ECLI:CZ:NSS:2009:9.APS.5.2009:36
sp. zn. 9 Aps 5/2009 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci žalobce: H.
V. D., zastoupen Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem Příkop 8, Brno, proti
žalovanému: 1) Ministerstvo zahraničních věcí, se sídlem Loretánské nám. 5, Praha 1,
2) vláda České republiky, se sídlem nábřeží Edvarda Beneše 4, Praha 1, ve věci ochrany
před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu
ve Praze ze dne 12. 5. 2009, č. j. 6 Ca 445/2008 - 16,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 12. 5. 2009, č. j. 6 Ca 445/2008 - 16,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce kasační stížností napadá v záhlaví označené usnesení Městského soudu
v Praze (dále jen „městský soud“), kterým bylo zastaveno řízení o žalobě,
kterou se domáhal poskytnutí soudní ochrany před nezákonným zásahem správního
orgánu podle §82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Zásah spatřoval ve skutečnosti, že jako občan
Vietnamské socialistické republiky mohl podat žádost o udělení víza k pobytu nad 90 dnů
pouze na zastupitelském úřadě České republiky v Hanoji, přičemž od 21. 11. 2008, kdy
došlo na základě rozhodnutí vlády České republiky k ukončení přijímání žádostí o udělení
víz na tomto zastupitelském úřadě, nemůže žádost o udělení víza učinit vůbec. Tím bylo
zasaženo do jeho práva podat žádost o udělení víza a práva na její projednání.
K tomuto tvrzení žalobce v žalobě dále uvedl, že jako občan Vietnamské
socialistické republiky podléhá vůči České republice vízové povinnosti. Usiluje
proto o podání žádosti o udělení víza k pobytu nad 90 dnů na zastupitelském úřadě České
republiky v Hanoji nebo na kterémkoliv jiném zastupitelském úřadě České republiky.
Žalobce nezpochybnil, že na udělení víza nemá právní nárok, přesto má právní nárok
na to, aby o jeho udělení mohl požádat a tato žádost byla projednána. Napadl
proto postup Ministerstva zahraničních věcí, které na základě svého interního aktu
znemožnilo podávat žádosti o udělení víza k pobytu nad 90 dnů na jiných zastupitelských
úřadech České republiky než v Hanoji a současně též rozhodnutí vlády České republiky,
na jehož základě došlo na Velvyslanectví České republiky v Hanoji k ukončení přijímání
všech typů žádostí o udělení dlouhodobého víza, a to do 3 1. 12. 2008. Důsledkem
toho je, že se žalobce vyskytl v situaci, kdy na žádném zastupitelském úřadě České
republiky nemůže podat žádost o udělení víza k pobytu nad 90 dnů, ačkoliv má na její
podání a vyřízení právní nárok. K tomu podotkl, že hrozí, že tento zásah, který je omezen
do 31. 12. 2008, bude prodloužen a budou změněny podmínky pro udělení víza, pročež
jím připravené doklady budou nepoužitelné. Žalobce proto navrhl, aby žalovaným bylo
soudem zakázáno pokračovat v porušování práva na učinění podání žádosti o udělení víza
k pobytu nad 90 dnů na zastupitelských úřadech České republiky a na její projednání
a současně aby bylo žalovaným přikázáno umožnit podání žádosti o udělení víza k pobytu
nad 90 dnů na zastupitelských úřadech České republiky.
Následně městský soud usnesením ze dne 3. 2. 2009, č. j. 6 Ca 445/2008 – 9,
vyzval žalobce, aby ve lhůtě do 3 dnů zaplatil soudní poplatek za podanou žalobu ve výši
1 000 Kč s tím, že nebude-li tento poplatek ve stanovené lhůtě zaplacen, bude řízení
zastaveno. Současně uvedl, že řízení nezastaví, je-li tu nebezpečí z prodlení, v jehož
důsledku by poplatníku mohla vzniknout újma, jestliže poplatník ve stanovené lhůtě sdělí
soudu okolnosti, které toto nebezpečí osvědčují, a doloží, že bez své viny nemohl soudní
poplatek dosud zaplatit. Podáním ze dne 6. 2. 2009 žalobce požádal o osvobození
od soudních poplatků, a to z toho důvodu, že nemá v současnosti žádné příjmy
a je nemajetný. Pro úplnost dále uvedl, že žije ve Vietnamu, kde požadovaná částka
soudního poplatku představuje polovinu běžného měsíčního příjmu a že vyplněný
formulář „Prohlášení o majetkových poměrech…“ doloží dodatečně prostřednictvím
svého právního zástupce ve lhůtě do 15. 3. 2009, a to z důvodu zasílání vyplněného
formuláře z Vietnamu, překladu atd. Na základě tohoto sdělení zaslal městský soud
zástupci žalobce formulář „Potvrzení o osobních, majetkových a výdělkových poměrech“,
který měl být vyplněný zaslán zpět městskému soudu do 14 dnů. Tuto výzvu žalobce
obdržel dne 15. 4. 2009.
Dne 12. 5. 2009 městský soud vydal napadené usnesení
pod č. j. 6 Ca 445/2008 - 16, kterým rozhodl tak, že řízení se zastavuje (výrok I.) a žádný
z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok II.). V odůvodnění tohoto
rozhodnutí městský soud předně uvedl, že podle §86 s. ř. s. soud řízení o žalobě
na ochranu před nezákonným zásahem zastaví, pokud zjistí, že po podání žaloby již zásah
ani jeho důsledky netrvají a nehrozí jeho opakování. K tomu dále zmínil,
že podle oznámení zastupitelského úřadu České republiky v Hanoji ze dne 2. 4. 2009,
které je zveřejněno na internetových stránkách Ministerstva zahraničních věcí České
republiky, resp. zastupitelského úřadu České republiky v Hanoji, a které je aktuální k datu
tohoto rozhodnutí, zjistil, že dne 17. 2. 2009 byl zahájen provoz sy stému registrace
žadatelů k podání všech žádostí o vízum nad 90 dnů a povolení k pobytu v České
republice s tím, že registraci termínu podání žádosti je třeba provést na internetové
stránce www.visapoint.eu.
Z toho je dle městského soud zjevné, že žalobce má možnost podat žádost
o udělení víza nad 90 dnů registrací termínu podání žádosti na uvedené internetové
adrese, a to ve smyslu §52 a §53 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území
České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o pobytu cizinců“), na zastupitelském úřadě České republiky v Hanoji
ve Vietnamu, v němž žije. Současně dodal, že dne 1. 1. 20 09 nabyla účinnosti vyhláška
č. 462/2008 Sb., kterou se stanoví seznam zemí, jejichž státní příslušníci jsou oprávněni
požádat o udělení víza, vydání povolení k dlouhodobém u nebo trvalému pobytu pouze
na zastupitelském úřadu ve státě, jehož je cizinec občanem, popřípadě jenž vydal cestovní
doklad, jehož je cizinec držitelem, nebo ve státě, ve kterém má cizinec povolen
dlouhodobý nebo trvalý pobyt. Stav od 1. 1. 2009, tj. k době rozhodování městského
soudu o žalobě, je tedy založen touto vyhláškou, nikoli jakýmsi nezákonným interním
aktem Ministerstva zahraničních ze mí ČR, jak žalobce v žalobě tvrdí a v čemž spatřuje
nezákonný zásah.
Městský soud proto s odkazem na §86 s. ř. s. řízení zastavil, neboť po podání
žaloby již tvrzený zásah ani jeho důsledky netrvají a nehrozí jeho opakování. Závěrem
pak poznamenal, že s ohledem na zastavení řízení nebylo rozhodováno o žádosti
o osvobození od soudních poplatků, neboť tato se stala bezpředmětnou.
V kasační stížnosti žalobce (dále též „stěžovatel“) uvedl, že zastavení řízení
podle §86 s. ř. s. je nezákonné a postup městsk ého soudu napadá z důvodů uvedených
v §103 odst. 1 písm. a), d) a e) s. ř. s.
V této souvislosti stěžovatel konstatoval, že městský soud rozhodl o zastavení
řízení pouze na základě oznámení zastupitelského úřadu České republiky v Hanoji
ze dne 2. 4. 2009, podle něhož byl od 17. 2. 2009 zahájen provoz elektronického systému
registrace žadatelů na internetové stránce www.visapoint.eu, z čehož dovodil, že zásah
ani jeho důsledky již netrvají. Zdůraznil přitom, že se městský soud nezabýval
tím, zda takové podmínky podání žádostí o víza jsou zákonné a už vůbec se nezabýval
otázkou, zda systém objednávání na dané internetové stránce dává stěžovateli skutečnou
možnost žádost o vízum podat. Toto tvrzení doplnil citací zprávy zastupitelského úřadu
v Hanoji ze dne 26. 2. 2009, dle které: „dne 17. února 2009 byl zahájen provoz systému registrace
žadatelů k podání všech žádostí o vízum nad 90 dnů a povolení k pobytu v ČR. Registraci termínu
podání žádosti proveďte, prosím, na internetové stránce www.visapoint.eu. K provedení registrace je nutno
mít platnou e-mailovou adresu.“
V tomto směru stěžovatel namítl, že je protiústavní, aby byl přístup k orgánu
veřejné moci zajištěn pouze prostřednictvím registrace přes internetovou st ránku.
Navíc se stěžovateli v případě, kdy chce provést registraci kvůli podání žádosti
o udělení víza k pobytu nad 90 dnů za účelem podnikání, nezobrazí žádný termín,
na který by se mohl objednat, což platí i u podávání žádosti o vízum k pobytu nad 90 dnů
za účelem účasti v právnické osobě. Z toho dovodil, že v současnosti není v rozporu
se zákonem zpřístupněn zastupitelský úřad České republiky v Hanoji těm žadatelům
o udělení víza k pobytu nad 90 dnů, kteří chtějí učinit podání žádosti o udělení víza
k pobytu nad 90 dnů za účelem podnikání a účasti v orgánech právnické osoby.
Dle stěžovatele je tak nezákonně zasaženo do jejich práva učinit podání u orgánu veřejné
moci České republiky, ačkoliv jim je toto právo garantováno čl. 36 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod.
Stěžovatel dále připustil, že byla ministerstvem vnitra vydána vyhláška č. 462/2008 Sb., a to na základě zmocnění v §182 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců, jehož text
zní: „Ministerstvo právním předpisem stanoví po projednání s Ministerstvem zahraničních věcí, v zájmu
ochrany bezpečnosti státu, udržení veřejného pořádku nebo ochrany veřejného zdraví anebo v zájmu plnění
mezinárodní smlouvy, seznam zemí, jejichž státní příslušníci jsou oprávněni požádat o udělení víza,
vydání povolení k dlouhodobému nebo trvalému pobytu pouze na zastupitelském úřadu ve státě,
jehož je cizinec občanem, popřípadě jenž vydal cestovní doklad, jehož je cizinec držitelem, nebo ve státě,
ve kterém má cizinec povolen dlouhodobý nebo trvalý pobyt.“ Podle jeho názoru je však znění
vyhlášky č. 462/2008 Sb. nejen v přímém rozporu s citovaným ustanovením §182 odst. 1
písm. f) zákona o pobytu cizinců, ale i s ústavními předpisy České republiky, což dovozuje
z toho, že zařazení na seznam zemí obsažený v dané vyhlášce (na kterém je rovněž
Vietnamská socialistická republika) je možné pouze v zájmu ochrany bezpečnosti státu,
udržení veřejného pořádku, ochrany veřejného zdraví anebo v zájmu plnění
mezinárodního závazku. Zmocňující ustanovení tak taxativně vymezuje situace, za nichž
lze vydat předmětný právní předpis stanovící seznam vybraných zemí, avšak tyto situace,
resp. důvody zařazení zemí na seznam v prováděcí vyhlášce zcela absentují (u Vietnamské
socialistické republiky tak nelze zjistit, z jakých důvodů zrovna státní příslušníci této země
mohou podávat žádosti o vízum k pobytu nad 90 dnů pouze na zastupitelském úřadu
České republiky v Hanoji). S ohledem na to má stěžovatel za to, že vydání vyhlášky
č. 462/2008 Sb. je pouze aktem libovůle ministerstva vnitra. Předmětnou vyhlášku navíc
považuje za diskriminační z důvodu státní příslušnosti.
S odkazem na výše uvedené je dle stěžovatele jednoznačné, že vyhláška
č. 462/2008 Sb. je v rozporu s čl. 79 odst. 3 Ústavy a současně odporuje čl. 3 odst. 1
a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, neboť jejím prostřednictvím
je stěžovateli znemožněna realizace jeho práva na spravedlivý proces, spočívající
ve znemožnění přístupu k českým orgánům veřejné moci a učinění u těchto orgánů
podání žádosti o vízum k pobytu nad 90 dnů. Z toho důvodu stěžovatel navrhl,
aby Nejvyšší správní soud s odkazem na čl. 95 odst. 2 Ústavy předložil věc Ústavnímu
soudu s návrhem na zrušení vyhlášky č. 462/2008 Sb. podle §64 odst. 3 zákona
č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.
Ve světle všech těchto skutečností pak stěžovatel uzavřel, aby Nejvyšší správní
soud vydal tento rozsudek: „ Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 12. 5. 2009,
č. j. 6 Ca 445/2008 – 16, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Stěžovateli
se přiznává vůči žalovanému náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.“
Žalovaní se ke kasační stížnosti nevyjádřili.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, a stěžovatel je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté
přezkoumal napadené usnesení městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci
uplatněných důvodů (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.), ověřil při tom, zda napadené usnesení
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.),
a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Stěžovatel v kasační stížnosti výslovně uvádí důvody podle §103 odst. 1 písm. a),
d) a e) s. ř. s. Podle závěrů judikatury, v případě, že jsou ze znění kasační stížnosti
její důvody seznatelné a odpovídají zákonným kasačním důvodům, není rozhodující,
že stěžovatel sám své důvody nepodřadil k jednotlivým zákonným ustanovením
či tak učinil nepřesně (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2004,
č. j. 2 Afs 7/2003 - 50, dostupný na www.nssoud.cz). V posuzovaném případě je třeba mít
na zřeteli tu skutečnost, že říz ení bylo zastaveno a kasační stížnost směřovala
proti výrokům č. I. a II. napadeného usnesení. Proto, shodně s ustálenou judikaturou
Nejvyššího správního soudu (srov. rozsudek ze dne 27. 5. 2004, č. j. 3 Azs 32/2003 - 92,
dostupný na www.nssoud.cz), platí, že v případě, kdy je kasační stížností napadeno
usnesení o zastavení řízení, lze podat kasační stížnost z důvodu podle §103 odst. 1 písm.
e) s. ř. s. V této věci je třeba jako určující považovat toto ustanovení.
Jak nicméně vyplývá z judikatury, pod tímto důvodem kasační stížnosti v podobě
nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení se fakticky skrývají
i další důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a), c) a d) s. ř. s. Z povahy věci je vyloučen
jen důvod podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Podle názoru Nejvyššího správního soudu
totiž i rozhodnutí o zastavení řízení může být nezákonné z důvodu nesprávného právního
posouzení [viz §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., shodně srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 22. 9. 2004, č. j. 1 Azs 24/2004 - 49, dostupný na www.nssoud.cz]. Stejně
může být rozhodnutí nezákonné z důvodu zmatečnosti řízení [viz §103 odst. 1 písm. c)
s. ř. s.], přičemž nezákonnost může být způsobena i jinou vadou řízení před soudem,
která měla nebo mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí [pro oba dva
uvedené případy shodně srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005,
č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, dostupný na www.nssoud.cz]. Nebylo by proto logické a správné
vyloučit z rozsahu důvodů podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. i nezákonnost rozhodnutí
spočívající v jeho nepřezkoumatelnosti (viz §103 odst. 1 pís m. d) s. ř. s.). I rozhodnutí
o odmítnutí návrhu či zastavení řízení totiž může být nepřezkoumatelné pro nedostatek
důvodů. K takové vadě je pak nutné přihlédnout z úřední povinnosti, i když nebyla
v kasační stížnosti namítána, neboť podle §109 odst. 3 s. ř. s. je sice Nejvyšší správní
soud vázán důvody kasační stížnosti, avšak to neplatí, je-li napadené rozhodnutí
nepřezkoumatelné. K takové situaci přitom došlo v posuzovaném případě.
Městský soud řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správní ho
orgánu zastavil s tím, že tvrzený zásah ani jeho důsledky již netrvají a nehrozí jeho
opakování, neboť od 17. 2. 2009 byl zahájen provoz systému registrace žadatelů k podání
všech žádostí o udělení víza k pobytu nad 90 dnů prostřednictvím dálkového přístupu,
kdy registraci termínu podání žádosti je třeba provést na internetové adrese
www.visapoint.eu. Dospěl-li však městský soud k závěru, že zásah ani jeho důsledky
netrvají a nehrozí jeho opakování, měl především uvést, v čem dle jeho názoru jednání
žalovaných původně znaky nezákonného zásahu naplnilo a v čem konkrétně tento
nezákonný zásah spočíval.
K obdobnému závěru dospěla i odborná literatura (Vopálka, V., Mikule, V.,
Šimůnková, V., Šolín, M. Soudní řád správní. Komentář. 1. vydání. Praha : C. H. Beck,
2004, s. 198), podle níž „po celou dobu řízení platí podmínka, že zásah proti žalobci nebo jeho
důsledky trvají nebo hrozí, že zásah vůči žalobci bude opakován. Jestliže tato podmínka byla při podání
žaloby splněna, během řízení před soudem však zásah a jeho důsledky přestaly trvat o odpadlo i ohrožení
žalobce opakováním zásahu, soud řízení usnesením zastaví“. K požadavku řádného uvedení
skutečností, které představují nezákonný zásah v případě, kdy je řízení podle §86 s. ř. s.
zastaveno, dospěl Nejvyšší správní soud i v rozsudku ze dne 17. 1. 2008,
č. j. 1 Aps 3/2006 - 69, publikovaném pod č. 1590/2008 Sb. NSS, podle něhož v řízení
na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu „ není rozhodné jen to, zda v době
podání žaloby bylo do žalobcových práv nezákonně zasahováno a důvodně se proto ochrany u soudu
domáhal, ale i to, zda tento nezákonný stav existuje ještě v době, kdy soud o žalobě rozhoduje,
nebo již ukončený nezákonný zásah působí na stěžovatele svými důsledky, či je tu hrozba
opakování. Důsledky nebo hrozba opakování zásahu nutně musí vycházet ze zásahu samotného,
tedy muselo by jít o nezákonný zásah, byť již ukončený, jehož důsledky přetrvávají a v této nové podobě
je tak zasahováno do práv žalobce, anebo musí hrozit opakování téhož zásahu proti stěžovateli a tento
již odeznělý zásah musí být shledán nezákonným. … Zatímco v případě trvání zásahu, popřípadě
hrozby opakování zásahu je třeba soudní ochranu primárně spojovat se zákazem zasahovat
do žalobcových práv a s příkazem k ukončení nezákonného zásahu nebo zákazem v jeho pokračování,
takováto ochrana již není potřebná v případě, kdy zásah skončil a přetrvávají již jen jeho důsledky
a kdy ochrana bude směřovat k odstranění těchto negativních důsledků, které dosud na žalobce působí.
Takto stanovenému způsobu ochrany před nezákonným zásahem pak odpovídá to, že zákon ukládá
soudu rozhodovat na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí (§87 odst. 1 s. ř. s.)
i zákonný postup, kdy soud řízení zastaví, jestliže se ukáže, že po podání žaloby již zásah
ani jeho důsledky netrvají a nehrozí opakování zásahu (§86 s. ř. s.).“
Lze tedy uzavřít, že pokud soud postupuje podle §86 s. ř. s. a řízení zastav í,
tak vychází z toho, že v době podání žaloby nezákonný zásah existoval. V takovém
případě však musí uvést a specifikovat zásah a jeho nezákonnost, aby posléze mohl
konstatovat jeho pozdější neexistenci či neexistenci jeho důsledků či hrozby
jeho opakování. Takto však městský soud v nyní projednávané věci nepostupoval,
a proto je nutné jeho závěry označit za nepřesvědčivé a nedostatečně odůvodněné.
V důsledku toho je pak zapotřebí považovat výrok I. napadeného usnesení městského
soudu za nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
S ohledem na výše uv edené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační
stížnost je důvodná. Proto usnesení Městského soudu v Praze ze dne 12. 5. 2009,
č. j. 6 Ca 445/2008 – 16, ve výroku I. a na něho navazujícím výroku II. zrušil a věc
v tomto rozsahu vrátil tomuto soudu podle §110 odst. 1 , věty první, s. ř. s. k dalšímu
řízení. V něm bude podle §110 odst. 3 s. ř. s. soud prvního stupně vázán vysloveným
právním názorem Nejvyššího správního soudu.
V dalším řízení městský soud důkladně posoudí, zda lze v postupu žalovaných
spatřovat nezákonný zásah či nikoliv. Přitom bude vycházet zejména ze závěrů
obsažených v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005,
č. j. 2 Aps 1/2005 - 65, publikovaného pod č. 603/2005 Sb. NSS, podle něhož je „ochrana
podle §82 a násl. s. ř. s. … důvodná tehdy, jsou-li - a to kumulativně, tedy zároveň - splněny následující
podmínky: Žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným
(3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením („zásahem“ v širším smyslu) správního orgánu,
který není rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku
bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka), přičemž „zásah“ v širším smyslu nebo jeho důsledky
musí trvat nebo musí hrozit opakování „zásahu“ (6. podmínka). Není-li byť jen jediná z uvedených
podmínek splněna, nelze ochranu podle §82 a násl. s. ř. s. poskytnout“.
Soud při posuzování zásahu a jeho (ne)zákonnosti vezme v úvahu, že podle §52
odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců může být v zájmu ochrany bezpečnosti státu,
udržení veřejného pořádku nebo ochrany veřejného zdraví anebo v zájmu plnění
mezinárodní smlouvy požadováno, aby žádost o udělení víza byla podána
na zastupitelském úřadu ve státě, jehož je cizinec občanem, popřípadě jenž vydal cestovní
doklad, jehož je cizinec držitelem, nebo ve státě, ve kterém má cizinec povolen trvalý
či dlouhodobý pobyt. Dále bude zapotřebí přihlížet k ustanovením §51 odst. 2 a §171
odst. 1 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., podle nichž na udělení víza není právní nárok
a rozhodnutí o neudělení víza je vyloučeno ze soudního přezkumu.
V úvahu pak bude třeba vzít i vyhlášku č. 462/2008 Sb., kterou se stanoví seznam
zemí, jejichž státní příslušníci jsou oprávněni požádat o udělení víza, vydání povolení
k dlouhodobému nebo trvalému pobytu pouze na zastupitelském úřadu ve st átě,
jehož je cizinec občanem, popřípadě jenž vydal cestovní doklad, jehož je cizinec
držitelem, nebo ve státě, ve kterém má cizinec povolen dlouhodobý nebo trvalý pobyt,
a soulad či nesoulad této vyhlášky s předpisy vyšší právní síly. Zejména s přihlédnutím
k námitkám obsaženým v kasační stížnosti, jež se týkají citované vyhlášky,
přitom považuje Nejvyšší správní soud za vhodné poznamenat, že Ústava upravuje
rozsah vázanosti právem pro soudce obecných soudů a zavazuje je respektovat v rámci
rozhodovacího procesu zákon a mezinárodní smlouvy, které jsou součástí právního řádu
(čl. 95 odst. 1 Ústavy). Současně soudci svěřuje oprávnění posoudit soulad normy nižší
právní síly se zákonem nebo mezinárodní smlouvou. Dospěje-li soudce k nezákonnosti
normy nižší právní síly, nebude ji při rozhodování konkrétního případu aplikovat. Soudce
však nemá právo takovou normu ani zrušit ani předložit ji k posouzení Ústavnímu soudu,
jak se mylně domnívá stěžovatel (čl. 95 odst. 2 Ústavy); tato norma i nadále zůstává
platnou a účinnou součástí právního řádu České republiky, pouze v dané věci nebude
použita (srov. např. Klíma, K. a kol. Komentář k Ústavě a Listině. Plzeň: Vydavatelství
a nakladatelství Aleš Čeněk, 2005, s. 494 – 495).
Jinými slovy – je třeba respektovat prioritu zákona před předpisy nižší právní síly,
jako jsou nařízení vlády (čl. 78 Ústavy) a právní předpisy ministerstev, jiných správních
úřadů nebo orgánů územní samosprávy (čl. 79 odst. 3) označované jako „vyhlášky“
a vydávané k provedení zákona. Platí přitom, že pokud tyto právní předpisy nebyly
vydány k provedení zákona nebo na jeho základě, překročily meze zákona an ebo jejich
obsah je v rozporu se zákonem, soud je nepoužije a bude aplikovat přímo zákon.
V daném případě to tedy znamená, že soud je oprávněn zkoumat soulad vyhlášky
č. 462/2008 Sb. se zákonem o pobytu cizinců, resp. s jeho konkrétním zmocňovacím
ustanovením [§182 odst. 1 písm. f)], a v závislosti na výsledku následně zvolit další
postup ve věci.
Rovněž tak bude ze strany městského soudu nezbytné zohlednit usnesení
Ústavního soudu ze dne 23. 6. 2004, sp. zn. III. ÚS 219/04, dostupné
na http://nalus.usoud.cz, v němž se uvádí, že „ subjektivní ústavně zaručené právo cizinců
na pobyt na území ČR neexistuje, když je věcí suverénního státu, za jakých (nediskriminujících)
podmínek připustí pobyt cizinců na svém území. Na udělení víza není dle výslovného znění zákona
právní nárok“ (shodně též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 10. 2003,
č. j. 2 As 29/2003 - 36, publikovaný pod č. 224/2004 Sb. NSS.). Také z ustálené
judikatury Evropského soudu pro lidská práva vyplývá, že je nesporným svrchovaným
právem státu regulovat vstup a pobyt cizinc ů na svém území (srov. např. rozsudek pléna
ze dne 28. 5. 1985, Abdulaziz, Cabales a Balkandali proti Velké Británii č. 9214/80,
9473/81 a 9474/81, Řada A č. 94, bod 67, rozsudek velkého senátu ze dne 15. 11. 1996,
Chahal proti Velké Británii, stížnost č. 22414/93, Reports 1996-V, bod 73, rozsudek
ze dne 21. 10. 1997, Boujlifa proti Francii, stížnost č. 25404/94, Reports 1997-VI, bod 42,
www.echr.coe.int). Ke shodným závěrům dospívá též teorie mezinárodního práva
veřejného (srov. Potočný, M., Ondřej, J. Mezinárodní právo veřejné – zvláštní část. 5.,
doplněné a rozšířené vydání. Praha : C. H. Beck, 2006, s. 56 a 57, či Čepelka, Č., Šturma,
P. Mezinárodní právo veřejné. 1. vydání. Praha : C. H. Beck, 2008, s. 347 a násl.).
K problematice práva vstupu a pobytu cizince srov. též rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 10. 9. 2009, č. j. 9 As 95/2008 - 45, dostupný na www.nssoud.cz.
V posuzovaném případě je nutno zohlednit i skutečnost, že Česká republika
nemá s Vietnamskou socialistickou republikou uzavřenu mezinárodní smlouvu,
která by jí ukládala povinnost vpustit jeho příslušníky na své území.
Na druhé straně bude městský soud stejně pečlivě vážit ustanovení čl. 36 odst. 1
Listiny základních práv a svobod, podle něhož se každý může domáhat stanoveným
způsobem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech
u jiného orgánu. Stěžovatel nenapadá samotné neudělení víza, nýbrž to, že mu nebylo
umožněno žádost o udělení víza podat. Zdůraznil, že má právo podat žádost o udělení
víza a rovněž má právo na to, aby jeho žádost byla řádně projednána. Rovněž tak bude
muset městský soud přihlédnout k ustanovení čl. 1 odst. 1 Ústavy , který definuje Českou
republiku mimo jiné jako demokratický právní stát založený na úctě k právům
a svobodám člověka a občana. Dále bude zvažovat, zda-li povinnost České republiky
umožnit podávání žádostí o udělení víza cizincům, a to i jinde než v jejich domovské
zemi, nevyplývá z nějaké mnohostranné mezinárodní smlouvy.
V těchto intencích tedy městský soud musí v dalším řízení podanou žalobu
posoudit a zodpovědět tak otázky, zda možnost podání žádosti o udělení víza k pobytu
nad 90 dnů toliko na Velvyslanectví České republiky v Hanoji a pozdější dočasné
nepřijímání žádostí o udělení víza naplňovalo znaky nezákonného zásahu, či nikoliv.
Teprve až po posouzení těchto relevantních skutečností bude moci městský soud
v dalším řízení učinit spolehlivý závěr, zda v okamžiku podání žaloby zásah existoval
a byl v rozporu se zákonem. Pokud by soud dospěl k závěru, že se jednalo o nezákonný
zásah, bude třeba rovněž posoudit, zda v důsledku skutečností, které nastaly až po podání
žaloby, je namístě postupovat podle §86 s. ř. s. a řízení o ochraně před nezákonným
zásahem zastavit. V takovém případě však městský soud podrobně objasní,
proč v důsledku zahájení provozu systému registrace žadatelů k podání všech žádostí
o udělení víza k pobytu nad 90 dnů přestal zásah trvat, přičemž se především vyrovná
s tvrzeními uplatněnými v kasační stížnosti, že přístup k orgánu veřejné moci pouze
prostřednictvím registrace přes internetovou stánku je v rozporu s Listinou základních
práv a svobod a že tento systém neumožňuje učinit uvedenou žádost za účelem podnikání
a účasti v orgánech právnické osoby.
Závěrem, zejména pro účely dalšího řízení před městským soudem, Nejvyšší
správní soud upozorňuje, že požádá-li žalobce o osvobození od soudních poplatků,
pak je podle §36 odst. 3 s. ř. s. a v souladu s konstantní judikaturou Nejvyššího správního
soudu povinností městského soudu o takové žádosti vydat rozhodnutí. Zákon (s. ř. s.)
sice výslovně neupravuje, zda je nutno o této žádosti rozhodnout samostatným usnesením
předcházejícím rozhodnutí ve věci samé, avšak z povahy věci plyne, že zákonodárce právě
takový postup předpokládal. Vydá-li totiž soud rozhodnutí, kterým se osvobození
od soudních poplatků nepřiznává, pak proti němu žalobce může brojit samostatnou
kasační stížností, případně se může rozhodnout vzít žalobu zpět podle §37 odst. 4 s. ř. s.,
což by v souladu s §47 s. ř. s. mělo za následek zasta vení řízení soudem. Soud
řízení zastaví rovněž po marném uplynutí lhůty určené ve výzvě k zaplacení poplatku
podle §9 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích (s výjimkou případů,
na něž dopadá §9 odst. 4 citovaného zákona). Proto bude v dalším řízení na soudu
prvního stupně, aby odstranil nedostatek podmínek řízení spočívající v nezaplacení
soudního poplatku za podanou žalobu.
O žádosti žalobce o osvobození od soudních poplatků musí krajský, resp. městský
soud rozhodnout dříve, než rozhodne o věci samé. Jestliže tak neučiní, zatíží
své meritorní rozhodnutí vadou ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. a v takovém
případě Nejvyšší správní soud zruší rozhodnutí krajského, resp. městského soudu v celém
jeho rozsahu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 9. 2009,
č. j. 1 As 42/2009 – 158, www.nssoud.cz.).
O náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti rozhodne podle §110 odst. 2
s. ř. s. městský soud v novém rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. listopadu 2009
JUDr. Radan Malík
předseda senátu