ECLI:CZ:NSS:2013:2.AFS.32.2012:33
sp. zn. 2 Afs 32/2012 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobce Města Turnov,
se sídlem Turnov, Antonína Dvořáka 35, zastoupeného JUDr. Františkem Pazderou, advokátem
se sídlem Praha 4, Dobronická 1256, proti žalovanému Úřadu pro ochranu hospodářské
soutěže, se sídlem Brno, tř. Kpt. Jaroše 7, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 20. 3. 2012, č. j. 62 Af 71/2010 - 46,
takto:
I. Kasační stížnost se z amí t á .
II. Žalovaný n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalobci se n ep ři z n á v á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 30. 9. 2010,
č. j. ÚOHS-R113/2010/VZ-14590/2010/310/JSl (dále jen „rozhodnutí žalovaného“), byl,
na základě ustanovení §152 odst. 5 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), zamítnut rozklad žalobce proti rozhodnutí
Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „žalovaný“) ze dne 26. 7. 2010,
č. j. ÚOHS-S41/2010/VZ-7204/2010/540/VKu, podle kterého se žalobce dopustil správního
deliktu podle §120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „ZVZ“), tím, že nedodržel postup stanovený v §76 odst. 1 a 3
ZVZ, protože nevyřadil nabídky čtyř uchazečů, kteří nesplňovali požadavky žalobce jako
zadavatele ve vztahu k bankovní záruce, a umožnil jim doplnit jejich nabídky, a dále, že porušil
§6 ZVZ, když neprodloužil, v souvislosti se změnou zadávacích podmínek, lhůtu pro podání
nabídek dodavatelům, kteří si vyzvedli zadávací dokumentaci, ačkoli ji následně prodloužil
uchazečům, kteří nepředložili odpovídající bankovní záruku, přičemž tento postup mohl
podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky a na tuto veřejnou zakázku již byla uzavřena
smlouva. Za spáchání výše uvedeného správního deliktu uložil žalovaný žalobci pokutu
ve výši 350 000 Kč. Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce u Krajského soudu v Brně žalobou,
kterou se domáhal jeho zrušení. Rozsudkem krajského soudu ze dne 20. 3. 2012,
č. j. 62 Af 71/2010 - 46, bylo žalobě vyhověno a rozhodnutí žalovaného bylo zrušeno a vráceno
žalovanému k dalšímu řízení.
Krajský soud v odůvodnění svého rozsudku především zdůraznil, že jádro sporu spočívá
v odpovědi na otázku, zda žalobce čtyři konkrétní uchazeče skutečně pouze vyzval ve smyslu §76
odst. 3 ZVZ k písemnému vysvětlení nabídky v části, která se týkala platnosti bankovních záruk,
za účelem ověření, zda jsou tyto bankovní záruky platné i po dobu záruky za jakost díla, anebo
zda těmto čtyřem uchazečům fakticky poskytl dodatečnou lhůtu k předložení bankovní záruky
ve formě odpovídající zadávacím podmínkám (ve znění dodatečných informací) namísto toho,
aby je, jakožto nabídky nesplňující požadavky zadavatele, vyřadil podle §76 odst. 1 ZVZ. Dle
jeho názoru však tuto otázku posoudit nemohl, neboť k tomu spis neposkytoval řádný podklad;
jeho součástí nebyly ani původně nabízené bankovní záruky, ani výzvy hodnotící komise k podání
vysvětlení nabídek a konečně ani odpovědi uchazečů na ně. Krajský soud zdůraznil, že se jedná
o listiny natolik klíčové, že není na soudu, aby dokazování prováděl namísto žalovaného, protože
právě na těchto listinách je založen závěr o spáchání správního deliktu žalobcem. Pokud
by krajský soud vyšel z toho, že žalovaný přece jen důkaz bankovními zárukami a výzvami
prováděl, z ničeho neplyne, o jaké bankovní záruky či listiny se jednalo, a čím tedy byl důkaz
prováděn. Krajský soud proto v této souvislosti vyslovil pochybnosti o tom, zda by vůbec byl
schopen tyto listiny identifikovat a od příslušných subjektů vyžádat. K uvedenému závěru přitom
dospěl ex offo, aniž by žalobce tuto vadu namítal, neboť se jednalo o vadu uvedenou v §76 odst. 1
soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), která bránila přezkoumání rozhodnutí v rozsahu
žalobních bodů. Nad rámec takto vyslovené nemožnosti přezkoumání udržitelnosti závěrů
žalovaného o porušení §76 odst. 1 a 3 ZVZ dodal, že pokud by byla skutková situace taková, jak
ji žalovaný popisuje, tj. že čtyři uchazeči nepředložili bankovní záruky odpovídající zadávacím
podmínkám, jedná se o nesplnění zadávacích podmínek, a nikoli o situaci, kterou lze vyjasňovat
postupem podle §76 odst. 3 ZVZ. To platí zvláště tehdy, jsou-li časové údaje určující dobu trvání
bankovních záruk jednoznačně určeny konkrétním datem, do kterého bankovní záruka platí.
Ostatně z rozhodnutí žalovaného vyplývá, že uchazeči buď předložili dodatky k původním
bankovním zárukám, anebo bankovní záruky zcela nové. Závěrem krajský soud zavázal
žalovaného nejen svým názorem o nutnosti doplnění spisu, ale také pokyny, aby v případě,
že bude postaveno najisto, že žalobce zrušil smlouvu uzavřenou podle §82 ZVZ s vybraným
uchazečem, posoudil, zda jsou i nadále splněny veškeré znaky skutkové podstaty správního
deliktu podle §120 odst. 1 písm. a) ZVZ, a aby při rozhodování o výši sankce zohlednil nejen
žádost žalobce o její snížení (resp. upuštění od ní), ale i fakt, že k uzavření smlouvy podle §82
ZVZ došlo po zhruba dvou týdnech poté, co žalobce žalovaného upozornil, že takto hodlá
postupovat, avšak nedostalo se mu ze strany žalovaného žádné reakce.
Proti tomuto rozsudku brojil žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností odkazující
se na důvody uvedené v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Stěžovatel v kasační stížnosti především uvedl, že obsah sporných bankovních záruk byl
sice jedním z východisek jeho rozhodnutí, ale že tento jejich obsah tak, jak je popsán v bodu 37
rozhodnutí stěžovatele, nebyl žádným účastníkem řízení rozporován ani v průběhu správního
řízení, ani v žalobě, v níž se žalobce zaměřuje výlučně na právní kvalifikaci svého jednání.
Stěžovatel se proto domnívá, že by obsah bankovních záruk měl být posouzen jako mezi
účastníky nesporný a že by při posouzení věci měl soud vycházet především z důkladně
popsaného naplnění skutkové podstaty správního deliktu. Zde stěžovatel odkazuje zejména
na oznámení o zahájení správního řízení, zadávací podmínky, zprávu o posouzení a hodnocení
nabídek a protokol o jednání hodnotící komise, které jednání žalobce dostatečně identifikují,
a to včetně údajů o žádostech žalobce o vysvětlení nabídek a obsahu uchazeči podaných
vysvětlení. Stěžovatel zdůrazňuje, že závěr o spáchání správního deliktu tkví především v tom,
že žalobce umožnil bankovní záruky doplnit (nahradit) po lhůtě k podání nabídek, avšak zadávací
lhůtu neprodloužil. Dle jeho názoru krajský soud posoudil absenci fotokopií bankovních záruk
ve správním spisu chybně jako vadu řízení podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., protože skutkový
stav není v rozporu se spisy a nevyžaduje rozsáhlé a zásadní doplnění. Navrhuje proto, aby
Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc tomuto soudu vrátil k dalšímu řízení.
Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 3 s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 4, věta před středníkem s. ř. s.).
Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících z §109 odst. 2, věty první
s. ř. s.
Kasační stížnost není důvodná.
Kasační stížnost spočívá v zásadě na jediné námitce, podle níž nebyly splněny podmínky
pro postup podle §76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Podle citovaného ustanovení soud zruší správní
rozhodnutí bez jednání rozsudkem tehdy, pokud skutkový stav, který vzal správní orgán za základ
napadeného rozhodnutí, je v rozporu se spisy nebo v nich nemá oporu anebo vyžaduje rozsáhlé nebo zásadní
doplnění. Stěžovatel má za to, že za situace, kdy skutková stránka věci nebyla mezi ním a žalobcem
sporná a kdy žalobce po celou dobu správního i soudního řízení polemizoval ryze v rovině
právního hodnocení věci, nemá soudem vyžadované doplňování dokazování žádné opodstatnění.
Nejvyšší správní soud nejprve v obecné rovině uvádí, že stěžovatel vede v režimu ZVZ
dva typy řízení o přezkoumání úkonů zadavatele. Zaprvé jde o řízení zahájené na písemný návrh
některého dodavatele (§110 odst. 1 ZVZ, §114 ZVZ), a to v zásadě proti všem úkonům
zadavatele, které vylučují nebo by mohly vyloučit zásady stanovené v §6 ZVZ. Zadruhé může jít
o řízení zahájené z moci úřední (§113 ZVZ), kdy indicie k jeho zahájení získává na podkladě
výsledků vlastního šetření, často iniciovaného podnětem fyzické či právnické osoby. Konstrukce
přezkumu dle části páté hlavy druhé ZVZ však není postavena na důsledném rozhraničení zásady
dispoziční a oficiality či zásady vyšetřovací a projednací; není proto v rámci jednotlivých druhů
řízení vyloučeno jejich prolínání (shodně uvážil i Vrchní soud v Olomouci ve svém rozhodnutí
č. SJS 681/2000, které se týkalo zákona č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění
pozdějších předpisů, přičemž tento závěr lze, s ohledem na podobnost základních rysů současné
a dřívější právní úpravy, i nyní plně aprobovat). Současně nelze ovšem přehlédnout fakt, že i přes
závěr výše vyslovený, tedy že ZVZ oba druhy správního řízení od sebe, z hlediska procesních
pravidel, příliš neodlišuje, lze v ustanoveních části páté hlavy druhé dílu druhého zákona
vysledovat jisté nuance, jimiž se rozdíl výše uvedených dvou typů správního řízení projevuje.
Namátkově se jedná například o ustanovení §115 ZVZ upravující kauci, pojmově spojenou
pouze s řízením zahájeným na návrh, či §116 ZVZ vymezující různé okruhy účastníků řízení,
v návaznosti na způsob jeho zahájení.
V posuzované věci šlo o řízení zahájené ex officio (§113 ZVZ), neboť žalovaný vycházel
z obdrženého podnětu, nikoli návrhu. Na rozdíl od řízení návrhového, vykazujícího zde některé
rysy sporného řízení podle §141 správního řádu (vymezení předmětu řízení návrhem, obchodně
právní povaha sporu, tedy námitek, které musely být dříve uplatněny, atd.), kde své nachází své
neoddiskutovatelné místo zásada projednací, v případě řízení zahajovaného ex officio výrazně
dominuje zásada vyhledávací. Tato zásada značí povinnost správního orgánu zabývat
se důkazními návrhy účastníka řízení a rozhodovat o nich, pokud takové návrhy vznáší; zároveň
to ale s sebou nese povinnost správního orgánu neupínat se jen k tvrzením účastníka řízení, která
nemusejí být pravdivá, a nezříci se vlastní důkazní aktivity v případě, že účastník řízení nemá
vlastní návrhy na dokazování. Vyšetřovací zásada velí správnímu orgánu činit vše potřebné
k řádnému zjištění skutkového stavu, a to bez ohledu na míru procesní aktivity či naopak
indolence účastníka řízení. Je-li skutkový stav nejasný nebo neúplný, musí se správní orgán
postarat o odstranění nejasností a mezer dokazováním, tedy dosáhnout takové úrovně zjištění
stavu projednávané věci, o kterém nejsou důvodné pochybnosti (§3 správního řádu). Přitom
platí, že správní orgán má tutéž povinnost jak k vyhledávání skutečností, které jdou účastníku
řízení k tíži, tak i ke skutečnostem, které mu naopak prospívají (§50 odst. 3 správního řádu).
Pokud tedy bylo povinností stěžovatele aktivně vyhledávat všechny podklady pro vydání
meritorního rozhodnutí (§50 správního řádu), a to nejen ty, které dokazují, že se žalobce coby
zadavatel dopustil jednání, naplňujícího skutkovou podstatu správního deliktu podle §120 odst. 1
písm. a) ZVZ, ale i ty, které toto podezření vyvracejí nebo vyvrátit mohou, znamená to, že byl
povinen jedině o takto kompletně shromážděné podklady opřít své rozhodnutí. Nelze proto
akceptovat hlavní kasační námitku, podle níž nebyl mezi žalobcem a stěžovatelem skutkový stav
sporný, a proto nebylo nutné tyto nesporné skutečnosti ve spise dokládat – tím méně je pak
nutné doplňovat dokazování dodatečně, podle instrukcí krajského soudu. Lze naopak plně
souhlasit s krajským soudem, že sice nebylo nezbytné, aby stěžovatel do správního spisu
zahrnoval (formou kopie) celou zadávací dokumentaci, pokud ji po skončení řízení měl vrátit
žalobci zpět, nicméně pokud jde o listiny, na nichž závěry o porušení §76 odst. 3 ZVZ stojí,
jejich absence ve spisu vede minimálně k důvodným pochybnostem, zda byl skutkový stav
stěžovatelem zjištěn řádně a v duchu výše uvedených zásad správního řízení. Stěžovatel
by pochybnosti krajského soudu o dodržení výše vyjmenovaných zásad vyvrátil právě tím,
že by předložil spis takového obsahu, který by zahrnoval pro posouzení věci všechny podstatné
podklady, tj. v daném případě všechny původně nabízené bankovní záruky, o jejichž souladu
se zadávacími podmínkami (platnosti po celou dobu běhu záruky za jakost) vznikly žalobci
pochybnosti, dále výzvy uchazečům k vysvětlení jimi předložených nabídek (respektive doby
platnosti bankovních záruk), odpovědi uchazečů na ně a případě také nově předložené záruky
či dodatky k bankovním zárukám původně předloženým. Podle názoru Nejvyššího správního
soudu to jsou právě odpovědi uchazečů na výzvy žalobce o vysvětlení jejich nabídek, z nichž
je zejména možné učinit definitivní závěr o tom, zda se skutečně jednalo o pouhé vysvětlení
obsahu nabídek (například formou odkazu na jejich relevantní části či data v nich uvedená),
či jejich doplnění (například předložením dodatku k původní bankovní záruce nebo bankovní
záruky zcela nové). Krajský soud v Brně správně poukázal, že platnost bankovních záruk není
skutečností, o níž by bylo třeba vést složitou skutkovou a právní polemiku, neboť postačuje
prosté porovnání dat uvedených v těchto bankovních zárukách, eventuelně některých dalších
údajů, jakými jsou například označení subjektů, které je vystavily.
Z hlediska následného soudního přezkumu rozhodnutí stěžovatele krajský soud zcela
správně v napadeném rozsudku uvedl, že absence původně předložených i nových (doplněných)
bankovních záruk, žádostí o vysvětlení sporných nabídek a odpovědí uchazečů na tyto výzvy
ve správním spisu tomuto řádnému přezkumu brání. Stávající systém správního soudnictví
je založen na zásadě plné jurisdikce, což dokládá i stabilní judikatura zdejšího soudu
(viz například rozsudky ze dne 31. 10. 2008, č. j. 2 Afs 70/2008 - 127, či ze dne 28. 11. 2008,
č. j. 7 Afs 79/2007 - 85; všechna citovaná rozhodnutí zdejšího soudu jsou dostupná
na www.nssoud.cz). To znamená, že k objasnění skutkového a právního stavu je soud oprávněn
zopakovat důkazy provedené správním orgánem, případně dokazování doplnit (§77 odst. 2
s. ř. s.), neboť při svém rozhodování nesmí být omezen ve skutkových otázkách jen tím, co nalezl
správní orgán. Soud přitom zváží rozsah doplnění dokazování tak, aby nenahrazoval činnost
správního orgánu, přičemž případné doplnění dokazování musí směřovat ke skutkovému stavu,
který zde byl v době rozhodování správního orgánu. Jakýkoliv jiný výklad by atakoval smysl plné
jurisdikce ve správním soudnictví (viz rozsudek zdejšího soudu ze dne 28. 4. 2005,
č. j. 5 Afs 147/2004 - 89, č. 618/2005 Sb. NSS). Současně ovšem platí, že naznačený postup
nelze po soudu žádat, pokud by tápal již v otázce, jaké listiny si má vůbec vyžádat, a především,
zda by se listiny, které by si vyžádal, shodovaly s těmi, o něž správní orgán (stěžovatel)
ve správním řízení opřel své rozhodnutí. To platí tím spíše, že možnost soudu doplnit
dokazování (§77 odst. 2 s. ř. s.) nelze bez dalšího zaměnit za jeho povinnost (viz rozsudek ze dne
26. 11. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 104, in www.nssoud.cz).
Nezbývá tedy než plně aprobovat právní závěry vyslovené Krajským soudem v Brně,
a to zejména ten, že ve správním spisu stěžovatele chybí klíčové podklady, které jsou nutné
k posouzení zákonnosti postupu žalobce. Z tohoto důvodu je předčasné, jak správně podotkl
i krajský soud v závěru svého rozsudku, pouštět se do právního hodnocení věci a předjímat, zda
žalobce skutečně postupoval v zadávacím řízení v rozporu s ustanoveními §6 a §76 odst. 1 a 3
ZVZ, a zda tak naplnil skutkovou podstatu správního deliktu podle §120 odst. 1 písm. a)
citovaného zákona, případně zda jsou dány podmínky pro upuštění od uložené pokuty či pro její
snížení.
Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost jako nedůvodnou,
nezbylo mu, než ji za podmínek vyplývajících z ustanovení §110 odst. 1, věty druhé s. ř. s.,
rozsudkem zamítnout.
O náhradě nákladů tohoto řízení bylo rozhodnuto ve smyslu ustanovení §60 odst. 1, věty
první s. ř. s., ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak,
má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které
důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Vzhledem k tomu, že stěžovatel
byl v řízení o kasační stížnosti procesně neúspěšný, právo na náhradu nákladů řízení mu nenáleží.
Pokud jde o procesně úspěšného účastníka – žalobce, v jeho případě nebylo prokázáno,
že by mu v souvislosti s tímto řízením nějaké náklady vznikly. Nejvyšší správní soud proto v jeho
případě rozhodl tak, že se mu náhrada nákladu řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. května 2013
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu