ECLI:CZ:NSS:2010:1.AS.82.2010:74
sp. zn. 1 As 82/2010 - 74
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobkyně PhDr. V. F., zastoupené
JUDr. Jiřím Ptáčkem, advokátem se sídlem Masarykova 2, 602 00 Brno, proti žalovanému Magistrátu
města Brna, odboru územního a stavebního řízení, se sídlem Malinovského náměstí 3,
601 67 Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 1. 2008, č. j. OÚSŘ U 07/67684, za účasti osoby
zúčastněné na řízení M. K., v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu
v Brně ze dne 14. 4. 2010, č. j. 30 Ca 59/2008 - 45,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 14. 4. 2010, č. j. 30 Ca 59/2008 - 45,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 7. 1. 2008, č. j. OÚSŘ U 07/67684, žalovaný zamítl odvolání žalobkyně
proti rozhodnutí Úřadu městské části Brno - sever, odboru stavebního, majetkového a investičního,
ze dne 18. 10. 2007, č. j. H/04/00192, jímž byla podle §88 odst. 1 písm. b) zákona č. 50/1976 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, na žádost
stavebníka (osoby zúčastněné na řízení) dodatečně povolena změna stavby stavebními úpravami
rodinného domu S. 90, p. p. č. 2331/0, k. ú. Husovice. Stavební úpravy spočívaly v provedení šikmé
stříšky nad stávající kuchyní ve dvorní části rodinného domu S. 90 a v zateplení stěny kuchyně
při hranici s pozemkem rodinného domu S. 92.
Žalobkyně brojila proti rozhodnutí žalovaného žalobou podanou u Krajského soudu v Brně;
ten rozsudkem ze dne 14. 4. 2010, č. j. 30 Ca 59/2008 - 45, žalobu zamítl. Uvedl, že v posuzovaném
případě stavební úřad nepostupoval podle ustanovení §68 stavebního zákona, nýbrž zahájil řízení
o odstranění stavby z úřední povinnosti podle §88 odst. 1 písm. b) zákona. Krajský soud neshledal
důvodnou námitku žalobkyně, že se správní orgány nezabývaly otázkou souladu stavby s veřejným
zájmem, neboť stavební úřad se s touto otázkou ve svém rozhodnutí dostatečně vypořádal. Rovněž
námitku, že dodatečně povolená změna stavby zasahuje na pozemek žalobkyně, neshledal krajský soud
důvodnou, jelikož podle projektové dokumentace se změna stavby nachází výlučně na pozemku
stavebníka. Žalobkyně v průběhu stavebního řízení ani v řízení před soudem žádný důkaz
zpochybňující údaje obsažené v projektové dokumentaci nepředložila. Za takových okolností nelze
vycházet jen z jejího tvrzení, že se změna stavby zčásti nachází na jejím pozemku ; uvedené tvrzení nelze
dovodit ani z fotodokumentace předložené žalobkyní. Krajský soud rovněž neshledal, že by žalobkyně
byla zkrácena na svých právech tím, že povrchová úprava izolace s těny kuchyně byla provedena
bez dohody s ní. Stejně tak nemohla být zkrácena na právech zákonným požadavkem uvedeným
v rozhodnutí stavebního úřadu, že stavbu lze užívat až po nabytí právní moci kolaudačního rozhodnutí.
Žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) napadla rozsudek krajského soudu včas podanou kasační
stížností namítajíc, že j sou dány důvody podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s. “). Nesprávné
posouzení právní otázky spočívá podle stěžovatelky v závěru krajského soudu, že důkazní břemeno
ohledně prokázání skutečnosti, že se stavba nenachází na pozemku stavebníka, leží na stěžovatelce .
V řízení podle §88 odst. 1 písm. b) zákona leží důkazní břemeno při prokazování souladu nepovolené
stavby s veřejným zájmem výlučně na stavebníkovi, neboť zákonem předpokládaný stav byl porušen
právě jeho počínáním. Po stavebníkovi lze proto spravedlivě požadovat, aby prokázal, že škodlivé
následky jeho počínání nedosahují takové intenzity, která by vedla k porušení veřejných zájmů.
Stěžovatelka se domnívá, že předložená fotodokumentace je dostatečným důvodem k prokázání
tvrzení, že stavba částečně zasahuje na její pozemek. Tuto skutečnost nemůže vyvrátit sdělení
geodetické kanceláře KVADRANT ze dne 7. 5. 2004 ani projektová dokumentace vypracovaná
společností ATELIER S+CG, spol. s r. o.
Podle stěžovatelky měla být námitka přesahování změny stavby na její pozemek řešena
postupem podle §137 stavebního zákona. Tím, že žalovaný rozhodnutí stavebního úřadu potvrdil,
porušil ustanovení §58 odst. 2 stavebního zákona vadnou interpretací a aplikací, když si stavební úřad
učinil úsudek o námitce sám a rozhodl ve věci v rozporu se zákonným postupem uvedeným v §137
stavebního zákona. Při zjišťování skutkové podstaty tak byl správním orgánem porušen zákon
v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost.
Závěrem stěžovatelka namítla nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu pro nedostatek
důvodů a pro nesrozumitelnost. V odůvodnění rozsudku není uvedeno, které skutečnosti považoval
soud za prokázané a které nikoliv, o jaké důkazy opřel svá skutková zjištěn í a jakými úvahami se řídil
při hodnocení důkazů, jaký učinil závěr o skutkovém stavu a jak věc posoudil po právní stránce.
Pokud soud zjistil, že stěžovatelka nenavrhla důkazy potřebné k prokázání všech svých sporných
tvrzení, měl ji především vyzvat, aby takové důkazy označila a poučit ji o následcích nesplnění této
výzvy. Tato vada řízení mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Ze všech shora uvedených důvodů stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
Krajského soudu v Brně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti nebylo podáno.
Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny podmínky
řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas
a osobou oprávněnou, a není důvodné kasační stížnost odmítnout pro nepřípustnost. Nejvyšší správní
soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal
přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 2 a 3 s. ř . s.).
Kasační stížnost je důvodná.
Ze spisového materiálu vyplynuly následující skutečnosti. Písemností ze dne 4. 2. 2004,
č. j. STU/04/0400258/000/001, zahájil stavební úřad řízení o odstranění změny stavby stavebními
úpravami rodinného domu S. 90, č. p. 1372, p. p. č. 2331/0, k. ú . Husovice. Přípisem ze dne 21. 4. 2004
adresovaným stavebnímu úřadu požádal stavebník o dodatečné povolení citované změny stavby, na což
reagovala stěžovatelka přípisem ze dne 21. 5. 2010, v němž uplatnila svoje námitky k žádosti stavebníka
o dodatečné povolení změn stavby. Především zdůraznila, že nepovolené úpravy stavby zasahují na její
pozemek. Stavební úřad rozhodnutím ze dne 28. 7. 2004, č. j. STU/04/0400258/000/004, změnu
stavby dodatečně povolil. K odvolání stěžovatelky Magistrát města Brna rozhodnutím ze dne
11. 10. 2004, č. j. OÚSŘ 04/47886/Bar/Wi, uvedené dodatečné povolení stavebního úřadu pro
nepřezkoumatelnost zrušil a věc mu vrátil k novému projednání. Následně stavební úřad opětovně
rozhodl o dodatečném povolení změny stavby dne 24. 3. 2005, č. j. STU/04/0400258/000/010.
Rovněž toto rozhodnutí bylo k odvolání stěžovatelky odvolacím orgánem dne 24. 6. 2005, č. j. OÚSŘ
U 05/26749/Bar/Wi, zrušeno z důvodu nedostatečně zjištěného skutkového stavu. Také v pořadí třetí
rozhodnutí stavebního úřadu o dodatečném povolení změny stavby ze dne 8. 3. 2006,
č. j. H/04/00192, bylo Magistrátem města Brna dne 4. 7. 2006, č. j. OÚSŘ U 06/28776/25-28, zrušeno
pro nepřezkoumatelnost. Konečně dne 18. 10. 2007, č. j. H/04/00192, stavební úřad počtvrté rozhodl
o dodatečném povolení změny stavby, a toto rozhodnutí Magistrát města Brna k odvolání stěžovatelky
dne 7. 1. 2008, č. j. OÚSŘ U 07/67684, potvrdil.
Předně Nejvyšší správní soud poznamenává, že námitku chybného procesního postupu
stavebního úřadu, který nepostupoval v souladu s §137 stavebního zákona, stěžovatelka neuplatnila
v řízení před krajským soudem, ač tak učinit mohla. Tato námitka by tak měla být shledána
nepřípustnou podle §104 odst. 4 s. ř. s. Stěžovatelka ovšem v kasační stížnosti zpochybnila i právní
závěr krajského soudu, že dostatečně neprokázala své tvrzení, že se dodatečně povolená změna stavby
nachází z části na pozemku v jejím vlastnictví. Za těchto okolností musel Nejvyšší správní soud
hodnotit správnost výše uvedeného právního závěru krajského soudu. Posuzoval tedy, který z účastníků
řízení nesl důkazní břemeno ohledně prokázání, zda změna stavby zasahuje na pozemek stěžovatelky,
případně jakým způsobem měla být citovaná námitka v řízení o dodatečném povolení stavby řešena.
Následně se zdejší soud zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku
krajského soudu pro nedostatek důvodů a pro nesrozumitelnost. Podle ustálené judikatury Nejvyššího
správního soudu lze za nesrozumitelné „obecně považovat takové soudní rozhodnutí, jehož výrok je vnitřně
rozporný, kdy nelze zjistit, zda soud žalobu zamítl nebo o ní odmítl rozhodnout, případy, kdy nelze s eznat co je výrok
a co odůvodnění, dále rozhodnutí, z něhož není patrné, které osoby jsou jeho adresátem, rozhodnut í s nevhodnou formulací
výroku, která má za následek, že rozhodnutí nikoho nezavazuje apod. Nedostatkem důvodů pak nelze rozumět dílčí
nedostatky odůvodnění soudního rozhodnutí, ale pouze nedostatek důvodů skutkových. Skutkovými důvody, pro jejichž
nedostatek je možno rozhodnutí soudu zrušit pro nepřezkoumatelnost, budou takové vady skutkových zjištění,
která utvářejí rozhodovací důvody, typicky tedy tam, kde soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení
nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem anebo tam, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy v řízení byly
provedeny“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75,
publikovaný pod č. 133/2004 Sb. NSS, dostupný na www.nssoud.cz). Za nepřezkoumatelné
se považuje též rozhodnutí, v němž se soud nevypořádá se všemi uplatněnými žalobními body
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 - 74). S ohledem
na výše citovanou judikaturu je zdejší soud toho názoru, že krajský soud dostatečně odůvodnil,
z jakých důvodů dospěl k závěru, že dodatečně povolená změna stavby nezasahuje na pozemek
stěžovatelky. Na straně 5 rozsudku krajský soud zdůraznil, že vycházel z rozhodnutí správních orgánů
obou stupňů a z předložené projektové dokumentace, z níž dovodil, že se změna stavby nachází zcela
na pozemku stavebníka. Napadený rozsudek rovněž netrpí nepřezkoumatelností pro nesrozumitelnost;
má veškeré náležitosti a obsahuje ucelené a konzistentní důvody, které jsou logickým podkladem
pro výrok. Tuto námitku proto zdejší soud neshledal důvodnou.
Z ustanovení §137 stavebního zákona, jež nedostálo změn od 1. 7. 1998, vyplývá, že stavební
úřady, provádějící řízení podle tohoto zákona, se pokusí vždy též o dosažení dohody účastníků u těch námitek,
které vyplývají z vlastnických nebo jiných práv k pozemkům a stavbám, ale překračují rozsah pravomoci stavebního
úřadu nebo spolupůsobících orgánů státní správy (odstavec 1). Nedojde-li mezi účastníky řízení k dohodě o námitce
podle odstavce 1, která, kdyby se zjistilo její oprávnění, by znemožnila uskutečnit požadované opatření nebo by umožnila
jeho uskutečnění jen v podstatně jiné míře či formě, odkáže stavební úřad navrhovatele nebo jiného účastníka podle povahy
námitky na soud a řízení přeruší (odstavec 2). Stavební úřad stanoví lhůtu, ve které musí být předložen důkaz,
že u soudu byl podán návrh na rozhodnutí ve sporné věc i. Nebude-li důkaz o podání návrhu ve stanovené lhůtě předložen
stavebnímu úřadu, učiní si stavební úřad úsudek o námitce sám a rozhodne ve věci (odstavec 3). V řízení,
při kterém stavební úřad nařizuje ve veřejném zájmu opatření podle tohoto zákona a hroz í-li nebezpečí z prodlení, učiní
si sám úsudek o námitce, u které nedošlo k dohodě, a ve věci rozhodne (odstavec 4).
Citované ustanovení upravuje postup stavebního úřadu při řešení občanskoprávních a jiných
námitek. Právní teorie a praxe dospěla v tomto ko ntextu k rozlišování námitek veřejnoprávních
(územně či stavebně technické námitky) a námitek občanskoprávních. Zatímco o námitkách
veřejnoprávních rozhoduje vždy stavební úřad, u námitek občanskoprávních tomu tak není vždy.
Občanskoprávní námitky je možné v souladu se zněním stavebního zákona dále rozdělit na dvě
skupiny. Do první skupiny (§137 odst. 1 stavebního zákona) náleží námitky, které překračují pravomoc
stavebního úřadu nebo spolupůsobících orgánů státní správy. Jedná se typicky o námitky zpochybňující
vlastnické právo nebo jeho rozsah, nesprávnost hranice pozemku v terénu, vydržení, protichůdné
námitky spoluvlastníků, zasahování do sousedního pozemku ve vlastnictví jiného subjektu
či nerespektování existující služebnosti nebo jiného věcného břeme ne (blíže srov. Doležal, J.,
Mareček, J., Vobořil, O. Stavební zákon v teorii a praxi. 11. vydání. Praha: Linde, 2005. s. 231 - 232).
Uvedené námitky „svým charakterem pravomoc stavebního úřadu zcela doslova vzato jen „přesahují“,
tzn. že pravomoc stavebního úřadu zabývat se jimi dána sice a priori je, a vyplývá přímo ze zákona, ale není -li zde vůle
účastníků řízení k dohodě, pak pravomoc autoritativně o námitkách tohoto typu rozhodnout patří soudu (a to pouze
tehdy, využijí-li účastníci této možnosti a návrh k civilnímu soudu ve lhůtě stavebním úřadem jim k tomu určené sami
podají). Neučiní-li tak, pak se pravomoc opět „vrací“ stavebnímu úřadu, a to již v plné míře, tzn. že stavební úřad je již
oprávněn o těchto námitkách sám rozhodnout“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
23. 4. 2008, č. j. 9 As 61/2007 - 52, publikovaný pod č. 1602/2008 Sb. NSS, www.nssoud.cz).
Druhou skupinu pak tvoří námitky, jež nepřekračují pravomoc stavebního úřadu, a ten je proto
povinen o nich rozhodnout. Typicky se jedná o námitky budoucích imisí, tj. námitky
proti přepokládané hlučnosti, prašnosti, zastínění, odstupu stavby apod. (obdobně srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 7. 2007, č. j. 1 As 1/2007- 104, dostupný na www.nssoud.cz).
Z uvedeného vyplývá, že povinnost stavebního úřadu odkázat účastníka řízení na soud a řízení
přerušit je dána pouze v případě občanskoprávní námitky překračující pravomoc stavebního úřadu,
která by současně v případě její oprávněnosti měla za následek nemožnost uskutečnění požadované
stavby či jiného opatření. V ostatních případech taková odkazovací povinnost stavebního úřadu dána
není, a ten si může o námitce učinit úsudek samostatně (byť pravomoc soudu rozhodovat o všech
občanskoprávních námitkách, které překračují pravomoc stavebního úřadu, tím není zpochybněna;
pokud soud k návrhu účastníka o takové námitce rozhodne jinak než před ním stavební úřad, bude dán
důvod pro obnovu řízení).
Podle ustálené judikatury Nejvyššího soudu lze v řízení podle stavebního zákona uplatnit jednak
námitky obsahově odpovídající §127 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, ve znění
pozdějších předpisů (dále též „obč. zák.“), tj. námitky proti imisím již n astalým, a jednak se lze domáhat
ochrany proti imisím hrozícím (budoucím, očekávaným). Nejvyšší soud opakovaně vyslovil názor,
že o námitce budoucích imisí musí stavební úřad rozhodnout sám a nemůže s touto námitkou
odkazovat účastníky na soud (např. rozsudek ze dne 13. 12. 1999, sp. zn. 2 Cdon 1889/97, publikovaný
v ASPI, nebo usnesení ze dne 22. 10. 2001, sp. zn. 22 Cdo 2929/99, publikované v Souboru rozhodnutí
Nejvyššího soudu pod č. C 794, sv. 11; obě rozhodnutí dostupná na www.nsoud.cz). Jde-li ovšem o zásahy
do vlastnického práva, které již nastaly a trvají, nemůže soud odmítnout vydat rozhodnutí jen proto, že žaloba
domáhající se ochrany proti neoprávněným zásahům do vlastnického práva byla uplatně na v souvislosti s řízením
před stavebním úřadem a poskytnutí ochrany je i v kompetenci stavebního úřadu při zvažování, zda nařídit odstranění
stavby zřízené bez stavebního povolení. Žaloba opírající se o §127 odst. 1 obč. zák. je ža lobou vlastnickou vyplývající
z občanskoprávních vztahů, proto pravomoc rozhodnout o ní spadá do pravomoci civilních soudů (srov. usnesení
Nejvyššího soudu ze dne 18. 4. 2005, sp. zn. 22 Cdo 504/2005, www.nsoud.cz).
V posuzovaném případě byla stěžovatelka jako vlastnice sousedního pozemku (§97 zákona)
účastníkem řízení o dodatečném povolení stavby podle §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona,
v jehož rámci uplatnila občanskoprávní námitku, že provedené zateplení stěny kuchyně částečně
zasahuje na její pozemek. V souladu se shora citovanou judikaturou a odbornou literaturou se
bezpochyby jedná o občanskoprávní námitku, kterou měl stavební úřad vypořádat postupem
podle §137 stavebního zákona, neboť citované ustanovení se obecně vztahuje na řízení prováděná
podle stavebního zákona, tedy i na řízení podle §88 zákona. Uvedený závěr byl vysloven rovněž
v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2003, č. j. 4 As 27/2003 - 77, publikovaném
pod č. 64/2004 Sb. NSS, dostupném na www.nssoud.cz, podle něhož stavební úřad také v řízení
o dodatečném povolení změny stavby podle §88 odst. l písm. b) stavebního zákona postupuje u občanskoprávních
námitek podle §137 zákona, tj. nejprve se pokusí dosáhnout dohody mezi účastník y řízení ohledně jejich
občanskoprávních a jiných námitek. Nedojde-li k dohodě, je na místě postup podle §137 odst. 2 stavebního zákona .
Ze zjištěného skutkového stavu je zřejmé, že se stěžovatelka v řízení o dodatečném povolení
stavby domáhala ochrany svého vlastnického práva z důvodu imise již nastalé (přesah změny stavby
na pozemek v jejím vlastnictví). Jednalo se tak o námitku, jež překračuje pravomoc stavebního úřadu
(§137 odst. 1 stavebního zákona), proto se měl stavební úřad nejprve pokusit přimět účastníky řízení
k dohodě o této námitce. Ze spisového materiálu však není patrné, že by se stavební úřad o dosažení
dohody jakkoliv pokusil. Je přitom zřejmé, že pokud by námitka přesahu změny stavby na sousední
pozemek ve vlastnictví stěžovatelky byla s hledána opodstatněnou, bylo by de facto znemožněno
citovanou změnu stavby dodatečně povolit, neboť dodatečné povolení takové stavby by nebylo
v souladu s veřejným zájmem [§88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona].
Na základě shora uvedeného Nejvyšší správní soud uzavřel, že v posuzované věci nebylo
na místě hodnotit, na kterém z účastníků řízení spočívá důkazní břemeno ohledně prokázání,
zda zateplení stěny kuchyně zasahuje na pozemek ve vlastnictví stěžovatelky, nýbrž bylo nutné ohledně
této námitky postupovat podle ustanovení §137 stavebního zákona, neboť se jednalo o námitku
občanskoprávní. Stavební úřad se měl pokusit o sjednání dohody ohledně citované námitky
mezi účastníky řízení, a teprve v případě, že by k dohodě nedošlo, měl odkázat stěžovatelku s touto
námitkou na soud a řízení o dodatečném povolení změny stavby přerušit (§137 odst. 2 stavebního
zákona). Skutečnost, že stavební úřad uvedený zákonem stanovený postup nedodržel, představuje
takovou vadu řízení před správním orgánem, jež mohla mít vliv na zákonnost, proto měl soud,
který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu zrušit [§103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.].
Nad rámec zdejší soud poznamenává, že krajský soud si patrně byl vědom skutečnosti,
že námitka přesahování změny stavby na pozemek stěžovatelky je námitkou občanskoprávní,
když v napadeném rozsudku stěžovatelku s touto námitkou odkázal na možnost podání civilní žaloby
podle §135c občanského zákoníku. Bylo tedy na krajském soudu, aby v rámci posouzení žalobní
námitky, že důkazní břemeno ohledně prokázání přesahu změny stavby na pozemek stěžovatelky leží
na stavebníkovi, vyslovil shora uvedený právní závěr, že v posuzovaném případě byl na místě procesní
postup podle §137 stavebního zákona, byť v žalobě námitka nezákonného postupu stavebního úřadu
v tomto ohledu výslovně nezazněla.
S ohledem na výše uvedené závěry Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je
důvodná, a tak podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil napadený rozsudek Krajského soudu v Brně ,
a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude krajský soud váz án právním názorem vysloveným
v rozsudku zdejšího soudu. V novém řízení rozhodne krajský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. listopadu 2010
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu