ECLI:CZ:NSS:2013:5.AFS.26.2013:23
sp. zn. 5 Afs 26/2013 - 23
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové,
Ph.D. a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Ludmily Valentové v právní věci žalobce:
VIKTORIAPLAY, a. s., se sídlem Nitranská 1, Liberec, zastoupený Mgr. Karlem Volfem,
advokátem se sídlem Jindřicha Plachty 28, Praha 5, proti žalovanému: Krajský úřad Zlínského
kraje, se sídlem tř. Tomáše Bati 21, Zlín, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 19. 2. 2013, č. j. 31 Af 28/2012 – 35,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává .
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 31. 1. 2012, č. j. KUZL/90465/2011, sp. zn.
KUSP/90465/2011/PŽÚ/Du, žalovaný k odvolání žalobce změnil platební výměr č. 19
Městského úřadu Kroměříž (dále jen „správce poplatku“) ze dne 15. 11. 2011,
č. j. fin.2011/Avr/pv/19, tak, že výše místního poplatku za provozovaný výherní hrací přístroj
nebo jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí za tato jiná technická herní
zařízení, jejichž provoz byl povolen v provozovnách na území města Kroměříž, byla stanovena
v částce 40 000 Kč (8 × 5000 Kč/1 jiné technické herní zařízení) za období od 1. 4. 2011
do 30. 6. 2011. V předmětném rozhodnutí žalovaný uvedl, že místní poplatek byl vyměřen dle
zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích (dále jen „zákon o místních poplatcích“) a obecně
závazné vyhlášky města Kroměříž č. 1/2010, o místních poplatcích.
Proti tomuto rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu u Krajského soudu v Brně,
který ji rozsudkem ze dne 19. 2. 2013, č. j. 31 Af 28/2012 – 35, zamítl.
Krajský soud považoval ve věci za klíčové zodpovězení otázky, zda předmětem „místního
poplatku za provozovaný výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí
podle jiného právního předpisu“ je funkčně nedělitelné technické herní zařízení – centrální loterijní
systém (dále jen „CLS“) nebo každé jednotlivé na něm závislé koncové zařízení – interaktivní
videoloterní terminál (dále jen „VLT“).
Krajský soud k věci uvedl, že novelou zákona o místních poplatcích, provedenou
zákonem č. 183/2010 Sb., došlo ke změně §1 a §10a tohoto zákona. S účinností od 16. 6. 2010
tak zákon o místních poplatcích umožnil obcím vybírat místní poplatek za „provozovaný výherní
hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí podle jiného právního předpisu“.
Přestože tento pojem nebyl zákonem č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách (dále
jen „zákon o loteriích“) výslovně definován, z příslušných ustanovení tohoto zákona krajský soud
dovodil, že žalobcem realizovaný systém provozování sázkových her pomocí CLS s koncovými
VLT je nutné považovat za „jiné technické herní zařízení“(dále jen „JTHZ“) a jeho každou, byť
funkčně nedělitelnou část za předmět místního poplatku.
Krajský soud s odkazem na příslušné internetové stránky, z nichž lze dovodit povahu
VLT, dospěl k závěru, že jednotlivé koncové VLT umožňují ve smyslu §1 odst. 1 zákona
o loteriích realizovat celý herní proces, a současně byly dle §50 odst. 3 zákona o loteriích
povoleny rozhodnutím Ministerstva financí; povolení Ministerstva financí obsahuje specifikaci
každého jednotlivého koncového VLT. Proto VLT podléhají místnímu poplatku dle §10a odst. 1
zákona o místních poplatcích a argumentace žalobce, byť podpořená vyjádřením
Elektrotechnického zkušebního ústavu a zaměřená na technickou stránku věci,
je v přezkoumávané věci nepatřičná. K tomu krajský soud dodal, že smysl novely zákona
o místních poplatcích provedené zákonem č. 183/2010 Sb. představovalo zajištění finančních
prostředků do rozpočtu obcí, a to především vytvořením možnosti zpoplatnit tzv. jiná technická
herní zařízení povolená Ministerstvem financí. Tento úmysl zákonodárce vyplývá i z příslušného
metodického sdělení Ministerstva financí ze dne 6. 8. 2010, č. j. 26/68 323/2010 – 262,
publikovaného dne 1. 9. 2010 ve Zprávách Ministerstva financí České republiky pro finanční
orgány obcí a krajů v č. 3/2010 (dále jen „metodické sdělení“). Posouzení předmětu poplatkové
povinnosti v žalobou napadeném rozhodnutí žalovaného proto bylo správné a dostatečné. Dle
krajského soudu tak správní orgány nepostupovaly svévolně, jak tvrdil žalobce. V této souvislosti
se krajský soud vyslovil kladně, pokud jde o odpověď na tři dílčí otázky týkající se zákonných
podmínek pro vyměření místního poplatku, tedy otázek, zda tu existuje obecně závazná vyhláška
vydaná na základě zmocnění v zákoně o místních poplatcích, zda bylo JTHZ povoleno
Ministerstvem financí podle zákona o loteriích a zda JTHZ podléhá místnímu poplatku.
Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností opírající
se o důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
Stěžovatel rozsudku krajského soudu, s odkazem na judikaturu Ústavního soudu, vytýká
především jeho nepřezkoumatelnost. Krajský soud totiž adekvátně nevyhodnotil klíčovou žalobní
námitku, dle níž předmětem místního poplatku není koncový VLT, ale jediné funkčně nedělitelné
herní zařízení v podobě CLS. Krajský soud bez relevantní argumentace přejal názor správních
orgánů, že systém provozování sázkových her pomocí CLS s koncovými VLT je nutné považovat
za jiné technické herní zařízení a každou, byť funkčně nedělitelnou část tohoto systému
za předmět místního poplatku. Takové nedostatečné odůvodnění nijak nereaguje na základní
žalobní námitku. Krajský soud měl naopak za situace, kdy pojem JTHZ nebyl v zákoně přesně
definován, nejprve přesně zjistit skutkový stav a s náležitým odůvodněním posoudit, proč se má
poplatková povinnost vztahovat na každý koncový VLT (a nikoli CLS).
Stěžovatel zdůrazňuje, že v žalobě předložil podrobnou argumentaci na podporu svého
tvrzení, že „jiným technickým herním zařízením“ jsou pouze kompletní CLS, nikoli jednotlivé
VLT, které představují pouhou jednu z jeho součástí a jako takové nejsou schopny fungovat
samy o sobě. Na koncových VLT totiž nelze hazardní hry hrát, ty se odehrávají pouze
na centrálním serveru vybaveném příslušným hardware a software. Nelze tak přisvědčit názoru
krajského soudu, že jednotlivé koncové VLT jsou schopny realizovat celý herní proces
samostatně. Analogicky ani klávesnice či obrazovky připojené k osobnímu počítači nepředstavují
samostatný počítač; obdobně ani u stolu s ruletou nelze poplatkovou povinnost odvozovat
od počtu židlí (hracích míst) u hracího stolu. K těmto skutečnostem se však krajský soud též
nevyjádřil. V této souvislosti pak stěžovatel v návaznosti na svoji žalobu připomíná rovněž to,
že §10a zákona o místních poplatcích rozlišuje mezi pojmy výherního hracího přístroje (dále jen
„VHP“) a JTHZ jakožto dvěma různými technickými zařízeními s rozdílnými právními režimy.
Dále stěžovatel uvedl, že mu Ministerstvo financí rozhodnutím ze dne 31. 12. 2007,
č. j. 34/26451/2007, vydalo povolení k provozu loterie či jiné podobné hry prostřednictvím
funkčně nedělitelného technického zařízení – Centrálního loterijního systému „MULTIVEGAS“.
Provoz dalších koncových VLT posléze Ministerstvo financí nepovolilo následným samostatným
rozhodnutím, ale pouze doplněním rozhodnutí původního. Jestliže se tedy o VLT nerozhoduje
samostatným rozhodnutím, nelze je považovat za další technická herní zařízení, která by měla být
předmětem místního poplatku.
Uvedená tvrzení stěžovatel v řízení před krajským soudem podpořil odkazem na nezávislý
posudek Elektrotechnického zkušebního ústavu ze dne 16. 9. 2010, zn. 227-210/2010. Správní
orgány obou stupňů, jakož i krajský soud, se odmítly tímto posudkem zabývat. Relevantní
protiargument nepředstavuje dle stěžovatele obecný odkaz krajského soudu na internetové
portály www.wikipedia.cz a www.vyherni-automaty.info. Navíc nelze srovnávat důkazní sílu
nezaručených internetových definic s posudky nezávislého autorizovaného ústavu. V tomto
směru měl krajský soud minimálně možnost si vyžádat revizní znalecký posudek.
Dle stěžovatele krajský soud nereagoval ani na další argumentaci potvrzující správnost
názoru stěžovatele. Ta spočívala v tom, že teprve novelizace zákona o místních poplatcích
provedená zákonem č. 300/2011 Sb. zavedla s účinností od 1. 1. 2012 povinnost platit místní
poplatek za každý jednotlivý VLT. Z toho lze dovodit, že před uvedeným datem koncové VLT
předmětem místního poplatku nebyly. Zákon o místních poplatcích ve znění účinném
do 31. 12. 2011 obcím neumožňoval vybírat místní poplatky za koncové VLT a správní orgány
tak při vyměřování místního poplatku měly postupovat dle tohoto zákona a v souladu s principy
stanovenými v čl. 11 odst. 5, resp. čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. I kdyby přitom
bylo úmyslem zákonodárce zpoplatnit jednotlivé VLT ještě před 1. 1. 2012, nebyl tento záměr
v rozhodné době v zákoně vyjádřen a tuto okolnost nelze klást k tíži stěžovatele.
Správní orgány ani krajský soud se navíc neřídily nálezem Ústavního soudu ze dne
16. 8. 2007, sp. zn. IV. ÚS 650/05. Dle něj v případech, kdy právo umožňuje dvojí výklad,
mohou orgány veřejné moci na poli veřejného práva činit pouze to, co jim zákon umožňuje,
a to s tím, že v případě pochybností jsou ve smyslu čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv
a svobod povinny postupovat mírněji, ve prospěch poplatníka.
Krajský soud si konečně dle stěžovatele odporuje ve svých závěrech týkajících
se závaznosti uváděného metodického sdělení, kdy na jednu stranu taková metodická sdělení
nepovažuje za obecně závazné právní předpisy, na druhou stranu je však bez dalšího označuje
za závazná. Takové sdělení má podle názoru stěžovatele pouze doporučující charakter; ačkoli
může správním orgánům sloužit jako vodítko, není možné je vykládat extenzivně nad meze
stanovené obecně závaznými právními předpisy.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se ztotožňuje s rozsudkem krajského
soudu, neshledává důvody pro jeho zrušení a domnívá se, že k vyměření místního poplatku došlo
v souladu s právními předpisy.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátem
(§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud dále přistoupil k posouzení kasační stížnosti v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud se nejprve musel zabývat námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku
krajského soudu [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], která má spočívat v tom, že se krajský soud vůbec
nevypořádal s některými žalobními námitkami. Podle konstantní judikatury
se za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů považuje například takové rozhodnutí, v němž
nebyly vypořádány všechny žalobní námitky, dále rozhodnutí, z jehož odůvodnění není zřejmé,
proč právní argumentaci účastníka řízení soud považoval za nedůvodnou a proč žalobní námitky
považoval za liché, mylné nebo vyvrácené, rozhodnutí, z něhož není zřejmé, jak byla naplněna
zákonná kritéria, případně by nepřezkoumatelnost rozhodnutí byla dána tehdy, pokud by spis
obsahoval protichůdná sdělení a z rozhodnutí by nebylo zřejmé, které podklady byly vzaty
v úvahu a proč (srov. například rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2007,
č. j. 6 Ads 87/2006 - 36, publikovaný pod č. 1389/2007 Sb. NSS, ze dne 23. 6. 2005,
č. j. 7 As 10/2005 - 298, publikovaný pod č. 1119/2007 Sb. NSS, ze dne 11. 8. 2004,
č. j. 5 A 48/2001 - 47, publikovaný pod č. 386/2004 Sb. NSS nebo rozsudek ze dne 17. 9. 2003,
č. j. 5 A 156/2002 - 25, publikovaný pod č. 81/2004 Sb. NSS). Vychází-li Nejvyšší správní soud
z výše uvedeného pojetí nepřezkoumatelnosti, pak konstatuje, že nepřezkoumatelnost rozsudku
krajského soudu tak, jak ji stěžovatel namítá, neshledal.
Stěžovatel v napadeném rozsudku postrádá závěr krajského soudu ohledně žalobní
námitky poukazující na nezbytnost mírnějšího postupu ve prospěch poplatníka v případě
pochybností o obsahu právní normy a z ní vyplývajících povinností. Stěžovatel se tak dovolával
aplikace právní zásady in dubio mitius (respektive in dubio pro libertate). K tomu Nejvyšší správní
soud uvádí, že aplikace této zásady předpokládá existenci vícero (nejméně dvou) obhajitelných
výkladů konkrétního ustanovení právního předpisu. Vzhledem k tomu, že krajský soud
nepovažoval ustanovení §10a zákona o místních poplatcích za nejednoznačné a umožňující dvojí
výklad, nenašla uvedená zásada v odůvodnění napadeného rozsudku žádný odraz. Absence
jakýchkoli pochyb o neexistenci dvojího výkladu vyplývá například z odstavce [15], v němž
krajský soud vyložil §10a zákona o místních poplatcích spolu s §1 odst. 1 zákona o loteriích,
dále z odstavce [21], v němž konstatoval, že „správce poplatku i žalovaný v přezkoumávané věci řádně
zjistili skutkový stav věci a následně realizovali správnou interpretaci a aplikaci příslušných ustanovení zákona“.
Krajský soud se tedy s výkladem zákona tak, jak ho podal žalovaný ve svém rozhodnutí,
ztotožnil. Se stěžovatelem lze souhlasit v tom, že se krajský soud s touto námitkou mohl
vypořádat explicitně, nicméně přestože tak neučinil, je z jeho rozhodnutí plně seznatelné, proč
v souzeném případě zásadu in dubio mitius neaplikoval. K otázce, zda k porušení stěžovatelem
namítané zásady skutečně došlo, bude pojednáno dále.
Další námitkou, kterou krajský soud ve svém rozsudku podle mínění stěžovatele opomněl
důsledně vypořádat, jsou technické aspekty stěžovatelem provozovaných zařízení (VLT),
po jejichž zohlednění není možné tyto interaktivní videoloterní terminály podřadit pod pojem jiná
technická herní zařízení (JTHZ). Ačkoli na tuto námitku a příslušné dílčí argumenty krajský soud
opět nereagoval výslovně, je zřejmé, že technické aspekty stěžovatelem provozovaných zařízení
zohlednil při úvaze o definici JTHZ; to je patrno z odstavců [15] až [18] odůvodnění napadeného
rozsudku, zejména pak z odstavce [16], v němž krajský soud popisuje princip fungování VLT
s odkazem na dostupné internetové zdroje. Nejvyšší správní soud tedy, na rozdíl od stěžovatele,
nenabyl pochybnosti o tom, že by technické aspekty stěžovatelem provozovaných VLT nevzal
krajský soud při rozhodování v úvahu.
S výše uvedeným se pojí také skutečnost, že krajský soud se neodmítl, jak uvádí
stěžovatel, zabývat shora specifikovaným posudkem Elektrotechnického zkušebního ústavu.
V tomto směru krajský soud uvedl jen to, že argumentace stěžovatele podpořená tímto
posudkem je nepatřičná; krajský soud tak byl nucen brát v potaz nejen čistě technické aspekty
projednávané problematiky, ale také její aspekty právní, jak budou zmíněny níže. Lze
poznamenat, že zdejší soud již ve své dřívější judikatuře v obdobné věci dospěl k závěru, že nelze
při výkladu příslušných ustanovení zákona o místních poplatcích vycházet pouze ze striktně
technických parametrů: „Interpretace zákona o místních poplatcích nemůže vycházet pouze a jedině
ze znalosti technických parametrů. Pokud by byl připuštěn tento postup odporující základním východiskům
podoby a interpretace právních norem, právě tehdy by se stávalo dotčené ustanovení nesrozumitelným. Navíc by byl
před faktickým smyslem a účelem právní normy upřednostněn technický či odborný parametr, což nelze
akceptovat“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2013, č. j. 1 Afs 55/2013 – 37,
www.nssoud.cz).
Nelze proto dovodit ani stěžovatelem uváděnou nutnost vyžádání revizního znaleckého
posudku, a to ani za situace, kdy krajský soud z hlediska technických aspektů VLT nevycházel
primárně z předloženého znaleckého posudku, ale z jiných informačních zdrojů. S tím pak
souvisí argument stěžovatele, že uváděné internetové portály nepředstavují relevantní informační
zdroj. Je pravdou, že např. obsah Wikipedie, s ohledem na způsob jeho utváření, není vždy zcela
spolehlivý, na druhou stranu však nelze krajským soudem využité informační zdroje apriorně
odmítnout a v nyní posuzované věci jim bylo možné jistou relevanci přiznat. Pochybnosti
o analogickém postupu krajského soudu v právně a skutkově obdobné věci zdejší soud ostatně
neshledal ani ve své dřívější judikatuře (např. rozsudek ze dne 14. 6. 2013, č. j. 2 Afs 26/2013 –
34, www.nssoud.cz). Přesto je však na základě pochybností stěžovatele o správnosti postupu
krajského soudu možné konstatovat, že při používání odkazů na obdobné internetové portály
by měly být obecné soudy zdrženlivé, a pokud jich využívají, pak je vhodné se jejich věrohodností
výslovně zabývat, popř. uvádět pokud možno co nejpřesnější odkazy, jakož i datum citace.
Stěžovateli lze přisvědčit i v tom, že se krajský soud jednotlivě nezabýval dílčí žalobní
námitkou týkající se nezákonného vyměřování daní a poplatků. Nicméně, jak vyplývá z žaloby,
i tato námitka vycházela z opakujícího se argumentu stěžovatele, že v daném případě mu vznikla
povinnost platit místní poplatek pouze za CLS jako celek, nikoliv za každý jednotlivý VLT.
S tímto argumentem se krajský soud ve svém rozsudku, jak již bylo řečeno, přezkoumatelným
způsobem vypořádal. Ohledně dílčí kasační námitky týkající se nezákonného použití plateb
na úhradu místního poplatku lze pouze konstatovat, že z písemností obsažených ve spise
krajského soudu vyplývá, že stěžovatel takovou námitku v řízení před krajským soudem
neuplatnil. V tomto ohledu tedy nelze krajskému soudu vytýkat, že se touto údajnou námitkou
nezabýval.
Lze tedy uzavřít, že i když krajský soud v odůvodnění svého rozsudku nevypořádal
bezezbytku (explicitně) všechny uplatněné žalobní námitky, nejde v daném případě o takovou
vadu řízení, která by měla vliv na zákonnost tohoto rozsudku; kasační důvod ve smyslu §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s. tak naplněn není.
Pokud jde o kasační důvody opírající se o §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., stěžovatel
nesouhlasí se způsobem interpretace a aplikace §10a odst. 1 zákona o místních poplatcích
v rozhodném znění, neboť je toho názoru, že VLT nelze považovat za „jiné technické herní
zařízení“, nadto VLT dle něj nejsou Ministerstvem financí povolovány. Nelze je proto podřadit pod
poplatkovou povinnost dle citovaného ustanovení.
Před vlastním vypořádáním těchto klíčových námitek Nejvyšší správní soud připomíná,
že se již uvedenými právními otázkami zabýval např. ve svých rozsudcích ze dne 31. 5. 2013,
č. j. 2 Afs 37/2013 – 26, ze dne 13. 6. 2013, č. j. 2 Afs 27/2013 – 34 a č. j. 2 Afs 28/2013 – 34, ze
dne 14. 6. 2013, č. j. 2 Afs 26/2013 – 34, a ze dne 18. 7. 2013, č. j. 1 Afs 55/2013 – 37 (všechny
dostupné na www.nssoud.cz). Na argumentaci uvedenou v těchto rozhodnutích pak Nejvyšší
správní soud navazuje i v nyní posuzované věci.
Dále považuje Nejvyšší správní soud za vhodné rekapitulovat alespoň stručně historický
vývoj dotčené právní úpravy. Dne 16. 6. 2010 nabyl účinnosti zákon č. 183/2010 Sb., kterým
se mění mj. právě zákon o místních poplatcích. Na základě této novely zákona o místních
poplatcích mohly obce zavést obecně závaznou vyhláškou nejen (již existující) poplatek za výherní
hrací přístroj [§2 písm. e) v návaznosti na §17 odst. 1 zákona o loteriích], ale nově i za tzv. jiná
technická herní zařízení povolená Ministerstvem financí. Právní úprava zavedená zákonem č. 183/2010 Sb. však v praxi narazila na pochybnosti ohledně definice pojmu JTHZ, a tím pádem také
vyvolala polemiku o oprávněnosti obecních úřadů, jakožto správců poplatku, vybírat předmětný
místní poplatek za VLT. Tyto pochybnosti ukončila, s účinností od 14. 10. 2011, novela zákona
o loteriích, provedená zákonem č. 300/2011 Sb., která novelizovala nejen zmiňovaný zákon,
ale i zákon o místních poplatcích. Nově byl zpřesněn předmět místního poplatku dle §10a tak,
že mu podléhal nejen každý povolený výherní hrací přístroj [§2 písm. e) zákona o loteriích],
ale i každý koncový interaktivní videoloterní terminál [§2 písm. l) zákona o loteriích] a každé herní
místo lokálního herního systému [§2 písm. n) zákona o loteriích]. Do té doby tedy panovala
terminologická nekonzistence mezi zákonem o místních poplatcích a zákonem o loteriích, neboť
pojem jiné technické herní zařízení nebyl zákonem o loteriích používán. Zákonem č. 458/2011 Sb.,
o změně zákonů souvisejících se zřízením jednoho inkasního místa a dalších změnách daňových
a pojistných zákonů, kterým byl novelizován jak zákon o místních poplatcích, tak (částečně i)
zákon o loteriích, byl §10a zákona o místních poplatcích k 31. 12. 2011 zcela derogován.
S ohledem na shora popsané námitky stěžovatele se Nejvyšší správní soud zabýval
nejprve posouzením dílčí otázky, zda lze pod pojem jiné technické herní zařízení podřadit
i stěžovatelem provozované videoloterní terminály.
Stěžovatel v kasační stížnosti uvádí, že JTHZ je upraveno ve stejném ustanovení zákona
o místních poplatcích jako VHP, přičemž odlišnosti mezi nimi spočívají v technické stránce
a právním režimu, kterému podléhají. Stěžovatel také dovozuje, že „jiným technickým herním
zařízením“ je pouze kompletní CLS s místními kontrolními jednotkami a koncovými VLT, nikoli
jednotlivé VLT, na kterých nelze hru samostatně realizovat. Stěžovatel tak v podstatě má za to,
že „protějškem“ pojmu VHP v podobě JTHZ je kompletní CLS, nikoli jednotlivé VLT; VLT
na rozdíl od VHP postrádá kompaktnost a funkční nedělitelnost, která umožňuje uskutečnit
všechny fáze sázkového procesu. V tomto smyslu ovšem zdejší soud v souladu s níže uvedeným
předesílá, že naopak za onen „protějšek“ VHP v podobě JTHZ považuje právě koncové VLT.
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se stěžovatelem potud, že z hlediska technického
(vnitřního technického uspořádání) existují mezi VHP a JTHZ rozdíly. Pokud by však tato
zařízení musela fungovat na principu VHP i z pohledu průběhu sázkového procesu (což ovšem
z žádného ustanovení zákona dovodit nelze), byly by VLT pouze jakýmsi „moderním typem“
VHP. Pak se ovšem nabízí otázka, proč by zákonodárce tuto novou kategorii přístrojů vůbec
zaváděl a samostatně ji zpoplatňoval (postačilo by případně novelizovat definici VHP uvedenou
v §17 odst. 1 zákona o loteriích). Nelze totiž přehlédnout, že kromě zmiňovaného funkčně-
technického hlediska, má význam i vnímání VHP či VLT jejich běžnými uživateli. Nejvyšší
správní soud má za to, že uživatel (hráč) nevnímá žádný podstatný rozdíl mezi hrou na VHP
a VLT; z jeho pohledu jde o zařízení obdobná, která užívá s úmyslem dosáhnout prostřednictvím
sázek co nejvyšší výhry v penězích. Pro tyto uživatele je naprosto okrajové, zda ke generování
výhry dochází přímo v daném zařízení (jako je tomu u VHP), anebo v centrálním loterijním
systému (v případě VLT). Stejné jsou i negativní socioekonomické důsledky užívání VHP a VLP;
v obou případech je pociťují obce, na jejichž území se tato zařízení nacházejí. Tento fakt ostatně
zcela jasně potvrdil i Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 6. 5. 2013, sp. zn. IV. ÚS 2315/12, kdy
zopakoval svůj konstantní názor, že provozování VHP a obdobných zařízení je na samém okraji
společensky akceptovaných aktivit, neboť je doprovázeno významnými negativními externalitami
ovlivňujícími situaci obyvatel a veřejný pořádek v dotčených obcích (viz bod 39. nálezu).
Vzhledem k tomu, že zavedení této nové kategorie zpoplatňovaných zařízení bylo
výsledkem pozměňovacího návrhu Senátem v rámci projednávání zmiňovaného zákona, není
možné zjistit bližší úmysly zákonodárce z důvodové zprávy. S ohledem na důvody prezentované
předkladatelem pozměňovacího návrhu (k tomu viz například bod 14. nálezu Ústavního soudu
ze dne 9. 1. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/2012; tímto nálezem bylo konstatováno, že při projednávání
zákona nebyla porušena legislativní pravidla) je však zřejmé, že kromě důvodů fiskálních byl
motivem pro rozšíření dopadu místního poplatku i na zmíněná zařízení nárůst počtu VLT
na úkor „klasických“ VHP a s tím spojená potřeba jejich regulace ze strany municipalit. Místní
poplatek za provozovaný výherní hrací přístroj a jiné technické herní zařízení ve smyslu §10a
zákona o místních poplatcích tedy vykazuje dvě hlavní funkce, a to nejen funkci fiskální (zajištění
příjmu obci), ale zejména funkci regulační (omezení jevu, který obec na svém území
přinejmenším nevítá).
Nejvyšší správní soud má tedy za to, že důvodem zavedení nové kategorie zařízení
podléhající místnímu poplatku – JTHZ nebyly vnitřní technické odlišnosti těchto zařízení,
ve srovnání se stávajícími VHP, neboť ty jsou z pohledu účelu tohoto poplatku marginální.
Důvodem byl zcela odlišný způsob sázení (zde celý proces není soustředěn do jediného místa),
které se zcela vymyká stávajícímu pojetí VHP, při současné snaze podrobit tato zařízení regulaci
ze strany municipalit. Přitom si však byl zákonodárce vědom rychlého technického vývoje v této
oblasti, a proto zcela pochopitelně upřednostnil použití neurčitého právního pojmu, tedy
obecnějšího pojmu před konkrétnějším, neboť všechna v budoucnu myslitelná technická herní
zařízení tohoto typu by zákon stěží mohl kazuisticky vyjmenovat. Z výše uvedeného také vyplývá,
že se stěžovatel mýlí, pokud je toho názoru, že předmětem poplatkové povinnosti se jednotlivé
VLT staly až s účinností od 1. 1. 2012.
Vytýkal-li stěžovatel krajskému soudu, že užité výkladové metody vedly k výsledku pro
stěžovatele nepříznivějšímu, což není v oblasti veřejného práva přípustné (porušení zásady
in dubio pro libertate), ani zde mu nelze přisvědčit. Krajský soud dospěl principiálně ke stejným
závěrům jako zdejší soud, přičemž šlo fakticky o nalezení konkrétního významu neurčitého
právního pojmu použitého zákonodárcem. Interpretaci předmětného pojmu JTHZ podanou
krajským soudem považuje zdejší soud (z důvodů výše uvedených) za přiléhavou. Aby vůbec
mohlo dojít ke stěžovatelem tvrzenému pochybení, musel by tomuto výkladu být postaven
rovnocenný konkurenční výklad práva, nikoliv pouze výklad obtížně obhajitelný; v takové situaci
aplikace zásady in dubio mitius nepřipadá v úvahu. Právě výklad předestřený stěžovatelem vychází
z formalistických až technických hledisek a naprosto nezohledňuje smysl a účel dotčených norem.
Proto ho nelze považovat za rovnocenný výklad s výkladem poskytnutým krajským soudem
a Nejvyšší správní soud tak neshledal ani porušení zásady in dubio mitius. Lze proto přijmout dílčí
závěr, že interaktivní videoloterní terminál lze podřadit pod pojem jiné technické herní zařízení, užitý
v §10a zákona o místních poplatcích.
Poté, co byl vyložen pojem jiné technické herní zařízení, je nutné, ve shodě s námitkami
kasační stížnosti, posoudit naplnění druhé podmínky pro vznik poplatkové povinnosti dle §10a
odst. 1 zákona o místních poplatcích, a sice zda je toto JTHZ Ministerstvem financí povoleno
(povolováno), resp. jaký je jeho právní režim z daného hlediska. Argumentace stěžovatele stojí
na názoru, že Ministerstvo financí v současné době povoluje (v režimu zmocňovacího ustanovení
§50 odst. 3 zákona o loteriích) pouze loterie a jiné hry, přičemž touto loterií či jinou hrou se v jeho
případě rozumí hra MULTIVEGAS, kterou provozuje prostřednictvím Centrálního loterijního
systému tvořeného centrální řídící jednotkou, místními kontrolními jednotkami a koncovými
zařízeními (VLT); ty ovšem, jak vyplývá z jeho argumentace, nelze s pojmem hry jako takové
ztotožňovat.
Nejvyšší správní soud je toho názoru, že pojem loterie nebo jiná hra nelze zaměnit
či ztotožňovat s pojmem interaktivní videoloterní terminál. Zatímco první sousloví
představuje abstraktní a veskrze imateriální pojem, druhé má podobu ryze konkrétního,
materiálního substrátu, pomocí něhož uživatel (hráč) tuto hru hraje. Zdejší soud přitom musí
posuzovat zmíněné ustanovení §50 odst. 3 zákona o loteriích v celém jeho znění. Podle tohoto
ustanovení ministerstvo může povolovat i loterie a jiné podobné hry, které nejsou v zákoně
v části první až čtvrté upraveny, s tím, že v povolení budou všechny podmínky provozování
podrobně stanoveny; použije přitom přiměřeně ustanovení části první až čtvrté zákona. Právě
zákonodárcem použité sousloví všechny podmínky provozování, použité v souvislosti s povolováním,
vede Nejvyšší správní soud k závěru, že tyto podmínky v sobě zahrnují nejen schválení
všeobecného loterijního plánu, herních plánů, generálního návštěvního řádu platného pro
všechna střediska či bezpečnostní směrnice, ale (v případě posuzovaného typu hry) právě
i umístění konkrétních interaktivních videoloterních terminálů (VLT) v přesně specifikovaném
počtu na přesně uvedených konkrétních adresách. Povolení jiné hry, kam spadá i stěžovatelem
provozovaná hra MULTIVEGAS, je tedy nutné vnímat jako nedílný celek, jehož integrální
součástí jsou podmínky jejího provozování. Pokud se tedy provozovatel rozhodne tato koncová
zařízení například přesunout do jiných provozoven či rozšířit jejich počet, přistoupí Ministerstvo
financí k doplnění původně vydaného povolení ve smyslu úpravy jeho podmínek. Zda výrok
takového povolení zní „povoluje“ nebo „schvaluje“ (popř. zda tento výrok zní nějak jinak), není
podle názoru zdejšího soudu podstatné, neboť je třeba vycházet z materiální podstaty takového
rozhodnutí, a tou je změna (eventuelně doplnění) již vydaného rozhodnutí na podkladě změny
podstatných okolností u žadatele o povolení k provozování loterie nebo jiné hry. Lze si tudíž
představit i situaci, kdy by stěžovatel požádal o rozšíření počtu VLT nebo o jejich přemístění,
avšak Ministerstvo financí by jeho žádosti z určitých důvodů nevyhovělo a umístění těchto
dalších VLT nebo jejich přemístění by dodatečně nepovolilo (neschválilo). Původní povolení
je tedy fakticky vydáváno (i když §50 odst. 3 zákona o loteriích tak explicitně neuvádí) cum
clausula rebus sic stantibus, tj. s výhradou změny poměrů, která v procesním právu nezakládá
překážku věci pravomocně rozhodnuté; zde je takový postup předvídán §101 písm. c) zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, který se podle §45 odst. 1 zákona
o loteriích subsidiárně použije ve věcech loterií a jiných her. Ačkoli lze namítnout, že zákon
o loteriích na zmiňovaný procesní postup neodkazuje (a to ani nepřímo) a jde tak nepochybně
o deficit úpravy tohoto zákona, nepříčí se takový postup podstatě povolování těchto
specifických činností.
Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospívá k závěru, že VLT, jakožto koncová
zařízení centrálního loterijního systému, podléhají povolení Ministerstva financí podle §50 odst.
3 zákona o loteriích, a proto spadají pod pojem jiná technická herní zařízení povolená Ministerstvem
financí. Podléhají tedy místnímu poplatku podle §10a zákona o místních poplatcích. Jelikož ani
v tomto směru dikce §10a zákona o místních poplatcích (ve spojení s §50 odst. 3 zákona
o loteriích) nevede při použití klasických interpretačních metod k dvojímu výkladu, z nichž
by jeden bylo možno z hlediska stěžovatele označit za příznivější, zásada in dubio pro libertate,
na jejíž dodržení stěžovatel naléhal, nedostala prostor pro svou aplikaci. To, že stěžovatel svou
procesní obranu proti platebnímu výměru a rozhodnutí žalovaného založil na takové interpretaci
§10a zákona o místních poplatcích, aby mu její aplikace byla ku prospěchu, nesvědčí samo
o sobě o existenci dvojího (vícerého) možného výkladu této právní normy. V souvislosti s tím
pak nelze shledat ani tvrzené porušení zásad vyplývajících z čl. 11 odst. 5 nebo čl. 4 odst. 1
Listiny základních práv a svobod.
Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že argumentace krajského soudu uvedená
v odstavci [15] odůvodnění rozsudku, s pomocí níž dospěl krajský soud k závěru o nutnosti
podřazení systému „provozování sázkových her pomocí CLS s koncovými VLT“ pod pojem jiná technická
herní zařízení, není sice principielně nesprávná, ale nelze ji označit za zcela přesnou
či vyčerpávající. Jak již bylo uvedeno výše, pojem technická zařízení pro provozování sázkových her
pomocí terminálů žádný právní předpis v rozhodné podobě nepoužíval a toto sousloví se objevuje
(poměrně nekoncepčně) jen ve zmiňovaném metodickém sdělení Ministerstva financí
ze dne 6. 8. 2010. Bylo-li tedy toto obecně nezávazné metodické sdělení předmětem nepřímé
kritiky ze strany stěžovatele, a to právě v souvislosti s klíčovou žalobní námitkou, stěžovatel mohl
oprávněně vnímat argumentaci krajského soudu jako nepříliš přesvědčivou (to se týká i poněkud
„zkratkovitého“ názoru krajského soudu, že VLT umožňuje realizovat celý herní proces);
na závěru o zákonnosti napadeného rozsudku to však nemění ničeho.
Nejvyšší správní soud nesouhlasí ani s námitkou, podle níž si krajský soud odporuje ve
svých závěrech týkajících se závaznosti metodického sdělení Ministerstva financí ze dne
6. 8. 2010. Jak je totiž zřejmé z odůvodnění napadeného rozsudku, krajský soud se
v projednávané věci právní povahou a závazností tohoto interního metodického sdělení
nezabýval. Odkázal na uvedené metodické sdělení pouze v rámci výkladu, který se týkal záměru
zákonodárce a účelu změny zákona o místních poplatcích provedené zákonem č. 183/2010 Sb.
Ostatně ani sám stěžovatel v řízení před krajským soudem nevznesl jakoukoliv námitku, která by
se dotýkala právní povahy a závaznosti uvedeného metodického sdělení.
Stěžovateli lze sice zčásti přisvědčit v tom, že metodické pokyny či jiná sdělení
a doporučení Ministerstva financí nejsou obecně závaznými právními předpisy. Nicméně
podle ustálené judikatury zdejšího soudu dotvářejí metodické pokyny či jiná sdělení a doporučení
správní praxi, a pokud nevybočují ze zákonného rámce, je třeba k nim při rozhodování
přihlédnout; opačný postup by byl v rozporu se zásadou zákazu libovůle a rovného zacházení
(srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 8. 2010, č. j. 2 Afs 53/2010 – 63,
dostupný na www.nssoud.cz). V daném případě má však Nejvyšší správní soud za to, že výklad
vyplývající z daného metodického sdělení nepřekračuje meze stanovené zákonem a neshledává
ani v postupu krajského soudu ničeho nezákonného.
Nejvyšší správní soud, jak je patrno z předchozích pasáží tohoto rozsudku, shledal
kasační stížnost nedůvodnou, neboť nosné důvody pro zamítnutí žaloby z hlediska zákona plně
obstojí. Upřesněna byla jen ne zcela přiléhavá dílčí právní argumentace napadeného rozsudku,
resp. bylo doplněno ne zcela vyčerpávající odůvodnění rozhodnutí krajského soudu. Tato
skutečnost však na ratio decidendi argumentace krajského soudu neměla zásadní vliv (srov. usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 - 75,
publikované pod č. 1865/2009 Sb. NSS). Jak vyplývá z výše uvedeného, krajský soud rozhodnutí
žalovaného řádným způsobem přezkoumal a nebyl dán žádný z tvrzených kasačních důvodů dle
§103 odst. 1 písm. a), b) ani d) s. ř. s.
Ze všech uvedených důvodů tak Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační
stížnost jako celek není důvodná, a proto ji v souladu s §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Žalovaný měl ve věci úspěch, příslušelo by mu tedy právo na náhradu
nákladů důvodně vynaložených v řízení o kasační stížnosti, z obsahu spisu však plyne, že mu nad
rámec jeho běžné úřední činnosti žádné náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 30. srpna 2013
JUDr. Lenka Matyášová, Ph.D.
předsedkyně senátu