ECLI:CZ:NSS:2009:1.AO.1.2009:120
sp. zn. 1 Ao 1/2009 - 120
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa
Baxy a soudců JUDr. Karla Šimky, JUDr. Jakuba Camrdy, JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Michala
Mazance, JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Marie Turkové v právní věci navrhovatelky:
POLABÍ Vysoká, a. s., se sídlem Vysoká nad Labem č. p. 160, zastoupené JUDr. Jiřím
Všetečkou, advokátem se sídlem Orlická 163, Hradec Králové, proti odpůrkyni:
Obec Vysoká nad Labem, 503 31 Vysoká nad Labem, zastoupené JUDr. Ervínem Perthenem,
advokátem se sídlem Velké náměstí 135/19, Hradec Králové, o návrhu na zrušení opatření
obecné povahy ze dne 4. 2. 2008, kterým byl vydán Územní plán Vysoká nad Labem,
takto:
I. Nájemce nemovitosti na území regulovaném územním plánem není aktivně
procesně legitimován k návrhu podle §101a a násl. s. ř. s. na zrušení
tohoto územního plánu nebo jeho části.
II. Ten, kdo je aktivně legitimován k návrhu podle §101a a násl. s. ř. s., může tvrdit
i porušení svých procesních práv v rámci procedury tvorby územního plánu,
je-li představitelné, že toto porušení mohlo mít za následek dotčení
těch jeho hmotných práv, od nichž se odvíjí aktivní legitimace.
III. Odpůrcem v řízení podle §101a a násl. s. ř. s. o zrušení územního plánu je obec,
jejíž zastupitelstvo územní plán vydalo.
IV. Podmínkou zákonnosti územního plánu, kterou soud vždy zkoumá v řízení
podle §101a a násl. s. ř. s., je, že veškerá omezení vlastnických a jiných věcných
práv z něho vyplývající mají ústavně legitimní a o zákonné cíle opřené důvody
a jsou činěna jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích
ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením
libovůle (zásada subsidiarity a minimalizace zásahu).
V. Za předpokladu dodržení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu může
územním plánem (jeho změnou) dojít k omezením vlastníka nebo jiného nositele
věcných práv k pozemkům či stavbám v území regulovaném tímto plánem,
nepřesáhnou-li spravedlivou míru; taková omezení nevyžadují souhlasu dotyčného
vlastníka a tento je povinen strpět je bez náhrady.
VI. Shledá-li soud v přezkoumávaném územním plánu dodržení těchto zásad, není
důvodem ke zrušení územního plánu ani to, že omezení vlastníka nebo jiného
nositele věcných práv přesáhlo spravedlivou míru; případnou náhradu
za ně nelze poskytnout v rámci procesu tvorby územního plánu (jeho změny).
VII. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí prvnímu senátu.
Odůvodnění:
I. Jádro sporu v předložené věci
[1] Navrhovatelka podniká v oblasti zemědělské výroby, mj. hospodaří na zemědělské půdě
v obci Vysoká nad Labem; podle svého tvrzení z této zemědělské půdy v katastru obce vlastní
2,85% a dalších 69,5% má v nájmu. Brojí proti opatření obecné povahy – územnímu plánu
vydanému usnesením zastupitelstva odpůrkyně č. 4/3/2008 ze dne 4. 2. 2008, oznámenému
veřejnou vyhláškou ze dne 5. 2. 2008 a nabyvšímu účinnosti dne 20. 2. 2008. Svoji aktivní
procesní legitimaci k napadení celého odpůrkyní vydaného územního plánu dovozuje
navrhovatelka jednak z toho, že je vlastníkem pozemků v katastrálním území odpůrkyně,
byť ne ve všech územích odpůrkyně územním plánem přímo dotčených, jednak z toho, že je dále
nájemcem značného množství jiné zemědělské půdy v katastru odpůrkyně.
[2] Navrhovatelka vznáší proti procesu schvalování územního plánu i jeho výsledku vícero
námitek, které však pro účely řízení před rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu není
třeba reprodukovat.
[3] Odpůrkyně popírá aktivní procesní legitimaci navrhovatelky v té části, v níž se jí domáhá
z titulu nájemce pozemků; má za to, že legitimaci může založit pouze právo vlastnické. Dále má
za to, že navrhovatelka se nemůže domáhat zrušení celého opatření obecné povahy, ale pouze
těch jeho částí, které se přímo dotýkají jí vlastněných pozemků. Odpůrkyně dále zdůrazňuje,
že přezkoumávaným opatřením obecné povahy se již Nejvyšší správní soud zabýval v řízení
vedeném pod sp. zn. 4 Ao 2/2008, přičemž žádné pochybení v něm neshledal. Podle odpůrkyně
po nabytí účinnosti územního plánu již na jeho základě řada osob nabyla práva v dobré víře,
byla vydána řada rozhodnutí v rámci územních a stavebních řízení.
[4] Reakci odpůrkyně na konkrétní námitky navrhovatelky proti procesu vydání územního
plánu i proti jeho výsledku není pro účely řízení před rozšířeným senátem Nejvyššího správního
soudu třeba reprodukovat.
II. Předložení věci rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu
[5] První senát Nejvyššího správního soudu se při řešení právních otázek, které je v řízení
o návrhu navrhovatelky třeba řešit, rozhodl odchýlit od některých právních názorů vyslovených
již v jiných řízeních před Nejvyšším správním soudem o návrzích na zrušení opatření obecné
povahy nebo jeho části, a proto věc podle §17 s. ř. s. předložil usnesením ze dne 2. 4. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 - 94, rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu. Konkrétně se první senát
rozhodl odchýlit od právních názorů vyslovených v rozsudku ze dne 30. 11. 2006,
č. j. 2 Ao 2/2006 - 62, rozsudku ze dne 28. 3. 2008, č. j. 2 Ao 1/2008 - 51 a rozsudku ze dne
5. 2. 2009, č. j. 2 Ao 4/2008 - 88, všechny publikovány na www.nssoud.cz, jakož i v některých
dalších rozhodnutích jiných senátů Nejvyššího správního soudu, a to ve vztahu k následujícím
třem problémovým okruhům:
• šíře a pojetí procesní legitimace navrhovatele v řízení o zrušení opatření obecné povahy
nebo jeho části,
• subjekt pasivně procesně legitimovaný v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné
povahy (k tomuto problémového okruhu existuje rozporná judikatura vícero senátů Nejvyššího
správního soudu – viz sub II. 2.),
• test „přiměřenosti“ coby poslední krok postupu při přezkumu opatření obecné povahy,
jak byl aplikován ve věci sp. zn. 2 Ao 4/2008.
II. 1. Procesní legitimace navrhovatele v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo
jeho části
[6] První senát východiskem svých úvah činí ustanovení §101a odst. 1 s. ř. s., které stanoví,
že návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je oprávněn podat ten, „kdo tvrdí,
že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen“. Poukazuje na to,
že druhý senát Nejvyššího správního soudu v rozhodnutí č. j. 2 Ao 2/2006 - 62 výše uvedené
ustanovení vyložil tak, že „[…] je nutno důsledně trvat na požadavku reálně pravděpodobné aktivní
věcné legitimace navrhovatele . To konkrétně znamená, že za věcně projednatelný návrh nelze považovat
i takový, v němž navrhovatel pouze tvrdí dotčení na svých právech, nýbrž toliko takový, z něhož je patrno,
že dotčení na subjektivních veřejných právech podle okolností konkrétní věci je pravděpodobné. Navrhovatel tedy
musí tvrdit dotčení na svých hmotných právech v důsledku existence napadeného opatření obecné
povahy; nepostačuje uvádět námitky procesního rázu, vztahující se k procesu přijímání tohoto správního aktu.
Pokud zjevně – s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem případu - hmotněprávní sféra navrhovatele dotčena
nemohla být nebo je její dotčení velmi nepravděpodobné, není dána jeho aktivní procesní legitimace k podání
návrhu v tomto zvláštním typu řízení a tento návrh proto musí být odmítnut.“ První senát má za to,
že uvedený zužující výklad ustanovení §101a odst. 1 s. ř. s. následně vedl druhý senát k odmítnutí
návrhu žalobce, který měl „pouze“ právo bezplatného užívání na 99 let k pozemkům územním
plánem dotčeným. Druhý senát podle názoru prvního senátu dovodil, že změnou územního
plánu nemohlo být pojmově dotčeno vlastnické právo navrhovatele. V dané věci navrhovatelem
tvrzený zásah do ústavně zaručeného práva na podnikání, svobodného rozvíjení hospodářské
činnosti a v konečné fázi i do práva vlastnického (byť ne k nemovitosti) naproti tomu
nepovažoval druhý senát za dostatečné „tvrzené dotčení na hmotných právech“.
[7] Argumentaci druhého senátu první senát odmítá. Podle prvního senátu ustanovení §101a
odst. 1 s. ř. s., které vymezuje aktivní procesní legitimaci, nikterak nespecifikuje typ práva,
jehož porušení musí navrhovatel tvrdit (zda se musí jednat o právo vlastnické, nájem, podnájem
apod.). Stejně tak není stanoveno, zda se musí jednat o právo hmotné, či postačí porušení práv
procesních. Výklad druhým senátem zaujatý a opakovaný v následujících rozhodnutích druhého
i dalších senátů Nejvyššího správního soudu podle prvního senátu nepřípustně zužuje přístup
k soudu, a to ve dvou aspektech: za prvé, procesní legitimaci zužuje na tvrzené porušení
hmotných práv a, za druhé, možnost aktivní procesní legitimace přiznává pouze vlastníkovi
pozemku. První senát poukázal v této souvislosti na rozsudek ze dne 25. 6. 2008,
č. j. 5 Ao 3/2008 - 27, www.nssoud.cz, v němž je výslovně potvrzeno, že aktivní procesní
legitimaci nezakládá tvrzení zkrácení na procesních právech (v tomto případě nebyla přiznána
aktivní legitimace zástupci veřejnosti), a dále na rozsudek ze dne 22. 10. 2008,
č. j. 8 Ao 3/2008 - 59, www.nssoud.cz, v němž shledal soud nedostatek aktivní procesní
legitimace nájemce bytu ve vlastnictví družstva.
[8] První senát poznamenal, že nemá pochyb o tom, že úprava řízení o zrušení opatření
obecné povahy nebo jeho části je velmi nedokonalá. Řešit problém právní úpravy podstatně
zužujícím výkladem k neprospěchu jednotlivce je však podle prvního senátu řešením neméně
pochybným, vyvolávajícím pochyby o ústavní konformitě zejména s ohledem na čl. 36 odst. 2
Listiny základních práv a svobod (dále jen „LZPS“). Obě výše uvedené zužující podmínky se
však právě tímto směrem vydaly. Zúžení žalobní legitimace potenciálních navrhovatelů na pouhé
tvrzené porušení hmotných práv nemá podle názoru prvního senátu oporu v soudním řádu
správním. V rovině praktické je pak zjevné, že se jedná o požadavek na prokázání nemožného;
nikdo není schopen reálně prokázat, že to či ono procesní pochybení pořizovatele územně
plánovací dokumentace mohlo mít dopad do jeho hmotných práv. Jak by mohl kupříkladu někdo
prokazovat, že skutečnost, že určitým kupříkladu drobným pochybením v procesu pořizování
územně plánovací dokumentace (kupř. chybné svolání veřejného projednání, chybné
vyhodnocení podání jako připomínky, a nikoliv námitky, apod.) došlo k zásahu do jeho
hmotného práva? V praxi tak podle prvního senátu splnění této podmínky zůstává na libovůli
soudu, který v jednom případě může tvrdit, že typově stejné pochybení pořizovatele územního
plánu mělo nějaký „hmotně-právní přesah“, a v dalším obdobném případě nikoliv.
[9] Podle prvního senátu s. ř. s. nikterak nespecifikuje (a tím pádem ani neomezuje) typ práv,
na kterých může být navrhovatel podle jeho §101a dotčen. Výklad zaujatý druhým senátem však
tento typ práva zužuje pouze na právo vlastnické, aniž by bylo osvětleno, proč jsou ostatní
možná práva k nemovitostem v daném území paušálně vylučována. Lze si přitom představit
situace, kdy navrhovatel nebude vlastníkem nemovitostí v dané lokalitě, mohla by mu však
svědčit jiná práva k nemovitostem v daném území. Ve věci projednávané předkládajícím senátem
se jedná kupříkladu o situaci, kdy je navrhovatelka nájemcem přibližně 70% zemědělské půdy
v rámci katastrálního území územním plánem dotčeného. Jedná se o nájem zemědělské půdy,
pro který platí v souladu s §677 odst. 2 občanského zákoníku zvláštní (prodloužené) výpovědní
lhůty, a tedy jakási forma zvýšené ochrany oproti běžnému nájmu. Stejně tak lze uvažovat
o situaci, kdy by územní plán či jeho změnu napadl nájemce – člen bytového družstva,
který ve formálním smyslu také není vlastníkem nemovitosti. Znamenají podobné situace
paušální vyloučení procesní legitimace navrhovatele, aniž by se zkoumala možnost reálného
zkrácení na jejich právech?
[10] Podle prvního senátu absolutizace formálního vlastnictví nemovitosti tak může
v konkrétních případech zakládat nedůvodnou nerovnost, kdy jsou z přístupu k soudu
vylučovány osoby s jinými právy (ať již smluvními či věcnými), která se nicméně mohou svým
obsahem blížit právu vlastnickému. V této souvislosti první senát poukázal na závazky České
republiky vyplývající z mezinárodního práva a z práva Evropského společenství, které vyžadují
„poskytnout dotčené veřejnosti široký přístup k právní ochraně“. Tyto závazky vyplývají především z čl. 9
Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně
v záležitostech životního prostředí, vyhlášené pod č. 124/2004 Sb.m.s. [dále jen „Aarhuská
úmluva“; první senát odkázal na rozbor povahy této úmluvy obsažený v rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 29. 8. 2007, č. j. 1 As 13/2007 - 63, publikovaném
pod č. 1461/2008 Sb. NSS (soudní přezkum stanoviska k posouzení vlivů na životní prostředí)].
Z aplikační praxe orgánu pověřeného na základě čl. 15 citované úmluvy z rozhodnutí stran
dohledem nad dodržováním úmluvy, tzv. Aarhus Convention Compliance Committee, pak podle
prvního senátu jednoznačně vyplývá, že jedním z hlavních cílů úmluvy je poskytnutí širokého
přístupu dotčené veřejnosti k soudní ochraně a že tento cíl je třeba mít na zřeteli při výkladu
a aplikaci vnitrostátních norem stanovících podmínky aktivní legitimace (porušení práv
nebo dostatečný zájem) pro podání žaloby ve věcech týkajících se působnosti úmluvy. To se týká
i soudního přezkumu územních plánů [srov. rozhodnutí Belgium ACCC/2005/11 ;
ECE/MP.PP/C.1/2006/4/Add.2 z 28. července 2006, bod 33 ; publikováno in: Andrusevych,
T., Alge, T., Clemens, C. (eds.): Case Law of the Aarhus Convention Compliance Committee
(2004-2008), RACSE, Lvov 2008, str. 39]. Výklad §101a odst. 1 s. ř. s. stanovícího podmínky
pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy by proto i s přihlédnutím
k těmto mezinárodním a evropským standardům měl být podle prvního senátu velkorysý
(srov. též nález Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07).
[11] První senát tedy uzavřel, že podle jeho názoru aktivní procesní legitimace v řízení
o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části se odvíjí od tvrzeného porušení práv vydaným
opatřením, a to jak práv hmotných, tak práv procesních. Porušení práv územním plánem
dotčených není omezeno pouze na právo vlastnické.
II. 2. Subjekt pasivně procesně legitimovaný v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné
povahy
[12] K otázce určení pasivně legitimované strany v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné
povahy vydaného dle nového stavebního zákona (č. 183/2006 Sb.) poukázal první senát
na nejednotu ve stávající judikatuře. Většina senátů Nejvyššího správního soudu považuje
bez bližšího odůvodnění za pasivně legitimovanou obec, jejíž orgán vydal opatření obecné
povahy (viz rozhodovací praxe ve věcech sp. zn. 2 Ao 2/2007, 3 Ao 4/2007, 2 Ao 1/2008,
5 Ao 1/2008, 6 Ao 2/2008, 8 Ao 1/2008, 8 Ao 2/2008, 9 Ao 1/2008, 8 Ao 3/2008,
9 Ao 2/2008, 7 Ao 1/2008, 2 Ao 4/2008). Menšina senátů označuje za pasivně legitimovaného
orgán obce, který opatření obecné povahy vydal (viz věci sp. zn. 1 Ao 3/2007, 4 Ao 3/2007,
4 Ao 1/2008, 4 Ao 2/2008, 1 Ao 2/2008, 1 Ao 3/2008, 1 Ao 4/2008 a vedle toho i 6 Ao 1/2008
a 2 Ao 2/2008). V těchto věcech vystupuje na straně žalovaného buď zastupitelstvo obce,
nebo rada obce, a to v závislosti na druhu opatření obecné povahy vydaného dle nového
stavebního zákona. O důvodech, pro něž se za pasivně legitimovaného považuje orgán obce,
pojednává např. rozsudek ze dne 16. 12. 2008, č. j. 1 Ao 3/2008-136, www.nssoud.cz: „Podle
§101a odst. 4 s. ř. s. je odpůrcem ten, kdo vydal opatření obecné povahy, jehož zrušení nebo zrušení jeho části je
navrhováno. Napadené opatření obecné povahy nevydala obec Slapy, nýbrž její zastupitelstvo, jak je k tomu
ostatně výslovně opravňuje §5 odst. 1 a §6 odst. 6 písm. a) stavebního zákona [srov. opačně §12 písm. a)
zákona č. 50/1976 Sb., podle něhož byla orgánem územního plánování obec]. Původcem napadeného opatření
je tedy konkrétní orgán obce, nikoli sama obec jako veřejnoprávní korporace, která vlastními úkony může nabývat
práva a povinnosti. To, že zastupitelstvo není subjektem práv a povinností ve smyslu soukromoprávním, není pro
jeho pasivní legitimaci podstatné.“
[13] První senát k tomu uvádí, že s. ř. s. vymezuje pasivní legitimaci v §33, v němž stanoví,
že odpůrcem (žalovaným) je ten, o němž to stanoví tento zákon. Způsobilost být účastníkem
řízení má správní orgán. Správní orgán je vymezen legislativní zkratkou zavedenou v §4 odst. 1
písm. a) s. ř. s.: Rozumí se jím orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku atd.
(shodně též §1 odst. 1 správního řádu). Dle §5 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní
zřízení), se za orgány obce považuje zastupitelstvo, rada, starosta, obecní úřad a zvláštní orgány
obce. Zastupitelstvo obce označuje za orgán obce i nadpis části první hlavy IV obecního zřízení.
Podle prvního senátu lze tedy dospět k závěru, že zastupitelstvo obce, stejně jako rada obce jsou
správními orgány ve smyslu soudního řádu správního i správního řádu (dle §171 správního řádu
vydává opatření obecné povahy správní orgán). Pasivní legitimace v řízení o zrušení opatření
obecné povahy nebo jeho části je upravena v §101a odst. 4 s. ř. s., v němž se za odpůrce
označuje ten, kdo vydal opatření obecné povahy. Územní plán vydává v samostatné působnosti
zastupitelstvo obce [§6 odst. 5 písm. c) nového stavebního zákona]. Nadto působnost ve věcech
územního plánování vykonávají orgány obce, nikoliv obec (§5 odst. 1 nového stavebního
zákona). Mohlo by se proto jevit, že pasivně legitimovaným v řízení o zrušení opatření obecné
povahy nebo jeho části je orgán obce.
[14] Na druhou stranu však podle prvního senátu nelze opomenout, že pokud zastupitelstvo
vydává opatření obecné povahy, činí tak jménem obce. Citovaná ustanovení nového stavebního
zákona tak lze chápat také jen jako kompetenční normy, jejichž smyslem není založení pasivní
legitimace zastupitelstva obce, ale rozdělení pravomocí uvnitř obce jakožto veřejnoprávní
korporace. Navenek se však opatření obecné povahy projevuje jako akt obce, nikoliv
zastupitelstva obce, které je pouze tělesem, jímž se projevuje vůle obce. Jako odpůrce by pak
v řízení o zrušení opatření obecné povahy vystupovala obec. Tím by odpadly i praktické
komplikace ohledně otázek typu zastupování nebo doručování. Dle §103 obecního zřízení
vystupuje za obec navenek starosta. Pokud by pasivně legitimovaným bylo zastupitelstvo obce,
musel by soud jednat se zastupitelstvem jakožto kolektivním orgánem, jehož vůle se utváří
hlasováním členů zastupitelstva. Samozřejmě je možné, aby zastupitelstvo pověřilo jednáním
před soudem starostu či některého ze členů zastupitelstva nebo aby udělilo plnou moc
advokátovi. Jednotlivá zasedání zastupitelstva jsou však plánována zpravidla s velkým předstihem
a může být velmi komplikované náhle svolat zastupitelstvo za účelem vyjádření se k návrhu
na zrušení opatření obecné povahy, pověření osoby k jednání před soudem atd. Pokud s. ř. s.
označuje za správní orgán orgán obce, je tomu tak proto, aby jako odpůrce v řízení o žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu vystupoval obecní úřad jako vykonavatel přenesené působnosti,
nikoliv obec jakožto samosprávný celek. Povaha rozhodování obce ohledně vydání opatření
obecné povahy dle stavebního zákona je však kvalitativně jiná, vydává je obec v samostatné
působnosti (tedy korporace neúředního typu).
II. 3. Test „přiměřenosti“ coby poslední krok postupu při přezkumu opatření obecné
povahy, jak byl aplikován ve věci sp. zn. 2 Ao 4/2008
[15] Konečně první senát odmítá pojetí testu „přiměřenosti“, jak bylo zformulováno
v rozhodnutí druhého senátu č. j. 2 Ao 4/2008 - 88. V něm se Nejvyšší správní soud poprvé
detailněji věnoval pátému bodu přezkumu opatření obecné povahy, otázce přiměřenosti
(proporcionality). S ohledem na tento bod testu konstatoval, že soud „[…] je oprávněn posoudit,
zda mezi navrhovaným využitím území a z toho plynoucím omezením dotčeného vlastníka nemovitosti neexistuje i
při formálním dodržení veškerých požadavků hmotného práva zjevný nepoměr, který nelze odůvodnit ani veřejným
zájmem na optimálním využití území obce. Výsledné funkční a prostorové uspořádání území pak musí vždy
představovat rozumný kompromis a vyváženost mezi jednotlivými veřejnými a soukromými zájmy navzájem.“
Ve stejném rozhodnutí soud dále dovodil, že „[…] k omezení vlastnického práva navrhovatelky došlo
na základě zákona a ve veřejném zájmu, byl konstatován již v rámci rozboru podmínek čtvrtého kroku algoritmu
a zbývá tedy posoudit, zda toto omezení představuje pro navrhovatelku natolik intenzivní újmu, že po ní nelze
spravedlivě žádat, aby ji bez dalšího nesla.“ Druhý senát ve zmíněném rozhodnutí dále konstatoval,
že omezení podobného charakteru po navrhovatelce spravedlivě žádat nelze. Vyšel přitom
z vnímání vlastnického práva coby práva absolutního, které snese pouze výjimečné a velice dobře
zdůvodněné přiměřené zásahy. Pokud územní plán vlastníka ve využití jeho území nepřiměřeně
omezí, je tento stav v rozporu s čl. 11 odst. 4 LZPS a vlastníku přísluší poskytnutí náhrady.
Pokud platný a účinný právní řád mechanismus poskytování náhrady neobsahuje, jedná se
o protiústavní opomenutí (mlčení) zákonodárce. Závěrem druhý senát dodal, že při provádění
změn, které nepřiměřeně zatěžují vlastníka pozemků, má pořizovatel územně plánovací
dokumentace poskytnout vlastníkovi přiměřenou náhradu. Protože pro poskytování náhrady
chybí v platném právním řádu zákonný podklad, nezbývá pořizovateli než se s vlastníkem
pozemku dohodnout „o poskytnutí oboustranně akceptovatelné náhrady“. Do té doby není změna
územního plánu možná.
[16] První senát s výše popsaným výkladem, který zaujal druhý senát, nesouhlasí. Podle
prvního senátu argumentační postup užitý druhým senátem nemá příliš co do činění s principem
přiměřenosti (proporcionality). Přiměřeností je podle prvního senátu myšlen, ať je již použito
jakékoliv vnímání tohoto principu a z toho plynoucí míry přezkumu úvahy rozhodujícího
subjektu, vztah cíle (cíle regulace) ke zvolenému prostředku (regulatorní technice). Prostředky
zvolené k dosažení cíle musí být nejenom vhodné, ale zároveň nesmí jít nad rámec nezbytně
nutného. Při posuzování přiměřenosti se podle prvního senátu uvažuje pouze nad modalitami
„jak“, nikoliv však nad tím „zda vůbec“. Právní názor druhého senátu se však právě v otázce
přiměřenosti podle prvního senátu zabývá tím, zda je vůbec možné změnit funkční využití
určitého pozemku bez odškodnění vlastníka. To však není otázka, jakým způsobem přijímat
určité řešení územního plánu a přiměřeného vyvážení různých zájmů v jeho rámci, ale otázka,
zda může být územní plán bez souhlasu vlastníka pozemku ve vztahu k tomuto pozemku vůbec
přijat. Tento typ úvah nemá podle prvního senátu místo v rámci testu proporcionality,
ale zákonnosti či spíše ústavnosti územního plánu.
[17] Právní názor druhého senátu podle prvního senátu zásadním způsobem proměňuje
vnímání procesu pořizování územně plánovací dokumentace. Pokud by napříště při změně
využití v rámci územního plánování měl být vskutku zapotřebí souhlas vlastníka pozemku, pak se
proces územního plánování mění v sérii bilaterálních jednání mezi pořizovatelem a vlastníky
pozemků. Územní plán, který je v novém stavebním zákoně opatřením obecné povahy, se pak
stává souborem jednotlivých rozhodnutí, či spíše jakýmsi konglomerátem „veřejnoprávních
smluv“, neboť pořizovatel územního plánu je povinen získat souhlas všech vlastníků. Z tohoto -
podle prvního senátu poněkud svérázného - vnímání procesu pořizování územně plánovací
dokumentace pak také plyne druhým senátem konstatované údajné „opomenutí (mlčení)
zákonodárce“ v tom ohledu, že zákon nepředvídá odškodňování vlastníků pozemků ve stádiu
pořizování územního plánu. Náhrady za omezení vlastnického práva či v extrémním případě
vyvlastnění totiž zákonná úprava tradičně spojovala až s řízeními na vydaný územní plán
navazujícími, případně zvláštním řízení vyvlastňovacím, které však bude zahájeno až po
odpovídající změně územního plánu (srov. platnou úpravu v zákoně č. 184/2006 Sb., o odnětí
nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě). V tomto dosavadním pojetí nebylo
tudíž zapotřebí samostatně řešit otázku náhrad již ve fázi územního plánování. Krok učiněný
druhým senátem staví pořizovatele územně plánovací dokumentace, který chce v souladu s čl. 11
odst. 4 LZPS ve veřejném zájmu omezit či vyvlastnit, podle přesvědčení prvního senátu
do nemožné pozice. Na jednu stranu pořizovatel nemá možnost zákonným způsobem omezit
vlastnické právo před schválením územního plánu, na druhou stranu změny územního plánu
bez souhlasu vlastníka pozemku nikdy nedosáhne.
[18] V konkrétní věci navrhovatelky by pak interpretace zaujatá druhým senátem znamenala,
že změna ve funkčním využití pozemku navrhovatelky je bez dalšího nepřiměřená a měla by
za následek zrušení územního plánu v té jeho části, v níž se mění funkční využití tohoto
pozemku.
[19] Podle prvního senátu se přezkum územního plánu ze strany Nejvyššího správního soudu
omezuje v zásadě na tři prvky. Předně se zkoumá intenzita zájmu na využití konkrétní plochy
takovým způsobem, který stanoví územní plán. Dále je třeba posoudit, zda zvolené využití plochy
je schopno naplnit sledovaný zájem (účel). V neposlední řadě se posuzuje, zda intenzita omezení
práva prostřednictvím územního plánu odpovídá intenzitě sledovaného zájmu. V opačném
případě se jedná o exces, jehož důsledkem musí být zrušení územního plánu, resp. jeho části.
Nelze totiž zatížit právo jedince omezením, jehož intenzita by přesahovala intenzitu zájmu,
který se v území takto projevuje. Pokud je pozemek dotčen veřejně prospěšnou stavbou
či opatřením, je dále namístě, aby se soud zabýval otázkou, zda nelze tyto stavby či opatření
provést primárně na pozemcích ve vlastnictví obce, popř. kraje či státu. To samozřejmě pouze
v případě, že je s ohledem na umístění pozemků ve vlastnictví uvedených veřejnoprávních
korporací možné a účelné provést tyto stavby a opatření na těchto pozemcích.
[20] Soud by se naopak podle přesvědčení prvního senátu neměl v řízení o návrhu na zrušení
opatření obecné povahy zabývat otázkou, zda navrhovateli náleží nárok na náhradu za omezení
jeho práv. V prvé řadě součástí územního plánu nemůže být výrok o poskytnutí náhrady
za omezení práv. Stavební zákon a prováděcí předpisy nedávají obci v tomto směru podle názoru
prvního senátu žádné výrokové možnosti. Obsah textové i grafické části územního plánu je
vymezen v příloze č. 7 vyhlášky č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně
plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti. Mezi jeho součásti
nepatří výrok o poskytnutí náhrady za omezení práva. Za druhé, případný nárok na náhradu
za omezení práv je nárokem zcela samostatným, jehož vznik je sice odvozen od opatření obecné
povahy, avšak dále existuje nezávisle na něm. Jedná se o nárok soukromoprávní povahy (první
senát zde poukazuje na usnesení zvláštního senátu zřízeného dle zákona č. 131/2002 Sb. ze dne
17. 2. 2009, č. j. Konf 10/2008 - 15, www.nssoud.cz, jež na věc lze přiměřeně použít). Stavební
zákon upravuje v §102 náhradu za změnu území, která náleží vlastníkům pozemků za určitých
situací. Jedná se však o samostatný nárok, který vzniká přímo ze zákona v souvislosti s vydáním,
změnou či zrušením uvedených druhů opatření obecné povahy. V případě sporu rozhoduje
o nároku na náhradu za změnu území soud v občanském soudním řízení, nikoliv tedy orgány
územně samosprávných celků, které opatření obecné povahy vydaly. Pokud by se jednotlivec
domáhal nároku na náhradu za omezení práva, který není založen zákonem, cestou přímé
aplikace čl. 11 odst. 4 LZPS, i zde by byly k projednání sporu příslušné soudy v občanském
soudním řízení (opět viz přiměřeně usnesení zvláštního senátu č. j. Konf 10/2008 - 15).
III. Vyjádření účastníků řízení k postoupení věci rozšířenému senátu
[21] Odpůrkyně v souvislosti se záměrem prvního senátu odchýlit se od právního názoru
vyjádřeného v rozsudku druhého senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 2. 2009,
č. j. 2 Ao 4/2008 - 88, uvedla, že se podle jejího názoru jedná o odlišnou věc nesouvisející
s projednávaným návrhem na zrušení územního plánu obce Vysoká nad Labem. Poukázala
na to, že na rozdíl od případu řešeného druhým senátem v případě územního plánu Vysoké
nad Labem nedošlo k žádnému omezení vlastnického práva navrhovatelky, územní plán
nestanoví limity pro umístění dobytčích jednotek. Podle odpůrkyně může navrhovatelka i nadále
bez omezení užívat pozemky určené jako plochy bydlení i k pasení dobytka. Odpůrkyně dále
poukázala na to, že navrhovatelka nabyla pozemky dotčené záměrem výstavby komunikace podél
některých rozvojových ploch až v době bezprostředně předcházející schválení napadeného
územního plánu, proto nemůže být řeči o jejím legitimním očekávání ohledně dalšího užívání
těchto pozemků ve shodě s jejich účelem v době nabytí pozemků. Další rozdíl shledala
odpůrkyně v tom, že ve věci rozhodnuté druhým senátem se navrhovatel domáhal zrušení pouze
části územního plánu, která se přímo dotýkala pozemků v jeho vlastnictví, zatímco
v posuzovaném případě se navrhovatelka domáhá zrušení územního plánu jako celku, a to i jeho
částí týkajících se území, v němž navrhovatelka nevlastní žádné pozemky nebo stavby.
[22] V doplnění svého vyjádření odpůrkyně k testu proporcionality uvedla, že by primárně
měla být řešena otázka poměru mezi veřejným a soukromým zájmem (tedy konkurence různých
zájmů) a následně otázka přiměřenosti zásahu do práv jednotlivce, učiněného ve veřejném zájmu.
Odpůrkyně se ztotožnila s názorem prvního senátu ohledně odškodňování vlastníků pozemků
dotčených územním plánem – tato náhrada podle ní není v rámci procesu pořízení územního
plánu jakkoli upravena. Nejedná se však podle jejího mínění o mezeru v právní úpravě, neboť
nároky z dotčení vlastnických práv mohou být uplatněny oprávněnými osobami v řízeních
navazujících na vydaný územní plán. V projednávané věci byl podle odpůrkyně veřejný zájem
uspokojen způsobem vylučujícím nepřiměřený zásah do vlastnických či jiných práv
navrhovatelky, neboť tato i po vydání územního plánu může na předmětných pozemcích
hospodařit. Odpůrkyně dále dodala, že změna ve využití určitého pozemku není podle jejího
názoru vázána na souhlas vlastníka – získání takového souhlasu v případě všech vlastníků
dotčených územním plánem by bylo nepřiměřeně komplikované. Dotčené osoby svá práva mají
důsledně uplatnit v rámci procesu pořízení územního plánu, což navrhovatelka neučinila.
[23] Navrhovatelka k postoupení věci rozšířenému senátu žádné vyjádření nepodala.
IV. Některé procesní otázky
[24] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu musel předtím, než se začal zabývat věcí
samou, posoudit, zda jsou vůbec dány podmínky řízení, zejména z toho hlediska, zda ve věci
návrhu na zrušení opatření obecné povahy – územního plánu vydaného usnesením zastupitelstva
Obce Vysoká nad Labem č. 4/3/2008 ze dne 4. 2. 2008, oznámeného veřejnou vyhláškou ze dne
5. 2. 2008 a nabyvšího účinnosti dne 20. 2. 2008, neexistuje překážka věci rozhodnuté.
Rozsudkem ze dne 29. 4. 2008, č. j. 4 Ao 2/2008 – 42, www.nssoud.cz, zamítl totiž Nejvyšší
správní soud návrh osoby odlišné od nynější navrhovatelky na zrušení výše uvedeného opatření
obecné povahy. Rovněž se musel Nejvyšší správní soud zabývat otázkou, zda projednání návrhu
nebrání to, že byl podán více než rok poté, co jím napadené opatření obecné povahy nabylo
účinnosti.
[25] Nejvyšší správní soud však shledal, že ani jedna z výše uvedených okolností projednání
věci nebrání.
IV. 1. Časové omezení podání návrhu podle §101a a násl. s. ř. s.
[26] Opatření obecné povahy je právním aktem, který zpravidla upravuje právní postavení
vícero osob a vytváří mezi nimi komplex právních vztahů, často různým způsobem propojených
a navzájem závislých. Tak je tomu i u územního plánu. Podle §43 odst. 1 zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „stavební zákon“), územní plán stanoví základní koncepci rozvoje území obce, ochrany
jeho hodnot, jeho plošného a prostorového uspořádání (dále jen "urbanistická koncepce"), uspořádání krajiny
a koncepci veřejné infrastruktury; vymezí zastavěné území, plochy a koridory, zejména zastavitelné plochy a plochy
vymezené ke změně stávající zástavby, k obnově nebo opětovnému využití znehodnoceného území (dále jen "plocha
přestavby"), pro veřejně prospěšné stavby, pro veřejně prospěšná opatření a pro územní rezervy a stanoví podmínky
pro využití těchto ploch a koridorů. Tím, že územní plán stanoví základní koncepci rozvoje
a uspořádání určitého území, jakož i přípustné a zakázané způsoby jeho využití, dotýká se právní
sféry těch, jejichž práva se daného území týkají [které osoby to jsou, k tomu viz dále odůvodnění
sub V. 1.]. Každá takto dotčená osoba má za splnění zákonem stanovených podmínek
(viz zejm. §101a a násl. s. ř. s.) možnost uvedené opatření obecné povahy napadnout návrhem
podaným k Nejvyššímu správnímu soudu.
[27] Podání návrhu zákon neomezuje žádnou lhůtou, jak to činí např. u žaloby proti
rozhodnutí správního orgánu (viz §72 s. ř. s.), žaloby na ochranu proti nečinnosti správního
orgánu (§80 odst. 1 a 2 s. ř. s.) či žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo
donucením správního orgánu (§84 odst. 1, 2 s. ř. s.), ale i dalších typů návrhů projednávaných
ve správním soudnictví. Není-li zákonem zřetelně nějaká lhůta omezující podání návrhu
stanovena, nelze si ji výkladem „přimyslit“, neboť to by znamenalo nepřípustné (neboť zákonem
nestanovené) omezení přístupu k soudní ochraně. Návrh podle §101a s. ř. s. tedy je časově
omezen toliko implicitně, a sice „existencí“ opatření obecné povahy, jehož zrušení se domáhá.
Touto existencí nutno rozumět nejen situaci, že příslušné opatření obecné povahy je účinné,
nýbrž i situaci, kdy by již sice účinnost ztratilo, ale na základě nějakého jiného právního aktu
či obecně závazného právního předpisu bylo použitelné tak, že by zasahovalo právní sféru
určitých osob. Návrh, který by byl podán proti takovému opatření obecné povahy, které by bylo
již „absolutně“ neaplikovatelné (zejm. proto, že by pozbylo účinnosti a nebylo ani aplikovatelné
na základě nějaké pozdější právní úpravy), by bylo na místě odmítnout podle §46 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. pro neodstranitelný nedostatek podmínky řízení spočívající v neexistenci předmětu řízení.
O nic takového se však ve věci navrhovatelky nejedná, neboť ten je podán proti účinnému
opatření obecné povahy.
IV. 2. K překážce věci rozhodnuté
[28] Projednání návrhu navrhovatelky nebrání ani překážka věci rozhodnuté. I zde platí,
že absentuje-li výslovná restriktivní úprava, nelze procesní úpravu řízení ve věci návrhu
na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části vykládat tak, aby omezovala přístup k soudu.
Podle §101d odst. 1 s. ř. s. „při rozhodování soud posuzuje soulad opatření obecné povahy se zákonem, a to,
zda ten, kdo je vydal, postupoval v mezích své působnosti a pravomoci a zda opatření obecné povahy bylo vydáno
zákonem stanoveným způsobem. Přitom není vázán právními důvody návrhu.“ Uvedené ustanovení by
mohlo naznačovat, že soud otázku zákonnosti opatření obecné povahy i procedury vedoucí
k jeho vydání posoudí na základě prvního návrhu, dané opatření obecné povahy napadnuvšího,
komplexním, úplným, a tedy vyčerpávajícím a konečným způsobem. Tato představa je však
iluzorní. Soud jistě není v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části
vázán právními důvody návrhu, a může tedy uvedený akt poměřovat i dalšími zákonnými
hledisky, v návrhu netraktovanými. To však neznamená, že soudní přezkum opatření obecné
povahy není v širším rámci determinován obsahem návrhu. Každý soudní spor – a jím je i řízení
podle §101a a násl. s. ř. s. – je obsahově determinován aktivitou účastníků a z ní vyplývající
aktivitou soudu. Soud může nad rámec vymezený účastníky vyvinout aktivitu, která se mu jeví
rozumná a vhodná k dosažení cíle řízení (posouzení zákonnosti opatření obecné povahy
a procedury vedoucí k jeho vydání), avšak není myslitelné, aby toto posouzení provedl ze všech
představitelných hledisek, neboť ta se mimo jiné odvíjejí i od skutkových okolností tvrzených
či zjišťovaných a právních úvah prováděných na základě toho, co programem sporu učinili
účastníci. Jinak řečeno – abstraktní přezkum opatření obecné povahy na základě úvah
neopřených o konkrétní skutkové situace a z nich plynoucí konkrétní právní výtky nutně musí
zůstat v mnohém na povrchu věci a nemůže zajistit dostatečnou intenzitu a konkrétnost kontroly
zákonnosti tohoto aktu (resp. procedury jeho vydání). Pokud bychom připustili, že na základě
rozhodnutí o časově prvním návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části
podaného jednou osobou z obvykle poměrně velké množiny k tomu oprávněných osob jsou
diskvalifikovány pro překážku věci rozhodnuté (resp. překážku litispendence) všechny pozdější
návrhy všech dalších oprávněných osob, nutně by to znamenalo implicitní vyloučení řady
možných aspektů zákonnosti tohoto aktu či procedury vedoucí k jeho vydání ze soudního
přezkumu, a tedy vedlo k faktickému odepření soudní ochrany v řadě případů.
[29] Proto je nutno, podobně jako to již Nejvyšší správní soud učinil v rozsudku ze dne
18. 12. 2008, č. j. 1 Ao 4/2008 - 110, www.nssoud.cz, vykládat překážku věci rozhodnuté
(resp. překážku litispendence) v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy
nebo jeho části restriktivně, a sice tak, že je dána, podal-li oba návrhy totožný navrhovatel
(odpůrcem je ve věci určitého konkrétního opatření obecné povahy vždy týž procesní subjekt,
neboť je jím podle §101a odst. 4 s. ř. s. vždy ten, kdo je vydal), a jen v tom rozsahu, v jakém je
dána totožnost předmětu řízení, tj. v jakém rozsahu se návrhy týkají týchž skutkových či právních
otázek. Z těchto hledisek nepadá překážka věci rozhodnuté ve věci návrhu navrhovatelky vůbec
v úvahu, neboť navrhovatelem byla ve věci sp. zn. 4 Ao 2/2008 jiná osoba a předmět řízení byl
skutkově vymezen podstatně jinak, neboť spor se vztahoval k pozemkům této jiné osoby,
odlišným od pozemků, které jsou vlastnictvím navrhovatelky nebo které tato má v nájmu.
V. Posouzení věci rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu
[30] O sporných právních otázkách, předložených mu k posouzení prvním senátem, uvážil
rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
takto:
V. 1. K otázce procesní legitimace navrhovatele v řízení o zrušení opatření obecné povahy
nebo jeho části
[31] Aktivní procesní legitimace návrhu zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je
(vedle splnění dalších podmínek, zejména toho, aby návrh měl obecné náležitosti předepsané
zákonem) závislá na splnění zvláštních procesních podmínek tohoto návrhu definovaných
zejména v §101a odst. 1 s. ř. s., především ve větě první tohoto ustanovení, podle níž „návrh
na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech
opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen“ (zvýraznění doplněno rozšířeným
senátem Nejvyššího správního soudu). Přípustný je tedy ten návrh, který tvrdí zkrácení
navrhovatele na jeho právech příslušným opatřením obecné povahy. Navrhovatel tedy musí
v první řadě tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením
obecné povahy dotčena. Nestačí tedy, tvrdí-li navrhovatel, že opatření obecné povahy
či procedura vedoucího k jeho vydání jsou nezákonné, aniž by současně tvrdil, že se tato
nezákonnost dotýká jeho právní sféry.
[32] Soud v rámci posuzování projednatelnosti návrhu tedy musí ověřit, zda požadovaná
tvrzení návrh obsahuje, a pokud ne, případně vyzvat navrhovatele podle §37 odst. 5 věty první
s. ř. s. k jeho doplnění. Pokud tvrzení nebudou ani přes výzvu soudu doplněna, bude zásadně
na místě návrh odmítnout podle §37 odst. 5 věty druhé s. ř. s., neboť nebude zpravidla možno
v řízení pokračovat, jelikož nebude zřejmé, v jakých ohledech má být zákonnost opatření obecné
povahy či procedury vedoucí k jeho vydání zkoumána.
[33] Bude-li již z obsahu samotných tvrzení navrhovatele (doplněných případně postupem
podle §37 odst. 5 věty první s. ř. s.) patrné, že i kdyby byla pravdivá, nemůže být navrhovatel
(zejména pro povahu věci nebo jinou zcela zjevnou skutečnost) ve své právní sféře opatřením
obecné povahy dotčen, je na místě odmítnout návrh jako nepřípustný podle §46 odst. 1 písm. c)
s. ř. s.
[34] Splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude tedy dáno, bude-li stěžovatel logicky
konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné
povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu,
obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným
návrhem na jeho zrušení. Obecné podmínky přípustnosti návrhu podle §101a a násl. s. ř. s. tedy
lze formulovat jen ve velmi abstraktní rovině, neboť splnění podmínek §101a odst. 1 s. ř. s. je
v podstatné míře závislé na tom, jaké opatření obecné povahy je napadeno.
[35] V případě územních plánů musí navrhovatel především plausibilně tvrdit, že existuje
vztah mezi jeho právní sférou a územím, jež je územním plánem regulováno, a dále musí tvrdit,
že dotčení je z povahy věci myslitelné právě danou formou právní regulace, tj. územním plánem
s jeho předmětem, obsahem a způsobem regulace (viz shora již citovaný §43 odst. 1 stavebního
zákona). Územní plány regulují základní koncepci rozvoje a uspořádání, jakož i přípustné
a zakázané způsoby využití určitého území. Území je prostor skládající se z pozemků a na nich
umístěných věcí, především staveb. Předmětem regulace územního plánu je tedy území tvořené
primárně sumou nemovitých věcí. Územním plánem mohou tedy ve své právní sféře být dotčeny
ty osoby, které mají práva k nemovitostem nacházejícím se na území tímto plánem regulovaném.
Právo nějak nakládat určitou věcí (a tedy i nebezpečí, že bude určitá osoba v tomto svém právu,
zejména v jeho rozsahu, obsahu, kvalitě či různých modalitách či potenciálních možnostech jeho
výkonu, územním plánem nějak omezena) je v posledku vždy odvozeno od vlastnického práva
k této věci – buď právo nakládat věcí je přímo součástí vlastnického práva (pak jde o výkon
vlastnického práva), nebo vyplývá z omezení vlastnického práva jiných osob k dotyčné věci
(pak jde o věcné právo k věci cizí, které může mít soukromoprávní i veřejnoprávní povahu),
anebo jde o právo relativní, poskytnuté tím, kdo je oprávněn přímo či zprostředkovaně věcí
disponovat (typicky právo nájemní či podnájemní, ale i výpůjčka aj.). Soukromoprávní (případně
výjimečně i veřejnoprávní) právní vztahy k věcem na území jsou pak i podmínkou výkonu
ekonomických a jiných činností chráněných ústavně zaručenými základními právy. Tak například
ústavně zaručené právo na podnikání lze v určité lokalitě vykonávat jen tehdy, je-li dotyčný
podnikatel oprávněn pozemek, na kterém chce např. něco vyrábět či pěstovat, užívat, tj. je-li jeho
vlastníkem, oprávněným k němu na základě věcného břemene nebo třeba nájemcem.
[36] Výše uvedené úvahy jsou určující pro posouzení, kdo může být navrhovatelem v řízení
o návrhu na zrušení územního plánu nebo jeho části. Může jím být zásadně jen taková osoba,
která má přímý a nezprostředkovaný vztah k nějaké části území, které je územním plánem
regulováno. Bude jím tedy vlastník (spoluvlastník) pozemku nebo jiné nemovité věci (nebo jiných
majetkových hodnot majících povahu obdobnou nemovitým věcem – tedy bytů a nebytových
prostor, viz §118 odst. 2 o. z.) a oprávněný z věcného práva k takovýmto věcem (majetkovým
hodnotám). Nebude jím však osoba, jejíž právo k dispozici věcí nemá povahu práva absolutního,
nýbrž toliko relativního (zejména jím tedy nebude nájemce, podnájemce, vypůjčitel apod.),
neboť tato osoba má toliko právo požadovat na tom, kdo jí věc přenechal k užívání, aby jí
zajistil nerušené užívání věci v souladu s uzavřenou smlouvou. Nájemce, podnájemce či vypůjčitel
však nemohou být v případě územního plánu na svých právech dotčeni způsobem, jaký má mysli
§101a odst. 1 s. ř. s., neboť jejich práva se nevztahují k území (resp. jeho části), nýbrž k tomu,
kdo jim užívání části území umožnil na základě příslušné smlouvy zakládající jejich relativní
práva. Uvedené osoby tedy musí své ekonomické či jiné oprávněné zájmy prosazovat
zprostředkovaně prostřednictvím těch, kdo jim užívání věcí dotčených územním plánem
umožnili.
[37] Výjimečně je též představitelné, aby aktivní procesní legitimace byla dána i tehdy, tvrdí-li
navrhovatel, který sám není vlastníkem nemovitosti ani nemá právo k takové cizí věci na území
regulovaném územním plánem, že jeho vlastnické právo nebo jiné absolutní právo k nemovitosti
nacházející se mimo území regulované územním plánem by bylo přímo dotčeno určitou aktivitou,
jejíž provozování na území regulovaném územním plánem tento plán (jeho změna) připouští.
Typicky půjde o vlastníka pozemku sousedícího s územím regulovaným územní plánem, který by
mohl být dotčen určitou aktivitou, jejíž vlivy se významně projeví i na jeho pozemku
(např. exhalacemi, hlukem, zápachem apod.) nebo které povedou k významnému snížení hodnoty
jeho majetku.
[38] Konečně pak s ohledem na závazky plynoucí pro Českou republiku z mezinárodního
práva a práva Evropského společenství nelze a priori vyloučit aktivní procesní legitimaci k podání
návrhu podle §101a a násl. s. ř. s. i pro osoby z řad tzv. „dotčené veřejnosti“ ve smyslu čl. 9
odst. 2 a 3 Aarhuské úmluvy. Není však s ohledem na kompetence rozšířeného senátu na místě,
aby se tento senát v projednávaném případě uvedenou otázkou zabýval.
[39] Lze tedy uzavřít, že aktivně procesně legitimován k návrhu podle §101a a násl. s. ř. s.
není v případě, že je napaden územní plán nebo jeho část, nájemce, podnájemce nebo vypůjčitel
pozemku na území regulovaném územním plánem.
[40] Skutečnost, že okruh navrhovatelů je v případě napadení územního plánu návrhem podle
§101a a násl. s. ř. s. zásadně omezen je n na osoby s určitými hmotnými právy k nemovitým
věcem na území regulovaném územním plánem, však neznamená, že tyto osoby nemohou
namítat dotčení svých procesních práv. Uvedené osoby mohou v procesu vedoucím k vytvoření
územního plánu podle toho, jaká absolutní práva a k jakým věcem mají, podávat námitky (§52
odst. 2 stavebního zákona) nebo připomínky (§52 odst. 3 stavebního zákona), což jim dává řadu
procesních práv; jsou-li tato práva porušena, může to znamenat porušení zákonem stanoveného
způsobu vydání územního plánu (§101d odst. 1 s. ř. s.), a tedy důvod k jeho zrušení.
[41] K přípustnosti návrhu však navrhovateli nepostačí, aby namítal pouze takové porušení
procedurálních pravidel, které mohlo sice objektivně vést k nezákonnosti opatření obecné
povahy, avšak žádným způsobem nemohlo způsobit, že tato nezákonnost se dotkla jeho vlastní
právní sféry. Přípustnost návrhu je totiž ve smyslu §101a s. ř. s. dána tím, že navrhovatel tvrdí
zkrácení svých vlastních práv; navrhovatel tedy nemá oprávnění podat actio popularis. Bude proto
vždy na posouzení konkrétního případu v rámci posuzování přípustnosti návrhu, zda tvrzení
navrhovatele o určitém porušení procedury vedoucí k přijetí opatření obecné povahy jsou taková,
že a priori vylučují možnost, že by se takové porušení mohlo projevit v jeho právní sféře; platí zde,
že v pochybnostech je nutno přiklonit se k přípustnosti soudní ochrany.
[42] Otázku aktivní procesní legitimace navrhovatele jako podmínku přípustnosti návrhu nelze
směšovat s otázkou aktivní věcné legitimace návrhu, tedy s otázkou jeho důvodnosti. Přípustný je
ten návrh, který obsahuje zákonem stanovená (tedy mj. myslitelná a logicky konsekventní)
tvrzení; není však nutné, aby tato tvrzení byla pravdivá. Pravdivost tvrzení je však naopak zásadní
pro posouzení důvodnosti návrhu – to se však již zkoumá v řízení ve věci samé,
nikoli při posuzování přípustnosti.
V. 2. K otázce subjektu pasivně procesně legitimovaného v řízení o návrhu na zrušení
opatření obecné povahy
[43] Podle §101a odst. 4 s. ř. s. je v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy
odpůrcem ten, kdo vydal opatření obecné povahy, jehož zrušení nebo zrušení jeho části je
navrhováno. Uvedené ustanovení neříká nic jiného než to, že účastenství na straně odpůrce je
definováno v té právní úpravě, která stanovuje, kdo příslušné opatření obecné povahy vydává.
Vzhledem k variabilitě procesních úprav vydávání různých typů opatření obecné povahy stěží
může mít obecná úprava v s. ř. s. jinou podobu. Smyslem a účelem této úpravy není nic jiného
než připodobnit řízení podle §101a a násl. s. ř. s. v určitých ohledech řízení o žalobě podle §65
a násl. s. ř. s., v níž je stranou pasivně procesně legitimovanou správní orgán, který vydal žalobou
napadené správní rozhodnutí. Úprava v §101a odst. 4 tedy v obecné rovině vytváří klasickou
konfiguraci sporného řízení soudního ve správním soudnictví s žalobcem (zpravidla soukromou
osobou), který napadá „výron“ činnosti veřejné moci, na straně jedné a se žalovaným (původcem
onoho „výronu“) na straně druhé.
[44] U územních plánů obcí je zvláštní procesní úpravou týkající se jejich vydávání především
stavební zákon. Ten vychází z principu, že územní plán se pořizuje pro obec. V rámci procedury
tvorby územního plánu obec jedná zejména prostřednictvím orgánů obce (zastupitelstva obce)
či členů těchto orgánů (pověřeného zastupitele). Vedle orgánů obce či jeho členů se procesu
tvorby územního plánu na straně veřejné moci účastní i další subjekty, zejména pořizovatel
územního plánu, kterým je příslušný správní orgán [§2 odst. 2 písm. a), §6 odst. 1 písm. a) aj.
stavebního zákona]. Je nepochybné, že zastupitelstvo obce zde má klíčovou roli, neboť územní
plán schvaluje („vydává“ - §54 odst. 2 stavebního zákona), tedy finálně rozhoduje o tom, že se
v určité obsahové podobě stane právně závazným. Územní plán se však vydává v samostatné
působnosti [viz §6 odst. 5 písm. a) stavebního zákona], tj. vydává jej orgán územní samosprávné
jednotky v rámci výkonu práva na samosprávu, byť vázán vcelku rigidními procesními pravidly
předcházejícími jeho hlasování i náročnými věcnými a odbornými limity pro tvorbu samotného
obsahu územního plánu, jakož i omezen kompetencemi orgánů státní správy, zejména
pořizovatele. Zastupitelstvo zde přes tyto složitosti však přece jen nevystupuje jako správní
orgán, nýbrž jako orgán, jehož jednání je přičitatelné subjektu práv nadanému právem samostatně
rozhodovat o určitých svých záležitostech, mj. vydat územní plán.
[45] Právě existence občany obce přímo voleného zastupitelstva je jedním z nejvýraznějších
projevů práva na samosprávu. Nositelem tohoto práva však není zastupitelstvo, nýbrž územní
samosprávná jednotka (veřejnoprávní korporace, tj. právnická osoba), jejímž orgánem
zastupitelstvo je a jež svým zastupitelstvem v zákonem stanovených případech rozhoduje (vydává
akty s právními důsledky). Situace je zde analogická např. se situací (soukromoprávních)
akciových společností – představenstvo akciové společnosti je orgánem této společnosti,
ono v zákonem vymezeném rozsahu rozhoduje (činí úkony s právními důsledky),
avšak jeho jednání je přičitatelné společnosti a tuto společnost zavazuje.
[46] Lze tedy uzavřít, že odpůrcem v řízení o zrušení územního plánu jako opatření obecné
povahy je obec, jejíž zastupitelstvo územní plán vydalo, nikoli toto zastupitelstvo samotné.
V. 3. K testu „přiměřenosti“ coby poslednímu kroku postupu při přezkumu opatření
obecné povahy, jak byl aplikován ve věci sp. zn. 2 Ao 4/2008
[47] Územní plán reguluje možné způsoby využití určitého území. V tomto smyslu představuje
významný, byť ve své podstatě spíše nepřímý zásah do vlastnického práva těch, jejichž
nemovitosti tomuto nástroji právní regulace podléhají, neboť dotyční vlastníci mohou své
vlastnické právo vykonávat pouze v mezích přípustných podle územního plánu. Znamená to
především, že jsou omezeni v tom, co se svým pozemkem či stavbou do budoucna mohou činit,
na přípustné varianty využití jejich nemovitostí, jež vyplývají z územního plánu. V tomto smyslu
může územní plán představovat zásadní omezení ústavně zaručeného práva vlastnit majetek
(čl. 11 LZPS), jež je jedním ze základních pilířů, na nichž již po staletí stojí západní civilizace a její
svobodný rozvoj. Zásahy do vlastnického práva proto musí mít zásadně výjimečnou povahu,
musí být prováděny z ústavně legitimních důvodů a jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším
ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem
a s vyloučením libovůle a být činěny na základě zákona. Jedná-li se o zásahy, jejichž citelnost
přesahuje míru, kterou je vlastník bez větších obtíží a bez významnějšího dotčení podstaty jeho
vlastnického práva schopen snášet, nastupuje ústavní povinnost veřejné moci zajistit dotčenému
vlastníku adekvátní náhradu (čl. 11 odst. 4 LZPS), a to z veřejných prostředků nebo z prostředků
toho, v jehož prospěch je zásah do vlastnictví proveden (k civilizační a politické úloze
vlastnického práva v dějinách viz komplexně Richard Pipes: Vlastnictví a svoboda, Argo,
Praha 2008).
[48] Omezení v podobě územního plánu je v obecné rovině uvedené podmínky schopno
zpravidla splňovat. V první řadě má v principu legitimní důvody – územní plánování je
prostředkem k harmonizaci poměrů na území jím regulovaném a umožňuje sladit veřejný zájem
(včetně veřejného zájmu přesahujícího dimenze regulovaného území) s individuálními zájmy
týkajícími se daného území. Znamená to tedy, že vlastníci dotčení územním plánováním jsou
zásadně povinni – za předpokladu, že i další shora uvedené podmínky budou splněny – strpět i
bez svého souhlasu omezení, která pro ně vyplývají z územního plánu, nepřesáhnou-li určitou
míru, v rámci níž lze taková omezení po každém vlastníku bez dalšího spravedlivě požadovat
(spravedlivou míru). Jaká míra to bude, je nutno posoudit vždy v konkrétním případě
s přihlédnutím k rozhodným okolnostem; není věcí rozšířeného senátu, aby na tomto místě
podrobněji formuloval hlediska pro určení takové ještě přípustné míry, neboť to je
v projednávané věci již otázkou v působnosti tříčlenného senátu.
[49] V některých případech dosažení ústavně legitimních a zákonem stanovených cílů
územního plánování nebude možné dosáhnout způsobem, který by se každého jednotlivého
z vlastníků pozemků a staveb na územním plánem regulovaném území dotkl toliko ve spravedlivé
míře; v takovém případě je přípustný i zásah přesahující tuto míru, přičemž ani zde
k jeho provedení není nutný souhlas dotčeného vlastníka. Přípustnost takového zásahu i proti
vůli vlastníka je dána jeho ústavně legitimním a zákonem stanoveným cílem a splněním dalších
podmínek, jejichž komplex lze souhrnně označit za zásadu subsidiarity a minimalizace takového
zásahu (zásadou subsidiarity a minimalizace zásahů do vlastnických a jiných věcných práv
při tvorbě územního plánu musí být, jak výše uvedeno, ostatně vedena veškerá omezení
vyplývající z územního plánu, tedy i omezení nepřesahující spravedlivou míru; v opačném případě
by se jednalo o ústavně nepřípustný, neboť v rozporu s čl. 4 odst. 4 LZPS jsoucí zásah).
[50] Pokud však omezení daná územním plánem (jeho změnou) zasáhnou – samozřejmě opět
jen za předpokladu, že i další shora uvedené podmínky tohoto zásahu budou splněny – vlastníka
ve větší než spravedlivé míře, je na místě uvažovat o mechanismu poskytnutí náhrady za takové
omezení. Zákonodárce v některých případech takový mechanismus výslovně do stavebního
zákona inkorporoval, konkrétně v jeho §102, který zakotvuje náhrady za změnu v území. Taková
náhrada přísluší podle odst. 1 zmíněného ustanovení „vlastníkovi pozemku nebo stavby, jehož práva
byla při užívání pozemku nebo stavby na základě územního opatření o stavební uzávěře omezena“; náhrada
dále přísluší (avšak teprve s účinností od 1. 1. 2012, viz §198 stavebního zákona) podle odst. 2
zmíněného ustanovení „vlastníkovi pozemku, jehož určení k zastavění bylo zrušeno na základě změny
územního plánu nebo regulačního plánu, anebo vydáním nového územního plánu nebo regulačního plánu nebo
zrušením územního rozhodnutí podle §94 odst. 3“ stavebního zákona. Výše uvedené skutkové podstaty
náhrad nepokrývají celou škálu možných případů, kdy zásah (též v podobě omezení vyplývajícího
z územního plánu) do vlastnického práva má takovou intenzitu, že je nezbytné jej kompenzovat
náhradou. Vzniká tedy otázka, jak takovouto mezeru v právní úpravě řešit. Že se o mezeru
v právní úpravě jedná, je zjevné – z čl. 11 LZPS, zejména z jeho odstavce 4, vyplývá, že každý
jinak přípustný zásah do vlastnického práva vyjma zásahu „de minimis“ (viz implicitní omezení
vlastnického práva vyplývající z odst. 3 zmíněného článku LZPS) musí být kompenzován. Pojem
„nuceného zásahu do vlastnického práva“ je autonomním pojmem Listiny základních práv
a svobod a je neodmyslitelně spojen s vlastnickým právem jako s jedním ze základních ústavně
zaručených práv vytvářejících podmínky pro reálnou svobodu jednotlivce a pro jeho nezávislost
na jiných jednotlivcích i na státu; jeho významové zužování je tedy vyloučeno z diskrece
zákonodárce. Pokud tedy zákonodárce výslovně upravuje náhrady jen pro některé myslitelné
případy, zatímco o jiných mlčí, nelze než – má-li být naplněn požadavek ústavně konformního
výkladu „jednoduchého“ práva – dospět k závěru, že uvedenou náhradu by bylo možno přiznat
na základě přímé aplikace čl. 11 odst. 4 LZPS za přiměřeného užití ustanovení §102 stavebního
zákona, čítaje v to i ustanovení o subjektech povinných k výplatě náhrad, o lhůtách a procedurách
k jejich poskytnutí a o soudní ochraně.
[51] Z výše uvedeného vyplývá, že v samotném procesu tvorby územního plánu (či v procesu
vedoucím k jeho změně) se taková náhrada neposkytuje, neboť tento proces neobsahuje procesní
nástroje k jejímu poskytnutí a v jeho rámci k tomu nejsou založeny ani pravomoci příslušných
orgánů či dalších subjektů. Znamená to tedy, že územním plánem může dojít k omezení vlastníka
pozemků či staveb v území regulovaném tímto plánem ve větší než spravedlivé míře, a to i bez
jeho souhlasu, avšak že otázku kompenzace za to nutno řešit mimo rámec procesu tvorby tohoto
územního plánu (jeho změny) postupem popsaným výše.
[52] V rámci soudní kontroly procesu tvorby územního plánu (jeho změny) v řízení podle
§101a a násl. s. ř. s. soud zkoumá, zda jsou vůbec dány podmínky k zásahu územního plánu
do vlastnických práv určité osoby. Soud tedy především zkoumá, zda dotyčný zásah
do vlastnického práva má ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod a zda je činěn jen
v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli,
nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle. Shledá-li soud, že některá z uvedených
kumulativních podmínek není splněna, je to zásadně důvodem pro zrušení územního plánu v té
části, jež s dotyčným zásahem souvisí, umožňuje-li takto omezený zásah soudu do územního
plánu charakter tohoto plánu jakož i povaha nepřípustného zásahu. Shledá-li naopak soud,
že všechny uvedené podmínky pro zásah byly naplněny, není to důvodem ke zrušení územního
plánu ani tehdy, jedná-li se o omezení ve větší než spravedlivé míře. Otázka, zda byla poskytnuta
či závazně přislíbena kompenzace, je pro účely posuzování zákonnosti územního plánu
irelevantní, neboť se v rámci procedury pořizování územního plánu neřeší; jde o otázku relativně
samostatnou. Není proto ani věcí soudu rozhodujícího o zákonnosti územního plánu,
aby se zabýval tím, zda zásah překročil spravedlivou míru, anebo nikoli; soud se omezí pouze
na posouzení dodržení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu.
VI. Další postup ve věci
[53] Rozšířený senát v dané věci posoudil předložené sporné právní otázky. V souladu
s ustanovením §71 odst. 1 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu rozhodl usnesením jen
o těchto otázkách a věc vrací prvnímu senátu, který o ní rozhodne v souladu s vysloveným
právním názorem.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. července 2009
JUDr. Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu