ECLI:CZ:NSS:2010:4.APS.2.2010:44
sp. zn. 4 Aps 2/2010 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Turkové
a soudců JUDr. Jiřího Pally a JUDr. Dagmar Nygrínové v právní věci žalobce: J. P. zast. JUDr.
Pavlem Hálou, advokátem, se sídlem Martina Kříže 8, Brno, proti žalované: Policie České
republiky, Městské ředitelství policie Brno, se sídlem Cejl 4/6, Brno, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 17. 12. 2009, č. j. 57 Ca 2/2009 -
17,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 17. 12. 2009, č. j. 57 Ca 2/2009 - 17,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Krajský soud v Brně usnesením ze dne 17. 12. 2009, č. j. 57 Ca 2/2009 - 17, odmítl
žalobu, kterou se žalobce domáhal určení nezákonnosti postupu žalované spočívajícího
v zabránění v jízdě odtažením jeho vozidla tov. zn. Mercedes 300, RZ X, k němuž došlo dne 5.
11. 2008. Kromě toho se žalobce domáhal umožnění dispozice s uvedeným vozidlem.
V odůvodnění tohoto usnesení soud uvedl, že žalobce nevyužil možnosti domáhat se ochrany
před nezákonným zásahem správního orgánu podáním stížnosti podle §175 správního řádu.
Rovněž tak se domáhal určení, že zásah byl nezákonný. Z těchto důvodů soud žalobu jako
nepřípustnou podle §85 ve spojení s §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl.
Ve včas podané kasační stížnosti žalobce (dále jen „stěžovatel“) namítl, že využil všech
možností, které mu právní řád dává k dispozici. Stížnost podle §175 správního řádu totiž podal,
byť ji označil jako žádost o vydání motorového vozidla a žádal v ní o vydání věci. Toto podání
však nepřineslo žádný výsledek. Kromě toho stížnost podle §175 správního řádu nemůže být
prostředkem nápravy, s nímž počítá §85 s. ř. s. Učinění takového závěru brání časové aspekty,
které v případě podání stížnosti vedou k nemožnosti soudní ochrany. Dále je napadené usnesení
nepřezkoumatelné, neboť není zřejmé, na základě čeho soud dospěl k závěru, že stížnost nebyla
podána. Proto stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud usnesení Krajského soudu v Brně
ze dne 17. 12. 2009, č. j. 57 Ca 2/2009 - 17, zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaná ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že s odůvodněním napadeného
usnesení souhlasí a skutkový stav považuje za dostatečně spolehlivě zjištěný. Proto navrhla
zamítnutí kasační stížnosti.
V řízení o kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud podle §109 odst. 2 s. ř. s. vázán jejím
rozsahem. Rovněž tak je podle odstavce třetího téhož zákonného ustanovení vázán důvody,
jež byly stěžovatelem v kasační stížnosti uplatněny, což však neplatí, bylo-li řízení před krajským
soudem zmatečné [§103 odst. 1 písm. c)] nebo bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé, anebo je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné [§103
odst. 1 písm. d)], jakož i v případech, kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné. Zmatečnost
řízení před krajským soudem pak podle §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s. spočívá v tom, že chyběly
podmínky řízení, ve věci rozhodoval vyloučený soudce nebo byl soud nesprávně obsazen,
popřípadě bylo rozhodnuto v neprospěch účastníka v důsledku trestného činu soudce.
K zmatečnosti řízení před krajským soudem přitom došlo i v projednávané věci, takže
Nejvyšší správní soud k ní musel přihlížet z úřední povinnosti, i když nebyla v kasační stížnosti
namítnuta. Takto bylo zapotřebí postupovat i za situace, kdy kasační stížnost byla podána
z důvodu tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu, který je zakotven v §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s. Pod tímto důvodem kasační stížnosti se totiž fakticky skrývají i další důvody
uvedené v §103 odst. 1 písm. a), c) a d) s. ř. s., když z povahy věci je vyloučen jen důvod podle
§103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Rozhodnutí o odmítnutí žaloby totiž může být nezákonné
i z důvodu zmatečnosti řízení před krajským soudem, jak ostatně dovodil Nejvyšší správní soud
i ve svém rozsudku ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, který byl publikován
pod č. 625/2005 Sb. NSS.
Napadeným usnesením krajský soud odmítl žalobu na ochranu před nezákonným
zásahem žalované, který měl spočívat v zabránění v jízdě odtažením stěžovatelova vozidla.
O žalobě pak rozhodl krajský soud specializovanou samosoudkyní, ačkoliv ta může rozhodovat
pouze o žalobách proti rozhodnutí správního orgánu ve věcech uvedených v §31 odst. 2 s. ř. s.,
a nikoliv též o žalobách na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením
správního orgánu podle §82 a násl. s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
15. 11. 2007, č. j. 9 Aps 5/2007 - 63, publikovaný pod č. 1459/2008 Sb. NSS). Navíc odtažení
vozidla, jehož zákonnost se v dané věci řešila, bylo realizováno na základě §118a odst. 1 písm. i)
zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, takže tuto problematiku nelze
podřadit pod §31 odst. 2 s. ř. s., jež upravuje taxativní výčet věcí, o nichž rozhoduje krajský soud
specializovaným samosoudcem. Proto je zapotřebí učinit závěr, že v nyní projednávané věci měl
krajský soud podle §31 odst. 1 s. ř. s. rozhodovat ve specializovaném tříčlenném senátě.
V tomto složení však krajský soud napadené usnesení nevydal, takže na daný případ lze
plně vztáhnout závěr obsažený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 10. 2003,
č. j. 3 Azs 5/2003 - 32, dostupného na www.nssoud.cz, podle něhož „rozhodoval-li místo senátu
ve věci samosoudce, jedná se o rozhodování soudu v nesprávném obsazení zakládající zmatečnost řízení [§103
odst. 1 písm. c) s. ř. s.].“
I přes zjištěnou zmatečnost řízení před krajským soudem se však Nejvyšší správní soud
z důvodu procesní ekonomie zabýval kasační námitkou, kterou shledal důvodnou.
Krajský soud ve svém poměrně stručném odůvodnění uvedl, že žaloba je podle §85
s. ř. s. nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky nebo
domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný. Podle soudu je jedním z těchto
prostředků stížnost podle §175 správního řádu, která nebyla podána.
Stěžovatel se skutečně v žalobě domáhal určení nezákonnosti zásahu, ale vedle toho také
požadoval uložení zákazu pokračovat v zásahu a obnovení stavu před ním, tedy vrácení
osobního automobilu. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005,
č. j. 2 Aps 1/2005 - 65, publikovaném pod č. 603/2005 Sb. NSS, „nepřípustná je podle §85 s. ř. s.
žaloba, která se domáhá pouze vyslovení nezákonnosti zásahu ve smyslu §8 2 s. ř. s., popřípadě žaloba
na ochranu před nezákonným zásahem v části, v níž se žalobce domáhá zvláštním výrokem vyslovení
nezákonnosti.“. Nepřípustný podle §85 s. ř. s. tak byl pouze jeden z žalobních návrhů, který měl
být soudem odmítnut. Ve vztahu ke zbylým žalobním návrhům krajský soud, jak vyplývá z níže
uvedeného, nesprávně stanovil jako podmínku přípustnosti žaloby předchozí podání stížnosti
podle §175 správního řádu a dále nesprávně uvedl, že stěžovatel takovou stížnost nepodal.
Z obsahu spisu totiž vyplývá, že stěžovatel učinil dne 26. 11. 2008 podání, které, vzdor jeho
označení jako „žádost PČR o vydání motorového vozidla jeho vlastníkovi“, lze podle jeho obsahu
považovat za stížnost podle §175 správního řádu, přičemž na toto podání reagovala žalovaná
přípisem ze dne 15. 12. 2008. Tato skutečnost však nic nemění na závěru, že před podáním
žaloby na ochranu před nezákonným zásahem není třeba podávat stížnost podle §175 správního
řádu.
Správní soudnictví a ochrana v něm uskutečňovaná je postavena na principu subsidiarity.
To znamená, že ochranu a provedení kontroly nejrůznějších výstupů veřejné správy by měla
primárně zabezpečovat sama veřejná správa. Teprve poté se lze obracet na soudy působící
ve správním soudnictví. Princip subsidiarity nicméně vychází z existence prostředků nápravy,
resp. jejich právního zakotvení a možnosti je uplatnit. Ustanovení §5 s. ř. s. stanoví, že domáhat
se ochrany práv ve správním soudnictví lze až po vyčerpání řádných opravných prostředků,
připouští-li je zvláštní zákon. Zvolený pojem „řádné opravné prostředky“ je třeba vzhledem k šíři
správní činnosti, která je podrobena soudní kontrole, brát v širším významu. Je totiž zřejmé,
že §5 s. ř. s. je v tomto ohledu plně slučitelný s §68 písm. a) s. ř. s. uplatňovaným v rámci řízení
o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Nicméně §85 s. ř. s. jako podmínku přípustnosti
žaloby na ochranu před nezákonným zásahem nevyžaduje předchozí vyčerpání řádných
opravných prostředků, ale toliko nemožnost domáhat se ochrany nebo nápravy jinými právními
prostředky. V tomto případě je proto třeba zkoumat, zda právní úprava v tom kterém případě
prostředky ochrany před nezákonným zásahem připouští či nikoliv.
V posuzovaném případě měl nezákonný zásah spočívat v odtažení osobního automobilu
a v jeho ponechání mimo dispozici vlastníka (stěžovatele) do doby zaplacení uložené kauce
či pominutí důvodů, pro které byla kauce uložena. K tomu, že provedení odtažení vozidla může
být předmětem řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem judikatura zaujala
souhlasné stanovisko (srov. kupř. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2005,
č. j. 8 Aps 1/2005 - 82, publikovaný pod č. 932/2006 Sb. NSS). Právní úprava kauce a odtažení
vozidla je obsažena v §118a a §125a zákona č. 361/2000 Sb., o silničním provozu, ve znění
pozdějších předpisů. V tomto zákoně však nejsou upraveny právní prostředky, kterými se lze
bránit proti odtažení vozidla a žádat jeho vydání. Takové právní prostředky neznal ani tehdy
účinný zákon č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, která odtažení vozidla prováděla. Podle
Nejvyššího správního soudu tedy právní úprava pro případ tohoto zásahu nestanovila žádný
specifický prostředek ochrany, kterého by bylo možné na úrovni veřejné správy využít.
V takovém případě je třeba zvažovat, zda tímto prostředkem obecně nemůže být stížnost podaná
podle §175 správního řádu.
Institut stížnosti se nachází v části sedmé správního řádu, která upravuje společná,
přechodná a závěrečná ustanovení. Z jejího systematického zařazení vyplývá, že stížnost má být
společná pro všechny postupy a řízení, na které dopadá správní řád. Ostatně i teorie uvádí,
že „stížnosti … tedy nelze podávat proti jakémukoliv jednání správních orgánů, ale jen tehdy, když se postupuje
podle správního řádu“ (srov. Vedral. J. Komentář. Praha : BOVA Polygon, 2006, s. 1005) nebo,
že „šířeji chápané působnosti ustanovení o stížnostech můžeme přisvědčit, nezbývá než dokonce připustit,
že „vedením řízení“ je třeba rozumět výkon jakékoliv působnosti v oblasti veřejné správy.“ (srov. Sládeček,
V. Obecné správní právo. 2. vyd. Praha : ASPI – Wolters Kluwer, 2009, s. 371). Proto lze dospět
k závěru, že §175 správního řádu upravuje podávání stížností ve veřejné správě, nejsou-li
specificky upraveny jinými právními předpisy (např. §102 odst. 2 písm. n) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích či §164 a násl. zákona č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích).
Ustanovení §175 odst. 1 správního řádu váže možnost podání stížnosti nejenom
na výkon veřejné správy, jak je výše uvedeno, ale i na neexistenci jiných prostředků ochrany.
Povaha stížnosti je tedy subsidiární. Zmíněné prostředky ochrany ovšem §175 odst. 1 váže
výlučně na správní řád (srov. „neposkytuje-li tento zákon jiný prostředek ochrany“). Podat stížnost lze
tedy v těch případech, kdy na postup správního orgánu dopadá správní řád a ze správního řádu
nevyplývá možnost podání jiného prostředku ochrany a nápravy. Zásah je jednou z tzv. forem
(způsobů) realizace veřejné správy a na rozdíl od jiných forem (rozhodnutí, jiný úkon,
veřejnoprávní smlouva a opatření obecné povahy) není po procesní stránce výslovným
předmětem úpravy správního řádu. Nicméně na zásahy se správní řád vlivem vymezení jeho
působnosti podle §1 odst. 1 použije minimálně v rozsahu jeho §2 až 8 (srov. §177 odst. 1)
a zmíněného §175. Jestliže tak správní řád neposkytuje jiný prostředek ochrany vůči zásahu,
potom lze podat stížnost i v případě odtažení vozidla.
Podle §175 odst. 1 správního řádu může stížnost podat jen dotčená osoba proti
nevhodnému chování nebo nesprávnému úřednímu postupu, nelze-li podat jiný prostředek
ochrany. K povaze stížností obecně doktrína uvádí, že „stížnost je pouhým podnětem pro správní orgán
např. k provedení úkonů v rámci služebního dohledu … a stěžovatel nemá právní nárok, aby na základě
jeho stížnosti byly provedeny určité dozorčí nebo jiné úkony …“ (srov. Hendrych, D. a kol. Správní právo.
Obecná část. 7. vyd. Praha : C. H. Beck, 2009, s. 688). I podle názoru Nejvyššího správního
soudu se stížnost svou povahou a právní úpravou blíží spíše dozorčímu prostředku,
resp. je nástrojem, který k němu může vést. Ostatně tento závěr jenom potvrzuje dikce §175
správního řádu. Stížnost má totiž podle něho být vyřízena do 60 dnů a byla-li shledána
důvodnou, je správní orgán povinen bezodkladně učinit opatření k nápravě, o nichž vyrozumí
stěžovatele, pokud o to požádal. O prošetření vyřízení stížnosti lze požádat nadřízený správní
orgán. Procesně se u stížnosti postupuje podle části čtvrté správního řádu a výsledkem je sdělení
(vyrozumění). Na vyřízení stížnosti tedy není právní nárok a samotné její vyřízení ještě samo
o sobě neznamená odstranění závadného stavu. Navíc o výsledku šetření a přijatých opatření
se stěžovatel vyrozumívá, jen pokud o to požádal. Takový postup proto neskýtá dostatečný
prostor k poskytnutí ochrany či nápravy před nezákonným zásahem. Jednalo by se totiž spíše
o formální, než faktický prostředek nápravy a ochrany.
Z výše uvedených důvodů vyplývá v případě institutu stížnosti její nedostatečný ochranný
a nápravný účel, který má na mysli §85 s. ř. s. Považovat za těchto podmínek využití stížnosti
za nezbytnou podmínku přípustnosti žaloby podle §85 s. ř. s. by tak mohlo vést k nežádoucímu
odepření soudní ochrany a kontroly. Pominout pak nelze ani inkompatibilitu §175 správního
řádu se soudním řádem správním, zejména pak s jeho §84 odst. 1, který stanovuje subjektivní
dvouměsíční lhůtu pro podání žaloby. V komparaci se lhůtou pro vyřízení stížnosti by totiž
mohla nastat situace, že v důsledku podaní stížnosti, která navíc vlivem §175 odst. 5 správního
řádu nemusí být vyřízena ve lhůtě do 60 dnů, ale ve lhůtě delší, by došlo ke zmeškání subjektivní
lhůty pro podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu. Ostatně
na to stěžovatel příhodně poukazuje. Počátek běhu lhůty pro podání žaloby by v takovém
případě bylo třeba konstruovat jinak (k tomu srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 31. 8. 2005, č. j. 2 Afs 144/2004 - 110, publikované pod č. 735/2006 Sb.
NSS). Tím by se ovšem celý předmět řízení vzdaloval původnímu faktickému zásahu a přibližoval
by se přezkumu vyřízení stížnosti. Z hlediska adresátů právních norem by tedy vyžadování
předchozího uplatnění stížnosti podle §175 správního řádu bylo velmi komplikované, složité
a nepřehledné. Proto Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že podání stížnosti podle §175
správního řádu není podmínkou přípustnosti žaloby ve věci nezákonného zásahu. Tím ovšem
není vyloučeno, aby nějaký jiný zákon efektivní prostředek ochrany před nezákonným zásahem
správního orgánu upravil a umožnil tak uplatnění §85 s. ř. s. Jestliže však zvláštní zákon právní
prostředek takové povahy neobsahuje, pak tímto prostředkem nemůže být ani stížnost podle
§175 správního řádu.
Lze tedy konstatovat, že podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, který
stěžovatel spatřoval v zabránění jízdy odtažením jeho vozidla, nemuselo předcházet podání
stížnosti podle §175 správního řádu. Vzhledem k tomu, že k ochraně před tímto zásahem nebyly
ve zvláštním zákoně obsaženy jiné právní prostředky, nedošlo v dané věci k splnění zákonných
podmínek pro odmítnutí žaloby ve vztahu ke všem žalobním návrhům podle §85 ve spojení
s §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. byl naplněn, a proto je kasační
stížnost důvodná. Z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s.
napadené usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm je krajský soud
podle §110 odst. 3 s. ř. s. vázán výše vysloveným právním názorem. O nákladech řízení o kasační
stížnosti rozhodne podle §110 odst. 2 věty první s. ř. s. krajský soud v novém rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. prosince 2010
JUDr. Marie Turková
předsedkyně senátu