ji spíše vylučují.
Nejvyšší správní soud vzhledem k zásadní stížní námitce týkající se souladu dodatečného
povolení stavby a závazné části územního plánu nejprve posuzoval charakter zrušujícího
rozsudku městského soudu ze dne 31. 3. 2004, č. j. 38 Ca 88/2001 - 35, neboť tento soud
v napadeném rozsudku dovodil, že stěžovatel jako právní nástupce M. R. a M. N. již nemohl
v žalobě s úspěchem opětovně uplatňovat námitky, které městský soud neshledal důvodnými
v předchozím zrušujícím rozsudku.
Právní předchůdci stěžovatele v žalobě vytýkali stavebnímu úřadu a magistrátu mimo jiné,
že v odůvodnění obou rozhodnutí není zmínka o tom, zda je dodatečné povolení stavby
v souladu se závaznou částí územního plánu přesto, že tato územně plánovací dokumentace byla
závazná pro rozhodování v území a rovněž, že v nich není ani zmínka o tom, jak stavebníci
prokázali soulad uvedené stavby s veřejným zájmem, resp. jednotlivým kriterii veřejného zájmu
demonstrativně uvedenými v ustanovení §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona.
Z rozsudku městského soudu ze dne 31. 3. 2004, č. j. 38 Ca 88/2001 - 35, kterým bylo
na základě této žaloby zrušeno předchozí rozhodnutí magistrátu a věc vrácena k dalšímu řízení,
však není vůbec patrno, zda jsou uvedené žalobní námitky opodstatněné či neopodstatněné,
a z jakých důvodů. Toto pochybení je o to zásadnější, že právě v těchto žalobních námitkách bylo
poukazováno na to, že v řízení vedeném podle ustanovení §88 odst. 1 písm. b) věta druhá
stavebního zákona nebyl zkoumán soulad dodatečně povolované stavby s veřejným zájmem
především z hlediska kritérií, jež jsou v tomto ustanovení demonstrativně vypočtena. Protože
se městský soud s uvedenými žalobními námitkami v odůvodnění rozsudku nijak nevypořádal,
nezabýval se ani otázkou, jaká územně plánovací dokumentace pro dané území v rozhodné době
platila a zda je dodatečně povolovaná stavba právě s ní v souladu. Zcela obecně a bez vazby
na konkrétní územně plánovací dokumentaci, která navíc není uvedena ani vyhodnocena
v odůvodnění správních rozhodnutí, pouze konstatoval, že „V daném případě nedošlo ke změně
územního plánu. Stavba se nachází v území, které je charakterizováno jako čistě obytné
a provedenou přístavbou a nástavbou nedošlo ke změně charakteru stavby, stále se jedná
o rodinný dům. Došlo pouze ke zvýšení počtu bytových jednotek. Změna původně stanoveného
zastřešení rovnou střechou na střechu sedlovou dle názoru soudu není důvodem pro to, aby
stavba při splnění dalších podmínek nemohla být dodatečně povolena. Podmínky umístění stavby
jsou dány projektovou dokumentací. Soud má za to, že otázkou, zda umístěná stavba je v souladu
s územně plánovací dokumentací se žalovaný i prvostupňový správní orgán zabývaly
v dostatečném rozsahu, rozhodné skutečnosti jsou uvedeny v odůvodnění obou rozhodnutí,
a závěry z nich vyvozené nejsou v rozporu s obsahem správního spisu, ani v rozporu s právními
předpisy.“ Městský soud nepřisvědčil žalobní námitce, že stavebníci ve správním řízení
neprokázali, že stavba je v souladu s veřejným zájmem. Stavební úřad nerozhodoval na základě
obecného vyjádření stavebníků, ale posuzoval konkrétní jimi předložené podklady a doklady
a po jejich zhodnocení dospěl k závěru, že stavba je v souladu s veřejným zájmem. Posouzení
architektonického zpracování stavby je otázkou odbornou, jejíž vyřešení přísluší právě
stavebnímu úřadu. Takové odůvodnění rozsudku městského soudu ovšem nedává odpověď
na relevantní námitky obsažené v žalobě právních předchůdců stěžovatele.
Tento postup městského soudu byl ale v rozporu se zákonem i tehdejší judikaturou.
Ustálená judikatura Ústavního soudu (např. nález ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94,
uveřejněný pod č. 34 ve svazku č. 3 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu, nález
ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, uveřejněný pod č. 85 ve svazku č. 8 Sbírky nálezů
a usnesení Ústavního soudu) vždy dovozovala, že jedním z principů, které představují součást
práva na řádný a spravedlivý proces, jakož i pojem právního státu (čl. 36 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod, čl. 1 Ústavy), jež vylučuje libovůli při rozhodování, je povinnost všech
soudů své rozsudky řádně odůvodnit. Z odůvodnění rozhodnutí proto musí vyplývat vztah mezi
skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry
na straně druhé. Nepřezkoumatelné rozhodnutí totiž nedává dostatečné záruky pro to, že nebylo
vydáno v důsledku libovůle a způsobem porušujícím ústavně zaručené právo na spravedlivý
proces. Uvedená ustálená judikatura Ústavního soudu měla, ve vztahu k odůvodnění správních
rozhodnutí, pro něž platí zásadně stejné principy, svého předchůdce v judikatuře Vrchního soudu
v Praze (např. rozhodnutí ze dne 26. 2. 1993, sp. zn. 6 A 48/92, uveřejněné v Soudní judikatuře
ve věcech správních pod č. 27/1994) a našla svůj odraz i v pozdější judikatuře Nejvyššího
správního soudu (např. rozsudek ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, dostupný
na www.nssoud.cz, rozsudek ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, který byl uveřejněn
pod č. 689/2005 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu). Této judikatuře je společné,
že „není-li z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval
za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka
považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, nutno pokládat takové rozhodnutí
za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci z hlediska účastníka řízení klíčovou, na níž je postaven
základ jeho žaloby. Soud, který se vypořádává s takovou argumentací, ji proto nemůže
jen pro nesprávnost odmítnout, ale musí také uvést, v čem konkrétně její nesprávnost spočívá“.
Nejvyšší správní soud též vyslovil v rozsudku ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, který
byl uveřejněn pod č. 787/2006 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, že „opomene-li
krajský (městský) soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu přezkoumat jednu
ze žalobních námitek, je jeho rozhodnutí, jímž žalobu zamítl, nepřezkoumatelné pro nedostatek
důvodů (§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.)“.
Z odůvodnění zrušujícího rozsudku městského soudu však není zřejmé, proč
nepovažoval za relevantní argumentaci právních předchůdců stěžovatele uvedenou v žalobě
a napadené rozhodnutí magistrátu zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení jen z toho důvodu,
že se magistrát nevypořádal s otázkou, zda dodatečně povolovaná stavba je v souladu s obecně
technickými požadavky na výstavbu v hlavním městě Praze z hlediska zařízení pro dopravu
v klidu (vybavení rodinného domu garáží a odstavným stáním pro každý byt v rodinném domku).
Stěžovatel v žalobě proti následně vydanému rozhodnutí magistrátu zdůraznil,
že se správní orgány námitkou uplatněnou jeho právními předchůdci, tj. že provedená stavba
je již od počátku ve flagrantním rozporu s územně plánovací dokumentací platnou pro dané
území, nezabývaly, a rovněž se jí nezabýval městský soud ve zrušujícím rozsudku. V důsledku
toho, že napadené správní rozhodnutí bylo zrušeno, byť z jiného důvodu, nemohli právní
předchůdci stěžovatele podat proti zrušujícímu rozsudku kasační stížnost.
Vzniká tedy otázka, jaké žalobní důvody je možné, po předchozím zrušení správního
rozhodnutí soudem, uplatnit v žalobě proti „novému“ správnímu rozhodnutí, a to zejména
se zřetelem na koncentrační a dispoziční zásadu a na zásadu vázanosti správního orgánu právním
názorem soudu, které jsou promítnuty v ustanovení §71 a §78 odst. 5 s. ř. s.
Stádium správního řízení, do kterého se věc dostává, je-li rozhodnutí o odvolání zrušeno
soudem, je určováno především tím, zda došlo ke zrušení jen správního rozhodnutí vydaného
v posledním stupni nebo i v I. stupni. Vedle toho má však na tuto skutečnost vliv, vzhledem
k vázanosti správního orgánu právním názorem soudu, i to, z jakých důvodů soud napadené
správní rozhodnutí zrušil. Nepřímo tedy další postup ve správním řízení určují důvody v úspěšné
žalobě. Žaloba proti „novému“ rozhodnutí bude tedy ve většině případů přípustná jen co do
námitky, že správní orgán nerespektoval právní názor vyslovený soudem. Vedle toho jsou ovšem
přípustné i námitky, že v řízení po zrušení správního rozhodnutí soudem a novým správním
rozhodnutím došlo k „novému“ porušení zákona, tj. k porušení, ke kterému v původním
správním řízení nedošlo, případně mohou být namítány i vady „původního řízení“, které se však
projevily až v nezákonnosti nového správního řízení nebo které byly podstatné až po zrušení
nového rozhodnutí. Třeba dodat i to, že žalobce může úspěšně v nové žalobě uvést znovu
i ty žalobní důvody, které nevedly ke zrušení původního správního rozhodnutí jen proto, že soud
zrušil napadené rozhodnutí z jiných důvodů, aniž by se těmito žalobními důvody zabýval (např.
se ve zrušujícím rozsudku nezabýval namítanou neúplností dokazování, neboť správní
rozhodnutí zrušil pro nepřezkoumatelnost, apod.). Naopak nemohou být úspěšné, až na některé
výjimky, žalobní body, které mohly být uplatněny v zákonné lhůtě již v původní žalobě. Stejně
tak nemohou obstát důvody, které byly sice uvedeny již v první žalobě, ale nebyly krajským
soudem posouzeny jako opodstatněné (srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze
ze dne 28. 3. 2001, č. j. 5 A 167/99 - 253, který byl uveřejněn pod č. 798 Správní judikatury
č. 3/2001).
Závěr městského soudu vyslovený v napadeném rozsudku, že stěžovatel již nemohl
v dané věci uplatňovat žalobní námitky, které městský soud neshledal důvodnými v předchozím
zrušujícím rozsudku, není bez dalšího a bez přihlédnutí ke konkrétní situaci ústavně konformní,
je v rozporu se zásadami vyslovenými v citovaném rozsudku Vrchního soudu v Praze a ve svých
důsledcích představuje i porušení práva na spravedlivý proces vycházejícího z čl. 36 odst. 1
Listiny základních práv a svobod a současně i odepření spravedlnosti. V této věci totiž nelze
přehlédnout, že rozsudkem městského soudu ze dne 31. 3. 2004, č. j. 38 Ca 88/2001 - 35, bylo
zrušeno rozhodnutí magistrátu a věc byla vrácena k dalšímu řízení jen z toho důvodu,
že se odvolací orgán nezabýval tím, zda již bylo pravomocně rozhodnuto o stavebním povolení
na stavbu garáže. Pokud jde o žalobní námitku právních předchůdců stěžovatele, že v řízení
podle ustanovení §88 odst. 1 písm. b) věta druhá stavebního zákona nebyl zkoumán soulad
dodatečně povolované stavby s veřejným zájmem především z hlediska kritérií, jež jsou v tomto
ustanovení demonstrativně vypočtena, není z uvedeného rozsudku vůbec patrno, zda je věcně
opodstatněná či neopodstatněná, a z jakých důvodů, ačkoliv právě na tom byl postaven základ
žaloby. Je-li ve vztahu k této žalobní námitce zrušující rozsudek nepřezkoumatelný, nelze věcně
a relevantně dovozovat, že stěžovatel „v projednávané věci již nemohl s úspěchem opětovně
uplatňovat námitky, které městský soud neshledal důvodnými v předchozím
zrušovacím rozsudku ze dne 31. 3. 2004“, jak to činí městský soud v napadeném rozsudku.
Zrušující rozsudek městského soudu, který je v zásadních směrech založen na vadě řízení
(nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů), proto nemůže bránit tomu, aby žalobce v „nové
žalobě“ proti „novému“ správnímu rozhodnutí uplatnil znovu ty žalobní body, které byly
uvedeny již v předchozí žalobě, ale nebyly městským soudem akceptovány nepřezkoumatelným
způsobem, když se s nimi vypořádal zcela nekonkrétně a obecně.
V této souvislosti je třeba zdůraznit, že právní předchůdci stěžovatele se nemohli účinně
bránit podáním kasační stížností proti zrušujícímu rozsudku městského soudu a v ní namítat,
že nezrušil napadené správní rozhodnutí ze zásadních důvodů (soulad dodatečně povolené
„přístavby schodišťového prostoru a nástavby obytného podkroví“ rodinného domku č. p. 262
na pozemku p. č. 302/26 v k. ú. Štěrboholy s územně plánovací dokumentací), na nichž
byl postaven základ žaloby. Zákon sice explicitně nevylučuje, aby kasační stížnost byla podána
i žalobcem, jehož návrhu bylo soudem v meritu vyhověno, nicméně podle ustanovení §104
odst. 2 s. ř. s. je nepřípustné, aby kasační stížnost směřovala jen proti výroku o nákladech řízení
nebo proti důvodům rozhodnutí soudu. Z dikce tohoto ustanovení tedy vyplývá, že výluka
přezkumu rozhodnutí soudů Nejvyšším správním soudem směřuje na případy, kdy stěžovatel
netvrdí, že by výrok napadeného soudního rozhodnutí měl být jiný, a současně brojí jen proti
konkrétním důvodům, o něž krajský soud tento výrok v odůvodnění opřel. Jedná se tedy
o případy, kdy se stěžovatel domáhá jiného právního hodnocení věci při zachování stávajícího
výroku rozhodnutí soudu. Zcela jasně se v tomto směru vyjádřil i Ústavní soud v usnesení
ze dne 16. 8. 2005, sp. zn. II. ÚS 483/03 (nepublikováno), kdy, v souvislosti s kasační stížností
podanou jen proti důvodům rozhodnutí krajského soudu, konstatoval, že „V situaci, kdy obecný
soud zcela vyhověl žalobnímu petitu stěžovatelky, nemohl tento svým rozhodnutím zasáhnout
do jejich základních práv a svobod, neboť jí přiznal jen to, čeho se sama před obecným soudem
domáhala“. Jelikož bylo žalobnímu petitu právních předchůdců stěžovatele vyhověno (napadené
správní rozhodnutí bylo v celém rozsahu zrušeno), tito nemohli podat proti zrušujícímu rozsudku
kasační stížnost a brojit jen proti konkrétním důvodům, pro které městský soud napadené správní
rozhodnutí zrušil, resp. domáhat se jiného právního hodnocení při zachování stávajícího výroku
rozhodnutí městského soudu.
Pokud by byl v daném případě akceptován postup městského soudu vycházející
z právního názoru vysloveného v odůvodnění napadeného rozsudku, bylo by to v rozporu
s právem na spravedlivý proces, jež je jedním ze základních práv, které má každý vůči státu,
a které mu garantuje nejen Listina základních práv a svobod, ale též Úmluva o ochraně lidských
práv a základních svobod. Nastala by tak totiž situace, že rozsudek městského soudu,
jež je založen na vadě řízení, a proti němuž právní předchůdci stěžovatele nemohli účinně podat
kasační stížnost, by bránil stěžovateli v dalším přístupu k soudu. Oporu pro takový závěr dává
i judikatura, která ve vztahu výkonu práva na spravedlivý proces vyslovila zásadu, že „nabízejí-li
se přitom dvě interpretace, z nichž jedna hovoří ve prospěch výkonu práva na spravedlivý proces
a druhá proti němu, musí soud vždy zvolit výklad první … jiný přístup by byl stěží
ústavně-konformní a znamenal by odepření spravedlnosti“ (srov. i nálezy Ústavního soudu
ze dne 11. 7. 2000, sp. zn. II. ÚS 491/98 a ze dne 17. 5. 2007, sp. zn. III. ÚS 93/06 a rozsudek
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 - 56,
který je uveřejněn pod č. 534/2005 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu).
Uvedená zásada (v „nové žalobě“ proti „novému“ správnímu rozhodnutí po předchozím
zrušení správního rozhodnutí soudem nemohou obstát žalobní body, které byly uvedeny
již v první žalobě, ale nebyly v prvém řízení soudem akceptovány) proto platí jen v tom případě,
pokud se krajský (městský) soud v prvém řízení zabývá žalobními důvody v souladu se zákonem
vyčerpávajícím způsobem věcně a relevantně a nikoliv vůbec nebo nepřezkoumatelným
způsobem.
Opačný výklad byv daném případě znamenal, že by zůstaly městským soudem věcně
nevypořádané žalobní námitky uplatněné právními předchůdci stěžovatele v žalobě
i stěžovatelem. Takový stav by byl ovšem v zásadním rozporu s již citovanou judikaturou
Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu.
Protože podle názoru Nejvyššího správního soudu je rozsudek Městského soudu v Praze
ze dne 31. 3. 2004, č. j. 38 Ca 88/2001 - 35, nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů, touto
vadou řízení proto trpí i napadený rozsudek, který z prvně uvedeného rozsudku jednak vychází
a jednak na něj i navazuje.
Z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu zrušil
z důvodu nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů a věc mu vrátil k dalšímu řízení
(§110 odst. 1 věta prvá s. ř. s.). O kasační stížnosti rozhodl bez jednání, protože mu takový
postup umožňuje ustanovení §109 odst. 1 s. ř. s.
V dalším řízení bude na městském soudu, aby se znovu zabýval všemi žalobními
námitkami, jež se týkají souladu dodatečně povolené stavby s platnou územně plánovací
dokumentací v rozhodné době, vycházel přitom z tohoto rozsudku při posuzování souladu
dodatečně povolené stavby s veřejným zájmem především z hlediska kritérií, jež jsou
demonstrativně vypočtena v ustanovení §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona a poté vydal
rozhodnutí, které bude odpovídat zákonu.
V dalším řízení je městský soud vázán právním názorem, který je vysloven
v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
V novém rozhodnutí městský soud rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. srpna 2008
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu