ECLI:CZ:NSS:2011:4.ADS.79.2011:115
sp. zn. 4 Ads 79/2011 - 115
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar Nygrínové
a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobce: J. Č., zast. Mgr.
Václavem Mimránkem, advokátem se sídlem Čechyňská 23, Brno, proti žalovanému: Krajský úřad
Ústeckého kraje, se sídlem Velká Hradební 3118/48, Ústí nad Labem, o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 7. 2. 2011, č. j. 16 Cad
33/2008 - 87,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 7. 2. 2011,
č. j. 16 Cad 33/2008 - 87, se v e v ý r o c í ch I. a III. zrušuje a věc se vrací
tomuto soudu v tomto rozsahu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalovaný jako stěžovatel domáhá zrušení
shora uvedeného rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem, kterým bylo zrušeno
jeho rozhodnutí ze dne 8. 11. 2006, č. j. 3729/SZ/2006 - 2, č. e. 145734/2006, jímž bylo
zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno rozhodnutí Magistrátu města Mostu (dále jen „správní
orgán prvního stupně”) ze dne 15. 9. 2006, č. j. OSV/555/06/NV/9567/06, kterým byla
stěžovateli podle §8a zákona č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti a zákona č. 463/1991 Sb.,
o životním minimu přiznána jednorázová dávka sociální péče ve výši 900 Kč formou poukázek
k nákupu potravinového zboží. Žalovaný rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdil
s odůvodněním, že rodině žalobce je poskytována měsíčně se opakující dávka sociální péče
a otázka společného posuzování rodiny, jejíž jeden člen neplní podmínky pro poskytování dávky,
již byla několikrát řešena; naposledy se jí zabývalo Ministerstvo práce a sociálních věcí. Žalovaný
poukázal na ustanovení §8a zákona č. 482/1991 Sb., podle něhož občanu, který nesplňuje
podmínky pro poskytování dávek sociální péče podle tohoto zákona a jemuž hrozí vážná újma
na zdraví, může být poskytnuta v nezbytném rozsahu pomoc, a to formou věcné nebo peněžité
dávky, popřípadě služby sociální péče a konstatoval, že se nejedná o dávku nárokovou,
ale fakultativní, která zajišťuje pomoc v nezbytném rozsahu a proto je také zcela v kompetenci
správního orgánu, který ji přiznal, rozhodnout, jakým způsobem bude poskytnuta. Žalovaný
uzavřel, že správní orgán prvního stupně postupoval v souladu s právními předpisy.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 8. 11. 2006, č. j. 3729/SZ/2006, č. e. 145736/2006, potvrdil
rovněž rozhodnutí vedoucí správního orgánu prvního stupně ze dne 6. 9. 2006, jímž rozhodla
o námitce podjatosti vznesené žalobcem proti Bc. Z. N., pracovnici Odboru sociálních věcí
Magistrátu města Mostu tak, že tato není vyloučena z projednávání a rozhodování této věci. V
odůvodnění uvedl, že v systému, kdy správnost rozhodnutí stvrzuje svým podpisem vedoucí
odboru, lze mít důvodně za to, že Bc. Z. N. nemůže výsledek řízení skutečně ovlivnit. Dále
konstatoval, že při přezkoumání několika rozhodnutí nezjistil, že by Bc. Z. N. měla zájem na
zamítnutí žádostí o dávky, či jakýkoli jiný osobní vztah k věci.
Žalobce podal proti oběma výše uvedeným rozhodnutím žalovaného žalobu u Krajského
soudu v Ústí nad Labem, v níž namítal nezákonnost rozhodnutí žalovaného, protože odporuje
čl. 1 odst. 1, Ústavy České republiky, čl. 30 odst. 2 a čl. 32 odst. 1, Listiny základních práv
a svobod, čl. 9 až 11 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech.
Postup správních orgánů obou stupňů byl podle jeho názoru v hrubém rozporu s čl. 6 odst. 1
Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a čl. 36 odst. 1, Listiny základních
práv a svobod, řízení před správními orgány obou stupňů bylo zatíženo nezhojitelnými procesními
vadami, které měly vliv na výsledek celého řízení a činí rozhodnutí žalovaného nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů. Žalobce dále namítal, že povinností správního orgánu prvního stupně bylo
přesvědčivě prokázat, že jeho pracovnice není vůči žalobci podjatá a označil za vyloučené,
aby k závěru o její nepodjatosti dospěl pouze na základě toho, že samotná pracovnice svou
podjatost popírá. Podle žalobce nemusí být podjatost prokázaná, proto k vyloučení pracovníka
správního orgánu z řízení postačuje pouhé důvodné podezření, že na výsledcích řízení má osobní
zájem. Žalobce v této souvislosti poukázal na rozhodnutí Krajského soudu v Brně a Krajského
soudu v Ostravě a konstatoval, že povinností žalovaného bylo rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně zrušit a vrátit mu věc k dalšímu řízení. Pokud tak žalovaný neučinil,
je jeho rozhodnutí nezákonné, neboť je v hrubém rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod a čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Žalobce
poukázal též na čl. 30 odst. 2 a čl. 32 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a §1 zákona
č. 463/1991 Sb., o životním minimu, ze kterých dovodil, že dorovnání příjmů jednotlivce
do hranice životního minima je nezbytnou pomocí. Žalobce má za to, že prokázal, že nemůže
své příjmy zvýšit vlastním přičiněním a žalovaný v napadeném rozhodnutí tato tvrzení žalobce
nijak nezpochybnil, avšak i přesto podpořil rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
o poskytnutí pouhých 900 Kč namísto zákonem stanovených 4140 Kč, které žalobce požadoval.
Podle žalobce je zřejmé, že možnost správního uvážení je omezená zákonem a neopravňuje
správní orgán k svévolnému jednání. Proto pokud životní minimum žalobce je zákonem stanoveno
na částku 4140 Kč, tak mu dávka sociální péče musí být vždy poskytnuta v takové výši,
aby jeho příjem do této částky dorovnala, protože v opačném případě žalobce i nadále zůstane
v hmotné nouzi a ve hladu, což by odporovalo čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 1 větě druhé Listiny
základních práv a svobod ve spojení s čl. 9 až 11 Mezinárodního paktu o hospodářských,
sociálních a kulturních právech. Žalobce dále poukázal na skutečnost, že má od 10. 1. 2005
odborným lékařem předepsanou dietu, proto částka životního minima ve smyslu §3 odst. 2
písm. e) zákona č. 463/1991 Sb., k zajištění jeho výživy a ostatních základních osobních potřeb
se zvyšuje o 900 Kč a činí tak 3300 Kč měsíčně, nezbytné náklady žalobce na domácnost pak činí
840 Kč. Žalobce označil správní rozhodnutí obou stupňů za diskriminační a šikanozní,
neboť je zjevné že pracovníci správních orgánů se jej snaží úmyslně poškodit na jeho právech.
Není mu jasné, z jakého právního důvodu rozhodl správní orgán prvního stupně o poskytnutí
peněžité dávky sociální péče nikoliv způsobem stanoveným v §102 odst. 1 zákona
č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, nýbrž formou poukázek k nákupu potravin, což zákon
neumožňuje. Rovněž není vůbec jasné, z jakého právního důvodu žalovaný tvrdí, že žalobci byla
poskytnuta věcná dávka sociální péče, když žalobce jednak o takovou nežádal a jednak je zřejmé,
že se jedná o dávku peněžní ve výši 900 Kč (podle žalobce měla být ve výši 4140 Kč).
Podle názoru žalobce orgány sociálního zabezpečení nesmějí dávky sociální péče podle zákona
č. 482/1991 Sb., poskytovat ve věcné formě namísto peněžní, pokud účastník řízení o to výslovně
nepožádá, protože sociální dávky poskytované podle tohoto zákona nejsou účelové, jsou nárokové
a jejich cílem je dorovnat příjem jednotlivce do stanovené hranice sociální potřebnosti
bez ohledu na to, jakým způsobem jednotlivec poskytnutou dávku využije a na co ji utratí,
protože jinak by se jednalo mimo jiné rovněž o zásah do soukromého života jednotlivce (žalobce
má za to, že nikdo nesmí nikomu nařizovat, co a kde musí za své peníze koupit). Z toho
pak vyplývá, že pokud správní orgán prvního stupně rozhodl o výplatě poskytnuté dávky jiným
způsobem než stanoví zákon, tak jednal zcela svévolně a ta část napadeného rozhodnutí,
kde je stanoven způsob její výplaty odlišně od zákonem stanoveného způsobu je zcela nulitní,
protože o jiném způsobu výplaty dávky než stanoví zákon, správní orgán prvního stupně rozhodl
bez dostatku pravomoci. Žalovaný svévolné uplatnění práva správním orgánem prvního stupně
podpořil a jednal tedy nezákonným způsobem. S ohledem na shora uvedené žalobce požádal,
aby krajský soud „určil ve věci ústní jednání” , obě rozhodnutí žalovaného zrušil a věc žalovanému
vrátil k dalšímu řízení.
Krajský soud v Ústí nad Labem již jednou ve věci rozhodoval, přičemž usnesením ze dne
26. 1. 2007, č. j. 42 Cad 11/2007 - 13, žalobu žalobce proti rozhodnutí žalovaného odmítl
podle §46 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.”)
jako nepřípustnou ve smyslu §68 písm. e) s. ř. s., s tím, že na předmětnou věc dopadá §56c
písm. a) zákona č. 114/1998 Sb., o působnosti orgánů České republiky v sociálním zabezpečení,
podle kterého jsou ze soudního přezkumu vyloučena správní rozhodnutí o dávkách sociální péče.
Ke kasační stížnosti žalobce Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 31. 3. 2008,
č. j. 4 Ads 88/2007 – 62, napadené usnesení zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení
se závazným právním názorem, že žalobou napadené rozhodnutí není vyloučeno ze soudního
přezkumu zvláštním zákonem [kterým je zákon č. 114/1988 Sb., konkrétně pak ustanovení §56
písm. a)] a ze soudního přezkumu není vyloučeno ani podle soudního řádu správního,
když se nejedná o rozhodnutí podřaditelné pod některou z kompetenčních výluk uvedených v §70
písm. a) až f) s. ř. s.
Krajský soud při dalším posouzení žalobních námitek předně konstatoval, že rozhodnutí
žalovaného nelze považovat za nepřezkoumatelné. Krajský soud se však neztotožnil s názorem
žalovaného, že při posuzování, zda má žalobce nárok na poskytování dávek sociální péče,
je třeba do okruhu oprávněných osob podle ustanovení §5 zákona o pomoci v hmotné nouzi,
tj. osob majících nárok na příspěvek na živobytí při splnění zákonných podmínek, zahrnout
již pouze žalobcovu manželku a jejích 5 nezletilých dětí a nikoliv i žalobce. Konstatoval,
že mezi účastníky řízení nebylo žádného sporu o tom, že rodinu žalobce tvoří sedm osob,
a to žalobce, jeho manželka a jejich pět nezletilých dětí, neboť spolu trvale žijí a společně uhrazují
náklady na své potřeby. Dále nebylo žádného sporu ohledně osobních poměrů manželky žalobce,
tedy že je českou státní občankou a že žalobce je státním příslušníkem Ruské federace
a oba společně se svými pěti nezletilými dětmi bydlí v České republice, na adrese Z. F. 2706, M.
Krajský soud uvedl, že je mu z úřední činnosti známo, že žalobce je hlášen na území České
republiky k pobytu podle zvláštního právního předpisu po dobu delší než 3 měsíce, což ostatně
nerozporoval ani žalovaný. Na základě těchto skutečností, tj. že žalobce je sice z nečlenského státu
Evropské unie, ovšem zároveň je díky uzavření sňatku s manželkou, která je občankou České
republiky a tedy i občankou Evropské unie, rodinným příslušníkem občana členského státu
Evropské unie, dospěl krajský soud na rozdíl od žalovaného k závěru, že žalobce měl být zahrnut
do okruhu oprávněných osob ve smyslu ustanovení §5 odst. 1 písm. e) zákona č. 111/2006 Sb.,
o pomoci v hmotné nouzi (na tomto místě Nejvyšší správní soud připomíná, že správně
měl být zmíněn §103 odst. 1 zákona č. 100/1988 Sb., neboť zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci
v hmotné nouzi nabyl účinnosti až dne 1. 1. 2007 a nebyl tedy účinný v době vydání
přezkoumávaných správních rozhodnutí).
Uvedené ustanovení nelze podle krajského soudu vykládat tak, že se vztahuje
jen na rodinné příslušníky osob, kteří jsou občany jiných členských států Evropské unie. Při tomto
výkladu by totiž při výpočtu měsíčně se opakujících dávek sociální péče nesporně docházelo
k diskriminaci českých občanů, jejichž rodinní příslušníci jsou z nečlenského státu Evropské unie,
oproti rodinným příslušníkům občanů jiného členského státu Evropské unie než je Česká
republika, kteří jsou také z nečlenského státu Evropské unie. Krajský soud má za to, že občané
České republiky musí mít stejná práva jako občané jiných členských států Evropské unie a stejná
práva musí mít i jejich rodinní příslušníci. S rozlišováním mezi občany České republiky a ostatními
občany Evropské unie nelze souhlasit i s ohledem na čl. 17 Smlouvy o založení Evropských
společenství, podle něhož občané České republiky a občané ostatních členských států představují
jednotnou skupinu občanů Evropské unie. Krajský soud v této souvislosti odkázal i na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 7. 2008, č. j. 4 Ads 40/2008 - 73. Na základě uvedeného
dospěl krajský soud k závěru, že rozhodnutí správních orgánů obou stupňů jsou nezákonná,
neboť v nich byl nesprávně zaujat názor, že žalobce neměl být zahrnut do okruhu oprávněných
osob ve smyslu §5 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi. Rozhodnutí obou
správních orgánů proto podle §78 odst. 1 a 3 s. ř. s. zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Následně se krajský soud zabýval přezkumem rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 11. 2006,
č. j. 3729/SZ/2006, kterým žalovaný zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí Magistrátu
města Mostu ze dne 6. 9. 2006, č. j. OSV/555/9567/06, kterým bylo rozhodnuto, že Bc. Z. N.,
pracovnice odboru sociálních věci Magistrátu města Mostu není vyloučena z projednávání a
rozhodování v řízení ve věci dávek sociální péče, poskytovaných žalobci a z ostatních záležitostí
týkajících se rodiny žalobce. Poukázal na §14 odst. 1 a 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád a
totožnil se závěrem žalovaného i představeného Z. N., že v daném případě nebyly shledány
důvody pro vyslovení podjatosti Z. N. v předmětném řízení a v této části proto žalobu pro
nedůvodnost zamítl podle §78 odst. 7 s. ř. s.
Proti tomuto výroku (II.) napadeného rozsudku kasační stížnost podána nebyla (přicházela
v úvahu pouze ze strany žalobce) a proto se jeho přezkumem Nejvyšší správní soud nezabýval
a ponechal jej nedotčeným.
Podanou kasační stížností napadl žalovaný (dále též „stěžovatel“) rozsudek Krajského
soudu v Ústí nad Labem ve výroku o věci samé (I.) a tudíž i na něj navazující výrok o nákladech
řízení (III.), a to z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Uvedl, že tvrzení krajského soudu,
že je mu z úřední činnosti známo, že žalobce je hlášen na území České republiky k pobytu
podle zvláštního právního předpisu po dobu delší než 3 měsíce, je pro stěžovatele překvapivé,
nepodložené a navíc nepravdivé. Stěžovatel tuto skutečnost v rozhodnutí neuvedl, ani žalobce
nikdy v řízení nenamítal, že je hlášen na území České republiky způsobem výše uvedeným.
V dané věci je podstatné postavení žalobce v době rozhodování správních orgánů. V této době
byl dotyčný žadatelem o azyl. Sporným výkladem v obdobné věci se zabýval i Ústavní soud
v usnesení ze dne 2. 5. 2007, sp. zn. I. ÚS 491/07, jímž odmítl ústavní stížnost, v níž žalobce
namítal, že správní orgány vyložily příslušná ustanovení zákonů nesprávně tak, že rodinný
příslušník občana členského státu Evropské unie má nárok na dávku a služby sociální péče pouze
tehdy, jestliže je k přechodnému pobytu na území České republiky hlášen podle zákona
č. 326/1999 Sb., čímž vyloučily z jeho působnosti ty rodinné příslušníky občanů členských států
Evropské unie, kteří jsou k tomuto pobytu přihlášeni podle jiného právního předpisu. Ústavní
soud konstatoval, že pokud za situace, kdy žalobce nebyl hlášen na území České republiky
k pobytu podle zvláštního právního předpisu (zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území
ČR), správní orgány dospěly k závěru, že nesplňuje zákonem stanovené podmínky pro poskytnutí
dávek podle §103 zákona č. 100/1988 Sb., nelze v jejich postupu shledat zásah do jeho základních
práv. Podle stěžovatele usnesení Ústavního soudu potvrdilo správnost výkladu okruhu
oprávněných osob v dříve vydaných rozhodnutích a bylo vodítkem pro rozhodnutí další.
Na základě uvedeného stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu
v Ústí nad Labem zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Ve svém vyjádření ke kasační stížnosti žalobce vyjádřil přesvědčení, že kasační stížností
žalovaného napadený rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 7. 2. 2011,
č. j. 16 Cad 33/2008 – 87, je v souladu se zákonem, mezinárodními závazky České republiky
a koresponduje rovněž s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 7. 2008,
č. j. 4 Ads 40/2008 – 73. Žalobce dále uvedl, že je hlášen na území České republiky
podle zvláštního právního předpisu, kterým je zákon č. 325/1999 Sb., o azylu, po dobu delší
než 3 měsíce (od 11. 7. 1996) a je rodinným příslušníkem občanů Evropské unie, neboť se svou
manželkou byli oddáni v roce 1998, což žalobce vždy ve všech svých odvoláních a žalobách tvrdil
a dokládal správním orgánům. Žalovaný o těchto skutečnostech ví ze své úřední činnosti, stejně
tak jako správní orgán prvního stupně a krajský soud. Skutečnost, že žalobce má nárok na dávky
a služby sociální péče, potažmo nárok na dávky pomoci v hmotné nouzi, protože jako žadatel
o azyl je od roku 1996 hlášen na území České republiky podle zvláštního právního předpisu,
vždy byla jedním ze žalobních bodů každé žaloby podané žalobce, popř. jeho manželky
proti nezákonnému postupu správních orgánů vůči jeho rodině. Tvrzení žalovaného o tom,
že je touto skutečností překvapen a že její uvedení v rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem
je nepodložené a nepravdivé, je proto zcela zavádějící. Se žalovaným souhlasil potud,
že podstatným je postavení žalobce v době rozhodování správních orgánů, přičemž v této
souvislosti žalobce zdůraznil, že právě v době rozhodování správních orgánů byl v postavení
rodinného příslušníka občanů (několika, nikoliv pouze jednoho) Evropské unie a byl hlášen
k pobytu na území České republiky po dobu delší než 3 měsíce, resp. od 11. 7. 1996,
a to nepřetržitě podle zvláštního právního předpisu.
Žalobce dále uvedl, že zákon výslovně stanoví, že pro cizince z nečlenského státu
Evropské unie nárok na dávky a služby sociální péče vzniká, pokud je v postavení rodinného
příslušníka občana Evropské unie hlášen k pobytu na území České republiky po dobu 3 měsíce
podle zvláštního právního předpisu, aniž by předmětný zvláštní právní předpis výslovně označil.
Z toho pak podle něj vyplývá, že takovým je každý právní předpis, kterým se upravuje pobyt
cizinců na území České republiky, tj. nejenom zákon o pobytu cizinců, na něhož odkazuje
poznámka pod čarou, ale také jiné zákony, např. zákon o azylu. Pokud by zákonodárce
měl v úmyslu z okruhu osob, které mají nárok na dávky a služby sociální péče vyčlenit osoby,
na které se nevztahuje zákon o pobytu cizinců, tak by to uvedl přímo v zákoně,
nikoliv v poznámce pod čarou. Poznámka pod čarou není součástí právního předpisu, jak výslovně
uvedl Ústavní soud v nálezu ze dne 2. 2. 2000, sp. zn. I. ÚS 22/99. Závěr žalovaného,
že podle poznámky pod čarou musí být žalobce pro vznik nároku na dávky a služby sociální péče
hlášen na území České republiky k pobytu dle zákona o pobytu cizinců, je proto podle žalobce
nesprávný a zavádějící.
K usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 5. 2007, sp. zn. I. ÚS 491/07, žalobce uvedl,
že tímto usnesením byla ústavní stížnost žalobce odmítnuta. Ústavní soud se tedy věcnou stránkou
sporu nezabýval a proto názory k věcné stránce sporu, v předmětném usnesení vyslovené nejsou
závazné. Ústavní soud se zabýval pouze procesní otázkou přípustnosti ústavní stížnosti, na rozdíl
od Nejvyššího správního soudu, který věcnou stránku pojmu zvláštní právní předpis ve vztahu
k rodinným příslušníkům občanů EU a České republiky zkoumal a ve svém rozsudku ze dne
23. 7. 2008, č. j. 4 Ads 40/2008 – 73, výslovně uvedl, že rozdílné zacházení s rodinami českých
občanů na území České republiky je zcela nepřípustné, neboť tím dochází k jejich diskriminaci.
Závěrem žalobce poznamenal, že mu, ani jeho rodině, nesmí jít k tíži, že Ministerstvo
vnitra České republiky, od kterého právem očekává ochranu svých práv, již od 11. 7. 1996,
tj. již 15 let, není schopno rozhodnout o jeho žádosti o udělení azylu zákonem stanoveným
způsobem. S ohledem na výše uvedené žalobce navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost
žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 7. 2. 2011,
č. j. 16 Cad 33/2008, zamítl jako nedůvodnou.
Stěžovatel jako důvod své kasační stížnosti označil nezákonnost spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky soudem, tedy důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., kdy odmítl takový
výklad §103 odst. 1 zákona č. 100/1988 Sb., podle něhož lze za zvláštní právní předpis upravující
hlášení k pobytu na území České republiky považovat i jiný právní předpis než zákon
č. 326/1999 Sb. Z obsahu kasační stížnosti je zřejmé, že stěžovatel uplatnil důvod i podle písmene
d), tedy nepřezkoumatelnost spočívající v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Stěžovatel namítl, že tvrzení krajského soudu,
že je mu z úřední činnosti známo, že žalobce je hlášen na území České republiky k pobytu
podle zvláštního právního předpisu po dobu delší než 3 měsíce, je nepodložené.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek z hlediska uplatněných stížních
bodů, jakož i ve smyslu §109 odst. 3 s. ř. s., a po posouzení věci dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud se nejprve musel zabývat zjištěním, jaký dopad na zákonnost
napadeného rozsudku má pochybení krajského soudu, spočívající v tom, že na daný případ
nesprávně aplikoval ustanovení §5 odst. 1 písm. e) zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné
nouzi, ačkoliv rozhodnutí správního orgánu prvního stupně bylo vydáno dne 8. 11. 2006
a rozhodnutí žalovaného dne 21. 12. 2006, přičemž zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné
nouzi nabyl účinnosti až dne 1. 1. 2007 a nebyl tedy účinný v době vydání přezkoumávaných
správních rozhodnutí. I podle přechodného ustanovení zákona o hmotné nouzi - §81 odst. 1,
věta druhá – platí, že při rozhodování o nároku a výši dávky sociální péče v řízení zahájeném
a pravomocně neskončeném do dne nabytí účinnosti tohoto zákona se od podání žádosti
do 31. 12. 2006 postupuje podle dosavadních předpisů, což správní orgány obou stupňů
respektovaly. Správně měl tedy i krajský soud aplikovat §103 odst. 1 zákona č. 100/1988 Sb.,
o sociálním zabezpečení.
Při hodnocení důsledků tohoto pochybení na zákonnost napadeného rozsudku krajského
soudu vycházel Nejvyšší správní soud z usnesení rozšířeného senátu tohoto soudu ze dne
28. 7. 2009, č. j. 8 Afs 51/2007 – 87, www.nssoud.cz, v němž byl vysloven právní názor, že soud
ve správním soudnictví vždy v posuzované věci zkoumá, zda právní předpis nebo jeho ustanovení,
která byla použita, na věc skutečně dopadají. Použití právního předpisu nebo jeho ustanovení,
která na věc nedopadají, je důvodem zrušení přezkoumávaného rozhodnutí správního orgánu
(rozsudku krajského soudu), mohlo-li mít za následek nesprávné posouzení pro věc rozhodujících
skutkových či právních otázek obsažených v námitkách. Soud nezruší takové rozhodnutí,
u něhož je možné bez rozsáhlejšího doplnění řízení dospět k závěru, že i přes užití práva,
které na věc nedopadá, by výsledek řízení při použití odpovídajícího práva byl týž.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v uvedeném usnesení dále konstatoval,
že použil-li krajský soud při řešení rozhodné právní otázky nesprávný právní předpis,
bude tedy nutno zásadně jeho rozhodnutí v řízení o kasační stížnosti zrušit. Výjimkou
z tohoto pravidla budou situace, kdy půjde o takovou skutkovou či právní otázku, u níž bude moci
kasační instance bez rozsáhlejšího doplňování řízení s jistotou usoudit, že použití nesprávného
právního předpisu při jejím posouzení nemohlo mít ze žádných hledisek, která mohou
být pro dotčené osoby či orgány významná, vliv na zákonnost přezkoumávaného rozhodnutí,
a u níž bude možno rozumně předpokládat, že ani v budoucnu samotný fakt použití nesprávného
právního předpisu nebude mít pro tyto osoby resp. orgány nepříznivé právní důsledky. O takovou
situaci se proto zejména nebude jednat, bude-li rozhodnou právní otázkou právní kvalifikace
skutku ve správním trestání (i když např. o samotné protiprávnosti přezkoumávaného jednání
sporu nebude). Nebude se o ni jednat ani tehdy, bude-li rozhodnou právní otázkou právní důvod
určitého opravňujícího aktu či naopak uložení určité povinnosti, může-li mít onen právní důvod
význam i v jiných řízeních o právech a povinnostech nebo v jiných právních vztazích dotčených
osob či orgánů. O takovou situaci se rovněž nebude jednat tehdy, bylo-li by v řízení o kasační
stížnosti neúměrně komplikované otázku možných aktuálních i budoucích dopadů aplikace
nesprávného právního předpisu na dotčené osoby či orgány s dostatečnou mírou jistoty posoudit.
Nejvyšší správní soud má za to, že v posuzované věci se jedná o případ, kdy použití
nesprávného právního předpisu při jejím posouzení krajským soudem nemohlo samo o sobě mít
vliv na zákonnost přezkoumávaného rozsudku krajského soudu, neboť znění ustanovení §5
odst. 1 písm. e) zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi (Na příspěvek na živobytí
a na doplatek na bydlení má nárok při splnění tímto zákonem stanovených podmínek rodinný příslušník občana
členského státu Evropské unie, pokud je hlášen na území České republiky k pobytu podle zvláštního právního
předpisu po dobu delší než 3 měsíce, nevyplývá-li mu nárok na sociální výhody z přímo použitelného předpisu
Evropských společenství) a §103 odst. 1 zákona č. 100/1988 Sb. o sociálním zabezpečení (Na dávky
a služby nemají nárok občané, kteří nemají trvalý pobyt na území České republiky. Občané členského státu
Evropské unie a jejich rodinní příslušníci mají nárok na dávky a služby, pokud jsou hlášeni na území České
republiky k pobytu podle zvláštního právního předpisu po dobu delší než 3 měsíce, nevyplývá-li jim nárok
na sociální výhody z přímo použitelného předpisu Evropských společenství. Na dávky poskytované podle zákona
o sociální potřebnosti mají nárok také osoby požívající podle zvláštního právního předpisu doplňkové ochrany
na území České republiky.) jsou prakticky totožná a ve vztahu k posuzované věci (posouzení nároku
rodinného příslušníka občanky České republiky – žalobce - na měsíčně se opakující dávku sociální
péče) se uvedená ustanovení právních předpisů od sebe neliší. Nejde ani o případ,
kdy by rozhodnou právní otázkou byla právní kvalifikace skutku ve správním trestání, či jiná z výše
uvedených výjimek. Uvedené pochybení Krajského soudu v Ústí nad Labem proto nepředstavuje
samo o sobě důvod, pro který by Nejvyšší správní soud musel přezkoumávaný rozsudek tohoto
soudu zrušit.
Po vyřešení této otázky přikročil Nejvyšší správní soud k posouzení důvodnosti kasačních
námitek.
Podle §103 odst. 1 zákona č. 100/1988 Sb. na dávky nemají nárok občané, kteří nemají
trvalý pobyt na území České republiky. Občané členského státu Evropské unie a jejich rodinní
příslušníci (v poznámce pod čarou č. 72 se odkazuje na §15a zákona č. 326/1999 Sb.) mají nárok
na dávky, pokud jsou hlášeni na území České republiky k pobytu podle zvláštního právního
předpisu (v poznámce pod čarou č. 71 se odkazuje na zákon č. 326/1999 Sb.) po dobu delší
než 3 měsíce, nevyplývá-li jim nárok na sociální výhody z přímo použitelného předpisu
Evropských společenství.
Jak již uvedl krajský soud, uvedené ustanovení je třeba vykládat tak, že za rodinné
příslušníky občanů členského státu Evropské unie se považují i rodinní příslušníci státních občanů
České republiky. Žalovaný toto v podané kasační stížnosti nezpochybnil, uvedený závěr potvrzuje
i §15a zákona č. 326/1999 Sb. zmíněný v poznámce pod čarou k §103 odst. 1 zákona
č. 100/1988 Sb., podle něhož se ustanovení zákona č. 326/1999 Sb. týkající se rodinného
příslušníka občana Evropské unie vztahují i na cizince, který je rodinným příslušníkem státního
občana České republiky. Nejvyšší správní soud pro úplnost odkazuje i na své závěry obsažené
v rozsudku ze dne 23. 7. 2008, č. j. 4 Ads 40/2008 - 73, publ. pod č. 1708/2008 Sb. NSS.
Co se týče druhé podmínky pro nárok žalobce (žadatele o azyl) na dávky sociální péče,
tedy jeho hlášení k pobytu na území České republiky podle zvláštního právního předpisu po dobu
delší než 3 měsíce, bylo v projednávané věci zásadní otázkou, zda tímto zvláštním právním
předpisem může být jedině zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky
a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, uvedený v poznámce pod čarou
(č. 71), nebo o jiný právní předpis.
Krajský soud pouze konstatoval, že je mu z úřední činnosti známo, že žalobce je hlášen
na území České republiky k pobytu podle zvláštního právního předpisu po dobu delší
než 3 měsíce, a dále že tuto skutečnost nerozporoval ani žalovaný. Splněním zákonem stanovené
podmínky se již dále nezabýval. Z uvedeného je možné dovodit, že krajský soud považoval
podmínku hlášeného pobytu za splněnou na základě toho, že žalobce byl žadatelem o azyl,
tedy že byl hlášen k pobytu podle zákona č. 325/1999 Sb. Nejvyšší správní soud zde poznamenává,
že pokud soud hodlá zahrnout do svého rozhodnutí skutečnosti, které jsou mu známé z jeho
úřední činnosti, musí uvést, ze které jeho konkrétní činnosti či postupu jsou mu prezentované
skutečnosti známé a jak se o nich dozvěděl (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
10. 2. 2010, č. j. 1 As 100/2009 - 129, publ. pod č. 2038/2010 Sb. NSS).
Nejvyšší správní soud v této souvislosti dále uvádí, že mu je z úřední činnosti (viz rozsudek
ve věci sp. zn. 4 Ads 122/2011, v níž Nejvyšší správní soud přezkoumával na základě kasační
stížnosti stejného stěžovatele jako v právě posuzované věci rozsudek Krajského soudu
v Ústí nad Labem ze dne 30. 5. 2011, č. j. 16 Cad 62/2008 – 59) známo, že existuje potvrzení
Ministerstva vnitra ČR ze dne 4. 8. 2006, podle něhož je žalobce od 11. 7. 1996 hlášen k pobytu
na území České republiky jako žadatel o udělení azylu.
Nejvyšší správní soud při posouzení výše nadnesené otázky předně uvádí, že podle ustálené
judikatury poznámka pod čarou uvedená v zákoně slouží jako interpretační pomůcka, není právně
závazná, součástí právního předpisu by byla pouze v případě, že by to bylo výslovně vyjádřeno,
jako je tomu např. v případě příloh zákonů (viz Filip, J. Poznámky pod čarou jako problém
legislativy a judikatury. Právní zpravodaj - Časopis pro právo a podnikání, říjen 1999, s. 7 – 8,
nález Ústavního soudu ČR ze dne 30. 11. 1999, sp. zn. II. ÚS 485/98, č. 173/1999 Sb. ÚS,
dále obdobně např. nálezy ze dne 2. 2. 2000, sp. zn. I. ÚS 22/99, č. 14/2000 Sb. ÚS, a ze dne
22. 10. 1996, sp. zn. III. ÚS 277/96, č. 109/1996 Sb. ÚS).
Nejvyšší správní soud má dále za to, že smyslem §103 odst. 1 zákona č. 100/1988 Sb.
je vyloučit nárok na dávky u těch osob, které jsou oprávněny k pobytu na území České republiky
pouze krátkodobě, tj. po dobu nepřesahující 3 měsíce. Ke splnění podmínky pro nárok na dávku
je tedy nezbytný právní titul k pobytu na území České republiky po dobu delší než 3 měsíce,
založený zvláštním právním předpisem. Tím je ve většině případů právě zákon č. 326/199 Sb.
Nelze však vyloučit, že takovýto právní titul může být založen i jiným právním předpisem,
např. zákonem č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České
republiky, ve znění pozdějších předpisů, jehož aplikace se žalobce dovolával, neboť jak vyplývá
z předloženého potvrzení, je hlášen k pobytu v České republice jako uchazeč o azyl.
Jestliže stěžovatel opíral svoji argumentaci o usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 5. 2007,
sp. zn. I. ÚS 491/07, jímž byla odmítnuta ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněná podle §43
odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., je nutno konstatovat, že podle čl. 89 odst. 2 Ústavy
jsou pro všechny orgány i osoby závazná pouze vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu,
tedy meritorní rozhodnutí, nikoli usnesení Ústavního soudu o odmítnutí ústavní stížnosti. Nejvyšší
správní soud navíc podotýká, že pokud Ústavní soud neshledal zásah do základních práv žalobce
v případě, kdy správní orgány za zvláštní právní předpis uvedený v poznámce pod čarou č. 71
považovaly pouze zákon č. 326/1999 Sb., tím spíše nelze porušení základních práv shledat
v případě širšího výkladu §103 odst. 1 zákona č. 100/1988 Sb., který umožňuje pobyt na území
České republiky i na základě jiného zákona.
Nejvyšší správní soud se proto dále zabýval tím, zda zákon č. 325/1999 Sb. skutečně
právní titul k pobytu žadatele o udělení mezinárodní ochrany na území České republiky
v požadované délce konstituuje.
Podle §72 odst. 1 zákona č. 325/1999 Sb., ve znění účinném ke dni rozhodnutí správního
orgánu, žadateli o udělení mezinárodní ochrany udělí policie vízum za účelem řízení o udělení
mezinárodní ochrany. Podle odstavce 2 tohoto ustanovení vízum podle odstavce 1 opravňuje
cizince k pobytu až na dobu 90 dnů, pokud tento zákon nestanoví jinak; dobu pobytu policie
na žádost cizince prodlouží až o 90 dnů. Žádost o prodloužení doby pobytu je cizinec povinen
podat v době platnosti tohoto víza. Platnost víza za účelem řízení o udělení mezinárodní ochrany
zaniká nabytím právní moci rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany. Podle §2 odst. 4 zákona
č. 325/1999 Sb., ve znění účinném ke dni rozhodnutí správního orgánu, se žadatelem o udělení
mezinárodní ochrany pro účely tohoto zákona rozumí cizinec, který požádal Českou republiku
o mezinárodní ochranu, nebo cizinec, který podal žádost o udělení mezinárodní ochrany v jiném
členském státě Evropské unie, je-li Česká republika příslušná k jejímu posuzování. Postavení
žadatele má cizinec po dobu řízení o udělení mezinárodní ochrany a po dobu soudního řízení
o žalobě proti rozhodnutí ministerstva podle zvláštního právního předpisu, má-li tato žaloba
odkladný účinek.
Vízum za účelem řízení o udělení mezinárodní ochrany upravené v §72 zákona
č. 325/1999 Sb. bylo obdobou ke krátkodobému vízu k pobytu do 90 dnů upravenému v §26
až §29 zákona č. 326/1999 Sb., ve znění účinném do 31. 10. 2011. Nejvyšší správní soud
poznamenává, že zákon č. 325/1999 Sb. ve znění po novele provedené zákonem č. 427/2010 Sb.,
účinné od 1. 1. 2011, neobsahuje vízum za účelem řízení o udělení mezinárodní ochrany
ani vstupní vízum. Jak uvádí důvodová zpráva k zákonu č. 427/2010 Sb. (bod 57), postupy
a podmínky udělování krátkodobých víz jsou upraveny nařízením Evropského parlamentu a Rady
(ES) č. 810/2009, ze dne 13. července 2009, o kodexu Společenství o vízech (vízový kodex).
Toto nařízení taxativně stanoví typy krátkodobých víz, přičemž nezná vstupní vízum ani vízum
za účelem řízení o udělení mezinárodní ochrany jakožto samostatné typy krátkodobého víza.
Neupravuje ani co do obsahu či účelu obdobné typy víza, které je možné vydat na území členských
států či pro účely podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Novelou zákona č. 325/1999 Sb.
byl proto z celého textu zákona institut víza za účelem řízení o udělení mezinárodní ochrany
(a vstupního víza) odstraněn. Oprávnění k pobytu na území podle nyní účinné právní úpravy
vyplývá již ze samotného řízení o udělení mezinárodní ochrany, vízum se nevydává.
Ustanovení §78b zákona č. 325/1999 Sb. v rámci řízení o udělení mezinárodní ochrany
dále upravuje vízum k pobytu nad 90 dní za účelem strpění pobytu na území. Podle odstavce 1
tohoto ustanovení se vízum za účelem strpění pobytu udělí na žádost cizinci, který předloží doklad
o podání kasační stížnosti proti rozhodnutí soudu o žalobě proti rozhodnutí ministerstva
ve věci mezinárodní ochrany. Vízum za účelem strpění pobytu nelze udělit, pokud cizinec podává
opakovaně kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu, ačkoliv již o kasační stížnosti
proti tomuto rozhodnutí bylo pravomocně rozhodnuto, nebo pokud cizinec na území pobývá
na základě povolení k pobytu podle zvláštního právního předpisu. Podle odstavce 2 je časová
platnost víza za účelem strpění pobytu stanovena na dobu nezbytně nutnou, nejdéle však na dobu
1 roku. Na žádost cizince, není-li řízení o kasační stížnosti ukončeno, může být doba platnosti víza
za účelem strpění pobytu prodloužena, a to i opakovaně.
Z citovaných ustanovení zákona č. 325/1999 Sb. vyplývá, že pokud měl být právní titul
žalobce k pobytu na území České republiky odpovídající §103 odst. 1 zákona č. 100/1988 Sb.
založen zákonem č. 325/1999 Sb., muselo se v době rozhodování správních orgánů jednat o vízum
udělené podle §78b, neboť pouze v tomto případě byla splněna podmínka hlášení k pobytu
v délce nad 3 měsíce.
Pouhá skutečnost, že žalobce byl žadatelem o azyl, resp. o udělení mezinárodní ochrany,
a měl zde v souvislosti s tím povolen pobyt, tudíž nepostačuje k závěru o tom, že splňoval
podmínku podle §103 odst. 1 zákona č. 100/1988 Sb. Teprve na základě zjištění, na základě
jakého konkrétního právního titulu (víza uděleného podle zákona č. 325/1999 Sb.) žalobce
na území České republiky pobýval, by bylo možné posoudit, zda splňoval podmínku spočívající
v hlášení k pobytu na území České republiky po dobu delší než 3 měsíce. Účastníci řízení přitom
pouze shodně uvádí, že žalobce byl v době rozhodování žalovaného žadatelem o azyl. Ze soudního
spisu ani ze správních spisů sp. zn. OSV/555/8134/06, a sp. zn. 3097/SZ/2006, však nevyplývá,
jaké vízum mu bylo v době rozhodování správních orgánů uděleno, není zde založena
ani jeho žádost o azyl, rozhodnutí ministerstva vnitra či správních soudů v této věci.
Jak již bylo uvedeno výše, krajský soud žádnou konkrétní skutečnost týkající se právního
charakteru pobytu žalobce na území České republiky neuvedl. Ani potvrzení předložené žalobcem
ve shora uvedené jiné jeho věci samo o sobě rovněž nevypovídá nic bližšího o právním charakteru
žalobcem hlášeného pobytu, jde fakticky jen o potvrzení o délce tohoto pobytu, ostatně
je tak i nadepsáno.
Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že krajský soud nezjistil náležitě skutkový stav
věci nezbytný pro posouzení nároku žalobce na dávky sociální péče podle zákona č. 100/1988 Sb.
a tedy pro posouzení zákonnosti rozhodnutí žalovaného. Na tomto závěru nemohou nic změnit
ani skutečnosti uváděné žalobcem ve vyjádření ke kasační stížnosti, týkající se délky a způsobu
jeho pobytu na území České republiky, neboť tyto skutečnosti žalobce v žalobě nezmínil,
nedokládá je ani obsah spisu, takže skutečností zůstává, že krajský soud v tomto směru nezjistil
řádně skutkový stav věci. Jde o vadu řízení před soudem, která mohla mít za následek nezákonné
rozhodnutí ve věci samé. S ohledem na to, že Nejvyšší správní soud zjistil naplnění důvodu
uvedeného v §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., zrušil dle §110 odst. 1 s. ř. s. kasační stížností napadený
rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ve výrocích I. a III. a věc vrátil tomuto soudu
v tomto rozsahu k dalšímu řízení.
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
ve zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.). Na krajském soudu tak bude, aby zjistil,
na základě jakého konkrétního právního titulu žalobce na území České republiky pobýval, a teprve
poté bude moci posoudit, zda žalobce splňoval podmínku spočívající v hlášení k pobytu na území
České republiky po dobu delší než 3 měsíce. V novém rozhodnutí pak Městský soud v Praze
podle §110 odst. 2 věty první s. ř. s. rozhodne i o náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. října 2011
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu