ECLI:CZ:NSS:2011:9.AO.3.2011:39
sp. zn. 9 Ao 3/2011 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci navrhovatele:
D. M., zast. Mgr. Ing. Vladimírem Mrázem, advokátem se sídlem Konviktská 12, Praha 1,
proti odpůrci: Město Semily, se sídlem Husova 82, Semily, o návrhu na zrušení části
Opatření obecné povahy - Územního plánu Semily, schváleného usnesením zastupitelstva
města Semily ze dne 6. 12. 2010, č. 101206/ZM/37,
takto:
I. Opatření obecné povahy – Územní plán Semily, schválené usnesením zastupitelstva
města Semily ze dne 6. 12. 2010, č. 101206/ZM/37, se v části vymezení veřejně
prospěšné stavby místní komunikace DS d64 (koridor pro dopravu) na pozemcích
parc. č. 2460/2, 2460/4, 2460/5, 2493/1, 2493/2, 2501/2, vše v k. ú. Semily, a dále
v části vymezení zastavitelné plochy BI i97 a v části vymezení územní rezervy BI i204
pro plochy bydlení zrušuje dnem vyhlášení tohoto rozsudku.
II. Návrh na zrušení Opatření obecné povahy – Územního plánu Semily, schváleného
usnesením zastupitelstva města Semily ze dne 6. 12. 2010, č. 101206/ZM/37, týkající
se pozemku parc. č. 2460/6 v k. ú. Semily se zamítá.
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
Návrhem ze dne 19. 5. 2011, doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne
23. 5. 2011, se navrhovatel D. M., bytem M., S. (dále jen „navrhovatel“), domáhá vydání
rozsudku, kterým by byl zrušen Územní plán Semily v části vymezení veřejně prospěšné
stavby místní komunikace DS d64 (koridor pro dopravu) na pozemcích parc. 2460/2,
2460/4, 2460/5, 2460/6, 2493/1, 2493/2, 2501/2, vše v k. ú. Semily, a dále v části
vymezení zastavitelné plochy BI i97 a v části vymezení územní rezervy BI i204 pro plochy
bydlení.
I. a)
Svoji aktivní legitimaci navrhovatel odvozuje především ze skutečnosti,
že je vlastníkem nemovitostí nacházejících se v k. ú. Semily, obec Semily, konkrétně
pozemku parc. č. 2460/5 a pozemku parc. č. 2460/12 s rodinným domem, které jsou
zapsány v listu vlastnictví č. 3700 pro katastrální území Semily. Tyto nemovitosti
se nacházejí v lokalitě obce Semily „Na Hlínách“, kde byly Územním plánem Semily
vymezeny výše uvedené části tohoto územního plánu – veřejně prospěšná stavba,
zastavitelná plocha a územní rezerva pro plochy bydlení. Na základě Územního plánu
Semily vzniklo městu Semily zákonné předkupní právo k pozemku parc. č. 2460/5.
Napadenými částmi předmětného Územního plánu Semily je bezprostředně dotčeno
vlastnické právo navrhovatele, protože veřejně prospěšná stavba DS d64 (dále též
„veřejně prospěšná stavba“ nebo „místní komunikace“) navržená v šířce 8 m zasahuje
do výše uvedeného pozemku parc. č. 2460/5 v šířce minimálně 4 m. Tato budoucí místní
komunikace má sloužit jako přístupová cesta pro územní rezervu BI i204 (dále též jen
„územní rezerva“). Územní plán Semily v napadených částech vede k omezení možnosti
navrhovatele na dotčeném pozemku realizovat bytové potřeby. Jeho vlastnické právo bylo
omezeno v rozporu s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“),
neboť pro takové omezení nebyl zjištěn a prokázán veřejný zájem.
I. b)
Navrhovatel se domáhá zrušení Územního plánu Semily v částech výše uvedených
z důvodu jeho nezákonnosti. Jako konkrétní důvody uvádí, že rozhodnutí o námitkách
je nepřezkoumatelné, dále namítá absenci veřejného zájmu pro nucený zásah do svého
vlastnického práva, nedodržení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu a že jediný
deklarovaný důvod pro veřejně prospěšnou stavbu nemá oporu v zákonem stanovených
cílech a úkolech územního plánování. Na podporu svých argumentů předestřel historii
dotčené lokality „Na Hlínách“, především jeho pozemku, jakož i rámcové seznámení
s místními poměry.
I. b) 1.
Námitka nepřezkoumatelnosti rozhodnutí o námitkách
Navrhovatel uvádí, že podáním ze dne 31. 7. 2009, vedeným pod
č. j. SÚ/2056/09, uplatnil námitky ke Konceptu Územního plánu Semily. Tato námitka
byla evidována jako námitka č. 9. V námitce namítal, že navržené řešení veřejně prospěšné
stavby shledal v absolutním rozporu s místními poměry. Záměr umístění obslužné místní
komunikace zasahuje do vlastnických práv vlastníka stavby garáže v západním rohu
pozemku parc. č. 2460/2, k. ú. Semily. Dále uvedl, že nejsou splněny podmínky
stavebního zákona pro veřejně prospěšné stavby dopravní infrastruktury pro zamýšlenou
komunikaci, neboť možnost rozvoje obce v dané lokalitě je výrazně omezená. Navíc
upozornil, že předmětné řešení je v rozporu s cíli a úkoly územního plánování obecně
vymezenými v §18 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“). Toto řešení
zejména narušuje soudržnost společenství obyvatel daného území a vymezené lokality
zastavitelné plochy a územní rezervy jsou v rozporu s §18 odst. 4 stavebního zákona,
protože řešení těchto ploch nebere ohled na potenciál rozvoje území a míru využití
zastavěného území v daných lokalitách. Navrhovatel rovněž konstatoval, že se cítí být
předmětným řešením diskriminován. V námitce navrhl snížit šířku jízdních pruhů nebo
ponechání komunikace ve stávajícím stavu, který je plně vyhovující, a vyřadit lokalitu
BI i204 z územní rezervy a lokalitu BI i97 ze záboru zemědělského půdního fondu
pro výstavbu. Tyto své námitky zopakoval před projednáním Územního plánu Semily
(podání ze dne 28. 6. 2010, vedené pod č. j. SÚ/2010/10, evidované jako námitka č. 24).
Obě námitky č. 9 a č. 24 odpůrce zamítl, nicméně podle navrhovatele není z jeho
odůvodnění zřejmé, proč odpůrce považuje jeho námitky za liché. S námitkou
diskriminace, námitkou nesouladu veřejně prospěšné stavby s cíli a úkoly územního
plánování podle §18 stavebního zákona a ani s námitkou, že nebyly splněny podmínky
pro vymezení komunikace jako veřejně prospěšné stavby, se odpůrce nevypořádal. Podle
navrhovatele nelze za řádné vypořádání námitek považovat obecné fráze odpůrce
bez úvahy, proč není navrhovateli možno vyhovět. Za dostatečné vypořádání svých
námitek nepovažuje konstatování odpůrce, že zpracovatel Územního plánu Semily
vycházel z řešení navrženého v Konceptu územního plánu Semily, aby komunikace mohla
být v odpovídajících šířkových a technických parametrech, a že toto řešení bylo převzato
z předchozího Územního plánu sídelního útvaru Semily, který dotčené území řešil
totožně. Požadavky na řádné odůvodnění námitek směřujících do výše uvedených
zastavitelných ploch nesplňuje ani konstatování, že územní rezerva a zastavitelná plocha
jsou dlouhodobě zamýšleny jako plochy pro bydlení a že k předmětným plochám bydlení
nebylo vydáno žádné negativní stanovisko dotčených orgánů. Takové odůvodnění
dle navrhovatele nesplňuje kritéria na odůvodnění stanovená v §172 odst. 5 zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“),
a nelze jej považovat za přezkoumatelné. Za nesprávné považuje postup odpůrce,
který nahradil své odůvodnění pouhým odkazem na souhlasné stanovisko jiných orgánů
a převzal řešení z předchozího již neplatného Územního plánu sídelního útvaru Semily,
a to bez přihlédnutí k věcnému obsahu námitek navrhovatele.
I. b) 2.
Námitka nedostatku veřejného zájmu pro nucený zásah do vlastnického práva
navrhovatele
Navrhovatel namítá, že odpůrce řádně nezkoumal a nedoložil veřejný zájem
pro vymezení veřejně prospěšné stavby místní komunikace DS d64, přičemž
má navrhovatel za to, že zde nebyl a není. Navrhovatel tvrdí, jak již uvedl v námitce č. 9
(resp. č. 24), že v daném případě nejsou splněny podmínky stavebního zákona pro veřejně
prospěšné stavby dopravní infrastruktury [§2 odst. 1 písm. l) stavebního zákona]
pro zamýšlenou komunikaci, protože možnost rozvoje obce v dané lokalitě je výrazně
omezená a pouze okrajová. Nad rámec námitky nepřezkoumatelnosti odůvodnění
námitky č. 9 (resp. č. 24) podotýká, že důvody existence veřejného zájmu nelze seznat
ani v textové části odůvodnění Územního plánu Semily. Argumentaci odpůrce,
že zamýšlená komunikace má sloužit jako přístupová cesta pro zastavitelnou plochu
BI i97 a rezervu BI i204, a že toto řešení bylo převzato z předchozího Územního plánu
sídelního útvaru Semily, za tyto důvody nepovažuje. O absenci veřejného zájmu svědčí
také vyjádření spoluvlastníků rodiny Cvrčkových na jednání zastupitelstva města Semily
ze dne 6. 12. 2010 k bodu 7. schválení vydání Územního plánu Semily.
I. b) 3.
Námitka nedodržení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu
Nesplnění této zásady navrhovatel spatřuje v tom, že plocha koridoru pro veřejně
prospěšnou stavbu i územní rezervy je rozšířena nad míru nezbytně nutnou, přičemž
zamýšlené řešení má diskriminační charakter vůči pozemku parc. č. 2460/5. Jde o libovůli
místní samosprávy, přičemž vymezené územně plánovací poměry nejsou sladěny
s individuálními zájmy navrhovatele ani ostatních vlastníků nemovitostí v dané lokalitě.
Za zásadní skutečnost navrhovatel považuje, že už od jara 2006 začal realizovat svůj
záměr výstavby rodinného domu a příslušenství domu na pozemku o rozměrech
cca 65 x 27 m, to za situace, kdy daná lokalita nebyla nijak regulována. Napadený Územní
plán Semily nyní zasahuje navrhovateli do jeho pozemku minimálně v linii 4 m,
když skutečný rozsah záboru není nikdo ze zástupců odpůrce schopen konkretizovat.
Současně navrhovatel zdůrazňuje, že nakládání s pozemkem je omezeno předkupním
právem podle §101 stavebního zákona. Je tak omezen v dispozici se svým majetkem
(čl. 11 Listiny), a to za situace, kdy využití vymezené územní rezervy BI i204 pro potřeby
bydlení je pouze hypotetické a musí být v budoucnu předmětem přezkumu a případného
dodatku k územnímu plánu. Rovněž má za to, že tato situace má zásadní vliv
na eventuální tržní ocenění nemovitostí v jeho vlastnictví.
V souvislosti s právě uvedeným v námitce č. 9, resp. č. 24, namítal, že zamýšleného
cíle mohlo být dosaženo jinak, bez zásahu do jeho vlastnických práv nebo jeho
minimalizací. Touto námitkou se však prokazatelným způsobem nikdo nezabýval.
Z ničeho pak nevyplývá, zda je předmětná veřejně prospěšná stavba vymezena
jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně
k zamýšlenému cíli. Navrhovatel poukazuje na to, že není patrno, proč se veřejně
prospěšná komunikace rozšiřuje nad stávající účelovou komunikaci výhradně vpravo
(z pohledu od severu k jihu) a nijak se nedotýká pozemků parc. č. 2460/8, 2461/1
a 2460/1. Takové řešení považuje za diskriminační, protože nese břemeno zásahu
do vlastnictví, pouze z jeho pozemku má být odděleno minimálně 260 m2, demolován
plynovodní pilíř, ostatní přípojky a rozvrácen příjezd k jeho domu. Žádná eventuální
finanční náhrada za vyvlastnění nemůže navrhovateli nahradit znehodnocení pozemku.
Rozsah navrhované úpravy předmětné komunikace nepovažuje za nezbytnou. Tvrzení
odpůrce v odůvodnění námitky č. 9, že přístupová cesta musí mít odpovídající šířkové
a technické parametry, které neumožňují snížení šíře zamýšlené komunikace, není
v souladu s koncepcí veřejné dopravní infrastruktury uvedené v Územním plánu Semily,
neboť v ní se počítá s tím, že stávající komunikace budou šířkově a směrově upraveny
pouze v nezbytné míře. V návaznosti na to navrhovatel uvádí, že odpůrce nadřadil zájem
na schválení Územního plánu Semily nad zájem navrhovatele a vlastníků nemovitostí
v dané lokalitě, neboť napadený územní plán byl přijat pod příslibem sestavení jakési
dopravní komise při Radě města Semily, která by zapracovala vznesené připomínky,
které by se pak promítly do budoucí změny územního plánu. Takový přístup považuje
navrhovatel za libovůli a svévoli, protože to bude on, kdo po dobu platnosti špatného
územního plánu bude omezen ve využití pozemku.
I. b) 4.
Námitka, že jediný deklarovaný důvod pro koridor pro veřejně prospěšnou stavbu
nemá oporu v zákonem stanovených cílech a úkolech územního plánování
Navrhovatel v námitce č. 9, resp. č. 24, rovněž uváděl, že vymezená lokalita
BI i204 a BI i97 jsou v rozporu s §18 odst. 4 stavebního zákona, neboť tyto plochy
neberou ohled na potenciál rozvoje území a míru využití zastavěného území v daných
lokalitách. I odůvodnění této námitky považuje za nepřezkoumatelné. Očekával
podrobnější vyjádření odpůrce k tomu, proč zamýšlí dané území zastavět, nicméně
ten pouze odkázal na dříve platný územní plán a jeho Změnu č. 4. Navrhovatel však
namítá, že pro vymezenou územní rezervu BI i204 nebyla vůbec zpracovaná žádná
územní studie prověřující zastavení dané lokality, včetně komunikačního systému,
technické infrastruktury, plochy veřejných prostranství apod., byla jen převzata
bez podrobnějšího odůvodnění z dřívějšího územního plánu, který nebyl podroben
kontrole jako územní plán přijímaný podle nového stavebního zákona. Přitom lokalita
BI i204 rozšiřuje zástavbu do krajiny a předmětná plocha by podle navrhovatele
narušovala krajinný ráz dané lokality.
I. c)
Vzhledem ke všem shora uvedeným důvodům navrhovatel navrhuje, aby Nejvyšší
správní soud vydal rozsudek, kterým opatření obecné povahy, kterým se vydává Územní
plán Semily, schválený usnesením zastupitelstva města Semily ze dne 6. 12. 2010,
č. 101206/ZM/37, zruší v části vymezení veřejně prospěšné stavby místní komunikace
DS d64 (koridor pro dopravu) na pozemcích parc. 2460/2, 2460/4, 2460/5, 2460/6,
2493/1, 2493/2, 2501/2, vše v k. ú. Semily, a dále v části vymezení zastavitelné plochy
BI i97 a v části vymezení územní rezervy BI i204 pro plochy bydlení.
II.
Odpůrce zaslal vyjádření k věci ze dne 30. 5. 2011. V něm uvedl, že nesouhlasí
s navrhovatelem, že by v případě navržené místní komunikace a tím pro případ nuceného
zásahu do navrhovatelova vlastnického práva absentoval veřejný zájem. Naopak
má za to, že „s ohledem ke skutečnosti, že parametry komunikace, která má napojit tak
významnou rozvojovou plochu města jakou je plocha územní rezervy BI i204, je nezbytné
navrhnout v souladu s příslušnými normami a také s ustanovením §22 odst. 2 vyhlášky
č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, který stanovuje nejmenší
šířku veřejného prostranství, jehož součástí je pozemní komunikace zpřístupňující
pozemek rodinného domu, na 8 m“.
K vylíčení historie lokality „Na Hlínách“ odpůrce uvedl, že navrhovatel nepravdivě
uvedl, že realizace oplocení a zídek, o nichž bylo následně rozhodnuto jako o stavbách
nepovolených, byly již součástí projektové dokumentace stavby rodinného domu
navrhovatele. Když si potom navrhovatel zažádal o dodatečné povolení jejich stavby,
nic stavebnímu úřadu nebránilo v souladu s tehdy platných územním plánem dodatečné
povolení udělit. Nicméně v odvolacím řízení byla již možnost dodatečného povolení
vyloučena s ohledem na nově účinný a nyní napadený Územní plán Semily.
II. a)
K námitce nepřezkoumatelnosti rozhodnutí o námitkách
K námitce nepřezkoumatelnosti rozhodnutí o námitkách (str. 6 odst. 2 návrhu)
odpůrce konstatuje, že podmínky stavebního zákona pro stanovení plochy DS d64
jako veřejně prospěšné stavby dopravní infrastruktury jsou bez všech pochybností
splněny, když uvedená komunikace by měla v budoucnu dopravně obsloužit navrženou
zastavitelnou plochu BI i97 jako Plochu bydlení - bydlení individuální - Návrh (BI)
a územní rezervu BI i204 jako Plochu bydlení - bydlení individuální - Rezerva (BI).
Tato lokalita byla prověřována již v roce 1995 zpracovanou Urbanistickou studií obytné
zóny „Na Hlínách“ (ČKA 01 092), v rámci které bylo v řešeném území prověřeno
umístění cca 38 rodinných domů, přičemž dopravní napojení bylo navrhováno právě
přes pozemky navrhovatele. Z uvedeného vyplývá, že tato lokalita je z pohledu rozvoje
individuálního bydlení ve městě v budoucnosti velice významnou, pro kterou je nezbytné
pro ni zajistit adekvátní dopravní přístup, čímž je jednoznačně prokázán veřejně
prospěšný charakter navržené veřejně prospěšné stavby dopravní infrastruktury (DS d64).
Navržené řešení je také v souladu s cíli a úkoly územního plánování, jelikož v §18 odst. 1
stavebního zákona je mimo jiné uvedeno, že cílem územního plánování je vytvářet předpoklady
pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území, přičemž je v dlouhodobém záměru města uvedenou
lokalitu využít jako plochu bydlení. Jako plocha rezervy bylo řešené území navrženo
již v Územním plánu sídelního útvaru Semily od roku 1988. Tvrzení navrhovatele,
že „navržené řešení je nesouladné s cíli a úkoly územního plánování obecně vymezenými
v §18 stavebního zákona, zejména, že narušuje soudružnost společenství obyvatel daného
území a vymezená lokalita BI i204 a lokalita BI i97 je v rozporu s ustanovením §18
odst. 4 stavebního zákona, protože tyto plochy neberou ohled na potenciál rozvoje území
a míru využití zastavěného území v daných lokalitách“, je jednostranné a je chápáno
pouze z pohledu navrhovatele.
K námitkám diskriminace a požadavku na snížení šířky jízdních pruhů zamýšlené
místní komunikace je z odůvodnění rozhodnutí o nich patrné, že zpracovatel
předmětného Územního plánu Semily se řešením vedení této komunikace podrobně
zaobíral při zpracování Návrhu Územního plánu Semily a opakovaně dospěl k závěru,
že vzhledem k rozsahu navazujících rezervních ploch bydlení na základě příslušných
norem a stanovení nejmenší šířky veřejného prostranství podle §22 odst. 2 vyhlášky
č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, je šířka stanovena na 8 m.
K navrženému umístění místní komunikace odpůrce odkazuje na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 8. 2. 2011, č. j. 1 Ao 7/2010 - 92, konkrétně jeho bod 71 a 72.
K namítané diskriminaci uvádí, že rozšíření komunikace na protější straně nepřipadá
v úvahu, neboť vedení komunikace po této straně by znamenalo demolici minimálně
jednoho rodinného domu. V rámci právní kontinuity vlastníků v řešeném území
se vycházelo z Územního plánu sídelního útvaru Semily, který ve Změně č. 4 stanovil
dopravní napojení přes pozemek navrhovatele a stanovil toto dopravní napojení
jako veřejně prospěšnou stavbu. Dopravní napojení přes pozemek navrhovatele však
nebyl řešen pouze ve Změně č. 4 Územního plánu sídelního útvaru Semily, ale již dříve
ve Změně č. 2 Územního plánu sídelního útvaru Semily (schválena usnesením
Zastupitelstva města Semily č. 118 dne 12. 12. 2002), kterou byly mimo jiné i pozemek
navrhovatele a další pozemky v návaznosti určeny k zastavění bytovou zástavbou, protože
do té doby nemohla být na těchto pozemcích realizována žádná zástavba. Z uvedeného
je tak patrno, že navrhovatel, na rozdíl od vlastníků protějších pozemků, nemohl
legitimně očekávat nerušené využití předmětné části jeho pozemku, jelikož ve všech
územně plánovacích dokumentacích byl dotčen ve větší či menší míře vedením
předmětné komunikace. I z tohoto důvodu bylo pro maximální zachování právní
kontinuity územně plánovacích dokumentací v odůvodnění této námitky uvedeno „Toto
řešení bylo převzato z předchozího Územního plánu sídelního útvaru Semily,
který dotčené území řešil totožně“. Toto odůvodnění považuje odpůrce za dostačující.
Jako další podporu odůvodnění této námitky uvádí, že již ve schváleném Zadání
Územního plánu Semily, které bylo schváleno zastupitelstvem města Semily usnesením
ze dne 9. 10. 2008, č. 7123/08/ZM, byly za základní požadavky konstatovány požadavky,
aby zpracovatel prověřil známé záměry občanů, investorů (zpracované především
v Průzkumech a rozborech k Územnímu plánu Semily), nebo převzaté z původního
Územního plánu sídelního útvaru Semily, vyhodnotil je a případně zapracoval do Návrhu
Územního plánu Semily a maximálně respektoval zastavitelné plochy schválené v platném
Územním plánu sídelního útvaru Semily, pokud nebudou v rozporu s navrhovanými
záměry a koncepcí.
Odpůrce k namítané nepřezkoumatelnosti rozhodnutí o námitkách navrhovatele
uvádí, že se soustředil především na věcnou podstatu námitek. Co se týká námitky
nesouladu Územního plánu Semily s cíli a úkoly územního plánování, tato problematika
je na základě ustanovení stavebního zákona rozebrána samostatně v odůvodnění části
A) bodech č. 5), 6) a 7) Opatření obecné povahy o vydání Územního plánu Semily.
Za podstatné odpůrce považuje, že z odůvodnění námitky vyplývá, že tato problematika
byla hodnocena. Nad rámec podrobnosti Územního plánu Semily byla v projektové
dokumentaci prověřována šíře a technické parametry navrhované komunikace, přičemž
z daného prověření je patrno, že navržené dopravní napojení zamýšlené plochy rezervy
pro plochu bydlení (BI i204) bylo jediné možné, respektive jednoznačně nejlogičtější,
ekonomicky nejschůdnější, s minimálním záborem pozemků a s minimálním zásahem
do vlastnických vztahů.
Odpůrce v odůvodnění námitek navrhovatele také uvedl, že „k předmětným
plochám bydlení nebylo vydáno žádné negativní stanovisko dotčených orgánů a plochy
byly dokumentem SEA hodnoceny jako přípustné z hlediska zástavby“, přičemž
má za to, že z této věty mimo jiné vyplývá, že předmětná plocha bydlení BI i97 a rezerva
pro plochu bydlení BI i204 jsou navrženy plně v souladu s jednotlivými právními předpisy
a ani dokumentace SEA, která provedla vyhodnocení vlivů Územního plánu Semily
na životní prostředí a vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, neshledala
k předmětným lokalitám žádné připomínky. Na základě uvedeného je patrné, že rozvoj
území města Semily na uvedených plochách je z dlouhodobého hlediska zcela reálný a měl
by být městem maximálně podporován. Odpůrce je názoru, že z výše uvedeného
je zřejmé, že veškeré podané námitky navrhovatele byly řádně odůvodněny.
II. b)
K námitce nedostatku veřejného zájmu pro nucený zásah do vlastnického práva
navrhovatele
Odpůrce nesouhlasí s tvrzením navrhovatele, že není prokázán dostatečný veřejný
zájem pro vymezení veřejně prospěšné stavby místní komunikace DS d64 (koridor
pro dopravu), přičemž se k danému vyjádřil již výše. Má za to, že v případě plochy
DS d64 se jednoznačně jedná o veřejně prospěšnou stavbu, jak ji definuje ustanovení §2
odst. 1 písm. l) stavebního zákona, jelikož územní plánování by mělo přispívat
k vyváženému rozvoji území a pokud se navrhuje nová lokalita pro zástavbu, je třeba
nové právní předpisy určující parametry jejího napojení maximálně respektovat a přispívat
tak k zákonem požadovanému stavu budování kvalitních veřejných prostranství ve městě.
V těchto intencích je i odůvodnění rozhodnutí o námitce, kde je jednoznačně stanoveno,
proč je navržená přístupová komunikace nezbytná pro rozvoj zástavby dle vydaného
Územního plánu Semily v této části území města.
II. c)
K námitce nedodržení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu
Odpůrce opakuje, že v rámci vyhodnocení námitky navrhovatele bylo předmětné
dopravní napojení prověřeno, přičemž bylo zjištěno, že zásah do pozemku navrhovatele
je minimální s odkazem na příslušné normy a stanovení nejmenší šířky pozemní
komunikace zpřístupňující pozemky rodinných domů na 8 m. Navržené dopravní
napojení bylo shledáno jako jediné možné z hlediska logičnosti, ekonomiky a s ohledem
na minimální zásah do vlastnických vztahů. Dále je třeba uvést, že omezení vlastnických
práv navrhovatele je v souladu se zákonem, kdy jde o zákonný prostředek omezení,
který odpovídá účelu a cílům územního plánování. Přičemž vlastník bude moci do doby
realizace stavby komunikace i nadále příslušnou část pozemku dotčenou navrhovanou
komunikací užívat, pouze na ní nebude moci realizovat žádné stavby (např. oplocení),
které by ztížily nebo znemožnily využití příslušné části pozemku pro jeho budoucí využití
jako veřejně prospěšné stavby - místní komunikace. Ve zbylé části na podporu svých
závěrů odpůrce odkázal také na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, na jeho část 47 až 52 (k testu „přiměřenosti“). Dále odpůrce
nesouhlasí s tvrzením navrhovatele, že „skutečný rozsah ‚záboru‘ není nikdo ze zástupců
odpůrce schopen konkretizovat“, jelikož odpůrce je schopen dotčenost navrhovatelova
pozemku tímto řešením stanovit, navrhovatel však odpůrce o to nikdy oficiální cestou
nepožádal.
II. d)
K námitce, že jediný deklarovaný důvod pro veřejně prospěšnou stavbu
komunikace nemá oporu mezi zákonem stanovenými cíli a úkoly územního
plánování
Rovněž k této námitce se již v rámci předchozí části vyjádření odpůrce vyslovil,
dodává však, že nesouhlasí s námitkou navrhovatele, že by pro plochu územní rezervy
BI i204 nebyla zpracována žádná územní studie prověřující zastavení dané lokality, včetně
komunikačního systému, technické infrastruktury, plochy veřejných prostranství apod.,
neboť již v roce 1995 byla zpracována Urbanistická studie obytné zóny „Na Hlínách“
(ČKA 01 092), a dále je předmětná plocha vedena jako plocha rezervy již minimálně
od Územního plánu sídelního útvaru Semily schváleného v roce 1988. Za nepravdivé
považuje konstatování navrhovatele, že by předmětná lokalita BI i204 měla narušovat
krajinný ráz dané lokality, protože žádný z příslušných dotčených orgánů v rámci celého
procesu pořizování Územního plánu Semily nevydal žádné negativní stanovisko takového
obsahu. Následně odpůrce uvedl, že nelze souhlasit ani s tvrzením, že Územní plán
Semily byl přijat pod slibem sestavení jakési dopravní komise při Radě města Semily,
neboť z usnesení zastupitelstva města Semily ze dne 6. 12. 2010 je zřejmé, že vydání
předmětného Opatření obecné povahy o vydání Územního plánu Semily nebylo nijak
podmíněno. Rada města Semily zřídila jako svůj iniciativní a poradní orgán dopravní
komisi ve smyslu §122 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění
pozdějších předpisů, která však není orgánem územního plánování a na úseku územního
plánování nemá žádné kompetence.
II. e)
Shrnutí vyjádření odpůrce
Závěrem odpůrce uvádí, že je přesvědčen, že proces pořízení Územního plánu
Semily byl plně v souladu s právními předpisy, že se detailně zaobíral námitkami
navrhovatele a řádně je posoudil a vyhodnotil, a také že se řádně vypořádal s nezbytností
vedení předmětné komunikace pro budoucí rozvoj města Semily. Dále odpůrce uvádí,
že pozemky p.č. 2460/2, 2460/4, 2460/6, 2493/1, 2493/2, 2501/2 vše v k.ú. Semily,
pro které navrhovatel navrhuje zrušení Opatření obecné povahy o vydání Územního
plánu Semily, nebyly předmětem námitky č. 9, kterou navrhovatel uplatnil k veřejnému
projednání Konceptu Územního plánu Semily, ani předmětem námitky č. 24,
kterou navrhovatel uplatnil k veřejnému projednání Návrhu Územního plánu Semily.
K návrhu navrhovatele na zrušení Opatření obecné povahy o vydání Územního plánu
Semily, které nabylo účinnosti dne 23. 12. 2010 v části vymezení zastavitelné plochy
BI i97 a v části vymezení územní rezervy BI i204 pro plochy bydlení, odpůrce uvádí,
že pro budoucí územní rozvoj města Semily je především územní rezerva BI i204, určená
jako plocha bydlení, velice významná a vzhledem ke své poloze a kapacitě do určité míry
i nezastupitelná. Dále je potřeba zdůraznit, že koncepce rozvoje města je vybírána
na základě odborného posouzení pořizovatele a projektanta a vychází i z představ
zástupců samosprávy. Do Územního plánu Semily byly zařazeny takové plochy, které byly
z pohledu zájmů hájených příslušnými dotčenými orgány bez problémů a na nichž
zároveň panovala shoda zástupců samosprávy, že jsou pro rozvoj města nejvhodnější
a nejperspektivnější. Rozvoj města se tedy odvíjí i od názoru politické reprezentace města,
která se promítá do konečné podoby územního plánu, což představuje zásadní specifikum
procesu pořízení územního plánu od klasického správního řízení. Veřejný zájem však není
ztotožňován se zájmem většiny, vůle většiny zde nezasahuje do elementárních práv
menšiny. Důvody, které odpůrce vedly k opětovnému funkčnímu vymezení předmětné
lokality, je nutné dle odpůrce považovat principiálně skutečně za veřejný zájem. Zrušením
zastavitelné plochy BI i97 a vymezené územní rezervy BI i204 by vůči vlastníkům
pozemků v těchto plochách došlo k porušení kontinuity výkonu veřejné správy, a zároveň
by byla vlastníkům předmětných pozemků upřena zákonná možnost se tomuto zrušení
účinně bránit. Zároveň uvádí, že všechny pozemky v předmětných plochách jsou
v soukromém vlastnictví a odpůrce zde nevlastní žádné pozemky. Ze všech výše
uvedených důvodů navrhuje, aby Nejvyšší správní soud návrh navrhovatele na zrušení
části opatření obecné povahy – Územního plánu Semily zamítl.
III.
Replika navrhovatele k vyjádření odpůrce
Navrhovatel nesouhlasí s tvrzením odpůrce, že projektová dokumentace, která
byla podkladem pro projednání povolení stavby rodinného domu na dotčeném pozemku,
v žádné ze svých částí nepojednávala o stavbě oplocení. Naopak ze zastavovacího výkresu
z listopadu roku 2005 je patrno, že při hranici pozemku 2460/5 měla být gabionová zídka
a výslovně uvedeno „nové oplocení“. Dále nesouhlasí s tvrzením odpůrce o tom,
že navrhovatel nemohl být nikdy v legitimním očekávání o nerušeném využití dotčeného
pozemku. Navrhovatel má naopak za to, že mohl legitimně předvídat, že pokud mu byla
v daném rozsahu povolena a kolaudována stavba na základě konkrétní projektové
dokumentace, nebylo žádného důvodu se domnívat, že předmětný pozemek je nějakým
způsobem dotčen územně plánovací dokumentací. Navrhovatel nebyl nikdy upozorněn
na skutečnost, že by měl být jeho majetek jakkoli dotčen. K odkazu odpůrce
na Urbanistickou studii z roku 1995 uvádí, že o ní nebyla ve stavebním řízení ani zmínka
a také v napadeném opatření obecné povahy není tato urbanistická studie zmiňována
jako podklad. Navíc tato studie nemůže s ohledem na časový odstup od vypracování
v současné době obstát. Za nepřezkoumatelné navrhovatel považuje vyjádření odpůrce,
že navrhované spojení bylo dle prověření jediné možné, respektive jednoznačně
nejlogičtější, ekonomicky nejschůdnější, s minimálním záborem pozemků a s minimálním
zásahem do vlastnických vztahů. Z takového tvrzení však není zjevné, jaké konkrétní
varianty odpůrce zvažoval. Odpůrce ani nepřednesl, z jakých důvodů se má veřejně
prospěšná komunikace rozšiřovat nad rámec dosavadní účelové komunikace výhradně
na pozemku navrhovatele. Pokud navrhovatel navrhl zrušení části opatření obecné
povahy rovněž k pozemkům, které nejsou v jeho vlastnictví, potom má za to, že tím
nerozšířil námitky, jak se domnívá odpůrce, nýbrž konkretizoval svůj návrh na zrušení
předmětné části Územního plánu Semily.
IV.
Nejvyšší správní soud ve věci rozhodl bez nařízení jednání v souladu s §51 zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“
nebo „soudní řád správní“), neboť oba účastníci řízení souhlasili s rozhodnutím o věci
samé bez jednání a ve věci nebylo třeba provádět dokazování.
V.
Podmínky řízení
Dříve než Nejvyšší správní soud přistoupil k samotnému posouzení napadeného
opatření obecné povahy, musel posoudit, zda je návrh přípustný, resp. zda jsou
v projednávané věci splněny podmínky řízení. Těmi jsou v řízení vedeném podle části třetí
hlavy druhé dílu sedmého soudního řádu správního: existence předmětu řízení
(tj. opatření obecné povahy), aktivní legitimace navrhovatele a formulace závěrečného
návrhu, vše v souladu s podmínkami vyplývajícími z §101a s. ř. s.
V. a)
Existence předmětu řízení
Pokud jde o první podmínku spočívající v existenci předmětu řízení v podobě
opatření obecné povahy, nemá Nejvyšší správní soud pochyb o tom, že napadený Územní
plán Semily skutečně představuje opatření obecné povahy přezkoumatelné zdejším
soudem. Předmětný územní plán, schválený zastupitelstvem města Semily dne 6. 12. 2010
usnesením č. 101206/ZM/37, představuje opatření obecné povahy v souladu s §43
odst. 4 stavebního zákona v návaznosti na správní řád. Citované ustanovení stavebního
zákona totiž stanoví, že územní plán se vydává formou opatření obecné povahy podle
správního řádu. Předmětné opatření obecné povahy, jak vyplývá z obsahu spisu, bylo také
zákonem předepsaným způsobem vydáno a publikováno. Územní plán Semily
byl schválen zastupitelstvem města Semily dne 6. 12. 2010, usnesením č. 101206/ZM/37,
a jeho vydání bylo řádně oznámeno veřejnou vyhláškou ze dne 8. 12. 2010,
č. j. SÚ/3781/10, přičemž bylo z úřední desky svěšeno dne 26. 12. 2010. Předmětné
opatření obecné povahy podle §173 odst. 1 správního řádu nabylo účinnosti patnáctým
dnem po dni vyvěšení na úřední desce, tj. dnem 23. 12. 2010. Tyto skutečnosti navíc
ani žádný z účastníků nerozporuje. Nejvyšší správní soud má za to, že první podmínka
přípustnosti návrhu na přezkum opatření obecné povahy je splněna.
V. b)
Aktivní legitimace navrhovatelů
Následně Nejvyšší správní soud přistoupil k posouzení, zda navrhovateli svědčí
aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení předmětné části opatření obecné povahy -
Územního plánu Semily.
Dle §101a odst. 1 s. ř. s. je návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí oprávněn
podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem,
zkrácen. Aktivní legitimace je tedy založena prvotně tvrzením navrhovatele, z jehož
obsahu musí být zřejmé, že je nositelem konkrétních subjektivních práv, která mohou
být nezákonností napadeného opatření obecné povahy dotčena (k tomu srovnej
usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, publikované pod č. 1910/ 2009 Sb. NSS, všechna zde uvedená
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz.).
Nejvyšší správní soud zjistil, že navrhovatel je vlastníkem pozemku parc. č. 2460/5
v k. ú. Semily (list vlastnictví č. 3700 pro k. ú. Semily), na jehož části má být realizována
veřejně prospěšná stavba – místní komunikace DS d64. Navrhovatel v návrhu uvedl,
že Opatřením obecné povahy o vydání Územního plánu Semily dochází k dotčení jeho
vlastnických práv k výše vymezenému pozemku, neboť přímo a bezprostředně omezuje
možnosti navrhovatele na dotčeném pozemku realizovat bytové potřeby. Navíc
na základě napadeného Územního plánu Semily již k jeho výše vymezenému pozemku
vzniklo zákonné předkupní právo ve smyslu §101a stavebního zákona, čímž je reálně
omezen v dispozici se svým vlastnictvím do budoucna. Navrhovatel má za to, že jeho
vlastnické právo bylo omezeno v rozporu se čl. 11 odst. 4 Listiny, neboť pro takové
omezení nebyl zjištěn a prokázán veřejný zájem. Nejvyšší správní soud tato tvrzení
navrhovatele přezkoumal a zjistil, že z napadeného Územního plánu Semily vyplývá,
že vymezená veřejně prospěšná stavba DS d64 se přímo dotýká vlastnického práva
navrhovatele, neboť má být uskutečněna částečně na jeho pozemku. Na základě této
skutečnosti nemá Nejvyšší správní soud pochyb, že tvrzené dotčení subjektivních práv
navrhovatele je možné a při realizaci předmětného záměru zcela nepochybné. Lze tedy
uzavřít, že navrhovatele je nutno považovat za aktivně legitimovaného k podání návrhu
podle §101a odst. 1 s. ř. s. Nejvyšší správní soud však v tomto okamžiku zdůrazňuje,
že se tyto jeho úvahy týkají pouze aktivní legitimace, nikoli věcné důvodnosti návrhu.
Oprávněnost či neoprávněnost takového zásahu není na tomto místě rozhodnutí
zkoumána.
V. c)
Formulace závěrečného návrhu
Jak bylo výše uvedeno, třetí podmínkou tohoto soudního řízení je formulace
závěrečného návrhu v souladu s podmínkami vyplývajícími z §101a s. ř. s., resp. existence
meritorně projednatelného závěrečného návrhu (petitu). Závěrečný petit, kterým
se navrhovatel domáhá vydání rozsudku, kterým má být zrušena konkrétně vymezená část
Územního plánu Semily, tj. část vymezení veřejně prospěšné stavby místní komunikace
DS d64 (koridor pro dopravu) na pozemcích č. 2460/2, 2460/4, 2460/5, 2460/6, 2493/1,
2493/2, 2501/2, vše v k. ú. Semily, část vymezení zastavitelné plochy BI i97 a část
vymezení územní rezervy BI i204 pro plochy bydlení, je zcela v souladu s požadavky
kladenými na petit v §101a odst. 1 s. ř. s. (k formulaci závěrečného návrhu v řízení
o zrušení opatření obecné povahy srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 3. 2008, č. j. 2 Ao 1/2008 - 51). Proto rovněž tuto poslední podmínku řízení shledal
Nejvyšší správní soud za řádně splněnou.
VI.
Věcný přezkum návrhu
Při rozhodování o důvodnosti návrhu na zrušení opatření obecné povahy
postupuje Nejvyšší správní soud zpravidla podle tzv. algoritmu přezkumu, tj. podle testu
skládajícího se z pěti kroků, kterým musí napadené opatření obecné povahy vyhovět.
Tyto jednotlivé na sebe navazující kroky testu vyplývají zejména z §101d odst. 1 a 2 s. ř. s.
Nejprve je nutno zkoumat, zda bylo napadené opatření obecné povahy vydáno orgánem,
který k tomu měl pravomoc. Dále je třeba se zabývat tím, zda orgán, který opatření vydal,
nepřekročil zákonem stanovené meze své působnosti (věcné, osobní, prostorové
a časové). Ve třetím kroku soud posuzuje zákonnost postupu příslušného správního
orgánu při vydávání napadeného opatření obecné povahy. Ve čtvrtém kroku se soud
zaměřuje na otázku obsahového souladu napadeného opatření obecné povahy
se zákonem, tedy s hmotněprávními předpisy, přičemž v rámci tohoto kroku soud
také zjišťuje, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nezneužil zákonem
svěřenou pravomoc či působnost. Poslední fáze přezkumu spočívá v přezkumu souladu
opatření obecné povahy se zásadou proporcionality (k tomu srovnej rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, publikovaný pod č. 740/2006
Sb. NSS). Nejvyšší správní soud přistoupil rovněž v případě předmětného návrhu
k aplikaci tohoto algoritmu přezkumu.
VII.
V prvé řadě tedy zdejší soud posuzoval, zda měl odpůrce vůbec samotnou
pravomoc vydat napadené opatření obecné povahy. Jak vyplývá ze shora uvedeného, nyní
přezkoumávané opatření obecné povahy bylo vydáno jako Územní plán Semily
zastupitelstvem města Semily, tedy orgánem, který byl k vydání předmětného opatření
obecné povahy oprávněn na základě §6 odst. 5 písm. c) stavebního zákona, který stanoví,
že zastupitelstvo obce vydává v samostatné působnosti územní plán. Tato skutečnost ostatně
ani nebyla mezi navrhovatelem a odpůrcem sporná. Z výše uvedených důvodů je tedy
zřejmé, že předmětné opatření obecné povahy dané kritérium splňuje, a proto není
pochyb o tom, že v prvém kroku algoritmu přezkumu uspělo.
VIII.
Další krok spočívá v přezkumu otázky, zda správní orgán při vydávání napadeného
opatření obecné povahy (tedy při realizaci své pravomoci) nepřekročil meze zákonem
vymezené působnosti. Rozlišovat je přitom třeba zejména působnost věcnou (okruh
věcných oblastí, v rámci kterých vykonává správní orgán svoji pravomoc), působnost
osobní (okruh osob, vůči kterým správní orgán působí), působnost územní (na jakém
území vykonává správní orgán svoji pravomoc) a za určitých okolností též působnost
časovou (ta přichází do úvahy pouze v situaci, kdy má správní orgán stanovené období,
ve kterém může svoji pravomoc vykonávat). K tomu postačuje ze strany zdejšího soudu
konstatovat, že ani v tomto směru nebylo zjištěno žádné pochybení, neboť správní orgán
– zastupitelstvo města Semily, který předmětné opatření obecné povahy vydal, disponoval
podle §43 a násl. stavebního zákona věcnou i územní působností k vydání napadeného
Územního plánu Semily. Ani jeho osobní či časová působnost nebyla v tomto směru
omezena. Navrhovatel v této otázce předmětné opatření obecné povahy nikterak
nezpochybňuje a ani zdejší soud neshledal, že by správní orgán při vydávání napadeného
opatření obecné povahy vybočil z mezí své působnosti. Napadené opatření obecné
povahy proto uspělo i v tomto kroku algoritmu.
IX.
Nejvyšší správní soud tak mohl přistoupit k dalšímu kroku testu přezkumu,
tedy k posouzení, zda bylo napadené opatření obecné povahy vydáno v souladu
se zákonem stanoveným postupem, přičemž právě v tomto ohledu se názory navrhovatele
a odpůrce zásadně liší. Navrhovatel namítá, že z procesního hlediska nebyly v případě
napadeného opatření obecné povahy splněny zákonem předepsané požadavky, neboť
odůvodnění rozhodnutí o námitkách navrhovatele uplatněných v procesu vydávání
Územního plánu Semily je nepřezkoumatelné. Odpůrce je naopak názoru, že toto
odůvodnění rozhodnutí je dostatečné. Nejvyšší správní soud proto přistoupil k přezkumu,
zda předmětné odůvodnění rozhodnutí o námitkách navrhovatele vyhovuje zákonem
stanoveným požadavkům.
Podle §172 odst. 5, věty první, správního řádu vlastníci nemovitostí, jejichž práva,
povinnosti nebo zájmy související s výkonem vlastnického práva mohou být opatřením obecné povahy
přímo dotčeny, nebo, určí-li tak správní orgán, i jiné osoby, jejichž oprávněné zájmy mohou být opatřením
obecné povahy být přímo dotčeny, mohou podat proti návrhu opatření obecné povahy písemné odůvodněné
námitky ke správnímu orgánu ve lhůtě třiceti dnů ode dne jeho zveřejnění.
Obdobně §52 odst. 1 a 2 stavebního zákona stanoví, že o upraveném a posouzeném
návrhu územního plánu se koná veřejné projednání. Pořizovatel zajistí, aby po dobu 30 dnů ode dne
doručení veřejné vyhlášky byl návrh územního plánu vystaven k veřejnému nahlédnutí u pořizovatele
a v obci, pro kterou územní plán pořizuje. K veřejnému projednání přizve jednotlivě obec, pro kterou
je územní plán pořizován, dotčené orgány a sousední obce, a to nejméně 30 dnů předem. Námitky proti
návrhu územního plánu mohou podat pouze vlastníci pozemků a staveb dotčených návrhem veřejně
prospěšných staveb, veřejně prospěšných opatření a zastavitelných ploch a zástupce veřejnosti.
Z obsahu spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že navrhovatel, jako vlastník přímo
dotčeného pozemku, uplatnil při veřejném projednání Návrhu Územního plánu Semily
námitku podle §52 odst. 2 stavebního zákona a §172 odst. 5 správního řádu, označenou
jako námitka č. 24. Tato námitka byla totožného znění jako námitka č. 9, kterou
navrhovatel uplatnil již při veřejném projednání Konceptu Územního plánu Semily
v souladu s §48 odst. 2 stavebního zákona. Zdejší soud nemá pochyb o tom,
že navrhovatel byl oprávněn v souladu s výše uvedenými ustanoveními stavebního zákona
a s ohledem na judikaturu Nejvyššího správního soudu předmětné námitky podat,
když realizace napadené části Územního plánu Semily by nepochybně přímo zasáhla jeho
vlastnické právo k dotčenému pozemku (k tomu srovnej rozsudek ze dne 24. 10. 2007,
č. j. 2 Ao 2/2007 - 73, publikovaný pod č. 1462/2008 Sb. NSS, v němž se Nejvyšší
správní soud zabýval pojmem „dotčenosti“ ve smyslu §52 odst. 2 stavebního zákona).
Ustanovení §172 odst. 5, věty třetí an., správního řádu stanoví, že o námitkách
rozhoduje správní orgán, který opatření obecné povahy vydává. Jestliže by vyřízení námitky vedlo k řešení,
které přímo ovlivní oprávněné zájmy některé osoby jiným způsobem než návrh opatření obecné povahy,
a není-li změna zjevně též v její prospěch, zjistí správní orgán její stanovisko. Rozhodnutí o námitkách,
které musí obsahovat vlastní odůvodnění, se uvede jako součást odůvodnění opatření obecné povahy (§173
odst. 1). Proti rozhodnutí se nelze odvolat ani podat rozklad. Změna nebo zrušení pravomocného
rozhodnutí o námitkách může být důvodem změny opatření obecné povahy.
Z právě uvedeného vyplývá, že o námitkách vznesených k návrhu opatření obecné
povahy dotčenými osobami rozhoduje správní orgán, který opatření obecné povahy
vydává, přičemž rozhodnutí o těchto námitkách, které musí obsahovat vlastní odůvodnění
toho, jak s uplatněnými námitkami správní orgán naložil a proč s nimi tak naložil,
je součástí odůvodnění opatření obecné povahy. V rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 4. 8. 2010, č. j. 4 Ao 3/2010 - 54, čtvrtý senát ke kvalitě odůvodnění rozhodnutí
o námitkách v rámci projednání návrhu opatření obecné povahy uvedl, že „zcela nepochybně
je zde nárok navrhovatele na to, aby se zastupitelstvo námitkou navrhovatele řádně zabývalo, rozhodlo
o ní a uvedlo důvody jejího zamítnutí, podklady, které k zamítnutí výroku vedly, a úvahy, kterými
se řídilo při jejich hodnocení.“ V usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2010,
č. j. 2 Ao 5/2010 - 24, dospěl druhý senát k závěru, že rozhodnutí o námitkách naplňuje
formální znaky správního rozhodnutí. Odůvodnění rozhodnutí o námitkách proto musí
splňovat požadavky kladené na odůvodnění jakéhokoli jiného správního rozhodnutí
v souladu s §68 odst. 3 správního řádu. Podle tohoto ustanovení odůvodnění rozhodnutí
musí obsahovat důvody výroku nebo výroků rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými
se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom,
jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům
rozhodnutí. Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu navíc vyplývá,
že z odůvodnění správního rozhodnutí musí být rovněž zřejmé, proč správní orgán
považuje námitky účastníka řízení za liché, mylné nebo vyvrácené, a proč považuje
skutečnosti namítané účastníkem řízení za nerozhodné a nesprávné. Pouze za naplnění
těchto kritérií je možno rozhodnutí správního orgánu považovat za přezkoumatelné
a přesvědčivé. Naopak, pokud odůvodnění rozhodnutí tato kritéria nenaplňuje, jen stěží
lze uvažovat o rozhodnutí přezkoumatelném, přičemž nepřezkoumatelnost rozhodnutí
správního orgánu (ať již z důvodu nesrozumitelnosti či nedostatku důvodů) způsobuje
závažnou procesní vadu, která může mít vliv na zákonnost takového rozhodnutí
(k tomu srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2010,
č. j. 1 Ao 5/2010 - 169, který se požadavky na kvalitu rozhodování o námitkách
uplatněných v rámci projednávání návrhů územně plánovací dokumentace podrobně
zabýval).
Navzdory tomu, že je rozhodnutí o námitkách nutno považovat za samostatné
správní rozhodnutí, k samotnému dotčení práv v případě navrhovatele, jako vlastníka
dotčeného pozemku, však dochází až schválením opatření obecné povahy, tj. Územním
plánem Semily, nikoli samotným rozhodnutím o jeho námitkách uplatněných v rámci
projednávání návrhu Územního plánu Semily. Proto je soudní ochrana, resp. přezkum
rozhodnutí o námitkách, poskytována v souladu se zásadou subsidiarity až proti
konečnému správnímu aktu, tedy v daném případě předmětnému opatření obecné
povahy, jehož součástí je i rozhodnutí o námitkách. Navrhovatel tedy postupoval zcela
správně, když namítl nepřezkoumatelnost rozhodnutí o jeho námitkách v návrhu
na zrušení části předmětného opatření obecné povahy (k tomu srovnej rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 2/2008 - 62). Na Nejvyšším
správním soudu nyní je, aby oprávněnost této námitky posoudil.
Z napadeného opatření obecné povahy Nejvyšší správní soud zjistil, že vypořádání
námitky č. 9 a č. 24 týkající se vymezení veřejně prospěšné stavby místní komunikace
DS d64 (koridor pro dopravu) a části vymezení zastavitelné plochy BI i97 a územní
rezervy BI i204 pro plochy bydlení je uvedeno na jeho str. 8 - 9 a 15 - 16. Odpůrce tedy
dostál své primární povinnosti vyplývající z výše citovaného §172 odst. 5 správního řádu,
v němž je stanoveno, že rozhodnutí o námitkách, které musí obsahovat vlastní odůvodnění, se uvede
jako součást odůvodnění opatření obecné povahy. Následně však bylo nutno posoudit,
zda lze odůvodnění rozhodnutí o námitkách také považovat za řádné v souladu s výše
uvedeným.
Obsahem námitek navrhovatele proti návrhu Územního plánu Semily bylo několik
dílčích námitek proti záměru realizace veřejně prospěšné stavby DS (d64), především
s požadavkem, aby nezasahovala na pozemek parc. č. 2460/5 v k. ú. Semily,
tj. na pozemek navrhovatele. V souvislosti s tím navrhovatel uvedl, že navržená veřejně
prospěšná místní komunikace není v souladu s §18 stavebního zákona, neboť zejména
narušuje soudržnost společenství obyvatel daného území a navržená lokalita zastavitelné
plochy BI i97 a územní rezervy BI i204 je v rozporu s ustanovením §18 odst. 4 téhož
zákona, protože tyto plochy neberou ohled na potenciál rozvoje území a míru využití
zastavěného území v daných lokalitách. Dále navrhovatel uvedl, že se cítí být
diskriminován, když navrhovaná plocha komunikace zasahuje pouze do jeho vlastnických
práv a ne do vlastnických práv vlastníků pozemků při jihovýchodní straně stávající
komunikace. Ve zdůvodnění svých námitek poukázal na to, že stavba na jeho pozemku
byla realizována v souladu se stavebním povolením. Dotčená komunikace byla schválena
Změnou č. 4 Územního plánu sídelního útvaru Semily bez jakéhokoli veřejného
projednání, přesto byla převzata do Územního plánu Semily tak, že zasahuje
do vlastnických práv navrhovatele k dotčenému pozemku parc. č. 2460/5 k. ú. Semily.
Navrhovatel v námitce konstatoval, že má za to, že v daném případě nebyly splněny
podmínky stavebního zákona pro veřejně prospěšné stavby dopravní infrastruktury,
protože možnost rozvoje obce v dané lokalitě je značně omezená. Navrhovatel závěrem
navrhl snížení šířky jízdních pruhů, popřípadě, aby bylo navrženo šířkové uspořádání
asymetricky nebo byla komunikace ponechána ve stávajícím stavu a lokalita BI i204
a BI i97 vyřazena z návrhových ploch. Z obsahu těchto námitek je seznatelné,
že navrhovatel brojí především proti vymezení místní komunikace - veřejně prospěšné
stavbě a v návaznosti na to také proti vymezení předmětných ploch bydlení.
Odpůrce proto tyto námitky rozdělil na část a) a b), obě zamítl a rozhodnutí
o jejich zamítnutí odůvodnil následujícím způsobem. K námitce a) uvedl, že „řešení
přístupové komunikace pro plochu bydlení – bydlení individuální (BI – i97) a rezervu pro plochu bydlení
(BI i204) bylo v rámci zpracování Návrhu Územního plánu Semily prověřeno zpracovatelem dle Pokynů
pro zpracování Návrhu Územního plánu Semily. Závěr z prověření, který byl do dokumentace Návrhu
Územního plánu Semily zapracován, je totožný s navrženým řešením z Konceptu Územního plánu
Semily tak, aby přístupová komunikace mohla být zrealizována v odpovídajících šířkových a technických
parametrech. Toto řešení bylo převzato z předchozího Územního plánu sídelního útvaru Semily,
který dotčené území řešil totožně. Současné požadavky na minimální parametry dopravní infrastruktury
a souvisejících veřejných prostranství neumožňují snížení celkové šířky komunikace.“
K námitce b) potom uvedl, že „plocha bydlení – bydlení individuální (BI – i97) a rezerva
pro plochu bydlení (BI i204) jsou z dlouhodobého hlediska v územně plánovacích dokumentacích města
Semily uvažovány jako plochy bydlení s tím, že jejich převážná plocha je vyčleněna jako rezerva
pro budoucí využití. K předmětným plochám bydlení nebylo vydáno žádné negativní stanovisko dotčených
orgánů a plochy byly dokumentem SEA hodnoceny jako přípustné z hlediska zástavby.“
Při posouzení dostatečnosti a řádnosti odůvodnění rozhodnutí o předmětných
námitkách navrhovatele uplatněných při projednání Návrhu Územního plánu Semily
dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že odůvodnění tohoto rozhodnutí nelze považovat
za vyhovující ve smyslu výše uvedeného. Odpůrce se v odůvodnění rozhodnutí
o námitkách nikterak nevypořádal s tvrzením navrhovatele, že veřejně prospěšná
komunikace není v souladu s ustanoveními stavebního zákona, nevyjádřil
se ani k namítané diskriminaci navrhovatele z důvodů, že navržená plocha komunikace
zasahuje pouze do jeho vlastnických práv a ne do vlastnických práv vlastníků pozemků
při jihovýchodní straně stávající komunikace. Nijakým způsobem se nezabýval
ani námitkou o převzetí řešení schváleného ve Změně č. 4 Územního plánu sídelního
útvaru Semily, ani námitkou, že navrhovatel na dotčeném pozemku stavěl v souladu
se stavebním povolením. Za nedostatečné odůvodnění považuje Nejvyšší správní soud
také odůvodnění námitky brojící proti nezákonnosti vymezení předmětných ploch
pro bydlení. Z odůvodnění rozhodnutí odpůrce není zřejmé, proč považoval námitky
navrhovatele za nepřípadné nebo proč považuje jím předestírané skutečnosti za mylné
a nesprávné. Odpůrce byl přitom povinen se zabývat všemi uplatněnými námitkami
a to bez ohledu na to, zda je považoval za důvodné či nikoli. Neučinil-li tak, Nejvyššímu
správnímu soudu nezbývá než konstatovat, že odpůrce nedostál své povinnosti uplatněné
námitky řádně vypořádat, přičemž takové pochybení způsobilo nepřezkoumatelnost
jeho rozhodnutí o námitkách navrhovatele. Pokud má odpůrce za to, že věta „Toto řešení
bylo převzato z předchozího Územního plánu sídelního útvaru Semily, který dotčené území řešil totožně“,
je bez dalšího dostatečným zdůvodněním toho, proč nemá navrhovatel právo se cítit
diskriminován návrhem Územního plánu Semily, který počítá s realizací veřejně
prospěšné stavby místní komunikace pouze na straně dosavadní komunikace,
kde se nachází jeho pozemky, potom se zdejší soud s takovým názorem neztotožňuje.
Z takového odůvodnění nelze dovodit, na základě jakých legitimních důvodů odpůrce
právě toto řešení zvolil, a proč jej nelze za diskriminační považovat. Totéž se týká věty
odůvodnění „K předmětným plochám bydlení nebylo vydáno žádné negativní stanovisko dotčených
orgánů a plochy byly dokumentem SEA hodnoceny jako přípustné z hlediska zástavby“,
která je pouhým konstatováním, nikoli zdůvodněním záměru na tomto místě území města
Semily rozvíjet a z jakého důvodu. Nedostatek odůvodnění rozhodnutí o námitkách
nemůže být zhojen ani tím, že odpůrce v rámci svého vyjádření k návrhu navrhovatele
podrobně své odůvodnění doplnil a vysvětlil v něm, jakým způsobem mělo být jeho
odůvodnění chápáno. Zdejšímu soudu nezbývá než podotknout, že tak měl učinit
již při rozhodování o námitkách. Nedostatek odůvodnění rozhodnutí o námitkách
nelze nahrazovat podrobnou argumentací uvedenou ve vyjádření k návrhu na zrušení
opatření obecné povahy (k tomu srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 13. 10. 2004, č. j. 3 As 51/2003 - 58, či rozsudek ze dne 17. 12. 2008,
č. j. 1 As 80/2008 - 68, publikovaný pod č. 1787/2009 Sb. NSS). Odůvodnění rozhodnutí
o námitkách vznesených proti návrhu na opatření obecné povahy totiž musí obstát samo
o sobě, přičemž Nejvyšší správní soud připouští k doplnění odůvodnění svého
rozhodnutí o námitkách možnost odkazu na konkrétní textovou část opatření obecné
povahy, ze které by jednoznačně vyplývaly důvody, pro něž odpůrce námitkám
navrhovatele nemohl vyhovět.
Zdejší soud přitom podotýká, že se mu jeví navrhovatelem uplatněné námitky
k návrhu Územního plánu Semily jako věcné a konkrétní, a zcela případné, a to zejména
proto, že v daném případě by při realizaci záměru stavby místní komunikace jako veřejně
prospěšné stavby mohlo dojít k tomu nejzávažnějšímu zásahu do vlastnického práva
navrhovatele, tj. k vyvlastnění nezanedbatelné části jeho pozemku. Podle §170 odst. 1
písm. a) stavebního zákona totiž práva k pozemkům a stavbám, potřebná pro uskutečnění staveb
nebo jiných veřejně prospěšných opatření podle tohoto zákona, lze odejmout nebo omezit, jsou-li vymezeny
ve vydané územně plánovací dokumentaci a jde-li o veřejně prospěšnou stavbu dopravní a technické
infrastruktury, včetně plochy nezbytné k zajištění její výstavby a řádného užívání pro stanovený účel.
Z daného vyplývá, že k vyvlastnění pozemku, na němž má být veřejně prospěšná stavba
realizována, lze přistoupit mimo jiné za podmínky, že je tato stavba jako veřejně
prospěšná vymezena v územně plánovací dokumentaci. Nejvyšší správní soud má proto
za to, že vzhledem k důsledkům, které může vymezení veřejně prospěšné stavby
v územně plánovací dokumentaci mít, je nutno řádně odůvodnit, proč byla jako taková
v územně plánovací dokumentaci vymezena. Přitom je nutno vycházet z §2 odst. 1
stavebního zákona, který veřejně prospěšnou stavbu definuje jako stavbu pro veřejnou
infrastrukturu určenou k rozvoji nebo ochraně území obce, kraje nebo státu, vymezenou ve vydané územně
plánovací dokumentaci. Vzhledem k tomu, že v případě vymezení určité stavby jako veřejně
prospěšné může dojít až k nejzávažnějšímu zásahu do vlastnictví k dotčenému pozemku,
je nezbytné v procesu územního plánování zcela vyloučit jakoukoli libovůli. Opatření
obecné povahy proto musí obsahovat přesvědčivé důvody, proč je možno předmětnou
stavbu za veřejně prospěšnou považovat, tím spíše, je-li její povaha zpochybňována
námitkou vlastníka takto dotčeného pozemku. Proto nejsou-li řádně vypořádány námitky
navrhovatele vůči návrhu Územního plánu Semily směřující proti samé podstatě
zamýšlené stavby jako veřejně prospěšné, nelze mít toto opatření obecné povahy
za vyhovující výše uvedeným požadavkům. Námitka navrhovatele je proto důvodná.
X.
Zdejší soud uzavírá, že při soudním přezkumu zákonnosti jakéhokoli opatření
obecné povahy přezkoumává, zda se příslušná politická jednotka (v daném případě město
Semily) při tvorbě předmětné územně plánovací dokumentace pohybovala v zákonem
stanovených mezích. Podle Nejvyššího správního soudu tomu tak v daném případě
v návaznosti na výše uvedené nebylo. K tomuto zjištění dospěl již při aplikaci třetího
bodu algoritmu soudního přezkumu, neboť v procesu jeho pořizování a přijímání došlo
k zásadnímu procesnímu pochybení, které mohlo mít vliv na zákonnost celého opatření
obecné povahy. V takovém případě již nebylo nutné, aby se zdejší soud dále zabýval
zbývajícími kroky testu. Nevyhovění třetímu kroku předmětného testu je totiž samo
o sobě zcela dostačujícím důvodem, aby Nejvyšší správní soud přistoupil ke zrušení
předmětného opatření obecné povahy v jeho napadené části. Pro pořádek zdejší soud
připomíná, že z výše uvedených závěrů nelze dovozovat názor Nejvyššího správního
soudu ve vztahu k námitkám navrhovatele uplatněným v řízení o návrhu Územního plánu
Semily, neboť těmi nebyl v dané fázi řízení oprávněn se zabývat.
Na tomto místě je však třeba konstatovat, že z návrhu navrhovatele je patrno,
že se domáhá zrušení Územního plánu Semily v části vymezení veřejně prospěšné stavby
místní komunikace DS d64 (koridor pro dopravu) na pozemcích parc. č. 2460/2, 2460/4,
2460/5, 2460/6, 2493/1, 2493/2, 2501/2 vše v k. ú. Semily. Nejvyšší správní soud však
z textové a grafické části Územního plánu Semily zjistil, že předmětná veřejně prospěšná
stavba místní komunikace je v Územním plánu Semily vymezena pouze na pozemcích
parc. č. 2460/2, 2460/4, 2460/5, 2493/1, 2493/2, 2501/2. Pozemek parc. č. 2460/6 není
v Územním plánu Semily jako předmětná ani jiná veřejně prospěšná stavba vymezen,
přičemž námitky navrhovatelem uplatněné proti návrhu Územního plánu Semily
směřovaly pouze proti vymezení veřejně prospěšné stavby místní komunikace. Proto
má Nejvyšší správní soud za to, že nelze návrhu navrhovatele na zrušení veřejně
prospěšné stavby místní komunikace na pozemku parc. č. 2460/6 vyhovět. Zmiňovaný
pozemek je v Územním plánu Semily vymezen jako veřejné prostranství a navíc není
ani ve vlastnictví navrhovatele. Na základě takto zjištěných skutečností dospěl zdejší soud
k závěru, že návrh je nutno v této části zamítnout.
XI.
Nejvyšší správní soud považuje s ohledem na výše uvedené za prokázané, že část
napadeného opatření obecné povahy – Územního plánu Semily, týkající se vymezení
veřejně prospěšné stavby místní komunikace DS d64 (koridor pro dopravu) na pozemcích
parc. 2460/2, 2460/4, 2460/5, 2493/1, 2493/2, 2501/2, vše v k. ú. Semily, a dále v části
vymezení zastavitelné plochy BI i97 a v části vymezení územní rezervy BI i204 pro plochy
bydlení, byla vydána v rozporu se zákonem. Vzhledem k závažnosti a charakteru těchto
vad rozhodl o zrušení této části opatření obecné povahy. Návrh navrhovatele na zrušení
Opatření obecné povahy – Územního plánu Semily týkající se pozemku parc. č. 2460/6
v k. ú. Semily z výše uvedených důvodů zamítl.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §101d odst. 5 s. ř. s.,
dle kterého nemá žádný z účastníků řízení právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. června 2011
JUDr. Radan Malík
předseda senátu