ECLI:CZ:NSS:2011:4.ADS.6.2010:65
sp. zn. 4 Ads 6/2010 – 65
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Jiřího Pally v právní
věci žalobce: JUDr. Z. A., proti žalované: Okresní správa sociálního zabezpečení Praha –
západ, se sídlem Sokolovská 855/225, Praha 9, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení
Městského soudu v Praze ze dne 14. 9. 2009, č. j. 12 Cad 5/2009 – 13,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 14. 9. 2009, č. j. 12 Cad 5/2009 – 13,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobou podanou u Městského soudu v Praze se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí
žalované (Okresní správy sociálního zabezpečení Praha – západ) ze dne 19. 2. 2009,
č. j. 42010/220-9015-26.1.2009-1437/9/OM/3. Tímto rozhodnutím žalovaná rozhodla podle §1
vyhlášky Ministerstva práce a sociálních věcí č. 161/1988 Sb., o promíjení penále správami
sociálního zabezpečení tak, že nevyhověla žádosti žalobce o prominutí penále, které bylo žalobci
uloženo podle zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní
politiku zaměstnanosti. Žalobce namítal, že postupem žalované bylo porušeno jeho právo
na účinný právní prostředek nápravy před národním orgánem ve smyslu čl. 13 Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod ve vztahu k ochraně vlastnických práv občana zaručených čl. 1
Dodatkového protokolu k této úmluvě.
Městský soud v Praze usnesením ze dne 14. 9. 2009, č. j. 12 Cad 5/2009 – 13, žalobu
odmítl a současně vyslovil, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Konstatoval, že podle ustanovení §104e zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění
sociálního zabezpečení, jsou ze soudního přezkumu vyloučena rozhodnutí o: a) povolení
nebo nepovolení splátek pojistného a penále, b) prominutí penále (§104ch). Poukázal
na související ustanovení §70 odst. 1 písm. f) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(dále též „s. ř. s.”), podle něhož jsou ze soudního přezkumu vyloučeny úkony správního orgánu,
jejichž přezkoumání vylučuje zvláštní zákon. S odkazem na uvedená ustanovení obou právních
předpisů městský soud rozhodl o odmítnutí žaloby podle §46 o dst. 1 písm. a) s. ř. s.,
neboť dospěl k závěru, že nejsou splněny podmínky řízení.
Proti tomuto usnesení podal žalobce včas kasační stížnost, v níž uvedl, že je napadá
v plném rozsahu a navrhuje jeho zrušení. Stěžovatel nejprve pou kázal na čl. 4 Ústavy ČR,
podle něhož jsou základní práva a svobody pod ochranou soudní moci, jakož i čl. 4 odst. 4 a 36
odst. 2 Listiny základních práv a svobod, který ukládá povinnost šetřit při používání ustanovení
o mezích základních práv a svobod jejich podstatu a smysl. Dále p ak namítal, že z čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod vyplývá, že z prav omoci soudu nesmí
být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod. Městský soud
však v napadeném usnesení v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny základních p ráv a svobod aplikoval
k tíži žalobce ustanovení §104e zákona č. 582/1991 Sb. a §70 písm . f) s. ř. s; žalobce tvrdí,
že pokud se obrátil na žalovanou, aby mu jako dlužníkovi poskytla součinnost věřitele potřebnou
ke splnění dluhu a uplatnila své nároky ze soudní úschovy, vedené u Obvodního soudu
pro Prahu 1 pod sp. zn. Sd 58/2000, realizoval žalobce svoje práva zaručené §522 občanského
zákoníku a chráněné čl. 11 Listiny v rozsahu, který nemůže být vykládán restriktivně oproti čl. 1
Dodatkového protokolu k Úmluvě a judikatuře evropských soudů k němu.
Žalovaná se ve vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožnila s obsahem kasační stížností
napadeného usnesení Městského soudu v Praze.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v souladu s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s.
vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti. Neshledal přitom vady
podle §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Kasační stížnost je důvodná.
Stěžovatel důvody své kasační stížnosti nepodřadil pod některé z ustanovení §103 odst. 1
písm. a) až e) s. ř. s. Popsaný důvod kasační stížnosti nasvědčuje závěru, že je dán toliko důvod
kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s, podle kterého lze kasační stížnost podat
z důvodů tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení.
Tento důvod je totiž ve vztahu k důvodům podle písm. a) až d) téhož ustanovení důvodem
speciálním. Ostatně již v rozsudku ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 – 98, publikovaném
pod č. 625/2005 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, zdejší soud vyslovil,
že „je-li kasační stížností napadeno usnesení o odmítnutí žaloby, přicházejí pro st ěžovatele v úvahu z povahy
věci pouze kasační důvody dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené nezákonnosti
rozhodnutí o odmítnutí návrhu.“ V dalším rozsudku ze dne 5. 1. 2006, č. j. 2 A s 45/2005 - 65,
který je taktéž dostupný na www.nssoud.cz, Nejvyšší správní soud dovodil, že „odmítl-li krajský
soud žalobu jako neprojednatelnou [...] a nezabýval se jí věcně, přezkoumává Nejvyšší správní soud v kasačním
řízení jen to, zda krajský soud správně posoudil nesplnění procesních podmínek; věcný obsah žaloby přezkoumávat
nemůže.“
Nejvyšší správní soud při projednávání věci za ujal názor, že ustanovení §104e písm. b)
zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabe zpečení, jehož je třeba
ve věci použít, je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, pokud stanoví, že ze soudního
přezkumu jsou vyloučena rozhodnutí o prominutí penále (§104ch). V daném případě totiž nelze
§104e písm. b) zákona č. 582/1991 Sb., vyložit tak, aniž by tím stěžovatel nebyl zkrácen na svém
právu na soudní ochranu.
O neústavnosti platného zákonného ustanovení si Nejvyšší správní soud nemohl učinit
právní závěr sám, protože je jím vázán. V takovém případě však předloží věc Ústavnímu soudu
a řízení podle §48 odst. 1 písm. a) s. ř. s. přeruší. Nejvyšší správní soud proto v souladu s čl. 95
odst. 2 Ústavy České republiky podal Ústavnímu soudu návrh na zrušení ustanovení §104e
písm. b) zákona č. 582/1991 Sb. pro jeho rozpor s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod
a z těchto důvodů řízení o kasační stížnosti přerušil usnesením ze dne 21. 9. 2010,
č. j. 4 Ads 6/2010 - 36.
V návrhu na zrušení ustanovení §104e písm. b) zákona č. 582/1991 Sb. poukázal
Nejvyšší správní soud na příslušná ustanovení právních předpisů a Listiny základních práv
a svobod, jež na danou věc dopadají [článek 11 odst. 1 a článek 36 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod, §104ch odst. 1, 2 a 4, §104e písm. b) zákona č. 582/19 91 Sb., §1 odst. 1 vyhlášky
č. 161/1998 Sb., a §70 písm. f) s. ř. s.] .
Konstatoval, že rozhodnutí žalované vydané v přezkoumávané věci je i podle názoru
Nejvyššího správního soudu třeba považovat za rozhodnutí o prominutí penále ve smyslu §104e
písm. b) zákona č. 582/1991 Sb.
Nejvyšší správní soud dále předeslal, že závěr o tom, že rozhodnutí o žádosti o prominutí
penále nepodléhá soudnímu přezkumu rovněž vyslovil ve své dřívější judikatuře v době
před nabytím účinnosti soudního řádu správního i Ústavní soud, a to v usnesení ze dne
27. 9. 2000, sp. zn. I. ÚS 282/2000, ve kterém se zabýval totožnou věcí, tedy prominutím penále
podle zákona č. 582/1991 Sb. Jednalo se o případ, kdy stěžovatel napadl ústavní stížností
usnesení Městského soudu v Praze, kterým bylo řízení o žalobě zastaveno podle §250d odst. 3
tehdy platného znění zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu (dále též „o. s. ř.”) s tím,
že rozhodnutí o žádosti o prominutí penále nepodléhá soudnímu přezkumu. Městský soud
v Praze shledal, že žaloba směřuje proti rozhodnutí, jež nemůže být předmětem přezkoumávání
soudem. Stěžovatel v ústavní stížnosti namítal, že usnesení Městského soudu v Praze, porušuje
jeho základní právo podle čl. 36 Listiny domáhat se stanoveným postupem svého práva
u nezávislého a nestranného soudu. Ústavní soud však tuto argumentaci neakceptoval.
Konstatoval, že podle ustanovení §104ch odst. 1 zákona a §1 odst. 2 vyhlášky může Česká správa sociálního
zabezpečení z důvodu odstranění tvrdosti zcela nebo zčásti penále prominout. Na prominutí penále
není proto - vzhledem k použité právní úpravě prostřednictvím institutu správního uvážení (kdy Česká správa
sociálního zabezpečení může, ale nemusí zcel a nebo částečně prominout z důvodu odstranění tvrdosti penále)
- právní nárok a v konkrétní věci rozhoduje Česká správa sociálního zabezpečení na základě své úvahy.
Proti předmětnému rozhodnutí nejsou podle ustanovení §104ch odst. 4 zákona přípustné oprav né prostředky.
Stejně tak nelze v souzené věci uplatnit správní žalobu, neboť podle ustanovení §248 o dst. 2 písm. i) o. s. ř.
soudy nepřezkoumávají rozhodnutí o žádostech na plnění, na něž není nárok, nebo rozhodnutí o odstranění
tvrdosti zákona, zejména rozhodnutí finančních orgánů o úlevách na odvodech, daních a poplatcích.
V této souvislosti proto Ústavní soud zdůrazňuje, že předmětem jeho činnosti jako soudního orgánu ochrany
ústavnosti v zásadě není a ani nemůže být posuzování aplikace institutu správ ního uvážení orgánem veřejné moci.
Ústavní soud tak uzavřel, že podle jeho přesvědčení je zřejmé, že napadeným usnesením
Městského soudu v Praze k zásahu do základních práv a svobod stěžovatele, které jsou zaručeny
ústavními zákony a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy, nedošlo.
Uvedl rovněž, že relevantní platná a účinná právní úprava [§104e písm. b) zákona
č. 582/1991 Sb.] tedy výslovně vylučuje rozhodnutí o prominutí penále z dlužného pojistného
na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti ze soudního přezkumu.
Nejvyšší správní soud dále zmínil, že mu je známa aktuální judikatura Ústavního soudu,
který již opakovaně vyjádřil nutnost soudního přezkumu rozhodnutí o prominutí daně
podle §55a zákona č. 337/1992 Sb., o správně daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „daňový řád”), a proto si dovolil ji v předkládaném návrhu připomenout. V nálezu
ze dne 22. 7. 2009, sp. zn. III. ÚS 2556/07 , Ústavní soud poukázal na svou dřívější judikaturu
týkající se rozhodnutí o prominutí daně podle §55a daňového řádu (rozhodnutí ze dne
22. 1. 2007, sp. zn. III. ÚS 103/06, ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 2323/07, ze dne
17. 4. 2009, sp. zn. IV. ÚS 1136/08, a ze dne 17. 6. 2009, sp. z n. I. ÚS 398/09). Vyslovil
mimo jiné, že „povinnost zaplatit daň nebo její příslušenství, která za splnění zákonem předepsaných podmínek
stíhá daňového dlužníka, představuje - a to bez jakýchkoliv pochybností - zásah do jeho majetkové sféry,
neboť se tím jeho majetek snižuje o částku, kterou b ude povinen zaplatit; jde tedy nejen o zásah
do jeho vlastnického práva dle čl. 11 odst. 1 Listiny, nýbrž současně i o zásah do práva na pokojné užívání
majetku ve smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě. Tato majetková újma může být odvrácena
prominutím daně nebo jejího příslušenství dle §55a daňového řádu (resp. i prominutím daňového nedoplatku
dle §65 téhož předpisu), z čehož lze dovodit, že se rozhodnutí o žádosti o prominutí daně nebo jejího příslušenství
dotýká subjektivní povinnosti daňového dlužníka.
Vyhovění žádosti daňového dlužníka o prominutí daně (jejího příslušenství) spočívá zásadně na správním
uvážení správního orgánu, jímž je Ministerstvo financí, a v případech vymezených vyhláškou č. 299/1993 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů, i finanční úřady.
Dřívější soudní praxe, identifikující se se závěrem, že rozhodnutí o prominutí daně, jež jsou založená
na absolutní volné úvaze správního orgánu a zákonem není založen nárok na poskytnutí této výhody (úlevy),
soudnímu přezkumu nepodléhají (jelikož zde není veřejného subjektivního práva, na němž by mohl být účastník
zamítavým rozhodnutím správního orgánu zkrácen), byla již dříve samotnými obecnými soudy překonána
(srov. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 Afs 159/2005 , ze dne 22. 2. 2007). Kupříkladu
v usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, sp. zn. 6 A 25/2002 - v souvislosti s posuzováním
přípustnosti soudního přezkumu žádosti o udělení státního občanství - vyjádřil Nejvyšší správní soud názor,
že "i rozhodnutí závisící pouze na volné úvaze správního orgánu lze přezkoumat ve správním soudnictví".
Jinak by podle tohoto názoru nemohl soud přezkoumat, zda správní orgán nepřekročil meze správního uvážení
(každá diskrece má své meze, neboť jinak by šlo o libovůli) či zda je nezneužil, a zda rozhodnutí předcházel
řádný a spravedlivý proces; tím by byl zúžen rozsah přezkumu správního uvážení i oproti §78 odst. 1 s. ř. s.
To pak logicky platí i o ustanovení §55a daňového řádu, upravujícího prominutí daně či jejího
příslušenství, jež je právní normou, která zahrnuje kombinaci neurčitého právního pojmu a správního uvážení;
neurčitý právní pojem, zde představovaný ?důvody nesrovnalostí vyplývajících z uplatňování daňových zákonů’
a ‘důvodem odstranění tvrdosti’ nelze obsahově dostatečně přesně vymezit a jeho aplikace závisí na posouzení
v každém jednotlivém případě. Zákonodárce tím vytváří prostor veřejné správě, aby zhodnotila, zda konkrétní
situace je neurčitému právnímu pojmu podřaditelná či nikoli, přičemž s existencí určitéh o skutkového stavu
není jednoznačně spojen jediný možný právní následek; je pak právě na uvážení správního orgánu - ve stanovených
mezích - takový následek určit, jmenovitě zda žádosti daňového dlužníka vyhovět a daň či její příslušenství
prominout. Právě dodržení těchto mezí - správního uvážení či jejich zneužití - však ve správním soudnictví
přezkoumatelné je, jak ostatně plyne výslovně z ustanovení §78 odst. 1 s. ř. s.; je zde totiž oprávnění účastníka
řízení požadovat, aby rozhodnutí správního orgánu b ylo vydáno v řádném řízení vymezeném normami hmotného
i procesního ("daňového") práva a s vyloučením případné svévole. Právo na řádný proces je proto tím veřejným
subjektivním procesním právem, jež by mohlo být dotčeno resp. porušeno, a jehož ochrany se lz e u soudu dovolat,
i když zde subjektivní právo na poskytnutí posuzované úlevy není.
Není rozhodné, že prominutí daně není typickým mimořádným opravným prostředkem. V tomto řízení
ministerstvo může daň zcela nebo částečně prominout z důvodů nesrovnalostí vyplývajících z uplatňování daňových
zákonů nebo u příslušenství z důvodů odstranění tvrdosti. Předmětem tohoto řízení je tedy posouzení skutečností
jiných, než které vedly k vyměření daně, a nelze tak říci, že by v něm opakovaně byla posuzována správnost
vyměření daně, a že by tak byla otevřena cesta k opakovanému soudnímu přezkumu stejných skutečností,
jako byly či mohly být zkoumány k žalobě proti rozhodnutí o vyměření daně. Současně pak jsou stanoveny určité
nové podmínky, za nichž lze žádosti vyhovět. Nejedná se tedy o dobrodiní rozhodujícího orgánu, které by spočívalo
na jeho ničím nelimitované úvaze. K tomu je třeba poukázat na právní názor vyslovený Nejvyšším správním
soudem v rozsudku ze dne 30. 11. 2005, č. j. 6 A 69/2000 - 55, že rozhodnutí závisející na diskreci správního
orgánu (m. j. i rozhodnutí o prominutí daně podle §55a daňového řád u) je přezkoumatelné co do dodržení
předepsaného procesního postupu a dodržení mezí správního uvážení (rozhodnutí je dostupné na www.nssoud.cz).
Nejvyšší správní soud ani v této věci nemá důvod se od tohoto názoru odchýlit. Již z tohoto hlediska usnesení
městského soudu neobstojí.”
O prominutí daně správní orgán rozhoduje podle §55a odst. 1 daňového řádu.
Podle tohoto ustanovení ministerstvo může daň zcela nebo částečně prominout z důvodů nesrovnalostí
vyplývajících z uplatňování daňových zákonů. U příslu šenství daně tak může učinit i z důvodu odstranění
tvrdosti. K tomuto prominutí může dojít v kterémkoli stadiu daňového řízení.
Při promíjení penále podle zákona č. 582/1991 Sb. postupuje správní orgán podle §1
odst. 1 vyhlášky č. 161/1998 Sb., o promíje ní penále správami sociálního zabezpečení,
v jejímž §1 odst. 1 je uvedeno, že okresní správa sociálního zabezpečení může z důvodu odstranění tvrdosti
zcela nebo částečně prominout penále podle zákona o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na stát ní
politiku zaměstnanosti (dále jen "penále"), jestliže jeho výše nepřesahuje 200 000 Kč a jsou -li splněny podmínky
stanovené přímo použitelnými předpisy Evropských společenství pro poskytnutí veřejné podpory de minimis.
Nejvyšší správní soud tak dospěl k závěru, že postup správního orgánu při promíjení
penále podle zák. č. 582/1991 Sb., z důvodu odstranění tvrdosti podle §1 odst. 1 vyhlášky
se za předpokladu, že jsou splněny také další podmínky stanovené v §1 odst. 1 vyhlášky
(výše penále nepřesahuje 200 000 Kč a jsou splněny podmínky stanovené přímo použitelnými
předpisy Evropských společenství pro poskytnutí veřejné podpory de minimis) neliší od postupu
správního orgánu při promíjení příslušenství daně z důvodu odstranění tvrdosti. V obou
případech totiž představuje povinnost zaplatit příslušenství daně, resp. penále zásah do majetkové
sféry účastníka, tedy do jeho vlastnického práva dle čl. 11 odst. 1 Listiny a současně i zásah
do práva na pokojné užívání majetku ve smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě,
přičemž prominutí penále, obdobně jako prominutí příslušenství daně znamená odvrácení tohoto
zásahu. Vyhovění žádosti účastníka o prominutí daně (jejího příslušenství) resp. penále spočívá
zásadně na správním uvážení správního orgánu. V obou případech je předmětem řízení
posouzení jiných skutečností (tvrdosti zákona), než které vedly k vyměření příslušenství daně,
resp. pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti.
S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud ve svém návrhu na zrušení ustanovení
§104e písm. b) zákona č. 582/1991 Sb., uzavřel, že rozhodnutí o prominutí penále ve smyslu §1
odst. 1 vyhlášky by mělo - s ohledem na svou podobnost s institutem prominutí příslušenství
daně podle §55a daňového řádu - rovněž podléhat soudnímu přezkumu, což však současná
právní úprava [§104e písm. b) zákona č. 582/1991 Sb.] soudům ve správním soudnictví
a tedy i Nejvyššímu správnímu soudu, výslovně znemožňuje. Uvedené ustanovení zákona
č. 582/1991 Sb., je tudíž v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny.
Ústavní soud nálezem ze dne 31. 5. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 46/10, ustanovení §104e
písm. b) zákona č. 582/1991 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního
zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů zrušil dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
V odůvodnění svého nálezu Ústavní soud posoudil obsahový soulad napadeného
zákonného ustanovení s ústavním pořádkem. Konstatoval, že právní institut prominutí penále
za nezaplacení pojistného na sociální zabezpečení byl do zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění
sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, vtělen jeho novelou provedenou zákonem č. 241/1994 Sb.,
kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení
a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním
zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 54/1956 Sb., o nemoce nském pojištění zaměstnanců,
ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 88/1968 Sb., o prodloužení mateřské dovo lené, o dávkách v mateřství
a o přídavcích na děti z nemocenského pojištění, ve znění pozdějších předpi sů, zákon České národní rady
č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, zákon České
národní rady č. 550/1991 Sb., o všeobecném zdravotním pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a zákon České
národní rady č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, ve znění pozdějších předpisů .
Důvodová zpráva vládního návrhu předmětné novely zákona o organizaci a prov ádění sociálního zabezpečení
ve prospěch zavedení právního institutu prominutí penále za nezaplacení pojistného na sociální zabezpečení
argumentovala
takto:„Zavádí se možnost z d ůvodu odstranění tvrdosti prominout penále jednotlivým plátcům
pojistného na sociální zabezpečení. Vychází se přitom z obdobného institutu (prominutí příslušenství daně),
který upravují předpisy o správě daní a poplatků. Zásady platné pro tento institut v oblasti daní se přebírají
i do oblasti pojistného na sociální zabezpečení.“
Dále uvedl, že Ústavní soud v usneseních sp. zn. IV. ÚS 226/09, IV. ÚS 2323/07,
III. ÚS 103/06, IV. ÚS 1136/08, I. ÚS 398/09, IV. ÚS 2323/07, III. ÚS 963/09 dospěl k závěru,
dle něhož připustil-li Nejvyšší správní soud, jehož judikatura se rozhodujícím způsobem podílí na sjednocování
rozhodovací praxe správního soudnictví, ve věcech založených na správním uvážení možnost soudního přezkumu,
kterémužto závěru Ústavní soud nemá z konstitucionalistických hledisek důvod oponovat, je třeba považovat
za procesní prostředky k ochraně práv i ty, které zakotvuje soudní řád správní. Jinými slovy vyjádřeno, ve věcech
založených na správním uvážení je třeba považovat za procesní prostředky k ochraně práv dle ustanovení §75
odst. 1 zákona o Ústavním soudu i ty, které zakotvuje soudní řád správní.
Ústavní soud dále zmínil, že předmětná judikatura vyústila v nález sp. zn. III. ÚS 2556/07,
v němž Ústavní soud k ustanovení §55a zákona č. 337/1992 Sb., daňového řádu (platného do 31. 12. 2010),
konstatoval, že daňový řád upravuje možnost podat proti rozhodnutí správce daně řádné opravné prostředky
(část čtvrtá, §48 a násl.) a tzv. „mimořádné opravné prostředky“ (část pátá, §54 a násl.), mezi něž z ákon
zařadil i prominutí daně podle §55a tohoto zákona, přičemž není rozhodné, že prominutí daně není typickým
mimořádným opravným prostředkem. V tomto řízení ministerstvo může daň zcela nebo částečně prominout
z důvodů nesrovnalostí vyplývajících z uplatňování daňových zákonů nebo u příslušenství z důvodů odstranění
tvrdosti. Předmětem tohoto řízení je tedy posouzení skutečností jiných, než které ved ly k vyměření daně, a nelze
tak říci, že by v něm opakovaně byla posuzována správnost vyměření daně, a že by tak byla otevřena cesta
k opakovanému soudnímu přezkumu stejných skutečností, jako byly či mohly být zkoumány k žalobě
proti rozhodnutí o vyměření daně. Současně pak jsou stanoveny určité nové podmínky, za nichž lze žádosti
vyhovět. Nejedná se tedy o dobrodiní rozhodujícího orgánu, které by spočívalo na jeho ničím nelimitované úvaze.
Ustanovení §55a tedy upravuje prominutí daně či jejího příslušenství, a to kombinací neurčitého právního pojmu
a správního uvážení; neurčitý právní pojem, zde představovaný „důvody nesrovnalostí vyplývajících z uplatňování
daňových zákonů“ a „důvodem odstranění tvrdosti“ přitom nelze obsah ově dostatečně přesně vymezit
a jeho aplikace závisí na posouzení v každém jednotlivém případě. Zákonodárce tím vytvořil prostor veřejné
správě, aby zhodnotila, zda konkrétní situace je neurčitému právnímu pojmu podřaditelná či nikoli,
přičemž s existencí určitého skutkového stavu není jednoznačně spojen jediný možný právní následek; je pak právě
na uvážení správního orgánu – ve stanovených mezích – takový následek určit, jmenovitě zda žádosti daňového
dlužníka vyhovět a daň či její příslušenství prominout. Právě dodržení těchto mezí – správního uvážení
či jejich zneužití – však ve správním soudnictví přezkoumatelné dle právního názoru Ústavního soudu je,
jak ostatně plyne výslovně z ustanovení §78 odst. 1 s. ř. s.; je zde totiž oprávnění účastníka řízení požadovat,
aby rozhodnutí správního orgánu bylo vydáno v řádném řízení vymezeném normami hmotného i procesního
(„daňového“) práva a s vyloučením případné svévole. Právo na řádný proces je proto tím veřejným subjektivním
procesním právem, jež by mohlo být dotčeno resp. porušeno, a jehož ochrany se lze u soudu dovolat,
i když zde subjektivní právo na poskytnutí posuzované úlevy není.
Ústavní soud přitom odkázal i na judikaturu Nejvyššího správního soudu, především
pak na právní názor vyslovený Nejvyšším správním soudem v rozsudku č. j. 6 A 69/2000 - 55,
dle něhož rozhodnutí závisející na diskreci správního orgánu (mj. i rozhodnutí o prominutí daně
podle §55a daňového řádu) je přezkoumatelné co do dodržení předepsaného procesního
postupu a dodržení mezí správního uvážení.
Opačná interpretace daňového řádu a soudního řádu správního by pak dle Ústavního
soudu založila stav omezení (vyloučení) práva na soudní ochranu ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny.
Ústavní soud přitom poznamenal, že právní závěry plynoucí z dané judikatury plně dopadají
i na současnou právní úpravu, obsaženou v §259 a §260 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu. Základní
pro posouzení předmětné věci je podle Ústavního soudu otázka, zdali uvedený právní názor dopadá
analogicky i na soudní přezkum rozhodnutí o prominutí penále za nezaplacení pojistného na sociální zabezpečení.
Jelikož ani daňový řád ani soudní řád správní neobsahovaly explicitní konkrétní úpravu vyloučení soudního
přezkumu rozhodnutí správce daně o prominutí daně či jejího příslušenství dle §55a daňového řádu, právní závěr
Ústavního soudu ve prospěch takového přezkumu v nastíněné judikatuře (zejména pak v nálezu
sp. zn. III. ÚS 2556/07) vyústil v ústavně konformní interpretaci relevantních ustanovení daňového řádu
a soudního řádu správního – tato judikatura nebyla z uvedeného důvodu přijata v řízení o kontrole norem,
nýbrž v řízení o ústavních stížnostech.
Ve srovnání institutů rozhodnutí správce daně o prominutí daně či jejího příslušenství a rozhodnutí
orgánů sociálního zabezpečení o prominutí penále za nezaplacení pojistného na sociální zabezpečení Ústavní soud
přisvědčil stanovisku zákonodárce o jejich analogické povaze. Tato analogická povaha je dána dvěma znaky:
Tím prvním je podobnost penále za nezaplacení daně a penále za nezaplacení pojistného na sociální zabezpečení
- v obou případech je definiční znak obou institutů součástí obecnější kategorie (genus proximum)
- oba tyto instituty představují právní následek nezaplacení úhrady veřejnoprávní povahy, úhrady, jež je stanovena
zákonem a jejímž účelem (v rozdílné míře) je zajišťování veřejných dober (statků) veřejnou mocí. Analogickým
znakem druhým je srovnatelný účel prominutí penále v obou případech, jímž je odstranění tvrdosti v jednotlivých
případech a za konkrétních okolností, jež nejsou v úplnosti obecně předvídatelné zákonem a jejichž posouzení
je předmětem správního uvážení.
Ústavní soud tak dospěl k závěru, že je-li u právního institutu prominutí penále za nezaplacení
pojistného na sociální zabezpečení – na rozdíl od situace u právního institutu prominutí daně a jejího příslušenství
– v případě ustanovení §104e písm. b) zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního
zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, dána výslovná zákonná překážka soudního přezkumu, tak naznačená
analogie – na rozdíl od postupu obsaženého v nálezu sp. zn. III. ÚS 2556/07 – nemůže vést pouze k ústavně
konformní interpretaci relevantního jednoduchého práva, nýbrž nutně ústí v derogační závěr v důsledku rozporu
ustanovení §104e písm. b) zákona č. 582/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, s čl. 36 odst. 2 Listiny.
Ústavní soud uzavřel, že předmětem soudního přezkumu rozhodnutí o prominutí penále
za nezaplacení pojistného na sociální zabezpečení není meritum věci; je jím toliko dodržení mezí správního
uvážení, je jím ochrana řádného procesu a vyloučení svévole v rozhodování, čili garance práva na řádný proces,
i když v těchto případech hmotné subjektivní právo na poskytnutí posuzované úlevy (prominutí penále) dáno není.
Ze shora uvedeného, tak je zřejmé, že je třeba přisvědčit kasační námitce stěžovatele ,
že usnesení Městského soudu v Praze ze dne 14. 9. 2009, č. j. 12 Cad 5/2009 – 13,
je v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Dále pak je třeba uvést,
že výše uvedený nález Ústavního soudu byl vyhlášen v částce 63, ročníku 2011,
Sbírky zákonů České republiky pod č. 177, která byla publikována (rozeslána) dne 29. 6. 2011.
Od tohoto data je tedy ustanovení §104e písm. b) zákona č. 582/1991 Sb., zrušeno a nelze
podle něj již postupovat. Nic tedy nebrání soudnímu přezkumu rozhodnutí žalované ze dne
19. 2. 2009, č. j. 42010/220-9015-26.1.2009-1437/9/OM/3.
Nejvyšší správní soud proto s ohledem na výše uvedené kasační stížností napadené
usnesení Městského soudu v Praze zrušil a věc tomuto soudu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1
s. ř. s.).
V dalším řízení tak bude na městském soudu, aby se vypořádal s žalobními námitkami
stěžovatele a rozhodnutí žalované přezkoumal. Bude se tedy zabývat především tím, zda žalovaná
postupovala v souladu §1 vyhlášky č. 161/1998 Sb., o promíjení penále správami sociálního
zabezpečení a zda nedošlo ze strany žalov ané k překročení zákonem stanovených mezí správního
uvážení nebo jeho zneužití (§78 odst. 1 s. ř. s). Nejvyšší správní soud v této souvislosti poukazuje
na usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 – 42, publikované
pod č. Sb. NSS 906/2006, podle kterého každé správní uvážení má své meze, vyplývající v prvé řadě
z ústavních principů zákazu libovůle, principu rovnosti, zákazu diskriminace, příkazu zachovávat lidskou
důstojnost, principu proporcionality atd. Dodržení těchto mezí podléhá soudnímu přezkumu. Správní uvážení
správního orgánu (žalované) tedy musí být v mezích stanovených zákonem a musejí
při něm být řádně vyhodnoceny veškeré okolnosti případu. Nejvyšší správní soud dodává,
že soud ve správním soudnictví není oprávněn zasahovat do správního uvážení, měnit
je či je nahrazovat vlastním, neboť není další instancí v rámci správního řízení, ale právě a pouze
soudem vykonávajícím přezkum.
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
ve zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.). V novém rozhodnutí pak Městský soud v Praze
podle §110 odst. 2 věty první s. ř. s. rozhodne i o náhradě nákladů řízení o této ka sační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. června 2011
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu